Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы правового регулирования межбюджетных отношений муниципального образования 12
1. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации как основа, межбюджетных отношений муниципального образования 12
2. Понятие межбюджетных отношений в Российской Федерации 23
3. Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области межбюджетных отношений 42
4. Основы правового регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах. 54
Глава II. Особенности межбюджетных отношений муниципального образования 74
1. Система муниципальных образований в межбюджетных отношениях 74
2. Правовые основы межбюджетных отношений муниципальных образований в области формирования доходов местных бюджетов 95
3. Правовые основы межбюджетных отношений муниципальных образований в области расходов местных бюджетов 115
4. Бюджетные фонды субъектов Федерации как форма финансовой поддержки муниципальных образований 125
Заключение 139
Библиография
- Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации как основа, межбюджетных отношений муниципального образования
- Понятие межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Система муниципальных образований в межбюджетных отношениях
- Правовые основы межбюджетных отношений муниципальных образований в области формирования доходов местных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема субъектов права является одной из важнейших проблем любой отрасли права, и поэтому к ней постоянно обращено внимание ученых-юристов, о чем свидетельствуют многочисленные монографические и диссертационные исследования1.
Однако применительно к муниципальному образованию как субъекту межбюджетных отношений рассматриваемая проблема остается малоизученной.
Муниципальное образование, входя в круг субъектов финансового права, также является одним из субъектов межбюджетных отношений. В настоящее время в России происходит становление местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления. Подлинное развитие данного принципа должно иметь достаточную финансовую основу. Однако обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами остается сложной проблемой, поскольку от нее зависит выполнение муниципальным образованием своих задач. Важно отметить, что обеспечение текущих потребностей граждан является задачей не только муниципальных образований, но и государственной задачей, и должно осуществляться вне зависимости от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство принимает решение о том, может ли осуществление конкретного полномочия быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет освободить органы государственной власти от осуществления определенной части вопросов на местном уровне, передав их решение людям, живущим на территории муниципального образования, лучше знающим свои проблемы. ^м.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950; Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного нрава: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1958; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М, 1962; Миронов О.О. Субъекты советского государственного права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1969; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2000; Чесноков А.А. Муниципальные образования как субъекты бюджетного права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000.
Построение в России новых федеративных отношений привело к необходимости разделения властных полномочий между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации, муниципальным. В отличие от ряда других федеративных государств , собственная компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации, осуществляющих властные полномочия на муниципальном уровне, закреплена Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" .
На нынешнем этапе развития местного самоуправления речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти полномочий, закрепленных законом за муниципальными образованиями. Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеченности. Поэтому органам местного самоуправления следует самим изыскивать возможности для финансового обеспечения развития территории.
Являясь органической частью бюджетной системы страны, местные бюджеты в целом и каждый бюджет в отдельности связаны с движением и распределением той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражается в денежной форме, направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека, на обеспечение комплексного развития территории.
Надо отметить, что кризисы в экономике последних лет обострили недостатки бюджетных отношений в Российской Федерации, проявляющиеся в ]В частности, в Федеративной Республике Германия законодательной компетенцией по правовому регулированию местного самоуправления обладает не Федерации, а главным образом земли - субъекты Федерации (ст. ст. 70, 73, 74 Основного Закона Федеративной Республики Германия от 33 мая 1949 г. // Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 1. С.599-602.); В Канаде органы муниципальной власти являются производными от провинциальной власти - ее решением они создаются, ее же решением и ликвидируются (см.. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М., 1996. С. 18). 2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3300. -5-низком уровне бюджетной обеспеченности, несоответствии распределения доходов между бюджетами, разграничении полномочий между органами разных уровней власти1.
Сложившаяся на сегодняшний день система межбюджетных отношений не учитывает в должной степени возросшую роль территориальных, в особенности местных бюджетов, отличаясь значительной централизацией денежных потоков, в то время как именно в региональных бюджетах сосредоточена основная часть расходов на социальную сферу (по данным 1995 г. - 85 %, в том числе в местных бюджетах - 58 %) и на экономику (соответственно 73 и 38 %) . В 1992-1996 гг. доля муниципальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета возросла с 28,5 до 31,6% при одновременном сокращении их доли в его доходах с 27,6 до 21,4 %3.
В наиболее сложном положении в результате кризисов экономики оказались местные бюджеты. Более двух тысяч муниципальных образований были лишены закрепленного в Конституции Российской Федерации права самостоятельно формировать бюджеты и вынуждены работать по смете4.
Выбор темы исследования обусловлен необходимостью совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, участниками которых, помимо Федерации и ее субъектов, выступают муниципальные образования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования являются комплексное изучение вопросов правового регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований путем анализа соответствующих нормативных 'См.: Берг О. В. Моделирование законодательства субъектов Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях // Автореф. дис....канд. юрид. наук. Саратов. 1999. С. 1. 2См.: Караваева И.В. Законодательная база формирования местных бюджетов в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Юридический мир. 1998. № 7. С.42-45. 3См.: Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 1999. №3. С.33-41. 4См.: Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления// Финансы. 2001. № 1. С.9. 1 - . актов и правоисполнительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вышеуказанная цель и предопределила постановку следующих задач:
Изучить накопленный в России в истекшем десятилетии опыт в сфере межбюджетных отношений, субъектом которых являются муниципальные образования, обобщить положительные и отрицательные моменты его правового регулирования.
Проанализировать правовые формы предоставление финансовой помощи бюджетам муниципальных образований
Рассмотреть правовое положение бюджетных фондов, как формы финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований; проанализировать их роль в формировании местных бюджетов.
Проанализировать гарантии исполнения государством своих обязательств в вопросах межбюджетных отношений по отношению к муниципальному образованию.
Обобщить и проанализировать зарубежный опыт бюджетного выравнивания путем предоставления финансовой помощи бюджетам, имеющий существенное значение для обогащения правотворческой и правоприменительной практики России в данной области.
Выработать научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические и практические вопросы реформирования межбюджетных отношений, их правового регулирования, отдельные проблемы их совершенствования рассмотрены в работах Ю.А. Крохиной, Н.Л. Пешина, Н.И. Химичевой, А.А. Чеснокова и др.
Для исследования поставленных в работе вопросов большое значение имеет подход автора к данным проблемам с позиции общей теории права, основанный на выводах, предложенных учеными М.И. Байтиным,
В.В. Борисовым, А.Б. Венгеровым, А.В. Малько, Н.И. Матузовым, И.Н. Сенякиным и др.
На формирование направлений исследования данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых-юристов в области финансового, административного, муниципального и других отраслей права, как С.А. Авакьян, К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гриценко, О.Н. Горбунова, Л.А. Давыдова, СВ. Запольский, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В. Карасева, Н.М. Конин, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева и др., которые в той или иной мере затрагивали вопросы, относящиеся к теме диссертации.
На необходимость изучения комплексных экономико-правовых отношений в сфере бюджета указывал еще Е.А. Ровинский, который подчеркивал, что "разграничение экономических и правовых аспектов анализа финансовых явлений делает еще более актуальной проблему координирования экономических и юридических исследований в области финансов, создания комплексных работ в этой области" .
При исследовании основных проблем муниципальных образований как субъектов межбюджетных отношений были использованы работы ученых -экономистов: И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, А.Н. Швецова и др., а так же труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Среди последних особый интерес представляют работы таких авторов, как Ч.Л. Верхорн, Д. Веспер, Б. Зайдель, Р. Мюллер, Р. Крелов, Х.Г. Райтер, Э.М. Санли, Дж.Г. Стоцки, Д. Энеди и др.
Не умаляя вклада названных ученых в разработку данной темы, отметим, что проведение комплексного теоретического исследования правовых проблем межбюджетных отношений с участием муниципальных образований остается достаточно актуальным. Между тем в литературе освещались лишь отдельные 1 Ровинский Е.А. Советское финансовое право. М., 1978. С 37. -8-ее стороны, в частности, вопросы формирования федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Однако за пределами исследований остались вопросы, представляющие, по нашему мнению, самостоятельный, принципиальный интерес. К ним относятся: правовая характеристика муниципального образования как субъекта межбюджетных отношений; система субъектов межбюджетных отношений, их взаимоотношения, участие в них муниципальных образований; порядок формирования и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальным образованиям. Все эти вопросы потребовали специального внимания при подготовке диссертационного исследования.
Особый акцент в диссертации сделан на изучение работы бюджетных фондов как важнейшей формы предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований. В ходе исследования изучен зарубежный опыт бюджетного выравнивания и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Объектом исследования в настоящей работе являются отношения, возникающие в сфере межбюджетных отношений с участием муниципальных образований, урегулированные нормами права.
Предмет исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования.
Методологическую базу исследования диссертационной работы составляют общенаучные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа процессов и явлений общественного развития, функционирования системы межбюджетных отношений и ее правовых основ. В работе использованы методы: системного подхода; структурный; функциональный; историко-правовой; логический; статистических исследований; сравнительно-правового анализа; прогнозирования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов, -9-иных правовых нормативных актов органов местного самоуправления и обобщении практики финансовой деятельности органов местного самоуправления. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Германии, США, Канады и др.
Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования. В диссертации впервые особое звучание приобретает тема муниципальных образований как субъектов межбюджетных отношений. Новизной отличаются предложения, направленные на совершенствование межбюджетных отношений с участием муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:
Теоретически обосновывается понятие межбюджетных отношений как отношений: а) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; б) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; в) органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в процессе бюджетной деятельности.
Обосновывается необходимость изменений законодательства, регулирующего бюджетные отношения муниципального образования как субъекта межбюджетных отношений. В частности, аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", в котором была бы отражена и специфика -10-межбюджетных отношений по линии формирования доходов и расходов местных бюджетов.
Обосновывается содержание компетенции органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях, разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления в данной сфере.
Аргументируется целесообразность внесения уточнений в бюджетное законодательство в целях его совершенствования, исходя из задач укрепления бюджетов муниципальных образований.
Предлагается уточнение содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации формулировки понятия "межбюджетные отношения" и определения круга субъектов этих отношений с участием муниципальных образований.
Предлагается внести уточнение распределения расходных полномочий, закрепленных ст. 85, 86, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Обосновывается необходимость пересмотра системы налогов и сборов: в целях усиления финансовой основы местного самоуправления, в связи с чем предлагается расширить перечень местных налогов закрепленных ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации.
Предлагаются рекомендации по использованию зарубежного опыта в области сбалансирования бюджетов муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правого регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований, в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам "Финансовое право", "Муниципальное право", при разработке и чтении спецкурсов "Бюджетное право", "Межбюджетные отношения", "Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов и расходов" и др. Выводы и предложения могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу межбюджетных отношений одним из субъектов, в которых выступают муниципальные образования.
Апробация результатов исследования. Предложения и основные выводы диссертации были апробированы: при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по финансовому праву в Поволжском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и в других высших учебных заведениях; в научных публикациях автора, в учебно-методических разработках, в докладах на научно-практических конференциях; при обсуждении диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии. В процессе изложения материала в работе приводятся теоретические выводы и практические предложения.
Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации как основа, межбюджетных отношений муниципального образования
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой .
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6) определяет бюджетную систему как систему, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает в себя федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.) .
Бюджетная система Советского Союза представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете. Этот бюджет состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местные бюджеты. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.
Сегодняшнее бюджетное устройство России определяется Конституцией Российской Федерации (гл. 3), Бюджетным кодексом Российской Федерации и ее государственным устройством как федеративной республики. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"1 определял бюджетное устройство как организацию бюджетной системы, основанную на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР.
Наряду с принципом единства бюджетной системы декларировался принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, который обеспечивался наличием собственных доходных источников и правом органов власти каждого уровня самостоятельно определять направления расходования средств соответствующего бюджета.
В 1992-1993 гг. положения вышеуказанного Закона получили развитие в законах Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"1 и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"2.
Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает трактовки понятия бюджетного устройства Российской Федерации, хотя и включает нормы, закрепляющие структуру бюджетной системы Российской Федерации и принципы ее построения .
Структуру бюджетной системы, ее организации, взаимоотношения с различными звеньями бюджетной системы определяет законодательство. Так, Закон СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" определял бюджетную систему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР .
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации. Всего их 89, в том числе: республиканские бюджеты -21; краевые - 8; областные - 50; бюджеты автономной области - 1; окружные бюджеты - 10; городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга - 2 и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов1; третий уровень - местные бюджеты. Их около 13 тыс. Из них: 1570 -районные бюджеты; 518 - городские бюджеты; 762 - поселковые и 10213 -сельские .
К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований . Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется с учетом определенных особенностей.
Понятие межбюджетных отношений в Российской Федерации
В результате взаимодействия бюджетов всех уровней складываются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые особо выделены в Бюджетном кодексе РФ и называются межбюджетными. Такие отношения с участием муниципальных образований через органы местного самоуправления имеют специфику и проблемы, требующие углубленного изучения и прежде всего выяснения понятия межбюджетных отношений.
Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Вступление в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, ознаменовавшее качественный скачок в развитии бюджетного права, сравнительно мало затронуло область межбюджетных отношений. Хотя этим отношениям посвящена специальная глава Кодекса (гл. 16), ее нормы носят преимущественно декларативный или дефинитивный характер и не рассчитаны на прямое действие. В значительной мере это обусловлено тем, что межбюджетные отношения являются непосредственным отражением уровня развития федеративных отношений вообще, которые находятся в процессе становления1.
К моменту рассмотрения Бюджетного кодекса РФ Правительством РФ были только намечены тактические цели государственной политики в этой области (см. Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862) .
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений .
Бюджетный кодекс РФ (ст. 129) определяет межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которые основываются на принципах:
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Однако следует согласиться с мнением Ю.А. Крохиной о том, что данная формулировка законодательного понятия далеко не совершенна и требует доработки. В ней не определены предмет, цели, задачи, условия, правовые формы этих отношений1.
Так, не содержится убедительных формулировок и в региональном законодательстве. Межбюджетные отношения понимаются как отношения между бюджетами различного уровня . Закон Республики Карелия от 21 июля 2001 г. "О бюджетном процессе в Республике Карелия" (п.З ст. 25) гласит, что основой бюджетного регулирования является разграничение ответственности республиканского и местных бюджетов за финансирование определенных видов расходов и основанное на этом распределение источников доходов между бюджетами Республики Карелия.
На наш взгляд, такое определение не дает полной характеристики межбюджетных отношений и тем более не раскрывает их сути. Ведь бюджеты формируются органами государственной власти, а местные бюджеты -органами местного самоуправления. И уж тем более непонятно, как можно разграничить ответственность бюджетов.
В соответствии с принципами, на которых основываются межбюджетные отношения, отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расходов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ.
Отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ, которые финансируются исключительно из бюджетов данного уровня, могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам только путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.
Система муниципальных образований в межбюджетных отношениях
До 1995 г. в Российской Федерации существовало три уровня административно-территориального деления и соответственно три уровня бюджетной системы субъектов Российской Федерации: 1) региональный (субъектов Российской Федерации); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года1 отмечено, что принятый в 1995 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.
Однако при формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации никаких проблем с определением субъектов этих отношений не возникает. Данным уровням власти соответствуют два уровня системы, отношения между которыми регулируются бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.
Что же касается межбюджетных отношений между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, то здесь картина иная. Положения федерального законодательства, касающиеся межбюджетных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, не отвечают на вопрос о том, какие именно органы местного самоуправления могут взаимодействовать с субъектами Российской Федерации по межбюджетным отношениям внутри регионов. Однако, налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, а также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" не дают однозначного ответа.
Бюджетный кодекс РФ (п.1 ст. 129) определяет межбюджетные отношения как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Но, в последующих статьях Кодекса, посвященных межбюджетным отношениям, вместо органов местного самоуправления в качестве субъектов межбюджетных отношений говорится уже о муниципальных образованиях. По-видимому, здесь, термины "органы местного самоуправления" и "органы власти муниципальных образований" отождествляются, а приведенное в нем определение межбюджетных отношений можно было бы трактовать а) как отношения между федеральными органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, б) как отношения между органами государственной власти субъекта Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления муниципальных образований, с другой, в) как отношения между федеральными органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления муниципальных образований, с другой. Во всяком случае, пункт 2 статьи 129 Бюджетного кодекса, в которой провозглашается равенство бюджетных прав муниципальных образований и равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ, подтверждают такую формулировку, так как из нее следует, что все местные бюджеты взаимодействуют с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Казалось бы, отсюда следует, что бюджетная система России имеет три уровня, закрепленные ст. 10 Бюджетный кодекс РФ, и соответственно этому существует три уровня субъектов межбюджетных отношений. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно отыскать немало положений, подразумевающих, что юрисдикцией органов местного самоуправления является исключительно муниципальное образование, однако напрямую об этом нигде не сказано, так что утверждать на основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что органы местного самоуправления не могут находиться друг у друга в подчинении нельзя, так как подобное утверждение касается только муниципальных образований: "Подчинение одного муниципального образования другому не допускается" (п. 3 ст. 6). Таким образом, межбюджетные отношения между муниципальными образованиями возникать не должны.
Закон РФ1, утративший силу в 2000 г., допускал существование местных бюджетов нескольких уровней. В Законе РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (п. 4 ст. 21) перечисляются местные налоги, которые могут устанавливаться решениями городских и районных представительных органов власти, и при этом прямо говорится, что суммы платежей по этим налогам и сборам зачисляются либо в районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, либо по решению районных и городских органов государственной власти — в районные бюджеты районов (в городах), бюджеты поселков и сельских населенных пунктов (в районах), т.е. в нижестоящие бюджеты, а это уже межбюджетные отношения. При этом соответствующие налоги устанавливаются (вводятся) представительными органами местного самоуправления, на территории которых находятся вышеупомянутые населенные пункты.
Правовые основы межбюджетных отношений муниципальных образований в области формирования доходов местных бюджетов
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления. Согласно ст. 2 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" "местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства".
При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования, либо делегируется органам местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность муниципальных образований гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет".
Их финансовая самостоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также выделением материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее, среди упомянутых гарантий выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
В настоящее время нормативную базу финансовой деятельности органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" ; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"2, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 5 августа 2000 г.) , Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" , распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996г. утверждены "Социальные нормативы и нормы "и другие акты, а также Уставы и законы субъектов Федерации.
Руководствуясь этой нормативной базой, в рамках своей компетенции и своих полномочий население муниципального образования, органы местного самоуправления решают вопросы использования местных финансов.
В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", с уставами муниципальных образований органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. При этом разработку проекта и исполнение бюджета осуществляют администрации муниципальных образований. Утверждает бюджет, контролирует его исполнение представительный орган местного самоуправления (ст. 15). Вмешательство иных органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения бюджета, утверждения отчета о его исполнении не допускается.
Бюджет формируется на основе прогноза основных направлений социально-экономического развития муниципального образования, который разрабатывается комитетом по бюджету Администрации муниципального образования, а также в соответствии с единой бюджетной классификацией, установленной в Российской Федерации1.
Необходимым условием бюджетно-финансовой политики региона является сбалансированность бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований на основе принципов социальной рыночной экономики и разграничения бюджетной ответственности. Доходные источники местных бюджетов классифицируются на собственные и регулирующие, закрепленные за органами местного самоуправления на долговременной основе. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, и они являются основными доходными источниками. Вместе с тем, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" предусматривает следующую схему распределения налоговых доходов между бюджетом субъекта Федерации и муниципальными бюджетами. Помимо собственных налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами федеральным налоговым законодательством, указанный Закон (п. 4 ст. 7) относит к собственным доходам бюджетов муниципальных образований доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе . Методическими рекомендациями Министерства финансов по применению отдельных положений закона было разъяснено, что закрепление на постоянной основе означает установление индивидуальных нормативов на долговременной основе без указания срока.
