Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Финансовая помощь субъектам российской федерации и муниципальным образованиям как элемент системы межбюджетных отношений 13
1. Понятие и принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации 13
2. Понятие и виды финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям 33
ГЛАВА 2. Правовые основы предоставления финансовой помощи в Российской Федерации 61
1. Развитие современного российского законодательства о межбюджетных отношениях 61
2. Институт финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в финансовом праве России 101
ГЛАВА 3. Механизм предоставления финансовой помощи субъектам российской федерации и муниципальным образованиям 132
1. Порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации 132
2. Особенности предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям 153
3. Проблемы контроля и ответственности в сфере оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям 173
Заключение 196
Список использованных источников 204
- Понятие и принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Понятие и виды финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям
- Развитие современного российского законодательства о межбюджетных отношениях
- Порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшей особенностью текущего этапа развития бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, как государства со сложным государственным устройством и административно-территориальным делением, с существенными диспропорциями в уровне социально-экономического развития отдельных регионов, является необходимость эффективного перераспределения бюджетных средств между различными уровнями бюджетной системы. Основным инструментом такого перераспределения в настоящее время стало предоставление субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям различных видов финансовой помощи, которые, наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами, являются одним из источников наполнения их бюджетов.
На современном этапе развития российской государственности экономическая и политическая необходимость в предоставлении финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям обусловлена целым рядом факторов, и прежде всего - экономической несостоятельностью большинства территориальных образований, вызванной долговременной и глубокой экономической депрессией, протекавшей на фоне крайне неравномерного распределения экономического потенциала по территории страны.
Бюджетная поддержка государственных и муниципальных образований в этих условиях является основной формой государственной помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям; более того - по оценкам специалистов , это единственная реальная финансовая форма регулирования отношений между административно-территориальными образованиями. В то же время, как утверждает В. Б. Христенко2 со ссылкой на мировой опыт бюджетного федерализма, грамотно организованная система финансовой помощи бюджетам других уровней может способствовать созданию стимулов для проведения в регионах (на местах) рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, для повышения эффективности бюджетных расходов.
В этих условиях экономически обоснованная и законодательно урегулированная система финансовой помощи призвана сглаживать существующие бюджетные диспропорции и создавать условия для эффективной реализации принципов бюджетного федерализма.
В России доля финансовой помощи (поддержки) в структуре доходов бюджетов различных уровней в последние годы постоянно возрастала, что в принципе (с учетом других факторов формирования и расходования бюджетных средств) оценивается специалистами неоднозначно. По мнению одних, например, тот факт, что доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в структуре доходов местных бюджетов возросла с 37,8 % в 1996 г. до 40,5 % в 2002 году, свидетельствует об увеличении, несмотря на провозглашение курса на децентрализацию, степени финансовой зависимости региональных и местных бюджетов от решений федеральных и региональных властей1. Другие же полагают, что от бюджетной децентрализации объективно выигрывают лишь 10 субъектов Российской Федерации, в которых проживает около 15 % населения страны, но которые обеспечивают при этом 40 % всех налоговых поступлений в федеральный бюджет . С этой точки зрения, основная часть населения страны объективно заинтересована в более интенсивном перераспределении бюджетных ресурсов между регионами, в том числе - в форме финансовой помощи.
Эффективность же финансовой помощи в межбюджетных отношениях (при условии сбалансированности других элементов бюджетной системы) во многом зависит от действующих принципов и критериев ее распределения, от выработки формализованных правил ее предоставления и использования, т.е. от всего того, что лежит непосредственно в сфере правового регулирования отношений по предоставлению и использованию финансовой помощи.
Между тем, именно в этой области правового регулирования к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены как недостатками действующего бюджетного законодательства, так и целым набором более сложных факторов - в частности, перманентным реформированием системы межбюджетных отношений, незавершенностью преобразований в области административно-территориального устройства России и т.п.
Остались незавершенными и не привели к формированию прочной законодательной базы бюджетного регулирования и неоднократные попытки реформирования бюджетной системы России в целях ее децентрализации. Несмотря на относительную формализацию в 2000-2003 годах распределения бюджетных ресурсов через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), не был до конца преодолен субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. Так, до сей поры рассчитанные по единой для всех методике региональные доли в ФФПР подлежат ежегодному утверждению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в рамках закона о федеральном бюджете, в результате чего расчеты, представленные Министерством финансов, в процессе обсуждения законопроекта подвергаются значительной корректировке.
Особенно отчетливо негативные тенденции в системе распределения бюджетных средств проявляются на уровне субъектов Федерации: выделение финансовой помощи муниципальным образованиям здесь зачастую строится на согласовании бюджетных параметров вне сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и непредсказуемости бюджетных потоков.
Таким образом, актуальность исследования правовых основ системы межбюджетных отношений в Российской Федерации вообще и особенностей правового регулирования предоставления финансовой помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям - в частности, обусловлена необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения названных проблем, поиска возможных путей их преодоления.
Степень разработанности темы. Различные теоретические и практические аспекты темы разработаны в трудах таких ученых, как Р. Г. Абдулатипов, О. В. Берг, М. А. Бродский, В. И. Васильев, Т. А. Вершило, О. В. Врублевская, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Ю. В. Другова, А. Г. Игудин, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, А. А. Ливеровский, В. С. Мокрый, Г. В. Петрова, Г. Б. Поляк, Л. И. Пронина, Е. А. Ровинский, М. В. Романовский, А. Д. Селюков, И. В. Трунин, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, В. Б. Христенко, А. Н. Швецов, С. М. Яндиев и др.
Кроме работ названных авторов, концептуальная основа исследования строилась с использованием научных трудов таких ученых, как: С. С. Алексеев, С. А. Авакьян, М. И. Байтин, Л. В. Бутько, В. Т. Кабышев, Н. М. Конин, Л. М. Карапетян, Р. 3. Лившиц, А. В. Малько, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, М. Н. Марченко, И. Н. Сенякин, В. Н. Синюков, Л. И. Спиридонов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Ю. В. Тихонравов, И. А.Умнова, В. Е. Чиркин и др.
Проблемами реформирования и эффективного функционирования бюджетно-финансовой системы Российского государства в настоящее время занимаются не только отдельные исследователи, но и целые коллективы авторов, например, Института Экономики переходного периода, Фонда комплексных прикладных исследований, Центра фискальной политики; проводятся совещания и конференции, организуются круглые столы и форумы.
Материалы по отдельным аспектам бюджетного федерализма, в частности - распределения средств бюджетной поддержки между отдельными звеньями бюджетной системы России, можно обнаружить в специализированных периодических изданиях, а также в других средствах массовой информации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и оценки действующих в настоящее время в России нормативно-правовых актов и практики их применения представить систему правового регулирования оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из федерального бюджета и бюджетов других • уровней, и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию отечественного бюджетного законодательства в этой сфере.
Основными задачами исследования, обеспечивающими достижение поставленной цели, являются:
- теоретическое осмысление юридической сущности категорий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», определение соотношения названных понятий, их места и значения в системе правового
• регулирования; установление основных видов межбюджетных отношений;
- уточнение содержания отдельных правовых категорий, действующих в сфере предоставления финансовой помощи - таких, как «финансовая помощь», «дотация», «субвенция», «субсидия», «бюджетный кредит», «бюджетная ссуда», «трансферты», «бюджетное выравнивание», «бюджетное регулирование» и «бюджетная обеспеченность»;
- анализ особенностей современного российского законодательства, 9 регулирующего межбюджетные отношения;
- исследование юридической сущности и значимости института финансовой помощи в бюджетном праве России;
- исследование существующих условий и порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации; определение характера правового регулирования отношений по предоставлению бюджетных средств; оценка степени формализации этих отношений и их _ нормативной обеспеченности;
- установление особенностей текущего и перспективного регулирования отношений по предоставлению финансовой помощи муниципальным образованиям (с учетом норм Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
- анализ контроля в сфере оказания финансовой помощи и системы юридической ответственности, установленной для получателей бюджетных средств, нарушивших условия предоставления и использования финансовой помощи.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами финансового права отношения, складывающиеся между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу предоставления финансовой помощи и контроля за ее использованием.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие предоставление финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, и практика применения названных правовых норм.
Также исследуются отдельные правовые категории, массовое использование которых в юридической литературе и в нормативных актах зачастую имеет шаблонный, поверхностный характер. В этом случае содержание понятий утрачивает четкие рамки, «размывая» границы самого понятия. По отношению к рассматриваемой теме такими понятиями являются «дотация», «субсидия», «субвенция» и «трансферты», «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и «бюджетная обеспеченность», «бюджетный кредит», «бюджетная ссуда» и др. Между тем четкая проработка понятийного аппарата, в особенности юридического, имеет большое практическое значение, т.к. выполняет не только информационные, но и правовые функции.
Методологическую и теоретическую базу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания. В процессе работы над темой автором использованы методы системного анализа, синтеза, аналогии, диалектический метод познания реальной действительности. В качестве частнонаучных методов выступили метод сравнительного правового анализа, формально-логический, системно-функциональный, системно-структурный, исторический, динамический и статистический методы. Обобщена и проанализирована монографическая, учебно-методическая литература по исследуемым вопросам, материалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов.
Эмпирической базой исследования являлись нормативные акты, документы и материалы, позволившие составить представление об уровне и особенностях правового регулирования рассматриваемых отношений. Массив источников, на основании которых проводилось представленное исследование, условно можно разделить на несколько групп: 1) законодательные акты и другие нормативные документы общефедерального значения, в числе которых прежде всего следует назвать Конституцию Российской Федерации 1993 г. и Бюджетный кодекс РФ 1998 г., законы о федеральном бюджете на отдельный год, постановления Правительства Российской Федерации, посвященные выработке определенных правил и критериев распределения финансовой помощи, и т.д.; 2) нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые подтверждают многообразие правового регулирования предоставления финансовой помощи на уровне субъектов Федерации (республиканские и областные законы о бюджете, об устройстве бюджетной системы конкретного субъекта Российской Федерации и т.п.); 3) правовые акты органов местного самоуправления, принятые ими в пределах своей компетенции в целях реализации принадлежащих муниципальному образованию бюджетных прав; 4) документы и материалы, не обладающие нормативным характером, но играющие немаловажную роль в системе регулирования рассматриваемых отношений: например, Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами, подготовленный Министерством финансов РФ, доклады должностных лиц, программные заявления политических партий, методические материалы; 5) аналитические материалы и статистические справки, позволяющие оценить динамику и основные тенденции развития межбюджетных отношений в России в последние годы; сюда относятся материалы, либо вышедшие отдельными изданиями, либо размещенные на официальных сайтах органов власти, научно-исследовательских институтов и т.п. в сети Интернет.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней впервые проведен комплексный анализ и теоретическое осмысление состояния правового регулирования предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на текущем этапе развития бюджетно-финансовой системы Российского государства, а также выработаны конкретные предложения по преодолению имеющихся пробелов и противоречий в бюджетном законодательстве России в сфере регулирования отношений по предоставлению различных видов финансовой помощи и практики применения его норм.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, содержащие элементы новизны и практической значимости, которые выносятся на защиту:
1. Определение понятия и сущности финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и предложение о включении в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ данного определения.
2. Предложение принять федеральный закон, закрепляющий исчерпывающий перечень видов и форм предоставления финансовой помощи с одновременным определением механизма оказания каждого из них.
3. Впервые в науке финансового права комплексно выделяются блоки бюджетных прав (полномочий) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований как участников межбюджетных отношений, возникающих в связи с оказанием финансовой помощи (поддержки).
4. Определение понятия и основных элементов института финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и обоснование предложения о включении данного института в систему подотрасли бюджетного права.
5. Классификация финансовой помощи по следующим основаниям: по субъекту, предоставляющему поддержку, по признакам платности, возвратности, периодичности предоставления, целей предоставления и другим критериям.
6. Предложение об уточнении понятия межбюджетных отношений в части 1 ст. 129 Бюджетного кодекса РФ «Основы межбюджетных отношений» и дополнении перечня принципов части 2 этой статьи положениями, касающимися межбюджетных отношений с участием муниципальных образований.
7. Предложение закрепить понятие расходных полномочий в отдельной статье главы 16 Бюджетного кодекса РФ и включить в указанную главу нормы, закрепляющие принципы разграничения доходных источников и налоговых полномочий (стабильность, гарантированность, бюджетная ответственность, транспарентность и др.).
8. Предложение о корректировке названий статей 139 и 141 Бюджетного кодекса РФ «Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» и «Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов» с отражением в них основного содержания о предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям.
9. Обоснование положения о том, что дотации, субвенции, субсидии и другие выплаты выступают в качестве видов финансовой поддержки, а не форм, так как последние применимы к деятельности по предоставлению финансовой помощи.
10. Рекомендации об уточнении содержащихся в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ определений понятий «дотация» и «бюджетная ссуда» и дополнении указанной статьи определениями понятий «межбюджетная субвенция», «межбюджетная субсидия», «межбюджетный кредит», с предлагаемыми их формулировками.
11. Предложение определять средства федерального Фонда софинансирования социальных расходов в федеральном законе о бюджете в качестве субсидий.
12. Предложения о совершенствовании правовой базы привлечения к ответственности органов власти различных уровней за нарушение режима использования средств финансовой помощи.
Практическая значимость исследования заключается в том, что проведенный анализ особенностей правового регулирования предоставления и использования финансовой помощи в системе межбюджетных отношений
• федеративного государства, а равно результаты этого анализа могут быть использованы для совершенствования бюджетного законодательства; при формировании государственной политики России в сфере распределения бюджетных ресурсов; при выработке единых критериев и правил предоставления финансовой помощи как на федеральном уровне, так и на иных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а также в дальнейших исследованиях, связанных с данной сферой, в учебных курсах и лекциях для
• студентов юридических и экономических вузов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Главные результаты осуществленного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных статьях. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации # доложены автором на научных и научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс Кубанского государственного университета и его филиалах в г. Новороссийске и г. Усть-Лабинске при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических пособий по указанной дисциплине.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного щ исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка источников, используемых в диссертации.
Понятие и принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации
С середины 80-х годов XX века в нашей стране идет процесс широкомасштабной децентрализации: субъектам Федерации передаются экономические и политические полномочия. Строительство федеративного государства требует сочетания централизма и самостоятельности территорий, четкого разграничения налоговых прав, доходов и расходов бюджетов разных уровней, создания эффективных механизмов финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований.
В настоящее время построение системы межбюджетных отношений, основанных на принципах федерализма является одной из главных задач процесса экономических и политических преобразований в России. На самых высоких уровнях государственной власти проблема реформирования межбюджетных отношений была признана «фундаментальным вопросом развития российского федерализма», от решения которого будет зависеть все государственное устройство России в начале XXI века1; обновление системы межбюджетных отношений определено в качестве приоритетной задачи бюджетной реформы, основным принципом которой является переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами2.
Совершенствованию системы межбюджетных отношений в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 г. «О бюджетной политике в 2004 г.» посвящен специальный раздел. В частности, подчеркивается, что отличительной особенностью 2004 года будет углубленная подготовка к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в результате чего «более эффективным станет выполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций, возрастет самостоятельность этих органов при проведении бюджетной политики, ...возникнут новые условия для устойчивого экономического роста».
Межбюджетные отношения - часть общей системы бюджетных взаимосвязей государства. Для правильного определения направлений реформирования бюджетной системы России в общем и реформирования межбюджетных отношений в частности необходимо прежде всего выяснить сущность самого понятия «межбюджетные отношения».
В настоящее время только в Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998 г. (ред. от 23.12.2003г.)1 (далее - БК РФ) в ст. 129 закрепляется понятие межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Мы считаем, что данное определение нельзя признать удовлетворительным хотя бы уже потому, что субъектами бюджетных правоотношений могут являться сами публично- территориальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования)2. Здесь как раз такой случай, когда в бюджетные отношения вступают не органы власти от своего имени в своих интересах, а Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в целом. Межбюджетные отношения - это прежде всего отношения между государственно-территориальным образованиями: Российской Федерацией и её субъектами, а также отношения перечисленных государственно-территориальных образований с муниципальными образованиями, но не отношения между бюджетами, так как бюджет субъектом правоотношения быть не может3. В БК РФ ничего не сказано и о содержании этих отношений: очевидно, что государственные органы и органы местного самоуправления вступают между собой в различные отношения, круг которых значительно шире межбюджетных.
С нашей точки зрения, чтобы более точно сформулировать понятие и определить содержание межбюджетных отношений, необходимо выяснить соотношение этой категории с другой категорией, не менее важной и не менее проблемной - категорией «бюджетный федерализм».
Понятие бюджетного федерализма содержалось в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991г.1 (ред. от 10.07.1996 г.) Под ним понимались «отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленных на обеспечение целостности и единства бюджетной системы». Упоминается термин «бюджетный федерализм» в Положении о Министерстве финансов РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 06.03.1998г. (ред. от 27.08.2003 г.)2, но смысл и содержание его не раскрываются.
В науке понятие «бюджетный федерализм» зачастую отождествляют с межбюджетными отношениями и включают в состав их участников муниципальные образования3. Нет единой позиции и по вопросу о границах принципа федерализма в бюджетной сфере4: по мнению одних исследователей категория «бюджетный федерализм» лежит в основе построения бюджетной системы федеративного государства, другие относят его к бюджетным системам всех государств
Понятие и виды финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям
Одним из основных элементов системы межбюджетных отношений, наряду с разграничением расходных полномочий и доходных источников, является финансовая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. Результаты опубликованных исследований убедительно свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи до настоящего времени не закреплено.
Для определения понятия финансовой помощи (поддержки) вначале требуется, с нашей точки зрения, охарактеризовать такие категории как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.
В российском бюджетном законодательстве термин «выравнивание» впервые употребляется в БК РФ (абз. 1 ст. 133, п. 1 ст. 134).
В финансово-правовой и экономической науке категория бюджетное выравнивание (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное выравнивание (осуществляется путем закрепления за субъектами федерации и муниципальными образованиями доходных источников на основе единых принципов и методов) и как горизонтальное выравнивание (распределение и перераспределение доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета между нижестоящими бюджетами посредством определения регулирующих доходов и предоставления финансовой помощи) . С нашей точки зрения, бюджетное выравнивание можно определить как процесс доведения размера доходов соответствующего бюджета до величины его расходных обязательств, направленный на сближение возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предоставлять населению бюджетные услуги.
Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены «вертикальным» устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти (этот вопрос будет рассмотрен нами более подробно в следующей главе).
С помощью методов горизонтального выравнивания решается задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта Федерации или муниципального образования. Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методами выравнивания здесь будут регулирующие налоги, возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи (поддержки)2. Таким образом, финансовая помощь - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.
В науке финансового права разработана категория «бюджетное регулирование», под которым понимают предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них . Анализ данной категории был проведен Ю.А. Крохиной, с мнением которой о том, что основным элементом бюджетного регулирования является непосредственная связь между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющейся как соотношение части и целого, а дополнительными элементами являются материальный, плановый и процессуальный аспекты , мы полностью согласны. В качестве методов бюджетного регулирования этот и другие авторы называют метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей, перераспределение самих бюджетных источников, а также метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки). Первый из названных методов является основным, так как все остальные методы применяются, если первый не привел к желаемому результату. Таким образом, финансовая помощь - метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы .
Развитие современного российского законодательства о межбюджетных отношениях
Законодательство Российской Федерации в области межбюджетных отношений за последнее десятилетие претерпело существенные изменения. Основой их правового регулирования в 90-х годах прошлого века были, в частности, следующие акты (многие из них в настоящее время уже утратили силу): Закон РСФСР от 10.10.1991г. № 17344 -1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1; Закон РФ от 27.12.1991г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ред. от 11.11.2003 г.); Закон РФ от 15.07.1992г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»; Закон РФ от 13.11.1992г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге РФ»3; Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав ...»; Федеральный закон от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»4 (ред. от 08.12.2003); Федеральный закон РФ от 25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления», Федеральный закон РФ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и др.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.6 - это «.. .тот правовой источник, к которому должны сводиться по своему содержанию все нормы бюджетного законодательства»7. Она стала основой нормативно-юридического регулирования межбюджетных отношений. Базовые положения конституционного строя, закрепленные в гл. Конституции РФ - федерализм, законность, демократизм, разделение властей, гласность, равноправие субъектов Федерации, принцип единства экономического пространства (ст. 8, 74), конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти федерального, субъектов Федерации и муниципального уровня (ст. 12, 71 - 73, 130 - 132), нормы, определяющие основные начала деятельности органов государства в бюджетной сфере (ч. 5 ст. 101; ч.З ст. 104; ст. 106, ч. 1 ст. 114 и др.) составляют конституционные основы межбюджетной деятельности.
Федеральное законодательство в области межбюджетных отношений создавалось прежде всего в форме законов - основ, то есть актов, закрепляющих наиболее общие положения бюджетных отношений и бюджетного процесса в России. Для конкретизации «рамочных» законов необходимо было принятие специальных отраслевых актов, однако такой процесс правового развития не состоялся: регулирование межбюджетных отношений в этот период осуществлялось ежегодными законами о бюджете, а также Указами Президента РФ , что приводило к постоянному изменению порядка организации отношений субъектов бюджетного процесса. Одновременно пробелы федерального законодательства заполнялись огромным количеством подзаконных актов2, часто подменявших закон, усложнявших и запутывавших межбюджетные отношения. В результате ряд важных норм не был облечен в законодательную форму вплоть до вступления в силу Бюджетного и Налогового кодексов.
Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. (ред. от 23.12.2003 г.)3, анализу достоинств и недостатков которого в научно-правовой и экономической литературе уделено значительное внимание1, ввел детальное регулирование целого ряда вопросов, ранее определяемых подзаконными актами, систематизировал и унифицировал положения, касающиеся доходов и расходов различных бюджетов, бюджетного дефицита и государственного долга, бюджетного процесса, финансового контроля, бюджетной ответственности.
Принятие Налогового кодекса РФ в 1998 году качественно изменило правовое регулирование отношений по поводу разграничения налоговых полномочий и доходных источников как одного из элементов системы межбюджетных отношений: были систематизированы нормы налогового законодательства, регулирующие вопросы налогообложения, отнесенные Конституцией РФ к ведению Федерации и совместному ведению России и ее субъектов; исчерпывающим образом установлены виды налогов в Российской Федерации.
Вступление в действие Бюджетного и Налогового кодексов дало мощный импульс новому этапу развития правовых основ системы межбюджетных отношений, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, являясь приоритетным направлением современной государственной политики, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие законодательства о межбюджетных отношениях.
Порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации
Установление механизма предоставления финансовой помощи, определение ее объемов и условий являются одной из важнейших составляющих всей системы межбюджетных отношений, в связи с чем любые изменения в данной области регулирования имеют характер существенных1.
Особенность правового регулирования предоставления финансовой помощи (поддержки) субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в системе межбюджетных отношений состоит прежде всего в том, что, как уже отмечалось во второй главе исследования, порядок и условия такого предоставления определяются в одностороннем порядке органами власти вышестоящего уровня.
БК РФ определяет лишь общие условия предоставления финансовой помощи (поддержки) из федерального бюджета субъектов Российской Федерации, причем, как показывает анализ статей 133 - 134 БК РФ, нельзя утверждать, что названные условия четко ориентированы на конкретный вид финансовой помощи.
В соответствии с ч. 1 ст. 134 БК РФ важнейшим условием предоставления средств из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации, т.е., согласно ст. 133 БК РФ, дотаций, является подписание соглашения об исполнении бюджета региона через Федеральное казначейство РФ. Введение в бюджетное законодательство данного требования комментаторами Бюджетного кодекса Российской Федерации расценивается как серьезное ужесточение условий предоставления финансовой помощи, тем более что в реальности оно распространяется не только на дотации, но и на предоставление других видов финансовой помощи, в том числе — на субсидии, субвенции или бюджетные ссуды. Фактически это означает, что все операции со средствами, предоставленными Российской Федерацией в качестве финансовой помощи (поддержки) субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, а также закрытым административно-территориальным образованиям, осуществляются в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, на счетах по учету средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, открытых в органах федерального казначейства (что также оговаривается федеральными законами ). При передаче указанных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты операции по их расходованию осуществляются также на счетах по учету средств местных бюджетов, открытых в органах федерального казначейства.
Очевидно, что целью требования о подписании соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство РФ является обеспечение контроля за использованием средств федерального бюджета со стороны федеральных органов власти.
Помимо сказанного, субъект Федерации - получатель дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности, согласно ч. 3 ст. 134 БК РФ, не имеет права: - ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы); - предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % расходов бюджета субъекта Российской Федерации; - предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, в обязательном порядке проводится ревизия бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 138 БК РФ).
Наконец, как это специально оговаривается в законах о бюджетах на очередной финансовый год, средства финансовой помощи и иные безвозмездно предоставляемые из федерального бюджета целевые средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, закрытых административно-территориальных образований (за исключением средств Фонда компенсаций, средств государственной поддержки угольной отрасли, и средств, перечисляемых на некоторые иные, оговоренные в законе, цели), выделяются только при условии выполнения всеми названными субъектами - получателями помощи (поддержки) требований бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий1.
Важное указание относительно определения размера этого вида финансовой помощи содержится в ч. 1-2 ст. 135 БК РФ, где сказано, что финансовая помощь в этом случае «определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты».
