Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы процессуально-правового регулирования административной ответственности юридических лиц
1. Понятие, развитие и особенности правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц 16
2. Принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц 39
3. Правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц 57
4. Доказывание по делам об административных правонарушениях юридических лиц 79
Глава II. Стадии производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
1. Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 105
2. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 134
3. Пересмотр постановления (решения) по делу об административном правонарушении и исполнение решения по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом 151
Заключение 177
Список использованной литературы 183
Приложения
- Понятие, развитие и особенности правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
- Принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
- Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
- Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в стране значительные социально-экономические преобразования оказали воздействие на все стороны жизни общества и государства. Новые реалии потребовали пересмотра целого ряда отношений, складывающихся между государством в лице соответствующих органов и многочисленными хозяйствующими субъектами.
Особое значение в этой связи приобретает институт административной ответственности юридических лиц, призванный закрепить правовые механизмы регулирования отношений, связанных с совершением правонарушений в различных сферах коллективными субъектами.
Надлежащая регламентация названного института способна существенно упорядочить деятельность юридических лиц и значительно повысить реальную защищенность их прав и законных интересов. Однако эффективное использование института административной ответственности юридических лиц невозможно без его должного теоретического осмысления, поскольку только научный подход позволяет объединить зачастую разрозненные и противоречивые стремления законодателя.
В юридической литературе проработка института административной ответственности юридических лиц не нашла еще своего должного освещения. Отдельным проблемам рассматриваемого института посвящены труды А.П. Алехина, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, В.И. Дымченко, Ф.Е. Колонтаевского, В.М. Манохина, Г.К. Матвеева, В.И. Новоселова, В.А. Ойгензихта, А.В. Передернина, МП. Петрова, Д.В. Осинцева, А.П. Солдато-ва, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.С. Телегина, В.А. Юсупова и др.
Принятие за последнее время таких важнейших федеральных законов, как: Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»1; Федеральный закон от 2
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 49. - Ст. 5906.
4 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»1, федеральный закон от 12 мая 2000 г. № 68-ФЗ «Об административной ответственности организаций за нарушение законодательства в области использо-вания атомной энергии» , Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»3 и др. свидетельствует о жизнеспособности названного института. Включение соответствующих статей из перечисленных законов и иных нормативных правовых актов в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) составляет необходимую правовую основу для дальнейшего изучения различных аспектов административной ответственности юридических лиц.
Вместе с тем значительное обновление нормативной базы, связанное, прежде всего, с принятием КоАП, не решило всех проблем рассматриваемого института. Продолжает действовать ряд законов, отражающих специфику привлечения юридических лиц к административной ответственности в отдельных сферах (например, Налоговый кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации). Кроме того, существует коллизионное пересечение КоАП и Бюджетного кодекса Российской Федерации в регулировании применения существующих мер ответственности. В отдельных сферах продолжают применяться своеобразные дополнительные (квазиадминистративные) санкции (биржевое и антимонопольное законодательство, законодательство о ценных бумагах, о лицензировании и пр.). В ряде случаев присутствует дублирование составов правонарушений, запутанность и разночтение процедуры реализации мер ответственности. Это дает основание для дополнительного анализа и уточнения ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию административной ответственности юридических лиц.
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 2. - Ст. 150.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2103.
3 Собрание Законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3422.
До недавнего времени более двухсот составов административных правонарушений, субъектами ответственности за совершение которых являлись юридические лица, находились за рамками действовавшего КоАП РСФСР и закреплялись в различных тематических законах и подзаконных актах. Регулирование процессуальных моментов при этом осуществлялось посредством издания всевозможных ведомственных правил и инструкций, зачастую предлагавших диаметрально противоположные подходы. Это обстоятельство включало в круг основных субъектов регулирования института административной ответственности юридических лиц, высшие судебные инстанции.
Институт административной ответственности юридических лиц - это совокупность большого числа правовых норм, регулирующих комплекс вопросов, связанных с определением, установлением, регламентацией и применением особого рода государственного принуждения. Применительно к юридическим лицам следует подчеркнуть то обстоятельство, что до недавнего времени большую часть их института ответственности составляли нормы материального права, устанавливающие систему административных наказаний, конкретные составы административных правонарушений и регламентирующие другие вопросы. В то же время процессуальные нормы носили второстепенный и довольно расплывчатый характер.
При этом административно-процессуальные нормы в идеале призваны определять порядок реализации соответствующих материальных норм, процедуру их применения, а, кроме того, процесс осуществления принудительного воздействия на соответствующих субъектов правонарушений при помощи административных санкций. Именно благодаря административно-процессуальным нормам производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц должно приобретать определенность и унифицированность в масштабах всего государства применительно к деятельности всех министерств и ведомств.
Являясь единственным фактическим основанием привлечения правонарушителя к ответственности, само по себе административное правонарушение автоматически не влечет применения мер государственного принуждения. Реализация правовых норм об ответственности осуществляется в соответствии с установленной федеральными законами процедурой, несоблюдение которой может являться основанием для отмены решения того или иного юрисдикционного органа.
«Влияние юрисдикционной деятельности на социальные процессы в определенной мере обусловлено уровнем профессионального мастерства тех, кто осуществляет борьбу с различного рода правонарушениями. Знание должностными лицами административной практики по борьбе с нарушениями, умение квалифицированно, на научной основе их анализировать целиком зависит от наличия обоснованных методик по данным вопросам» . В этой связи первопричиной повышения эффективности деятельности государственных органов и их должностных лиц является четкая правовая регламентация порядка реализации их полномочий.
Главная сложность здесь состоит, с одной стороны, в том, что категория юридического лица достаточно нова для административного законодательства, а значит, еще не сложилась устоявшаяся правоприменительная практика. С другой стороны, анализ действующего законодательства показывает, что ранее законодательством ряд нарушений либо совсем не предусматривался, либо эти нарушения касались других субъектов ответственности и других объектов (предметов).
Многие авторы отмечали необходимость уделить более пристальное внимание процессуальным аспектам привлечения к административной ответственности, имея в виду прежде всего коллективных субъектов права.
«Производство по делам об административных правонарушениях -весьма значимое административно-юрисдикционное производство, которое
1 Саввин М.Я. Административный штраф. - М, 1984. - С. 3.
7 нуждается, во-первых, в скорейшей кодификации (систематизации), то есть перенесении вопросов административно-юрисдикционного производства из Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в Кодекс об административных правонарушениях; а, во-вторых, в создании административных судов и определении порядка их деятельности»1. Вместе с тем до сих пор в Бюджетном кодексе Российской Федерации имеет место принципиальная несогласованность норм с административно-процессуальным законодательством, присутствуют формы ответственности, которые невозможно отнести ни к одному из существующих видов юридической ответственности. В результате ответственность принимает достаточно абстрактный характер.
На наш взгляд, высказанная позиция нашла свое воплощение в принятом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях лишь отчасти.
Так, применительно к процессуальному регулированию привлечения к ответственности юридических лиц КоАП содержит достаточно неоднозначное положение. Оно заключается в том, что в случае, если в статьях разделов Кодекса, посвященных общим положениям и порядку производства по делам об административных правонарушениях, не указано к кому они применяются, то соответствующие нормы в равной степени действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу (ч.2 ст.2.10). Такая расплывчатая формулировка отнюдь не способствует единообразному пониманию этой ситуации со стороны правоприменителя, а значит, нуждается в глубоком изучении и серьезной проработке.
Названные выше причины на фоне стремительно развивающегося законодательства об административной ответственности юридических лиц субъектов Российской Федерации подтверждают необходимость детальной общеправовой разработки данной проблематики.
1 Панова И.В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // Журнал российского права. - 2000. - № 2. - С. 71.
Рассматриваемый институт административного права доказал свою состоятельность в законодательстве развитых иностранных государств, где он существует уже на протяжении довольно длительного времени. Этот факт подчеркивает актуальность его развития в Российской Федерации, имея в виду гармонизацию и интеграцию российского и международного законодательств.
Несмотря на то, что вопросам административной ответственности юридических лиц в последнее время стало уделяться значительное внимание со стороны ученых, акцент при этом делается на материально-правовые аспекты . А поскольку за рамками исследуемой проблемы остаются процессуальные аспекты, говорить о том, что институт административной ответственности окончательно сформирован и оформлен в виде стройной системы норм права, не приходится.
Решение обозначенных проблем поможет обеспечить защиту государственных интересов в различных сферах жизнедеятельности, повысить ответственность государства и отдельных юридических лиц, соблюдать права граждан в рамках законности и правопорядка.
Потребности практической деятельности юрисдикционных органов, низкий уровень научной разработанности проблемы и наличие ряда неурегулированных моментов в части процессуальной регламентации привлечения к ответственности коллективных субъектов обусловили выбор автором обозначенной темы диссертационного исследования.
Настоящая работа является попыткой выявить и исследовать наиболее сложные вопросы и существующие проблемы процессуально-правового ре-
1 См., например: Передернин А.В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности. Дис... канд. юрид. наук. - Тюмень, 1997; Ульянова В.Н. Проблемы и основные направления совершенствования законодательства об административной ответственности. Дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 1997; Рязанцев А.Г. Административные правонарушения в таможенной сфере. Дис... канд. юрид. наук. - М., 1998; ПетровМ.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц). Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1998; Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц. Дис... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2000; Орлов И. В. Правовой статус субъектов административной ответственности в таможенной сфере. Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000 и др.
9 гулирования института административной ответственности юридических лиц и хотя бы частично устранить существующий правовой вакуум.
Объект исследования составляют урегулированные правом и требующие своего правового опосредования общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов административной юрисдикции по привлечению к административной ответственности юридических лиц.
Предмет исследования - понятие и содержание процессуальных основ института административной ответственности юридических лиц; нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы деятельности органов административной юрисдикции, связанные с привлечением юридических лиц к ответственности и назначением административных наказаний; общая и специальная научная литература, посвященная данной проблематике.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении тенденций, особенностей и проблем института административной ответственности юридических лиц и разработке на этой основе логически взаимосвязанных теоретических и практических выводов, характеризующих специфику процессуально-правового регулирования в данной области.
Для достижения указанной цели предполагается постановка и попытка решения диссертантом следующих базовых задач:
Осуществить исторический экскурс и охарактеризовать современное состояние российского законодательства об административной ответственности юридических лиц;
Определить систему принципов производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц и раскрыть их содержание и значение;
Уточнить содержание категории «юридическое лицо» и проанализировать специфику правоспособности юридических лиц как участников административно-правовых отношений;
Исследовать элементы состава правонарушений, совершаемых юридическими лицами;
Проанализировать систему стадий производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц;
Разработать рекомендации, направленные на дальнейшее развитие процессуальной регламентации привлечения юридических лиц к административной ответственности.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. Автором было использовано комплексное применение исторического, формально-логического, системно-структурного, статистического и конкретно-социологического методов исследования.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды в области философии, психологии, теории государства и права, науки управления, конституционного, административного, гражданского, финансового, налогового и других отраслей права.
Нормативную базу работы составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное административно-деликтное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, руководящие разъяснения и решения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения мер административной ответственности к юридическим лицам. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом диссертационного исследования.
В своей работе диссертант опирался на труды С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, К.С. Вельского, В Я. Бой-цова, С.Н. Братуся, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, ЕВ. Додина, О.С. Иоффе, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, ПИ. Кононова, А.П. Ко-
11 ренева, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, О.О. Миронова, В.А. Ойгензихта, ИВ. Пановой, В.А. Печеницына, Л.Л. Попова, ф.Л. Рабиновича, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Е.А. Флейшиц, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова, ОМ. Якубы и других ученых.
В процессе исследования автором в общей сложности проанализировано более ста нормативных документов, принятых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Изучено четыреста дел об административных правонарушениях, рассмотренных различными органами административной юрисдикции. Проведен опрос 86 судей и должностных лиц органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц, а также проанализированы статистические данные по административной практике на территории Пермской, Свердловской и Кировской областей в период с 1995 по 2002 годы.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной монографической работе осуществлено комплексное изучение материальных основ и процессуальных аспектов привлечения к административной ответственности юридических лиц.
Новизна исследования определяется кругом анализируемых вопросов, использованием для их изучения системного подхода с учетом теоретических положений и практики деятельности некоторых государственных органов.
Уточнено понятие юридического лица с учетом действующего законодательства, дана характеристика правоспособности юридического лица в административном праве.
В работе впервые всесторонне изучены наиболее значимые процессуальные аспекты реализации института административной ответственности юридических лиц: принципы и стадии производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц.
12 В исследовании содержатся предложения по совершенствованию административного законодательства путем внесения дополнений и изменений в действующие нормативные правовые акты.
Автором предпринята попытка подтвердить практическую целесообразность и эффективность института административной ответственности в отношении юридических лиц, а также расширить диапазон проводимых исследований по данной проблематике.
Основные положения, выносимые на защиту:
производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц представляет собой особую разновидность в системе юрисдик-ционных производств. Среди его характерных признаков могут быть выделены: особый круг участников процессуальных отношений; необходимость выяснения и фиксации специфических данных при составлении процессуальных документов (юридический адрес; сведения о государственной регистрации; банковские реквизиты и номер расчетного счета и пр.); особый порядок обжалования вынесенного по делу постановления и др.;
производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц характеризуется наличием ряда принципов, которые присущи исключительно ему (сочетание презумпции невиновности и объективного вменения; двусубъектная ответственность; равенство перед законом; экономичность и эффективность производства);
- требует уточнения сформулированное в ст.48 ГК РФ понятие «юридическое лицо». Под ним следует понимать прошедшую в установленном законом порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица и имеющую в своей структуре орган управления организацию, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которой есть обособленное имущество, позволяющее отвечать им по своим обязательствам, может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, а также
13 субъектом административной ответственности. При этом необходимо особо подчеркнуть, что филиалы и представительства, наделенные частью имущества юридического лица, не являются субъектами административной ответственности;
необходимо использовать единый процессуальный документа - протокол об административном правонарушении юридического лица, более полно отражающем все важнейшие сведения и данные о правонарушителе (полное наименование; организационно-правовая форма; юридический адрес и пр.);
необходимо конкретизировать правовое положение юридического лица, в отношении которого ведется производство, путем включения В 4.1 ст.25.1 КоАП РФ возможность обжаловать вынесенные в отношении него меры обеспечения производства; право получать копию протокола об административном правонарушении; вносить замечания по содержанию составляемых процессуальных документов;
порядок извещения лиц, участвующих в деле, необходимо дополнить возможностью использования глобальных компьютерных сетей (Интернет, электронная почта), факсимильной связи, телеграфа, телетайпа, телекса или радио (с обязательным удостоверением подобного уведомления соответствующими документами);
ход разбирательства по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами необходимо фиксировать в протоколе рассмотрения дела (в том числе при рассмотрении дела уполномоченным должностным лицом единолично в случаях особой сложности и противоречивости доказательств либо при его повторном рассмотрении);
- все органы и должностные лица, рассматривающих дело, а не только
судьи, должны быть наделены полномочиями по назначению администра
тивных наказаний за непредставление ответа на вынесенное представление о
принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших соверше
нию правонарушений;
14 - следует унифицировать существующее производство (обычное, арбитражное и др.) по привлечению к административной ответственности юридических лиц путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования определяется в первую очередь тем, что полученные результаты и выводы, сформулированные диссертантом предложения, будут способствовать совершенствованию правового регулирования и организации деятельности соответствующих органов административной юрисдикции по привлечению юридических лиц к административной ответственности.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в деятельности по совершенствованию системы, структуры и содержания федерального законодательства об административной ответственности юридических лиц;
при разработке региональных нормативных правовых актов, касающихся административной ответственности юридических лиц в различных сферах деятельности;
в научной разработке отдельных проблем становления и развития исследуемого института;
в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция» в юридических вузах и иных образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация результатов исследования.
Основанные на результатах проведенного исследования выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного
15 права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России.
Выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования использовались при подготовке научных публикаций и сообщений, в частности, на межвузовских научно-практических конференциях: «Юридическая наука: проблемы теории, практики, перспективы» (Пермский государственный университет, 2000 г.); «Административное право: теория и практика» (Уральский юридический институт МВД России, 2000 г.).
Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Пермского филиала Нижегородской академии МВД России.
На основе анализа и обобщения действующего федерального и регионального законодательства диссертантом подготовлено учебно-практическое пособие «Административная ответственность за правонарушения в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», которое используется в практике работы отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства ГУВД Пермской области.
Ряд положений диссертационного исследования внедрен в практику работы Службы земельного кадастра по Пермской области и Прикамского территориального управления МАП России.
По теме диссертационного исследования опубликовано восемь научных статей.
Структура и объем диссертации соответствует цели и задачам исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК Минобразования России и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, развитие и особенности правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
Важной юридической гарантией обеспечения законности в государстве выступает четкая регламентация в соответствующих нормативных актах порядка и правил привлечения к ответственности тех или иных субъектов правоотношений. При этом реализация правоохранительной функции государства во многом зависит от качества не только нормативно-материальной, но и нормативно-процессуальной основы деятельности компетентных государственных органов.
«Развитие административного законодательства должно быть связано с совершенствованием системы не только материальных норм, но и процессуальных»1. «Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бес-сильно» . Следует помнить, что и юридическая ответственность как правовое отношение внешне проявляется через систему процессуальных отношений3.
Таким образом, можно выделить две актуальные задачи административно-правовой науки на современном этапе: во-первых, выявление на основе объективных критериев и первоначально в общих чертах круга действующих административно-процессуальных норм, а также определение их основных групп (институтов), связей и взаимодействия этих групп между собой, а во-вторых, исследование путей дальнейшего развития административно-процессуальных норм, условий их консолидации и повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.
Сегодня основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП), где появился этот достаточно новый для законодательства об административной ответственности субъект.
«Необходимость приоритетного развития и кодификации административно-процессуального законодательства, особенно регламентирующего порядок реализации административной ответственности, обусловлена тем, что без тщательно сформулированных процессуальных норм права реализация материальных норм права становится весьма проблематичной, если не сказать невозможной, поскольку по своей сути процессуальные нормы являются формой жизни материального права»2.
В последнее время проблемам административного процесса уделяется значительное внимание, обусловленное глобальными переменами административно-процессуального законодательства и принятием большого числа нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу .
Административный процесс может быть определен как «регулятивная (властно-организующая) и правоохранительная деятельность по применению материальных норм права, определяющих публичные права, обязанности и ответственность граждан, должностных и юридических лиц в целях юридического разрешения конкретных жизненных случаев, возникающих в публично-правовой сфере, осуществляемая специально уполномоченными государством органами, организациями, учреждениями и должностными лицами в порядке, установленном административно-процессуальными нормами»1.
В целом под административным процессом большинство ученых понимает либо совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата2, либо деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государ-ственного управления . По сути дела речь идет о различных гранях этого правового явления. В первом случае административный процесс рассматривается в широком смысле слова, когда деятельность органа представляет собой всю совокупность совершаемых им юридических действий. В этой связи правомерно вести речь о том, что исполнительные органы (должностные лица) осуществляют распорядительные действия в рамках, установленных административно-правовыми нормами, то есть функции, не связанные с юрисдикцией. В подобном понимании административного процесса можно выделить такие административные процедуры, как выдача различных разрешений и лицензий, регистрация юридических фактов, ведение делопроизводства, разработка правовых актов и прочее.
Во втором, узком смысле слова, принято трактовать административный процесс как традиционно сложившуюся юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти по разрешению правовых конфликтов и применению мер административного принуждения, основанную на административно-процессуальных нормах. Юрисдикционный подход, таким образом, призван устанавливать процедуру рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел с участием субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями. В данном случае за основу берется осуществление не позитивной, правоприменительной функции, а негативной, правоохранительной.
Необходимо отметить некоторое сходство этих двух вариантов, заключающееся в том, что в качестве конечного результата оба имеют издание ненормативного (индивидуального) правового акта, преимущественно внесудебный порядок рассмотрения дел и, наконец, юридически-властное начало в процессуальных отношениях между участниками дела. Однако предпочтительнее, как с теоретических, так и с практических позиций, по нашему мнению, выглядит первая точка зрения.
Форма практического выражения административного процесса всецело зависит от характера индивидуального административного дела, а, значит, их конкретизация позволяет в рамках административно-юрисдикционного процесса выделять более мелкие его составные части - производства. Все эти производства осуществляются в сфере государственного управления и, в большинстве своем, при участии соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц).
Принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц
Любая процессуальная деятельность базируется на системе принципов. Они способствуют совершенствованию правового регулирования в соответствующей области, облегчению правоприменительной деятельности, особенно при наличии пробелов в законе, а также при отмене устаревших и принятии новых юридических норм. При этом «применительно к административ-но-юрисдикционному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-административистов достаточно большой»1.
Каждое индивидуальное отношение, выражающее управленческую волю государства, может иметь, по мнению В.А. Юсупова, «различное сочетание элементов соприкасающихся связей. Те из них, которые насыщены преимущественно идеологическими элементами, становятся определяющими отношениями и лежат в основе формирования норм-принципов. Отношения же, насыщенные элементами политических и организационных связей, могут образовывать нормы-определения, нормы-цели или нормы-правила, обеспе-чивающие непосредственную управленческую деятельность» . Таким образом, идеологические аспекты, выражающиеся в позиции законодателя, применительно к тому или иному объекту управления, интегрируются в основополагающих идеях и оформляются в системе принципов. Именно потребности общества и связанные с ними интересы государства являются основной движущей силой по установлению и закреплению основ многоаспектного взаимодействия людей и различных социальных формирований.
Исследование проблемы принципов и гарантий их обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях юридических лиц является частью общей проблемы их регламентации и обеспечения в праве в целом. При этом наиболее тесным образом указанные принципы связаны с принципами и гарантиями производства по делам об административных правонарушениях в традиционном (общепринятом) понимании.
Следует, на наш взгляд, согласиться с теми авторами, которые не отождествляют категории «принципы» и «гарантии», ибо эти понятия отражают различные свойства правовых явлений .
Если принципы - это, прежде всего, руководящие идеи, положения, закрепляемые или отражаемые в нормах права, то гарантии представляют собой установленные законом правовые и организационно-правовые средства и способы, при помощи которых достигается исполнение законов и претворение в жизнь принципов. Требования принципов, таким образом, могут фактически реализовываться лишь при условии, что существуют реальные гарантии их осуществления, а значит без гарантий принципы носят формальный характер.
Под принципами административного права, в частности, понимаются идеи, основные положения, которыми руководствуется как законодатель, конструирующий нормы права, так и исполнитель этих норм: правоприменительные органы, должностные лица, граждане1.
Аналогичным образом под принципами производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц следует понимать систему взглядов, подходов и идей, характеризующих как сам порядок привлечения правонарушителей к ответственности, которым должен руководствоваться правоприменитель, так и те нормы права, которые подчеркивают правовое положение всех остальных участников данного производства.
В литературе выделяются основные требования, которым должны отвечать принципы административного процесса. Во-первых, принцип должен обладать высокой степенью обобщенности. Это означает, что в качестве принципа может быть признана не любая черта административно-процессуальной деятельности, а только выражающая идею, которая бы распространялась на весь процесс, способствовала бы раскрытию специфики административного процесса по сравнению с другими формами управленческой деятельности. Во-вторых, принципы должны быть закреплены в правовой норме. Административно-процессуальная деятельность может осуществляться лишь на началах и в формах, предписанных законом, поэтому и основные положения, на которых строится эта деятельность, должны быть закреплены в действующем законодательстве. Никакие идеи не могут регулировать правовые отношения до тех пор, пока им не будет придан государственно-властный характер и они не станут правовыми нормами2.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях отражают специфику юридических норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, законах и иных нормативных актах, определяют сущность организации и деятельности уполномоченных контрольно-надзорных и юрисдикционных органов по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, а также по исполнению постановлений о наложении и применении административных взысканий, порядку их обжалования или опротестования.
Следует иметь в виду, что принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц по-разному закреплены в законодательстве. Некоторые из них содержатся в отдельной норме (например, ст. 1.4 КоАП закрепляет принцип равенства перед законом). В других случаях принцип может быть закреплен в качестве основного начала без его оформления в отдельной статье. Его содержание при этом вытекает из ряда правовых норм, каждая из которых формулирует лишь отдельную составную часть этого принципа (например, анализ ч.2 ст.2.1 КоАП и ч.4 ст. 110 НК РФ позволяет выделить принцип сочетания презумпции невиновности и объективного вменения).
Таким образом, применительно к административно-юрисдикционному производству в отношении юридических лиц следует выделить ряд основополагающих принципов, позволяющих не только идентифицировать эту деятельность по сравнению с другими, но и определить базовые идеи, составляющие сущность рассматриваемого производства.
На наш взгляд, принципы производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц целесообразно сгруппировать по степени их универсальности. В первую группу (общие принципы) следует включить те, которые в равной степени могут быть отнесены и к производству по делам об административных правонарушениях физических лиц. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что и общие принципы рассматриваемого производства характеризуются спецификой их реализации, о чем будет сказано ниже.
Стадия возбуждения и расследования дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
«Становление рынка и предпринимательства, демократизация всей общественной жизни, появление новых социальных институтов, естественно, привели к введению новых административных санкций, по которым законодатель не предусмотрел ни общих правил их наложения, ни полно и четко сформулированных составов правонарушений, ни соответствующих юридических процессуальных форм»1. Это в значительной степени относится и к регулированию процедуры привлечения к административной ответственности юридических лиц. Между тем, четкая регламентация основных сторон деятельности уполномоченных законодательством органов, рассматривающих в рамках своей компетенции дела о правонарушениях юридических лиц, должна положительно сказаться не только на эффективности такого рода деятельности, но и способствовать скорейшему решению задачи развития системы административно-процессуального законодательства.
Однако следует помнить, что процесс становления административно-процессуального права и законодательства в любом случае должен занимать значительный промежуток времени, необходимый для того, чтобы отрасль «созрела», наполнилась обоснованным правовым содержанием и прошла этапы первичного законодательного регулирования, инкорпорации, кодификации при параллельном восполнении обнаруживаемых пробелов.
До недавнего времени нормативную основу института административной ответственности юридических лиц составляло большое количество нормативных правовых актов, которые довольно часто по-разному трактовали и регулировали схожие вопросы правовой процедуры. А, учитывая тот факт, что в силу многочисленных внутренних и внешних противоречий действующее законодательство поддается кодификации с трудом, есть основания предполагать, что какая-то часть материальных норм административного законодательства может остаться за рамками КоАП. В этой связи необходимо стремиться к однозначности решения в Кодексе именно процессуальных аспектов привлечения к ответственности юридических лиц. При таком подходе, даже если норма материального права и будет существовать в недрах ведомственных актов, применяться она будет на основе единообразных правил. Особое место здесь должно быть уделено осмыслению отдельных положений Налогового кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, где возможна конкуренция части норм и подходов процессуального регулирования административно-правовых отношений с участием юридических лиц. Кроме того, необходимо отрегулировать бурно развивающееся законодательство субъектов Российской Федерации по данному вопросу с тем, чтобы, например, не было дублирования составов.
Разрешить указанные коллизии возможно, только четко определив позицию законодателя по основным вопросам, одним из которых является содержание действий должностных лиц органов исполнительной власти на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц. Именно в стадиях производства проявляются особенности административно-процессуальной деятельности уполномоченных лиц.
Таким образом, одним из важных шагов на пути систематизации административно-процессуальных актов, посвященных привлечению к ответственности юридических лиц, выступает теоретическое исследование набора и характеристик стадий, присущих данному виду административного производства.
В этой связи следует согласиться с тем, что «выделение разновидностей административно-юрисдикционного производства предполагает детальную разработку правового механизма регламентации соответствующих юридических действий, учитывающего все нюансы конкретного вида производства» ,
Характеристиками любого процесса, происходящего в природе, являются: а) динамика (движение), б) неоднократность (повторяемость), в) результат (цель).
Подобным образом следует рассматривать и такую разновидность административного процесса, входящего в его структуру, как производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц. Именно совокупность последовательно выполняемых операций, направленных на достижение определенного результата, составляет содержание административно-процессуальной деятельности. Результатом же выполнения тех или иных административно-процессуальных действий будет являться достижение своего процессуального назначения путем закрепления его в соответствующих административно-процессуальных документах или создания условий для последующих процессуальных действий.
Любой правоприменительный процесс (в том числе и административ-но-деликтный, связанный с применением мер административного принуждения в случае совершения административных правонарушений) включает несколько взаимосвязанных стадий. К ним традиционно относятся: 1) установление фактических обстоятельств (фактической основы) дела; 2) анализ ситуации и выбор нормы права (юридической основы); 3) решение дела (акт правоприменения) . Правовой формой выражения административно-деликтного процесса является производство по делам об административных правонарушениях и такая его разновидность, которая связана с привлечением к административной ответственности юридических лиц.
«Производство по делам об административных правонарушениях, являясь составной частью административно-юрисдикционного процесса, имеет свою структуру, образуемую совокупностью стадий, характеризующихся специфической функциональной направленностью, относительной самостоятельностью и логической завершенностью»1.
Таким образом, совершение действий в логической последовательности с обязательным достижением того или иного промежуточного или конечного результата составляет сущность стадии производства.
Традиционно под стадией административного производства понимается самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов .
Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом
Рассмотрение дела по праву считается центральной стадией административного производства, поскольку именно здесь рассматриваются материалы об административном правонарушении и с учетом обстоятельств деяния и отдельных характеристик нарушителя принимается решение о привлечении его к ответственности (или прекращении дела) и выносится соответствующее постановление. Кроме того, на этой стадии производства «деятельность органов административной юрисдикции и их должностных лиц носит наиболее выраженный процессуальный характер, определяемый предметностью задач производства» .
Рассмотрение дела по существу начинается с подготовительных действий. Начальным моментом здесь является ознакомление с поступившими материалами.
Судья, орган, должностное лицо должны установить, относится ли рассмотрение данного дела к их компетенции. КоАП закрепляет, что дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения (ч.І ст.29.5). Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (ч.2 ст.29.5). Рассмотренные положения большей частью приемлемы лишь в отношении физических лиц.
Практика свидетельствует о том, что иногда возникают ситуации, когда орган, полномочный рассматривать то или иное дело находится в другом регионе, а административное расследование проводило его структурное подразделение, не наделенное полномочиями по назначению административного наказания. Представляется, что ст.29.5 КоАП в отношении места рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенного юридическим лицом, целесообразно дополнить соответствующей частью, указав на возможность рассмотрения подобного дела по месту нахождения правонарушителя - юридического лица.
После того, как осуществлены первоочередные действия, связанные с установлением предметной компетенции органа (должностного лица) и определением подведомственности, необходимо выяснить: правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли по делу ходатайства и отводы.
В этой связи необходимо отметить, что по-прежнему остается не унифицированной ситуация с теми процессуальными документами, которые служат основанием для возбуждения производства по делам о привлечении к административной ответственности юридических лиц. Связано это с тем, что КоАП является не единственным источником, регулирующим процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях юридических лиц.
В частности, в случае рассмотрения дел об административных правонарушениях арбитражным судом, производство возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ч.2 ст.202 АПК РФ). Требования к заявлению предусматриваются ст.204 АПК РФ. Та же статья закрепляет, что к заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении, прилагаемые к протоколу документы, а также уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.
Одним из условий установления объективной истины по делу является беспристрастность судьи, органа, должностного лица, осуществляющего производство по делу. На протяжении длительного времени в юридической литературе неоднократно высказывалось мнение о необходимости предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, права заявлять отвод лицу, осуществляющему производство по делам об административных правонарушениях1.
В ст.29.2 КоАП к таким обстоятельствам отнесены: родство с лицом, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшим, законным представителем физического или юридического лица, защитником, представителем, а также личная, прямая или косвенная заинтересованность в разрешении дела подобным лицом. Формулировка относительно заинтересованности лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, в разрешении дела достаточно широкая и расплывчатая, что не позволяет трактовать ее однозначно. Тем не менее, к подобным ситуациям можно отнести работу родственников (знакомых) лица, рассматривающего дело, на предприятии, привлекаемом к административной ответственности; дружеские либо неприязненные отношения с руководителем юридического лица; проживание в одном доме, подъезде и т.п. В подобной ситуации существует возможность отвода или самоотвода судьи, члена коллегиального органа, должностного лица (ст.29.3).
Важным моментом, характеризующим стадию рассмотрения, является срок рассмотрения материалов дела. В соответствии со ст.29.6 КоАП дело должно быть рассмотрено в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Однако, учитывая, что рассмотрение дел об административных правонарушениях с участием юридических лиц зачастую связано с необходимостью затраты большего количества времени, требуемого для выяснения всех обстоятельств правонарушения, и иными обстоятельствами, законодатель закрепил возможность продления срока рассмотрения дела об административном правонарушении, но не более чем на один месяц (ч.2 ст.29.6).
Основаниями для продления указанного срока могут быть поступление ходатайств от участников производства по делу либо необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств дела. О продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.
Именно этим срокам, а также двухмесячному сроку давности привлечения к административной ответственности (ст.4.5) должна соответствовать деятельность юрисдикционного органа. Вместе с тем в тех случаях, когда по делу необходимо проведение расследования, срок давности привлечения к административной ответственности составляет один год со дня совершения административного правонарушения (ч.2 ст.4.5). По истечении указанных сроков орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ст.28.9).
Установление специального срока для рассмотрения должностным лицом дел о нарушении различных правил юридическими лицами - явление достаточно новое для административного законодательства. Подобная норма содержалась в свое время лишь в ранее действовавшем ТК РФ и некоторых ведомственных инструкциях и правилах.
Так, согласно ч.1 ст.361 действовавшего Таможенного кодекса Российской Федерации дело о нарушении таможенных правил, совершенное должностным лицом или иными лицами (к которым можно отнести предприятия, учреждения и организации) рассматривалось в месячный срок со дня получения правомочным должностным лицом таможенного органа Российской Федерации материалов, необходимых для разрешения дела. Не позднее этого срока должностное лицо таможенного органа Российской Федерации, в производстве которого находилось дело о нарушении таможенных правил, после окончания производства по делу должно было передать материалы начальнику этого органа или его заместителю, а должностное лицо ГТК России -уполномоченному должностному лицу этого комитета (ст. 35 6).
