Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы правового статуса государственных служащих Российской Федерации
1. Понятие и виды государственной службы Российской Федерации 8
2. Понятие и виды государственных служащих Российской Федерации 38
3.Понятие и структура правового статуса государственного служащего 50
Глава 2. Юридическая ответственность как элемент правового статуса государственных служащих Российской Федерации
1. Понятие юридической ответственности и ее место в структуре правового статуса государственного служащего 73
2. Система видов юридической ответственности государственных служащих Российской Федерации 82
Глава 3. Виды ответственности государственных служащих Российской Федерации по административному праву
1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации 100
2. Административная ответственность государственных служащих Российской Федерации 129
3. Материальная ответственность государственных служащих Российской Федерации за вред, причиненный неправомерными действиями по службе 147
Заключение 159
Список нормативно-правовых актов 164
Список использованной литературы 173
- Понятие и виды государственной службы Российской Федерации
- Понятие и виды государственных служащих Российской Федерации
- Понятие юридической ответственности и ее место в структуре правового статуса государственного служащего
- Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века в России на государственном уровне была признана необходимость в последовательном проведении полномасштабной административной реформы1. Ее неотъемлемой частью является реформирование института государственной службы. В настоящее время на федеральном уровне уже проведена достаточно серьезная законодательная работа в этом направлении: принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ «О системе»), предусматривающий деление государственной службы на три вида: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу; 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ «О гражданской службе»).
Поэтому именно сейчас перед административно-правовой наукой стоит задача дальнейшего уточнения концепции государственной службы. И реализация этой задачи обусловлена наметившейся тенденцией к оформлению государственной службы как публично-правового института.
В значительной степени изменяется правовое положение государственных служащих Российской Федерации. Однако на фоне проведения сущностных и структурных преобразований института государственной службы нормы об ответственности государственных служащих остаются практически в неизменном виде. Еще не достигнуто оптимальное сочетание между неизбежно возникающим конфликтом личного и государственного интересов в процессе исполнения обязанностей государственными служащими. На наш взгляд, усовершенствование норм об ответственности государственных служащих является одним из необходимых условий повышения эффективности их деятельности.
1 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в
2003-2004 годах» (Российская газета. 2003. 25 июля).
2 СЗ РФ. 2003. 2 июня. № 22. Ст. 2063.
3 Российская газета. 2004. 31 июля.
2 Существует практическая необходимость в изучении на основе действующего законодательства взаимосвязи между обязанностями государственных служащих и мерами различных видов юридической ответственности за их неисполнение.
Целью настоящего исследования является определение на основе системного подхода места юридической ответственности в структуре правового статуса государственных служащих и ее соотношение с системой их обязанностей.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
исследовать особенности российской модели государственной службы и проанализировать критерии разграничения государственной службы на виды;
разработать единую классификацию обязанностей и прав государственных служащих с учетом их системной взаимосвязи;
3) исследовать природу юридической ответственности
государственных служащих как элемента их правового статуса;
проанализировать особенности и проблемы применения дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также установить характер связи между мерами дисциплинарной ответственности и основаниями ее наступления и определить направления совершенствования дисциплинарного производства;
исследовать возможность применения административной ответственности за неисполнение государственными служащими определенных служебных обязанностей;
6) выявить особенности материальной ответственности
государственных служащих каждого вида службы и определить ее место в
системе видов ответственности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения государственных служащих к
з уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности за неисполнение ими служебных обязанностей.
Предметом исследования являются теории и концепции административного права по проблемам государственной службы; положения действующих законов Российской Федерации о государственной службе и нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус государственных служащих; практика применения действующего законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих в отдельных государственных органах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (г. Санкт-Петербурга, Красноярского края) за период с 1997 по 2003 год; нормативно-правовые акты об ответственности государственных служащих дореволюционного и советского периодов; отдельные положения законодательства зарубежных государств (Германии, Франции, Великобритании, Японии, Канады) о мерах дисциплинарной ответственности и порядке их применения.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частнонаучных и специальных методов познания социально-правовых явлений. Широко использованы такие методы анализа как диалектический, формально-логический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой.
Теоретическую основу диссертационного исследования образуют
труды отечественных ученых различных отраслей юридической науки.
» Среди них труды отечественных юристов дореволюционного времени - И.Е.
Андреевского, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, Н.М. Коркунова, Н.О. Куплевасского, Н.И. Лазаревского, Н. Нелидова, М.И. Свешникова, В.В. Сокольского, Б.Н. Чичерина, В.Н. Ширяева и др.; советского времени - В.А. Власова, В.А. Воробьева, А.А. Жданова, И.И. Евтихиева, Б.М. Лазарева, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстника, Н.П. Поборчей, Ю.А. Розенбаума, С.С. Студеникина, Н.И. Фаянс, Ц.А. Ямпольской и др., а также современных исследователей вопросов государственной службы - Г.В.
4 Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.В. Воронкова, В.А. Винокурова, А.А. Гришковца, А.А. Демина, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Л.А. Сергиенко, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.В. Шарова и др. В исследовании указанной проблемы использовались работы и других специалистов по административному праву - А.Б. Агапова, Е.А. Агеевой, И.Л. Бачило, _Ю.С. Адушкина, К.С. Вельского, Д.А. Гавриленко, В.М. Горшенева, С.Д. Князева, А.Е. Лунева, Л.А. Мицкевич, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Е.В. Шориной, А.И. Щербака, А.Н. Шергина и др. Автор опирался также на труды специалистов по теории государства и права, трудового права, уголовного права и других отраслей - А.И. Александрова, 3.0. Александровой, С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, СП. Маврина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Г.И. Никерова, А.Н. Козырина, B.C. Нерсесянца, В.И. Новоселова, И.С. Самощенко, М.С. Строговича, Л.А. Сыроватской, В.В. Черникова, Л.А., Чикановой, Е.Б. Хохлова, О.Э. Лейста, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского и др.
Степень разработанности темы. Поскольку до принятия ФЗ «О
системе» государственная служба не рассматривалась как система, то
ответственность военнослужащих, служащих отдельных
правоохранительных органов и иных органов государственного управления
* изучалась самостоятельно и независимо друг от друга, при этом
исследования носили, как правило, отраслевой характер. Одной из последних значимых комплексных работ по вопросам ответственности в государственном управлении явилась монография Е.А. Агеевой «Юридическая ответственность в государственном управлении: социально-правовой аспект»4, изданная в 1990 году. До выхода ее в свет также имелись
Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении: социально-правовой аспект / Ленинградский государственный университет им. А.А. Жданова. - Л: Издательство ЛГУ, 1990.
5 издания, посвященные системному подходу к исследованию разных видов ответственности должностных лиц5, однако они основывались на анализе законодательства советского государства с учетом принципов и функций, характерных для советской государственной службы.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, целями и задачами исследования. Впервые на основе современного законодательства раскрывается системная взаимосвязь между обязанностями государственных служащих и видами ответственности, обеспечивающей их исполнение. При этом ответственность рассматривается как составная часть правового статуса государственных служащих. Признание на законодательном уровне единства системы государственной службы позволяет провести комплексное сравнительное исследование применительно ко всем ее видам.
На защиту выносятся следующие положения и выводы;
1. Современный этап развития государственной службы Российской
Федерации характеризуется системным подходом и реализацией
функционально-должностной модели, особенность которой состоит в
отнесении к государственной службе деятельности лиц, обеспечивающих
осуществление различных функций государства на должностях
государственной службы. В связи с этим в диссертации предлагается
уточнение функционального и должностного критериев при разграничении
государственной службы Российской Федерации на виды.
2. Структуру правового статуса государственного служащего
составляют: система обязанностей, система прав, система видов
юридической ответственности. Система обязанностей включает в себя
функциональные обязанности, внутриорганизационные обязанности,
ограничения (запреты), морально-этические обязанности. Система прав
государственных служащих также состоит из функциональных прав,
внутриорганизационных прав и гарантий. Система видов юридической
5 Ответственность в управлении / Авт. кол.: И.Л. Бачило, Х.Я. Калла, Л.А. Сергиенко и др.; Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М Лазарев. - М: Наука, 1985; Щербак А.И. Правовая ответственность должностных лиц аппарата государственного управления. - Киев: Наукова Думка, 1980.
6 ответственности как элемент правового статуса государственных служащих направлена на обеспечение исполнения ими системы обязанностей и предполагает нормативное установление соотношения оснований ответственности - составов правонарушений (неисполнение конкретной обязанности) и мер ответственности (видов наказаний).
3. Дисциплинарные проступки государственных служащих могут быть
разделены на группы в зависимости от вида обязанности, которая не
исполняется: первая группа - проступки, связанные с неисполнением
функциональных обязанностей, предполагающих совершение
распорядительных действий, несоблюдение ограничений (запретов); вторая
группа - проступки, связанные с неисполнением внутриорганизационных
обязанностей, а также с неисполнением функциональных обязанностей, не
предполагающих совершения распорядительных действий; третья группа -
проступки, связанные с неисполнением морально-этических обязанностей.
В соответствии с представленной классификацией дисциплинарных проступков предлагается нормативно установить их соотношение с мерами дисциплинарной ответственности, а также выделить три вида дисциплинарных производств: 1) производство, в котором детально урегулированы все процессуальные действия, права и обязанности сторон, а принятие решения по делу принимается коллегиальным органом, независимым от руководителя государственного служащего, -дисциплинарным судом; 2) производство, осуществляемое в обычном или упрощенном порядке, с правом руководителя единолично принимать решение по делу; 3) производство, осуществляемое с обязательным участием представителей профессионального сообщества (товарищеских судов, судов чести, собрания личного состава).
4. Предлагается расширить вневедомственный порядок привлечения к
ответственности за неисполнение установленных законами функциональных
обязанностей, если это повлекло причинение имущественного вреда
государству. Указанный вариант рекомендуется в качестве переходной меры
7 до усовершенствования дисциплинарного производства, т.е. создания дисциплинарных судов. В связи с этим необходимо:
- закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных
правонарушениях6 (далее - КоАП РФ) и в законодательстве субъектов
Российской Федерации об административной ответственности в качестве
субъектов административной ответственности - государственных служащих;
- установить в КоАП РФ составы правонарушений, связанных с
несоблюдением отдельных ограничений (запретов);
предусмотреть в КоАП РФ составы административных правонарушений, аналогичные тем, которые содержатся в главе 30 Уголовного Кодекса Российской Федерации7 (далее - УК РФ), но не распространяются на государственных служащих - не должностных лиц;
установить дисквалификацию как меру административной ответственности государственных служащих.
5. Особенности материальной ответственности государственных служащих должны быть определены в законах о соответствующих видах службы. Следует закрепить положения о том, что причины материального ущерба, его размер и виновные лица должны устанавливаться в порядке дисциплинарного производства, если они не были ранее установлены при рассмотрении уголовного дела или дела об административном правонарушении. Право руководителя отказываться от взыскания причиненного материального ущерба следует ограничить, а орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров не должен наделяться правом снижать размер причиненного ущерба.
Практическая значимость исследования. Результаты исследования
могут быть использованы в законотворческой деятельности на уровне
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в целях
совершенствования правового регулирования ответственности
6 Российская газета. 2001. 31 декабря.
7 СЗ РФ. 1996.17 июня. № 25. Ст. 2954.
8 государственных служащих в связи с неисполнением служебных обязанностей, а также для совершенствования правоприменительной практики. Практическое значение исследования состоит также в возможности применения его основных положений в процессе преподавания учебного курса «Административное право» и различных спецкурсов по проблемам государственной службы.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались на кафедре государственного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, были представлены на научных конференциях, нашли отражение в опубликованных научных статьях, , а также применялись в процессе преподавания курса «Административное право Российской Федерации» на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура диссертационного исследования: работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и судебных постановлений, списка использованной литературы.
Понятие и виды государственной службы Российской Федерации
Неотъемлемым атрибутом государства является государственная служба, которая направлена на осуществление «назначения государственного начала»8, а говоря современным языком - функций государства. Выделение совокупности признаков, характерных для указанного вида деятельности в ом или ином государстве или период времени, позволяет выделять виды моделей государственной службы .
Изучение вопросов государственной службы возможно путем сопоставления различных моделей государственной службы. Однако данный подход предполагает четкое установление параметров, которые признаются существенными для конструирования той или иной модели и обязательными при сравнении. В качестве основных параметров моделей государственной службы можно выбирать разные критерии и их совокупность: функции государственной службы (которые указывают на ее социальную направленность, т.е. назначение), структуру (какие должности и в каких организациях), порядок прохождения (условия поступления, присвоения квалификационных разрядов, основания прекращения). В рамках задач, поставленных перед диссертантом, модели государственной службы сопоставляются по структурным критериям (то есть исполнение обязанностей по каким должностям и в каких организациях относилось ранее и должно определяться в настоящее время как государственная служба) в целях определения круга лиц, наделенных правовым статусом государственных служащих.
На наш взгляд, выбрать оптимальную модель современной государственной службы невозможно без учета ее исторической роли государственной службы в дореволюционной России и в Советском государстве (можно говорить о дореволюционной модели государственной службы, модели советской государственной службы). Этот опыт интересен в целях определения возможностей научной и законодательной преемственности и для уяснения сложившихся особенностей данного вида деятельности и исследуемого правового института применительно к настоящему периоду времени. При характеристике дореволюционной модели государственной службы10 нужно отметить, что ее формирование предопределялось функциями дореволюционного Российского государства, где государственная служба характеризовалась как публичная деятельность11. По вопросу структуры государственной службы в дореволюционной литературе существовали различные мнения. Ряд ученых полагали, что государственная служба может осуществляться только при условии «принятия государственной должности»12, но существовал и более широкий подход13. Например, Н. Нелидов считал, что «лица, занятие которых вообще принадлежало к числу свободных частных профессий, становятся проводниками регулирующей деятельности государственного начала, или агентами его органов, и получают значение должностных лиц; совокупность действий, совершаемых ими по поручению органов государственного начало, принимает характер должности, а их труд признается государственной службой»14.
Окончательное нормативное оформление модели государственной службы дореволюционной России произошло только с принятием Устава о службе по определению от Правительства15, который в хронологическом и структурном отношениях вобрал в себя все законодательные акты о службе, начиная с «Табели о рангах всех чинов Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классном чине; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»16, утвержденного указом Петра I от 24 января 1722 г., и до момента принятия вышеуказанного закона. В дореволюционной России подробнейшим образом регулировались вопросы организации и прохождения государственной службы, что свидетельствует о разработанности и устойчивости ее и как публично-правового института. Дореволюционная модель государственной службы характеризовалась своей системностью (то есть нормативно выделялись виды службы), отсутствием ограничения круга организаций, в которых могли учреждаться должности государственной службы.
После 1917 года появилась практическая потребность в создании и обоснования новой модели государственной службы, соответствующей задачам и функциям Советского государства, поскольку с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»1 , отменившего сословное деление и связанные с ним привилегии и ограничения, упразднившего звания и наименования гражданских чинов, а также - Декрета ВЦИК СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. «Об уравнивании в правах всех военнослужащих» , в котором было указано, что «все соответствующие статьи доныне действовавших законов отменяются», исключалась возможность преемственности модели дореволюционной государственной службы.
Советская государственная служба создавалась неравномерно, скорее даже ситуативно. На уровне правовой доктрины государственная служба была признана разновидностью труда, осуществляемого по найму. Нанимателем в указанных трудовых отношениях являлось государство в лице государственных органов, учреждений и предприятий. Структура государственной службы определялась принадлежностью должности к государственной организации и особенностями выполняемых полномочий по должности - организация и выполнение государственного руководства 9, практическая и непосредственная реализация задач государства20. В рамках советской науки административного права ученые приводили аргументы в пользу обособления государственной службы от других видов общественно полезной деятельности и о необходимости издания единого нормативного акта, регулирующего государственно-служебные отношения вне трудового законодательства21. Можно сказать, что советская административная наука подготовила теоретическую базу для принятия единого нормативного акта о государственной службе, но в связи с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации появилась практическая потребность в создании новой модели государственной службы.
Понятие и виды государственных служащих Российской Федерации
Обязательными участниками любых отношений на государственной службе выступают государственные служащие. В настоящее время в статье 10 ФЗ «О системе» даны определения федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации106. В научной литературе107 было уделено много внимания анализу признаков государственного служащего, закрепленных ФЗ «Об основах» , которые имеют место и в определениях ст. 10 ФЗ «О системе». Согласно ст. 13 ФЗ «О гражданской службе»: «гражданский служащий-гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации». Совершенно необъяснимо, почему в определении гражданского служащего говорится об «обязательствах по прохождению гражданской службы», и зачем уточняется специфика оформления служебных отношений. Наряду с категорией «обязанность» и п. 4 ст. 10 ФЗ «О системе», и ФЗ «О гражданской службе» используют термин «обязательства» (который традиционно применяется в гражданско-правовом законодательстве), при этом из контекста указанных нормативно-правовых актов совершенно неясно, чем они отличаются от обязанностей или полномочий. Например, основание привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих зачастую определяется как неисполнение должностных обязанностей1 , а параллельное использование категории обязательств государственных служащих (в самостоятельном значении) может отрицательно повлиять на правоприменительную практику.
Качественными отличительными характеристиками государственного служащего от других индивидуальных субъектов права являются предъявляемые к нему требования, связанные с его психофизическим состоянием (возраст, дееспособность, состояние здоровья), близким родством, образованием (знание русского языка и др.). Данные обстоятельства не зависят от воли претендента на должность государственной службы или государственного служащего, поэтому указанные требования к государственным служащим необходимо нормативно обособить от иных обстоятельств (например, от ограничений, в числе которых такие требования указываются в ФЗ «О гражданской службе») и закрепить либо в статье, следующей за определением понятия «государственный служащий», либо в главе, посвященной прохождению государственной службы, т.к. они связаны и с моментом поступления на государственную службу, и с моментом оставления ее.
По мнению автора, с учетом имеющей место в странах-членах Совета Европы тенденции по привлечению постоянно проживающих иностранных граждан к участию в управлении государством представляется нецелесообразным обозначать гражданство России как общее для всех государственных служащих требование. Гражданство России необходимо закрепить как обязательное требование в законе о государственной правоохранительной службе. Что касается иных видов службы, то указанное требование должно уточняться применительно к конкретным группам, категориям должностей государственной службы.
В настоящее время нормативно закреплена возможность поступления на военную государственную службу иностранных граждан11 .
Более того, если законодатель пойдет по пути расширения круга государственных служащих путем включения в их число некоторых служащих государственных организаций, то вряд ли российское гражданство будет целесообразно устанавливать как общее требование к претендентам на должность государственного служащего Российской Федерации.
Виды государственных служащих Российской Федерации. Деление государственных служащих возможно по видам службы, которую они исполняют - гражданские государственные служащие, военнослужащие и служащие правоохранительной службы. Помимо этого практически значимыми являются и другие классификации государственных служащих.
И в литературе, и в законодательстве советского времени видовое деление государственных служащих соответствовало принятому в тот период пониманию государственной службы как службы в любых государственных организациях. Тогда же были предложены следующие основания для классификаций: 1) по правовому признаку (совершение действий, создающих юридические последствия): должностные лица, представители власти, вспомогательный (обслуживающий, технический) персонал111; 2) по характеру и объему полномочий (по роли в принятии управленческого решения): руководители, специалисты, технические исполнители112; 3) по взаимоотношениям между служащими (начальник, подчиненный)113; 4) по степени самостоятельности в осуществлении предоставленных прав (руководящий работник, ответственный работник, вспомогательный работник)114 и др.
Многие из вышеуказанных классификаций восприняты современной правовой наукой, а также дополнены новыми, в частности, установление видов государственных служащих возможно в зависимости от деления должностей государственной службы на категории и группы.
В современной литературе, посвященной проблемам государственной службы, по прежнему значительное внимание уделяется выделению из общего числа государственных служащих должностных лиц и представителей власти. Уже на протяжении многих десятков лет в рамках различных отраслей права (уголовного, административного, трудового) проводятся исследования проблем определения понятия «должностное лицо»115. Необходимо отметить, что в законодательстве выделение особого субъекта - должностного лица не связано исключительно с классификацией государственных служащих, и данная категория используется в актах различной отраслевой принадлежности.
Понятие юридической ответственности и ее место в структуре правового статуса государственного служащего
Вопросы юридической ответственности государственных служащих в литературе советского периода рассматривались и при исследовании вопросов правового статуса государственных служащих, и в свете изучения проблем эффективности государственного управления , и в связи с проблемами укрепления законности, правопорядка и дисциплины в государственном управлении . Необходимо, однако, отметить, что ученые основывались на анализе законодательства советского государства с учетом принципов и функций, характерных для советской государственной службы. Начиная с 90-х годов XX века вопросы ответственности государственных лужащих чаще всего освещаются в монографиях, посвященных проблемам государственной службы, и, как правило, в разделах о ее прохождении179. Одной из задач настоящего исследования является установление взаимосвязи юридической ответственности государственных служащих с различными элементами их правового статуса. Однако, прежде чем приступить к изучению данной проблемы, необходимо определиться, что понимать под «юридической ответственностью». Данная задача представляется весьма сложной, поскольку термин «ответственность» является многозначным, что позволяет исследовать его с 180 181 различных позиций: психологии , социологии , юриспруденции и других гуманитарных наук. Естественно, что каждая из наук наполняет данное понятие своим содержанием в зависимости от предмета и метода изучения объективной реальности или абстрактно-логических конструкций. По мнению О.Э. Лейста, «одна из причин дискуссионности общего понятия юридической ответственности также и в том, что ряд авторов пытаются соединить специально-юридические категории с одноименными, но иными по содержанию категориями этическими, социально-психологическими, общественно-политическими» . На наш взгляд, существенные разногласия позиций ученых-правоведов связаны с тем, что во многих работах специально уточняется, что юридическая ответственность является видом социальной ответственности183, и следовательно, юридическая ответственность должна обладать теми же общими признаками, что и социальная ответственность, в то время как мнения относительно определения последней весьма противоречивы. Например, социальная ответственность определяется как: «способность человека предвидеть результаты своей деятельности»184; «социальное отношение ограничения вольности каждого индивида с позиций интересов общества, есть наложение воли общества на свободную волю индивида» ; «волевое отношение к господствующим в обществе ценностям, ... оцениваемое контролирующей инстанцией»186; «диктуемая объективными условиями, их осознание и субъективно поставленной целью необходимость выбора способов действия»187 и др. Изучение проблем социальной ответственности не входит в предмет науки о праве. В связи с этим возникает вопрос: насколько корректно использование результатов исследований социальной ответственности разными гуманитарными науками применительно к понятию «юридическая ответственность»? Ответ на этот вопрос весьма важен, поскольку социальная ответственность, как правило, рассматривается и как ответственность за исполнение, и как ответственность за нарушение И указанное положение позволяет части ученых-правоведов утверждать об одновременном существовании позитивного (перспективного) и негативного (ретроспективного) аспектов юридической ответственности, и возможности их объединения одним термином - «юридическая ответственность» . Можно сказать, что в настоящее время имеют место принципиально различные подходы к определению юридической ответственности, в частности: 1. Юридическая ответственность - ответственность только за правонарушение (т.е. ретроспективная ответственность). 2. Параллельно существует два вида юридической ответственности: ответственность за правонарушения и ответственность за исполнение. 3. Под одним понятием - юридическая ответственность - должны быть объединены и ответственность за правонарушение, и положительная оценка правомерного поведения (позитивная ответственность). Наиболее традиционным подходом является понимание юридической ответственности только в связи с совершением правонарушения. Первоначально в таком направлении проблемы юридической ответственности изучались на отраслевом уровне (уголовная, административная, дисциплинарная, гражданская ответственность), а в 60-х годах прошлого века началось активное общетеоретическое их изучение. В числе первых общетеоретическое определение юридической ответственности предложили О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский, обозначив ее как меру государственного принуждения, связанную с правонарушением, выраженную в установлении отрицательных последствий в форме ограничений личного или имущественного порядка190. В некоторых работах того времени было предложено юридическую ответственность определять как «государственное принуждение к исполнению требований права».
Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации
Для дореволюционного законодательства было «характерно отсутствие достаточно четкого разграничения уголовной и дисциплинарной ответственности»251. Большинство мер дисциплинарной ответственности государственных служащих предусматривалось Уложением о наказаниях уголовных и исправительных, и только в отношении военнослужащих был принят Дисциплинарный устав Институт дисциплинарной ответственности советских государственных служащих начал формироваться уже в первые годы советской власти. Одним из первых нормативно-правовых актов по вопросам дисциплинарной ответственности можно считать Положение о рабочих товарищеских дисциплинарных судах от 14 ноября 1919 г. , впоследствии, 21 января 1921 г., был принят Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служащими дисциплины в советских учреждениях» , закрепляющий перечень дисциплинарных взысканий: выговор, строгий выговор, арест до двух недель с опубликованием в печати. Нужно отметить, что в связи с особенностями модели советской государственной службы нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих закреплялись в трудовом законодательстве (за исключением военнослужащих), в том числе в Основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик 1929 г.255 Определенные должностные лица несли ответственность в соответствии с Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденным ВЦИК и СНК РСФСР 4 июля 1927 г.256 (новая редакция которого была утверждена 20 марта 1932 г. ). А государственные служащие ряда государственных органов привлекались к дисциплинарной ответственности в соответствии с дисциплинарными уставами и специальными положениями. В связи с этим в советской научной литературе закрепилось деление дисциплинарной ответственности на виды: дисциплинарная ответственность по уставам и специальным положениям; дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности; дисциплинарная ответственность по типовым правилам внутреннего распорядка В литературе отмечается, что основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. А.А. Гришковец высказал мнение, что применительно к государственным служащим корректнее вести речь о «должностном проступке», поскольку именно о нем говорилось в ст. 14 ФЗ «Об основах» . С одной стороны, А.А. Гришковец верно подметил разницу между терминами «дисциплинарный проступок» и «должностной проступок»261. Однако в других нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы государственной службы, чаще используется термин «дисциплинарный проступок». Вместе с тем единого подхода к определению данного термина нет, дисциплинарный проступок определяется как: неисполнение или ненадлежащее исполнение работником (служащим) по его вине возложенных на него трудовых (служебных) обязанностей ; нарушение служебной дисциплины ; нарушение дисциплины и общественного порядка ; неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь265. Обращает на себя внимание, что вопросы дисциплинарной ответственности рассматриваются в тесной взаимосвязи с институтом служебной дисциплины. В советской литературе служебная и трудовая дисциплина рассматривались как разновидности государственной дисциплины Основные разногласия при определении понятия государственной дисциплины заключались, во-первых, по субъектам, которым адресовано требование соблюдать государственную дисциплину . Во-вторых, одни авторы понимали под дисциплиной фактическое соблюдение установленных правил , другие - предусмотренный социальными нормами порядок в организации и деятельности коллектива, и подчинение этому порядку269. После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации термин «государственная дисциплина» стал применяться только в единичных подзаконных нормативных актах270, и, как правило, в них речь идет о государственной дисциплине цен271, платежной дисциплине272, бюджетной дисциплине , финансовой дисциплине и др. В нормативно-правовых актах, регулирующих отношения по поводу осуществления государственной службы, как правило, речь идет о «дисциплине труда» , «исполнительской дисциплине в системе государственной службы» , «воинской дисциплине»277 и о «служебной дисциплине
Похожие диссертации на Ответственность государственных служащих Российской Федерации : Административно-правовой аспект
