Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена недооценкой и игнорированием многими российскими учеными в течение длительного времени опыта мирового развития публичных (государственных и муниципальных) долговых отношений и результатов практического применения публичными образованиями долговых обязательств для поддержания экономической стабильности и поступательного развития национальной экономики своих стран Большинство теоретиков- правоведов и экономистов критически относились к использованию государством публичного кредита (долга), отдавая предпочтение таким финансовым инструментам управления экономическими процессами, как денежная эмиссия и налоги Такая позиция опровергается анализом развития мирового сообщества, который свидетельствует о том, что использование государством кредитных и долговых отношений является объективным проявлением экономических законов Многие цивилизованные страны, в том числе США, Япония, Германия, использовали и используют в настоящее время кредиты и долги публичных образований (как внутренние, так и внешние) для решения и традиционных, и экстраординарных экономических проблем В современных экономически развитых странах государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с другими) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета, а также регулирования денежно-кредитного обращения
Все это позволяет сделать вывод о том, что механизм использования государством публичного кредита и долговых обязательств, наряду с такими финансовыми рычагами, как цены, налоги, денежная эмиссия, не только не является свидетельством деструктивного развития экономики страны, а наоборот, выступает как неотъемлемый атрибут развитой, эффективно хозяйст-
4 вующей экономики и высокого уровня жизни граждан Однако теория отечественного финансового права до настоящего времени страдает отсутствием глубоко обоснованной доктрины публичного долга, что негативно отражается на эффективности использовании последнего Истоки современных финансово-правовых теорий публичного кредита и долга должны базироваться на соответствующих финансово-экономических теориях, что обусловливает особое внимание к исследованию становления и развития указанных финансовых теорий публичного долга и кредита в разные исторические периоды, а также к непосредственному освещению и анализу их содержания Особого внимания при этом также требует выявление тенденций их развития как ориентирующего вектора при разработке соответствующих правовых концепций публичного долга
Анализ исторического пути развития экономической мысли и финансово-правовой науки свидетельствует о наличии не просто разнообразных, а диаметрально противоположных взглядов на целесообразность использования государством долговых инструментов — займов, государственных и муниципальных ценных бумаг и прочих государственных и муниципальных внутренних и внешних долговых обязательств, объединенных общим понятием «формы (виды) публичного долга» При этом само понятие «публичный долг» хотя и не разрабатывалось наукой финансового права, но использовалось российскими дореволюционными (до 1917г) учеными как аналог термина «государственный долг», а в государствах, не являющихся унитарными, — еще и применительно к долгу его структурных подразделений Несмотря на отсутствие в настоящее время легального (законодательно закрепленного) определения публичного долга, указанный термин достаточно точно отражает основную суть названных долговых отношений, в которых одним из обязательных участников выступает публично-правовое образование — государство и муниципальные образования
Терминологическая особенность публичного долга применительно к современной российской экономике и системе российского финансового права
5 проявляется в том, что публичный долг является «синтетической», комплексной категорией, объединяющей такие понятия, как государственный (федеральный, субфедеральный) и муниципальный долг И именно в этом аспекте он нуждается в анализе Исследование исторического пути становления и развития правового регулирования публичного кредита и долга особенно важно на современно этапе, когда в условиях глобализации экономики существует необходимость и реальная возможность применять все то положительное, что накоплено мировой практикой и отечественным опытом для решения социально-экономических задач, стоящих перед российским государством
Сложный и многоаспектный характер отношений, возникающих в сфере публичного долга, затрудняет сформулировать в научной среде непротиворечивый взгляд не только на проблемы в указанной сфере, но и на саму постановку вопроса о целесообразности и финансовой эффективности использования государством долговых обязательств, в частности, для решения проблем бюджетного дефицита и пополнения государственной казны. В связи с этим возрастает значимость осмысления доктрин и научных теорий, так или иначе относящихся к сфере публичных кредитных и долговых отношений, а также практики правового регулирования последних Все это актуализирует необходимость проведения научных исследований, касающихся самых разнообразных сторон такого звена финансовой системы Российской Федерации и соответствующей составляющей российской экономики, как государственный и муниципальный кредит, а также результата его функционирования и юридического проявления - публичного долга.
Разработка теории публичного долга необходима и для выработки новых направлений правотворчества в области выбора и применения различных финансово-экономических и финансово-правовых государственных регуляторов экономики страны Кроме важной роли публичного долга и кредита в механизме государственного управления экономикой, совокупность право-
вых норм, регулирующих их, занимает видное место в системе финансового права
В настоящее время перед финансово-правовой наукой встает задача систематизации теоретических и исторических предпосылок формирования современных взглядов представителей науки финансового права и российского законодателя о публичном долге и его формах (видах), уточнения содержания финансово-правовых отношений в области публичного кредита и долга, исследования особенностей управленческих процессов в указанной сфере, подробного анализа конкретных видов публичных и, прежде всего, федеральных государственных займов, являющихся одной из самых распространенных форм (видов) современного российского государственного внутреннего и внешнего долга
Обязательным условием устойчивого развития и нормального функционирования системы публичного долга является скоординированная, отражающая реальные процессы в экономике и социуме правовая база В условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую, возрастает, становятся разнообразными его регулирующие, надзорные и контрольные функции Одним из основных начал (принципов) формирования и функционирования публичного долга Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения Существенная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям, в связи с чем возникает проблема четкого законодательного закрепления разграничения полномочий и предметов ведения в сфере публичных кредитно-долговых отношений Все это вызывает необходимость определения не только самого понятия публичного долга, но и его структурных составляющих - государственного (федерального и субъектов Федерации) и муниципального долга. Эффективная правотворческая деятельность органов представительной власти регионального и местного уровней в сфере выпуска и размещения публичных долго-
7 вых обязательств стали актуальной задачей в аспекте управляющего воздействия на рыночные экономические процессы, а также реализации административной и бюджетной реформ, проводимых в Российской Федерации Вместе с тем, требования стабильности бюджетных доходов всего государства предопределяют необходимость установления границ указанных прав субъектов РФ и муниципальных образований в сфере привлечения кредитных ресурсов посредством установления законом определенных нормативов (соотношение с уровнем ВВП, максимального размера объема долговых обязательств соответствующего уровня, особых правил (направлений) и мероприятий по осуществлени»финансового и иного государственного контроля в сфере выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и тд) Такой подход позволит реально защитить как материальные права публичного образования - заемщика, так и его кредиторов (граждан, юридических лиц, иностранных организаций и государств)
Финансово-правовое регулирование в области региональных и муниципальных долговых отношений осуществляется на основе норм Конституции РФ и Бюджетного кодекса РФ Поэтому нормативные акты представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления не должны, с одной стороны, просто дублировать конституционные положения и нормы Бюджетного кодекса РФ, а с другой - подменять федеральный закон Это обусловливает необходимость четкого урегулирования компетенции региональных и муниципальных органов в указанной сфере
Четкости правового регулирования долговых отношений с участием публичных образований будет способствовать и выявление их правовой природы, а также анализ публично-правовых и частноправовых аспектов и их системной связи Суть публичных долговых отношений во многом предопределена законными интересами, обусловливающими их применение В связи с этим представляется ценным исследование теоретических и практических сторон проявления интересов в указанной сфере, выявление их публично-
8 правовой направленности, при сохранении значимости и необходимости соблюдения интересов частноправовых
Необходимость уточнения системной связи финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичных долговых обязательств, и выявления их сущностных черт и признаков, определения состава и содержания прав и обязанностей их участников также свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования Публичный (государственный и муниципальный) долг, являясь следствием соответствующих кредитных отношений, несмотря на возможно кажущуюся известность и разработанность последних, сам по себе остается до настоящего времени как для ученых-экономистов, так и теоретиков финансового права, экономическим и правовым феноменом, требующим тщательного и всестороннего анализа
При достаточно обширном научном направлении, посвященном исследованию проблем государственного кредита, в науке финансового права до настоящего времени публичный долг не стал предметом самостоятельных комплексных научных исследований не только на уровне докторских, но и кандидатских диссертаций Весьма ограниченный перечень авторов занимается исследованием и экономических аспектов названных проблем
Правомочия территориальных публично-правовых образований в сфере государственного и муниципального долга закрепляются Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами Однако ряд норм указанных нормативных актов находятся в противоречии, либо являются довольно неопределенными Принимая во внимание, что важной стороной правового положения любого органа публичной власти является его финансово-правовая составляющая, не вызывает сомнений целесообразность проведения анализа кредитно-долговой деятельности публичных образований как компоненты их финансовой компетенции и уточнения разграничения полномочий публично-правовых территориальных образований разных уровней в сфере публичного долга
Отсутствие правовой четкости в разграничении полномочий представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления в сфере управления публичным долгом позволяет сделать вывод не только о порождении им достаточно сложных теоретических и практических проблем, но и возможных деструктивных явлений в экономике как отдельных регионов, так и всей страны в целом Как один из ярчайших примеров правового «просчета» в механизме управления российским публичным долгом можно привести финансовый кризис («дефолт») 1998 года При этом важно заметить, что глобализационные процессы неоднозначно влияют на выбор управленческих решений в сфере публичного и, в частности, государственного долга, что, в свою очередь, актуализирует необходимость выработки собственных национальных подходов к правовому регулированию отношений в сфере публичного долга От принимаемых в сфере публичных кредитно-долговых отношений решений зачастую зависит не только уровень национальной экономики, но и внешняя безопасность государства и сохранение его государственного суверенитета, поскольку внешние долги могут стать настолько обременительными для финансовой системы страны, что под угрозой может оказаться финансовая и общеполитическая независимость страны
Публичная долговая деятельность государства и муниципальных образований является малоизученной категорией финансово-правовой науки Между тем кредитно-долговая деятельность является одной из форм реализации компетенции публично-территориальных образований, разновидностью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, наряду с такими ее видами, как бюджетная, налоговая, валютная, эмиссионная, инвестиционная, являясь одновременно одним из основных проявлений финансово-правовой политики публичных образований В связи с этим разработка и осуществление эффективной финансово-правовой политики в сфере российского публичного долга является одним из приоритетных направлений деятельности государства и его структурных подразделений Характерно, что указанные вопросы неоднократно были предметом Бюджетных посланий
10 Президента РФ Федеральному Собранию РФ Это обусловливает необходимость научно-теоретического осмысления проблем публичной долговой политики как одной из разновидностей финансово-правовой политики, являющейся, в свою очередь, важнейшей частью современной правовой политики Российского государства.
Анализ проблем публичного долга свидетельствует о том, что они напрямую связаны с формированием публичных денежных фондов и, прежде всего таких, как бюджетные, от наполняемости которых зависит уровень экономики любого государства Однако, согласно бюджетному законода-тельсгву, средства, аккумулированные в бюджете в виде публичных заимствований, учитываются в нем как средства, идущие на погашение бюджетного дефицита Между тем, федеральный бюджет России с 2000 г принимается не с дефицитом, а с профицитом, и при этом российское государство, особенно в последние годы, несмотря на погашение своих внешних долговых обязательств, расширяет практику внутренних заимствований1 Несоответствие между нормами бюджетного законодательства и реалиями финансово-экономической практики нуждается в серьезной корректировке и обусловливает необходимость финансово-правового анализа в целях оптимизации законодательной регламентации и повышения эффективности правоприменительной деятельности в сфере кредитно-долговых отношений с участием публично-правовых территориальных образований
Отсутствие логичной, теоретически обоснованной концепции публичного долга обусловливает постоянное изменение бюджетного законодательства в указанной сфере, ярким примером чему может служить Федеральный закон от 26 апреля 2007г № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и при-
1 Согласно данным сайта Минфина России государственный внутренний долг Российской Федерации (выраженный в государственных ценных бумагах) на 1 января 2007г составлял 1028,06 млрд руб, государственный внешний долг - соответственно 52 млрд долл ( 39,5 млрд евро) При этом прослеживается четкая динамика сокращения внешнего долга, при незначительном, но постоянном росте внутреннего государственного долга РФ //wwwl minfin ru (2007 10 апреля)
11 ведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»2 Нестабильность бюджетного законодательства, в свою очередь, приводит к проблемам в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере как самих публично-территориальных образований, так и финансово-кредитных и правоохранительных органов, в т ч судов Ведь публичные кредитно-долговые отношения помимо тесной взаимосвязи с интересами публично-правовых территориальных образований в рамках осуществления серьезной фискальной роли в реализации государственных и муниципальных задач, связанных с пополнением бюджетных и иных финансовых фондов, затрагивают частные (материальные и финансовые) интересы широкого круга кредиторов, начиная от иностранных государств и до простых граждан, предопределяя тем самым необходимость повышенной четкости в правовой регламентации указанных отношений как на федеральном, так и региональном и муниципальном уровнях
Современное состояние правовой регламентации финансово-правового статуса публичных образований как субъектов долговых отношений требует серьезного осмысления в целях изменения и приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации Это необходимо для выработки оптимальных вариантов взаимосвязи частноправовых и публично-правовых интересов при регулировании кредитно-долговых отношений с участием государства и муниципальных образований Публичные долговые отношения отличаются от иных долговых отношений тем, что условия заимствований устанавливает сам заемщик - публично-правовое образование (государство, муниципальное образование), что предопределяет особое, неравное положение сторон публичного долгового обязательства Выявление соотношения публично-правовых и частноправовых норм в регулировании указанных долговых отношений, определение наличия и приоритета частных и публичных интересов - одна из сложных задач как науки, так и практики при решении
2 Российская газета 2007 28 апреля
12 вопроса о юридических основаниях ответственности в случаях одностороннего отказа от исполнения заемщиком взятых на себя публичных долговых обязательств
Прямое отношение к упомянутым проблемам имеет основная из постоянно обсуждаемых научных проблем последних лет - проблема расширения предмета современного финансового права Научная общественность, поднимая вопросы о расширении предмета финансового права, одновременно предстает перед необходимостью осмысления новых явлений в финансовом праве, а также систематизации аргументов, обосновывающих новые научные позиции и взгляды на правовую природу тех или иных правовых феноменов, к которым относится и публичный долг Развитие финансового права, его основных институтов и подотраслей, свидетельствующее о расширении его предмета, настоятельно требует комплексного анализа происходящих изменений В частности, проблемы публичного долга требуют системного анализа по ряду особых направлений, в том числе касающихся а) детерминизма экономической и правовой специфики публичного долга, его места в системе финансовых (экономических) и правовых понятий и категорий, в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в том числе в системе публичного и частного права, в системе финансового права как отрасли законодательства и системе законодательства в целом, в системе финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права, б) выявления соотношения публичного и частного интересов в отношениях функционирования публичного долга, рассмотрения публичных долговых обязательств в системе публичных финансовых обязательств, переосмысления функций, задач и содержания управления публичным долгом, в том числе в рамках современной бюджетной реформы, направленной на достижения конкретных результатов, а также в рамках повышения эффективности долговой политики как разновидности финансово-правовой политики Российского государства
13 Изложенное является подтверждением актуальности и востребованности заявленной темы диссертационной работы не только с теоретических, но и с практических позиций.
Состояние и степень научной разработанности проблемы.
Современная российская юридическая наука практически не уделяла внимания финансово - правовым проблемам публичных долгов в аспекте теории финансового права, в отличие от проблем государственного и муниципального кредита. Несмотря на очевидную взаимосвязь указанных проблем, вопросы правового регулирования публичного долга требуют самостоятельного комплексного исследования как в аспекте развития теории финансового права, так и совершенствования правоприменительной, в т ч судебной деятельности
Представители экономической науки обращались к проблемам государственного долга, однако это в основном касалось периода, когда в России бюджет принимался с дефицитом Учитывая, что, начиная с 2000 года федеральный бюджет в нашей стране принимается с существенным профицитом, проблемы государственного долга требуют не только новых экономических, но и правовых исследований Комплексному анализу, предпринятому авто-. ром способствовал материал, накопленный по проблемам государственного и муниципального кредита и отдельным вопросам функционирования государственного долга современной России В частности, это материал, обобщенный и исследованный на уровне кандидатских диссертаций, в т ч Д Л. Хейло «Государственный кредит в Российской Федерации», Э X Махмутовой «Государственный кредит в Российской Федерации, проблемы правового регулирования и перспективы развития», Д Є Кошеля «Муниципальный кредит в Российской Федерации (финансово-правовое исследование)», М М Прошу-нина «Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации», К А Нечаева «Кредит по российскому налоговому
14 и бюджетному праву», СД Сафиной «Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект)» и некоторых других
Историческую основу исследования составили труды дореволюционных ученых (до 1917 г), внесших неоценимый вклад в разработку проблем становления и развития публичного долга, в т ч таких как- М И Боголепов, А И Запасник, А А Исаев, П П Мигулин, И X Озеров, К Г Pay, М И Слуцкий, М М Сперанский, Н И Тургенев, Л В Ходский, М Ф Орлов, И И Ян-жул и многие другие.
Содержательный теоретический материал по проблемам государственного кредита имеется в работах ученых советского периода: А Г Зверева, В Н Твердохлебова, С Д Цыпкина, В К Сенчагова, Э А Вознесенского и некоторых других
Существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся самой структуры финансовой системы РФ, системы финансового права и финансового законодательства, имеющих непосредственное влияние на развитие теории государственного и муниципального кредита, внесли работы* Н М Артемова, Е М Ашмариной, О Ю Бакаевой, К С Вельского, А Ю Викулина, Д В Винницкого, Л К Вороновой, О Н Горбуновой, Е Ю Грачевой, И С Гуревича, С В Запольского, Л Г Ефимовой, М Ф Ив-лиевой, М.В Карасевой, АН Козырина, ТВ Конюховой, ДЕ Кошеля, Ю А Крохиной, И И Кучерова, Н П. Кучерявенко, В.М Мандрица, Э X Махмутовой, О А Ногиной, К А Нечаева О М Олейник, Е А, Е Н Пастушенко, П С Пацуркивского, М И Пискотина, М М Прошунина, Г.В. Петровой, М Б Разгильдиевой, Е А Ровинского, И В. Рукавишниковой, Г Ф Ручкиной, С Д Сафиной, А Д Селюкова, Э Д Соколовой, Г А Тосуня-на, А В Турбанова, Н И Химичевой, С Д Цыпкина, Н А Шевелёвой, С О Шохина, Н Д Эриашвили, А А Ялбулганова и многих других ученых
Базовыми источниками при написании настоящей работы явились труды и выводы авторов по общей теории права и государства С С Алексеева, М.И Байтина, Л И Дембо, С Ф Кечекьяна, В В Лазарева, А В. Малько,
15 М Н Марченко, Н.И. Матузова, А В Мицкевича, Д Е Петрова, С В Полени-ной, И Н Сенякина, Р О Халфиной и др
В целях сравнительно-правового анализа изучены труды ученых-цивилистов В С Белых, М И Брагинского, В В Витрянского, Л Г Ефимовой, О А Красавчикова, Е А Суханова, Ю К Толстого и других авторов
Особое внимание при рассмотрении вопросов управления в сфере публичного долга уделено анализу работ по административному праву, в т ч Ю С Адушкина, Г В Атаманчука, Д Н Бахраха, Р Ф Васильева, Ю М Козлова, Н.М Конина, В.В Лазарева, В М Манохина, И В Пановой, А.С Пи-голкина, Ю.А Тихомирова, Ю Н Старилова.
Из зарубежных источников полезными для настоящего исследования стали работы французских исследователей экономики и права G Kopits, S Symansky, D Clevenot, J-C. Nemery, J-C. Ponsart, G Rouet, M. Leroy и некоторые другие.
Нормативно-правовую базу настоящей работы составили источники финансового, бюджетного, налогового, административного, гражданского, уголовного и некоторых других отраслей законодательства. Для подтверждения теоретических выводов настоящего исследования использовались материалы судебной практики по вопросам, анализируемым в работе
Объект, предмет диссертационного исследования.
Объект диссертаиионного исследования - общественные отношения в сфере финансово-кредитной деятельности публично-правовых территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), возникающие в процессе формирования, функционирования, погашения, управления и обслуживания публичного долга, и, соответственно, категория « публичный долг»
Предмет настоящего исследования составляют современные и исторические аспекты теоретических и практических проблем публичного долга, его соотношения с финансовой системой Российской Федерации, системой рос-
16 сийского финансового права как отраслью права, отраслью законодательства, отраслью науки и учебной дисциплины Это потребовало анализа как федерального, так и регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих различные сферы функционирования публичного долга и кредита, практики соответствующей деятельности
Цель и задачи исследования
Основная цель диссертационного исследования - комплексный анализ основных теоретических и практических вопросов российского финансового права, детерминированных финансово-правовым феноменом публичного долга, углубление научных знаний о месте публичного долга в финансовой системе Российской Федерации, а также в системе финансового права как отрасли права, законодательства, науки и учебной дисциплины, выявление пробелов современного регулирования и выработка практических рекомендаций И предложений о повышении эффективности правотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в сфере публичных долговых обязательственных правоотношений, а также разработка концепции финансово-правовой природы публичного (государственного и муниципального) долга Российской Федерации, которая может быть использована при подготовке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации (раздела «Публичный долг Российской Федерации»)
Цель диссертационного исследования предопределила необходимым постановку и решение следующих задач
определить на основе анализа конституционных, финансово-правовых (и, прежде всего, бюджетно-правовых), гражданско-правовых, административно-правовых и иных отраслевых норм особенности (природу) публичного долга, раскрыть его место в системе правового категориально-понятийного аппарата, а также в системе права,
выявить институциональную принадлежность публичного кредита и долга в финансовой системе Российской Федерации, в системе финансового
17 права как отрасли права, отрасли законодательства отрасли науки и учебной дисциплины,
раскрыть основные особенности финансово-правовой категории публичного долга, выявив её отличительные черты; определить особенности кредитно-долговой деятельности с участием публично-территориальных образований как разновидности их нормотворческой, правоприменительной, договорной деятельности в финансовой сфере;
установить основы разграничения финансовой компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти (соответствующих органов местного самоуправления), а также пределы подзаконного регулирования вопросов кредитно-долговой финансовой деятельности субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,
проанализировать основные исторические этапы становления и развития публичного долга в России и выявить особенности его предназначения на различных этапах развития государств с разным экономическим и политическим строем и государственным устройством,
уточнить содержание основных целей и задач формирования и функционирования долгов территориальных публично-правовых образований в условиях дефицитной и профицитной экономики, а также перспектив использования публичных кредитно-долговых отношений в системе финансово-правовых инструментов централизованного регулирования рыночных экономических процессов,
выявить финансовую и правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения публичного долга (публичных долговых обязательств) в современной правовой системе, аргументировать их классификацию на формы (виды),
рассмотреть публичные долговые обязательства как источники покрытия дефицита бюджета, их роль в реализации государством и муниципальными образованиями своей финансовой компетенции,
9) исследовать проблемы управления публичным долгом, проанализиро
вать и уточнить понятие, признаки и классификацию публичного долга как
объекта управления, разработать классификацию задач управления публич
ным долгом в различных сферах,
выявить детерминизм понятий финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и публичного долга Раскрыть понятие финансово-правовой долговой политики территориальных публично-правовых образований, проанализировать её направления;
аргументировать дифференциацию мероприятий, составляющих содержание управления в сфере публичного долга, разработать классификацию целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значение для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние и функционирование публичного долга,
определить основные положения (элементы), характеризующие финансово-правовую природу публичного долга и на их базе разработать концепцию финансово-правовой природы публичного долга, выработать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в сфере публичного долга
Методологическая база исследования. Методологической основой для полного, комплексного и системного решения поставленных в работе задач, является весь комплекс общенаучных методов познания
Основным методом исследования выступает философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым исследуемый феномен правового долга анализируется посредством выявления совокупности его важнейших признаков, а сама работа основывается на построении логических рядов от абстрактного к конкретному, от общего к частному и наоборот
Большое внимание в работе уделено применению частно - научных методов, в т.ч логическому, историческому, статистическому В работе также использованы специально-юридический, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы, как разновидности частноправовых методов прове-
19 дения исследования Использование перечисленных методов способствойало исследованию публичного долга как сложносоставного синтетического явления в аспекте соотношения с теоретическими и практическими проблемами финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины
Научная новизна исследования состоит в полученных научных результатах, содержащихся в диссертации выводах и научно-теоретических положениях, сделанных автором самостоятельно Диссертация представляет собой первое в современной российской правовой науке комплексное, системное исследование, специально посвященное анализу полного содержания публичного долга, включающего не только его государственный (федеральный, региональный), но и муниципальный компонент, в аспекте теоретических и практических проблем финансового права как отрасли права, отрасли законодательства, отрасли науки и учебной дисциплины, а также собственно теории финансового права В системном единстве в работе рассмотрены проблемы, связанные с историей становления и развития экономических теорий как базисной составляющей современной финансово-правовой доктрины публичного долга и кредита, выявлены особенности и проблемы системы правового регулирования публичных кредитно-долговых отношений в Российской Федерации На основе разработанной автором концепции финансово-правовой природы публичного долга, предлагаются и обосновываются новые подходы к законодательному и другому нормативному обеспечению целей и задач функционирования и использования публичного долга и публичного кредита в Российской Федерации.
В работе сформулированы и выносятся на зашиту следующие основные положения, обладающие научной новизной
1 Публичный долг - это финансово-правовая категория, базирующаяся на экономическом содержании государственного и муниципального кредита, представляющая юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования
20 Публичный долг - явление полифункциональное и многоаспектное В интерпретации этой категории экономистами и юристами имеются различия, отражающие те или иные ее отдельные стороны В диссертации обосновывается, что в отличие от экономистов, делающих основной акцент на материальном содержании этой категории и определяющих публичный долг как накопленную задолженность государственных и муниципальных органов, для правоведов главным является обязательственный аспект публичных долговых отношений Публичный долг - это, прежде всего, облеченные в правовую форму, обязательства государства (в лице Правительства РФ и Минфина России, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также муниципальных образований) перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством
Выявленные особенности публичного долга позволили определить его как самостоятельную финансово-правовую категорию и одновременно как категорию финансового права. Аргументирована позиция о возможности рассмотрения публичного долга в системе понятийных рядов, включающих-государственный кредит, муниципальный кредит, государственный долг, муниципальный долг, государственные долговые обязательства, муниципальные долговые обязательства, государственные гарантии, муниципальные гарантии и др
Публичный долг - финансово-правовое следствие публичных кредитных отношений, участниками (субъектами) которых, с одной стороны, всегда выступает публично - территориальное образование, а с другой - в зависимости от конкретных правоотношений - иное публично - территориальное образование, либо физическое или юридическое лицо, или организация (в том числе международная), не обладающая таковым статусом На основе анализа исторических аспектов становления и развития различных форм и видов государственного долга в различных странах обосновывается изменение предназначения публичных долговых обязательств - от источников погашения
21 дефицита бюджета до инструментов централизованного управления рыночными процессами, при одновременном сохранении их основной фискальной функции - пополнения доходной части бюджета соответствующего уровня
Выдвигается тезис о независимости использования публичных долговых обязательств современными государствами от их уровня экономического развития и государственно-политического строя. Публичные кредит и долг органически сочетаются с иными инструментами финансово-правового регулирования рыночных механизмов (наряду с налогами, ценами, денежной эмиссией) Соответственно этому предполагается необходимым и целесообразным даже в случаях фактического (временного) отказа конкретного государства от использования публичного кредита в качестве инструмента управления экономикой страны, оформлять правовое регулирование указанных долговых отношений исключительно на уровне специализированных кодифицированных актов (например, Бюджетных либо Финансовых кодексов).
4 Публичный долг как финансово-правовой феномен следует рассматривать не только как следствие кредитных отношений с участием публично-территориальных образований, но и как синтетическую финансово-правовую категорию, содержание и определение которой обусловливается государственно-политическим устройством страны В государствах с федеративным устройством публичный долг объединяет в себе двухуровневый государственный долг, включающий долг федерального и регионального уровней (субъектов Федерации), а также долг муниципальный. В унитарных - публичный долг сводится исключительно к долгу государственному и муниципальному Публичный долг Российской Федерации как синтетическая финансово-правовая категория, характеризующаяся, с одной стороны, целостностью, единством и взаимной связью его составных частей - государственного (федеральный и региональный) и муниципального долга, одновременно предполагает наличие особых качественных характеристик и специфических черт и признаков последних
Сделан вывод о том, что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях удовлетворения публичного интереса и потому публичный долг не может рассматриваться, как полагают некоторые ученые, в качестве результата договора купли-продажи государственных (муниципальных) ценных бумаг Публичные долговые обязательства, будучи разновидностью расходных и в соответствующих случаях - бюджетных обязательств, представляют собой одну из правовых форм финансовой деятельности публично-территориальных образований, не имеют отношения к предпринимательской деятельности указанных субъектов, хотя и могут приносить доход В связи с этим аргументируется тесная взаимосвязь кредитно-долговой деятельности государства и муниципальных образований с инвестиционной деятельностью3, направленной не столько на получение дохода (прибыли), сколько на развитие общественной инфраструктуры и решение иных публичных задач Неслучайно кредиторы публичных образований, по аналогии с иными инвесторами, пользуются налоговыми преференциями и иными льготами Публично-долговая деятельность наряду с налоговой, валютной, эмиссионной составляют единую систему финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в основе которой лежат принципы единства финансовой политики и денежной системы, а также приоритета публичных интересов в правовом регулировании отношений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являющихся основными принципами финансового права
Публичную долговую деятельность (кредитно-долговую деятельность публично-правовых территориальных образований), с учетом ее сущностных черт, следует рассматривать в качестве разновидности такого ключевого фи-
3 Примером является обсуждаемый законопроект Саратовской области, направленный на создание режима наибольшего благоприятствования для инвесторов, где устанавливается участие Саратовской области в реализации инвестиционных проектов наряду с иными формами государственно-частного партнерства и такой формы партнерства как выпуск областью облигационных займов См Шаршавова Л «Саратовская власть пытается улучшить региональное законодательство» // Российская газета. 2007 17 апреля
23 нансово-правового института, как финансовая деятельность государства и муниципальных образований, что обусловливает возможность ее характеристики в экономическом, материальном и правовом аспектах.
7. Обосновывается, что изменение норм бюджетного законодательства, предусматривающего возможность корректировки в одностороннем порядке публично-долговых обязательств (в т ч перенос срока выплаты основной (номинальной) суммы долга, изменение срока выплат и размера установленных в условиях публичного займа процентов, реструктуризация долга; новация долга, списание долгов и т п.) является нарушением не столько принципа гражданского права - о недопустимости одностороннего расторжения или изменений условий договора, как обосновывают многие авторы, сколько норм Конституции РФ (ст 75), являющейся основным источником правового регулирования финансовых отношений.
Выявлена правовая природа публичного долга в аспекте структуры финансового права как отрасли права Доказывается, что публичная финансово-правовая природа отношений в сфере организации государственного и муниципального долга не «страдает» и не видоизменяется в связи с тем, что само оформление публичных долговых обязательств опосредуется, в соответствии с действующим законодательством, «частноправовыми формами», тес применением гражданско-правовых договоров (кредитных соглашений, кредитных договоров, договоров займа, договоров о предоставлении гарантий и др.)
Резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права, его можно характеризовать как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов, как публичный внутренний долг, публичный внешний долг, публичные долговые обязательства, публичные займы, государственные и муниципальные ценные бумаги, бюджетный кредит, публичные гарантии, ответственность за нарушение
24 бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др, получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии
Исследованы проблемы публичного долга во взаимосвязи с вопросами финансового законодательства Характеризуя публичный долг в указанном аспекте, обосновывается необходимость рассмотрения его в качестве комплексной подотрасли российского законодательства, включающей нормы финансового, конституционного, административного, гражданского, международного права
С позиций системного анализа выделены и дифференцированы финансовые правоотношения, возникающие в сфере публичного долга Обоснованы их основные признаки
Публичный долг проанализирован в системе финансового права как отрасли отечественной правовой науки и учебной дисциплины Сделан вывод о том, что публичный долг следует рассматривать как подотрасль науки российского финансового права и самостоятельное направление в образовательном процессе при подготовке современных правоведов и экономистов
Проанализированы и уточнены понятия, признаки и классификация публичного долга как объекта управления Обосновано, что управление публичным долгом в правовой сфере выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних публичных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.
14. Сформулировано определение понятия «управление публичным долгом» как одного из важнейших направлений финансово-правовой политики государства и муниципальных образований и как организующей, целенаправленной деятельности уполномоченных публично- территориальными
25 образованиями органов власти и управления, заключающейся в разработке и правовом закреплении совокупности мер воздействия на управляемый объект - публичный долг, в целях упорядочения системы его формирования, размещения и погашения (исполнения) и обеспечения функционирования в установленном порядке, в целях достижения финансовой стабильности и создания социально- благоприятных условий жизнедеятельности государства и общества.
15 Аргументирована дифференциация мероприятий, составляющих со
держание управления в сфере публичного долга, предложена классификация
целей и задач управления публичным долгом, имеющих практическое значе
ние для повышения эффективности управляющего воздействия на состояние
и функционирование публичного долга.
В связи с этим обоснован ряд особенностей публичного долга как объекта управления, напрямую связанных с его публичным характером, что подтверждается рядом выявленных в процессе исследования признаков (в т.ч. социальной обусловленностью целей создания и использования рынка публичных долговых обязательств, прямой связью с экономической безопасностью государства, взаимозависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества и др)
16 Выявлено содержание управленческой деятельности в сфере публич
ного долга посредством конкретизации функций управления и задач, решае
мых в процессе реализации функций по управлению долгом Разработана
классификация названных функций и задач
Обосновано, что управление публичным долгом представляет собой одно из направлений как финансовой, так и регулятивной правотворческой деятельности публичных образований, проявляющейся в официальном установлении и закреплении, посредством принятия публичных финансово-правовых норм, правил выпуска в обращение, эмиссии, размещения и погашения долговых заемных обязательств
17. Для достижения эффективной реализации целей финансово-правовой политики в сфере управления публичным долгом обосновывается необходимость применения на различных этапах деятельности публично-территориальных образований по выпуску и обращению публичных ценных бумаг - различных по степени «жесткости» властных (императивных) методов финансово-правового регулирования (управления)
При этом особо отмечается, что теоретическая разработка управленческих проблем в сфере публичного долга является важным направлением развития финансового законодательства Это связано с поисками новых финансовых инструментов финансовой политики государства для обеспечения стабильных государственных и муниципальных доходов, строго целевого использования государственных и муниципальных расходов, выполнения обязательств участниками фондового рынка, в том числе участниками рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также формирования сбалансированного бюджета (федерального, субфедерального и местного уровня)
18 Многочисленные задачи, решаемые посредством управления публичным долгом,предложено дифференцировать в зависимости от сферы воздействия. Так, можно выделить
а) задачи управления публичным долгом в экономической сфере
К ним относятся бюджетное регулирование и оптимизация налогообложения, в т ч путем частичного переложения налогового бремени современного поколения на будущее поколение, оптимизация эмиссионной деятельности, в т ч путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами),
б) задачи управления публичным долгом в политической сфере
К ним следует, прежде всего, отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности;
в) задачи управления публичным долгом в социальной сфере
Главные задачи здесь - это стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы,
г) задачи управления публичным долгом в правовой сфере
Управление здесь выступает в таком его виде как регулирование и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.
19. На основании проведенного исследования и полученных результатов разработана Концепция финансово-правовой природы публичного долга, основные положения которой могут быть использована при разработке и принятии Федерального закона «О публичных финансах Российской Федерации» (раздела «Публичный долг Российской Федерации»).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции публичного долга с теоретических и практических позиций российского финансового права, которая нацелена на продолжение научных дискуссий о развитии доктрины финансового права постсоциалистического периода. Исследование публичного долга имеет особое значение для определения его экономической и правовой природы, уточнения и развития понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки, совершенствования законотворческой деятельности и правоприменительной практики Практическая значимость диссертации состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования рекомендаций, касающихся деятельности финансовых и других органов публичной власти и местного самоуправления, позволит повысить эффективность выполнения возложенных на них задач в финансовой и бюджетной сферах Основные положе-
28 ния диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов финансового, бюджетного, банковского права
В целом всестороннее исследование публичного долга в направлении теоретических и практических аспектов финансового права является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической, в т ч финансово-правовой, науки, законотворческой и правоприменительной практики
Апробация результатов. Основные научные результаты диссертации опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т ч в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК, тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций, учебниках и учебно-методических пособиях и иных изданиях, в т ч имеющих рекомендацию (гриф) Министерства образования РФ
Основные положения и выводы диссертационного исследования также апробированы
при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», по финансовому и банковскому праву в Астраханском филиале ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», при осуществлении научного руководства дипломными исследованиями в Самарском филиале ГОУ ВПО «Московский городской педагогический университет»,
при подготовке и проведении лекций и семинаров по спецдисциплине «Актуальные проблемы государственного и муниципального долга РФ» на факультете магистратуры в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,
при проведении занятий на факультете повышения квалификации ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,
при осуществлении научного руководства магистрантами, соискателями и аспирантами кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»,
в выступлениях на научно-практических конференциях и «круглых столах», в т ч международных,
при обсуждении и одобрении диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО Саратовской государственной академии права ,
в деятельности Центра экспертиз и научных исследований финансового права, образованного при кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в соответствии с фантом Минобразования России (2004г), директором которого является диссертант, научным руководителем - академик МАН ВШ, доктор юридических наук, профессор Н И Химичева,
в практической адвокатской деятельности соискателя при оказании правой помощи физическим и юридическим лицам - участникам публичных долговых и иных, взаимосвязанных с ними, правоотношений, в судебных и иных государственных, муниципальных органах на территории г. Саратова и Саратовской области
Структура и объем работы обусловлены целью и логикой исследования Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих двенадцать глав, подразделенных на параграфы (36) и подпараграфы (27), заключения, приложения и библиографического списка использованных источников
