Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическое лицо публичного права как правовой феномен 14
1. Понятие и признаки юридического лица публичного права 15
2. Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве 29
3. Место юридических лиц публичного права в системе субъектов российского права 46
4. Проблемы классификации юридических лиц публичного права 66
Глава 2. Административно-правовой статус юридических лиц публичного права 79
1. Разграничение публичных и правоотношений с участием юридических лиц публичного права 80
2. Правовая природа механизма учреждения юридических лиц публичного права 93
3. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права 105
4. Контроль органов исполнительной власти за деятельностью юридических лиц публичного права 123
Глава 3. Источники финансирования юридических лиц публичного права 139
1. Имущественные взносы в капитал юридических лиц публичного права 140
2. Правовой режим доходов от собственной деятельности и поступлений от третьих лиц 159
3. Формы бюджетного финансирования публичных юридических лиц , 171
4. Обязательные страховые взносы на финансирование систем социального страхования и страхования вкладов 185
Заключение 203
Библиографический список 209
- Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве
- Проблемы классификации юридических лиц публичного права
- Административная правосубъектность юридических лиц публичного права
- Формы бюджетного финансирования публичных юридических лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена появлением в российском законодательстве таких организаций, которые одновременно совмещают статус хозяйствующих субъектов с наличием публично-правовых полномочий, свойственных органам управления. В доктрине и законодательстве ряда иностранных, в первую очередь - западноевропейских, государств в противовес юридическим лицам частного права, которые, по общему правилу, публично-правовыми полномочиями не обладают, такие субъекты именуются юридическими лицами публичного права (или публичными юридическими лицами).
Первоначально случаи появления юридических лиц публичного права в отечественной правовой системе носили единичный характер. Однако в дальнейшем их число существенно увеличилось. Возможно, что данная тенденция продолжится и в будущем. Во всяком случае, в пользу этого свидетельствует появление государственных корпораций, государственных компаний, создание Фонда содействия развитию жилищного строительства, а также ожидаемое принятие Федерального закона «О государственных социальных фондах».
Несмотря на это, российскому законодательству категория публичного юридического лица до сих пор неизвестна, поэтому с формальной точки зрения все действующие в нашей стране юридические лица являются юридическими лицами частного права. Однако применение норм, рассчитанных на юридических лиц частного права, при определении статуса публичных юридических лиц оборачивается очевидными противоречиями в правовом регулировании. Одновременно возникают сложные теоретические проблемы, связанные с определением понятия и признаков юридического лица публичного права, его места в системе субъектов российского права, особенностей его правового статуса.
Кроме того, в последнее время российские юридические лица с государственным участием активно участвуют в международных экономических отношениях, которые часто регулируются правовыми нормами тех иностранных государств, которым понятие юридического лица публичного права известно. В случае если они соответствуют признакам публичного юридического лица, они вправе пользоваться теми привилегиями и иммунитетами, которые традиционно предоставляются в зарубежных правовых системах юридическим лицам публичного права. В то же время возможна и обратная ситуация – иностранное публичное юридическое лицо начинает осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации, и теперь уже российским органам и организациям приходится учитывать его особый правовой статус.
Современное состояние правового регулирования публичных юридических лиц в России характеризуется отсутствием единого подхода к решению схожих вопросов, неоправданно большим массивом и низким качеством нормативных правовых актов, определяющих положение данных организаций как участников правоотношений. На текущем этапе развития российской правовой системы правоприменительная практика по делам с участием юридических лиц публичного права только начинает формироваться, и содержащиеся в ней выводы не всегда выглядят обоснованными. Неопределенная ситуация с развитием отечественного законодательства о публичных юридических лицах и судебной практики по его применению во многом обусловлена недостаточным вниманием современной российской правовой науки к проблематике юридических лиц публичного права.
Степень научной разработанности темы на текущем этапе характеризуется недостатком комплексных исследований, которые попытались бы интерпретировать концепцию публичных юридических лиц в условиях российской правовой системы. В последнее время значительный вклад в исследование различных сторон деятельности российских юридических лиц публичного права внесли А.Б. Агапов, А.В. Винницкий, Г.А. Гаджиев, И.В. Ершова, Д.Ю. Лялин, О.А. Курилкина, В.П. Мозолин, Д.Н. Нетесов, Е.А. Павлодский, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, О.А. Ястребов и некоторые другие авторы. Опубликованные работы, посвященные анализу правового положения публичных юридических лиц, вносят значительный вклад в развитие данной тематики и привлечение к ней интереса со стороны научного сообщества и практикующих юристов. В то же время многие исследования рассматривают проблемы юридических лиц публичного права с точки зрения зарубежного опыта либо посвящены частным вопросам, в то время как более концептуальные вопросы деятельности данных организаций и их адаптации в отечественную правовую систему исследуются редко.
С учетом изложенного, целью настоящего исследования является разработка теории юридического лица публичного права на основе анализа административно-правового аспекта деятельности данных организаций в его взаимосвязи с их статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов в рамках современной российской правовой системы.
Для ее достижения ставятся следующие задачи:
сформулировать понятие и специфические признаки юридических лиц публичного права;
выделить круг организаций, которые могут рассматриваться в качестве публичных юридических лиц в условиях действующего российского законодательства;
определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права по отношению к иным органам и организациям, совмещающим хозяйствующие и управляющие функции, и рассмотреть возможность построения их классификации на основе различных критериев;
предложить критерии разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений с участием публичных юридических лиц;
проанализировать правовую природу механизма учреждения юридических лиц публичного права в контексте разделения между различными ветвями власти полномочий по управлению государственной собственностью;
рассмотреть особенности административной правоспособности публичных юридических лиц и специфику предоставленных им публичных полномочий, проанализировать особенности осуществления контроля за управленческой деятельностью юридических лиц публичного права;
рассмотреть проблемы правового регулирования системы финансового обеспечения деятельности юридических лиц публичного права с точки зрения взаимосвязи публично-правовой и частно-правовой сторон их деятельности, различных форм собственности, обеспечения соблюдения целевого расходования имущества публичных юридических лиц и той системы публично-правовых платежей, которая предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают публично-правовые (в первую очередь административно-правовые) отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием публичных юридических лиц как особых субъектов российского права, одновременно наделенных публичными полномочиями и статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов.
Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование управленческой стороны деятельности отечественных юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты судебной практики, доктринальные работы отечественных ученых-специалистов, иностранное законодательство и литература по теме диссертации и анализируемым в ней проблемам.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и частнонаучные методы познания, к числу которых относятся логический, сравнительный, исторический, диалектический и ряд других методов.
В качестве теоретической основы исследования выступают научные труды по административному, финансовому, налоговому, гражданскому праву, а также по теории и истории государства и права. В процессе работы над возникавшими в ходе исследования вопросами были проанализированы труды дореволюционных (К.Н. Анненков, Н.Л. Дювернуа, А.А. Евецкий, К.Д. Кавелин, Д.И. Мейер, Н.С. Суворов, Г.Ф. Шершеневич и др.), советских (Г.А. Аксененок, С.И. Аскназий, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, М.И. Кулагин, А.М. Турубинер, Б.Б. Черепахин и др.), современных (А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.А. Белов, А.В. Винницкий, Г.А. Гаджиев, В.Г. Голубцов, Е.Ю. Грачева, Е.В. Гриценко, Н.Д. Егоров, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, В.П. Мозолин, О.А. Ногина, А.В. Поляков, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Н.А. Шевелева, В.Е. Чиркин, О.А. Ястребов и др.) отечественных авторов, а также работы иностранных специалистов (G. Baumgartner, B. Boemke, R. Bork, G. Brombosch, T. Brzoska, R. Connois, R. Drago, D. Elehrs, C. Feldmueller, H. Frick, A. Gallas, F. Hess, H. Hess, W. Kahl, H. Krueger, N.-H. Lee, D. Leipold, B. Raschauer, A. Reinisch, M. Ruffert, F. Rueffler, P. Schlosser, W.B. Schuenemann, L. Simons, P. Sonnevend, Chr. Stark, H. Stolzlechner, P. Terneyre, U, Twiehaus, G. Winkler и др.).
Эмпирической основой исследования выступили нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус и отношения с участием юридических лиц публичного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты российских судебных органов, законодательство иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что рассмотренные в нем публично-правовые (в первую очередь, административно-правовые) проблемы деятельности российских публичных юридических лиц были проанализированы в их взаимосвязи с предоставляемым данным организациям статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов. Это позволило в ходе исследования сформулировать собственное определение юридического лица публичного права; определить круг тех организаций, созданных в рамках действующего российского законодательства, которые по своей сути являются юридическими лицами публичного права; определить место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права; предложить авторский критерий разграничения частных и публичных правоотношений с участием данных организаций; обосновать позицию о соответствии сформировавшего в России механизма учреждения публичных юридических лиц путем принятия закона установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере управления федеральной собственностью; выявить особенности административной правосубъектности российских юридических лиц публичного права и проследить взаимосвязь их управленческой компетенции с их гражданской правоспособностью; сделать ряд теоретических и практических выводов о закрепленной в законодательстве РФ системе финансирования общественно-полезной деятельности публичных юридических лиц, в том числе, в сравнении с аналогичными системами, получившими отражение в законодательствах ряда иностранных государств и Европейского союза.
В результате проведенного исследования были сформулированные следующие основные положения, выносимые на защиту:
-
Под юридическим лицом публичного права следует понимать такую организацию, которая учреждается в качестве юридического лица государством путем принятия публично-правового акта, обладает правосубъектностью, содержание и пределы которой определяются публично-правовыми целями и задачами деятельности, сформулированными в публично-правовом акте, предусматривающем его учреждение (т.н. целевой правосубъектностью), наделена публично-правовыми полномочиями и имуществом, целевым предназначением которого является обеспечение реализации таких полномочий.
-
В российской правовой системе существуют организации, соответствующие признакам юридических лиц публичного права, и для корректного отображения особенностей их создания и функционирования следует ввести категорию публичного юридического лица в российское законодательство. К числу таких организаций в настоящий момент следует отнести Центральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственные компании и Фонд содействия развитию жилищного строительства. Несмотря на имеющиеся между ними видовые отличия, в частности, применительно к их различным организационно-правовым формам, характеру прав на закрепленное за ними имущество, механизму распределения имущественной ответственности между ними и государством - их учредителем, всех их объединяет то, что в основе их создания в качестве юридических лиц лежит публично-правовой акт, все они наделяются целевой правосубъектностью, все они в той или иной мере наделены публично-правовыми полномочиями, а целевым предназначением их имущества является обеспечение реализации таких полномочий.
-
Традиционные для иностранных правовых систем виды юридических лиц публичного права – государственные учреждения (в том числе наделенные статусом юридических лиц органы власти), адвокатские и нотариальные палаты и саморегулируемые организации – в рамках действующей российской правовой системы следует рассматривать в качестве юридических лиц частного, а не публичного права. С точки зрения действующего отечественного законодательства они лишены признаков, свойственных публичным юридическим лицам. Решение об образовании данных организаций принимается не государством, действующим как носителем власти, а их учредителями. Содержание и пределы гражданской правосубъектности, а также правовой статус имущества таких юридических лиц определяются в соответствии с общими нормами отечественного законодательства, регулирующими правовое положение некоммерческих организаций, и не обусловлены их публичными полномочиями. В результате взаимосвязь между публично-правовым и частно-правовым статусами, типичная для юридических лиц публичного права, у данных организаций не возникает.
-
Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности, особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой - целевой – правоспособности, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов российского права. Он, в свою очередь, может быть классифицирован на различные виды в зависимости от организационно-правовых форм отдельных юридических лиц публичного права, характера прав на закрепленное за ними имущество и взаимоотношений с учредителем и т.п.
-
Разграничение публично-правовых и частно-правовых отношений с участием юридических лиц публичного права может быть проведено на основе различий в характере принадлежащих участникам частных и публичных правоотношений субъективных прав: в частном праве субъективное право является только правом, то есть мерой возможного поведения, а в публичном – одновременно и правом, и обязанностью, то есть мерой и возможного, и должного поведения управомоченного субъекта.
-
Учреждение российских юридических лиц публичного права представляет собой не форму управления федеральной собственностью, а реализацию элемента правоспособности государства как субъекта права, непосредственно не связанную с осуществлением полномочий собственника. В этой связи принятие федерального закона, предусматривающего образование того или иного публичного юридического лица, соответствует установленному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, согласно которому законодательная власть осуществляет лишь нормативное регулирование управления федеральной собственностью, в то время как само управление федеральной собственностью осуществляется исполнительной властью, и не может рассматриваться в качестве вторжения Федерального собрания в сферу компетенции Правительства Российской Федерации.
-
Административная правосубъектность юридических лиц публичного права включает в себя не только административные право- и дееспособность, но и компетенцию, которая имеет свою специфику по сравнению с компетенцией органа власти. Эта специфика проявляется в том, что входящие в состав компетенции публичных юридических лиц цели и задачи их деятельности имеют юридическое значение как для сферы административно-правового регулирования (позволяя разграничить сферы управления между юридическими лицами публичного права и органами власти), так и для гражданского оборота, задавая пределы правоспособности публичных юридических лиц как самостоятельных хозяйствующих субъектов. В отличие от этого цели и задачи деятельности органов управления на объем и пределы их гражданской правоспособности не влияют: в тех случаях, когда орган управления выступает в гражданском обороте в рамках своей компетенции, его действия рассматриваются не как его собственные, а как действия соответствующего публичного образования.
-
Конституционность финансирования деятельности российских юридических лиц публичного права путем введения особых публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами, получателями которых являются сами публичные юридические лица (например, обязательных страховых взносов, взимаемых государственными внебюджетными фондами и Агентством по страхованию вкладов) вызывает сомнение. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает возможность введения каких-либо иных публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов. При введении таких платежей происходит переложение общего налогового бремени на покрытие государственных нужд на плечи отдельных категорий лиц, которые являются плательщиками таких взносов. Наконец, введение публично-правовых платежей, взимаемых юридическими лицами публичного права на финансирование собственной деятельности, в перспективе может таить опасность коммерциализации их деятельности. Представляется, что единственной предусмотренной Конституцией Российской Федерации моделью финансового обеспечения деятельности публичных юридических лиц за счет публично-правовых платежей является аккумулирование средств на оплату данных расходов через налоговые платежи с последующим предоставлением межбюджетных трансфертов (в отношении государственных внебюджетных фондов) и субсидий (в отношении иных юридических лиц публичного права).
Теоретическая и практическая значимость исследования проявляется в том, что основные выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации по итогам проделанной работы, могут быть использованы в ходе дальнейшего развития и совершенствования отечественного законодательства, при формировании судебной практики, в том числе по делам с участием юридических лиц публичного права, в последующих теоретических исследованиях правового положения публичных юридических лиц и смежных областей юридической науки.
Апробация результатов исследования осуществлялась в период выполнения данной диссертации на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, где проводились ее обсуждение и предварительная экспертиза.
Положения и выводы диссертации были использованы автором в его выступлениях на конференциях, отражены в опубликованных им работах и используются в процессе его практической деятельности.
Структура диссертации предопределена задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве
Итак, первая задача, которую нужно решить в процессе нашего исследования, состоит в том, чтобы выяснить, что такое юридическое лицо публичного права и в чем его специфические признаки.
В России категория юридического лица публичного права впервые появляется и начинает изучаться в еще дореволюционной правовой науке. Определению содержания данного понятия и анализу присущих ему специфических черт уделялось значительное внимание в трудах многих отечественных правоведов того времени.
Необходимо отметить, что в действовавшем на тот момент законодательстве легальная дефиниция юридического лица публичного права отсутствовала. Однако наличие схожих черт в правовом регулировании некоторых видов субъектов права - в первую очередь, казны, а также ряда государственных и общественных организаций - позволяла большинству дореволюционных ученых-правоведов признавать существование в дореволюционном российском праве субъектов особого рода - юридических лиц публичного права.
Так, опираясь на анализ норм действовавшего в Российской империи на рубеже XIX-XX веков гражданского законодательства, Г.Ф. Шершеневич отмечал, что і) «юридические лица могут быть, прежде всего, разделены на публичные и частные» и іі) публичными являются такие юридические лица, которые «возникают помимо воли частных лиц».1 Рассматривая с этих позиций существовавшие в праве того времени разновидности юридических лиц, профессор Шершеневич относил к юридическим лицам публичного права:
Взглядам профессора Шершеневича во многом созвучны воззрения другого дореволюционного российского автора - К.Д. Кавелина. В одной из своих работ он также признавал необходимость выделение среди юридических лиц категории «юридических лиц публичных», отличительными свойствами которых были публичный характер и значение государственных и общественных учреждений. «Юридическим лицам публичным», в свою очередь, профессор Кавелин противопоставлял «юридических лиц частных», характерной чертой которых являлось возникновение и прекращение по воле частных лиц. Опираясь на эти критерии, ученый относил к юридическим лицам публичного права государство, удельное и дворцовое ведомство, государственные благотворительные и учебные заведения, церкви, монастыри, городские и сельские учреждения, а также сословные общества.3
Таким образом, по мнению Г.Ф. Шершеневича и К.Д. Кавелина, юридические лица публичного права - это особая категория субъектов в системе субъектов права, которая существует наряду с частными юридическими лицами. Основанием для ее выделения, по мнению этих ученых, являлось то обстоятельство, что дореволюционное законодательство Российской Империи признавало за некоторыми юридическими лицами особый способ возникновения - по воле публичного субъекта, который произведения по гражданскому праву. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2003. Стр. 197-198. обычным юридическим лицам, то есть юридическим лицам частного права, был недоступен.
Развивая эту точку зрения, профессор Анненков отмечал, что "по различиям в способах возникновения разделение юридических лиц на публичные и частные имеет твердое основание в законе, вследствие того, что первые из них возникают и существуют в силу самого закона, которым регулируется и их имущественная правоспособность, между тем, как вторые возникают по воле лиц частных в силу их договора или устава".4 Тем самым К.Н. Анненков дополнил перечень оснований для обособления юридических лиц публичного права по отношению к частным юридическим лицам, указав, помимо упоминавшегося профессорами Шершеневичем и Кавелиным особого способа возникновения публичных юридических лиц, на особый инструмент определения их гражданской правоспособности - акт публичного, а не частного, права.
Гораздо менее популярной среди дореволюционных ученых была та точка зрения, согласно которой разделение юридических лиц на публичные и частные было необоснованным и не имело практической ценности. В частности, сторонник данной позиции А.А. Евецкий в обоснование своего мнения приводил аргумент о том, что в реальности деятельность частных юридических лиц часто приобретала публичный характер, в результате чего демаркационная линия между ними и публичными юридическими лицами стиралась.5 Однако, как справедливо возражал ему К.Н. Анненков, в основе данного аргумента лежало неверное понимание критерия разграничения юридических лиц на публичные и частности - в действительности им являлось не различие в характере осуществляемой ими деятельности, а различие в способах возникновения частных и публичных юридических лиц
Подводя итог анализу отечественной дореволюционной литературы, необходимо отметить, что большинство российских ученых того времени признавало обоснованность выделения категории публичных юридических лиц как особых субъектов права, отличительными свойствами которых являлись особый механизм их возникновения - в силу принятия закона, и особый инструмент определения их гражданской правоспособности -публично-правовой акт.
В советский период истории нашей страны развитие юридической мысли происходило во многом под влиянием известного тезиса о том, что «мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично - правовое, а не частное». Как следствие, советские юридическая наука и законодательство стали отрицать не только деление юридических лиц на частные и публичные, но и саму присущую континентальной правовой системе дихотомию частного и публичного права.8 Естественно, что в таких условиях практическая и теоретическая надобность в выделении и исследовании категорий частных и публичных юридических лиц отсутствовала.
Проблемы классификации юридических лиц публичного права
В отношении юридических лиц публичного права ситуация иная: утрата публичных полномочий влечет ликвидацию их бывшего обладателя. В качестве примера такой ликвидации можно привести произошедшую в 2010 году реорганизацию Российской корпорации нанотехнологий в открытое акционерное общество (т.е. ее превращение из юридического лица публичного права в юридическое лицо права частного).
В-четвертых, те полномочия, которые передаются юридическим лицам частного права, зачастую перестают носить публично-правовой характер. В частности, как справедливо отмечается некоторыми юристами применительно к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих, функции данных организаций вряд ли могут рассматриваться в качестве публично-правовых. Так, предусмотренная законом обязанность объединения по защите интересов своих членов - типичная задача любых общественных объединений, «основанных на общности интересов», в то время как разработка правил профессиональной деятельности «отнюдь не равна правовому нормотворчеству», поскольку их нарушение влечет ответственность только в отношении членов организации, а сама ответственность не носит юридического характера. Другим аргументом, подтверждающим справедливость суждения о «приватизации» тех публичных полномочий, которые передаются юридическим лицам частного права, является то, что многие из наделенных «публичными» полномочиями юридических лиц частного права не получают бюджетного финансирования своей деятельности. Исходя из отмечаемого специалистами в области государственного управления публичной собственностью «следования» государственного имущества за передаваемыми государственными полномочиями, такое финансирование было бы логичным, если бы соответствующие полномочия остались бы публичными после их передачи юридическим лицам частного права.7 Значит, прекращение государственного финансирования реализации тех полномочий, которые передаются юридическим лицам частного права, может свидетельствовать об утрате этими полномочиями своего публично-правового статуса.
Отталкиваясь от вышеприведенных критериев, следует признать, что действующее российской законодательство, в отличие, например, от законодательства ряда иностранных государств77, не позволяет рассматривать в качестве публичных юридических лиц образовательные учреждения, в том числе, образовательные учреждения со специальным статусом.78 Во-первых, действующее законодательство допускает как создание государственных, так и негосударственных образовательных учреждений. Таким образом, круг учредителей данных субъектов шире, чем круг учредителей публичных юридических лиц - ими могут быть как публичные образования, так и частные лица. Во-вторых, законодатель устанавливает, что образовательное учреждение создается в организационно-правовой форме учреждения, однако при этом он не предусматривает какой-либо особый порядок создания образовательных учреждений, типичный для российских юридических лиц публичного права, отсылая нас вместо этого к гражданским законодательством РФ. Следовательно, в отличие от юридических лиц публичного права образовательные учреждения непосредственно возникают не на основе публично-правового акта, а гражданско-правовой сделки. В-третьих, юридическое лицо приобретает и теряет административно-правовой статус образовательного учреждения не в момент соответственно своего создания и своей ликвидации, что является типичным признаком публичного юридического лица, а в моменты получения и отзыва лицензии на осуществление образовательной деятельности.81 Одновременно с этим законодатель не устанавливает, что отзыв лицензии на осуществление образовательной деятельности сам по себе является основанием для принудительной ликвидации юридического лица, утратившего статус образовательного учреждения. Таким образом, российским образовательным учреждениям, в отличие от юридических лиц публичного права, не свойственно наличие взаимообусловленности их гражданской правосубъектности и административно-правового статуса. В-четвертых, деятельность по предоставлению образовательных услуг может финансироваться как за счет средств бюджетов публичных образований, так и за счет средств, получаемых из иных источников. Однако вне зависимости от того, из каких источников идет финансирование, сущность образовательной деятельности от этого не меняется. Исходя из принципа следования государственного имущества за передаваемыми государственными полномочиями, следует признать, что допущение возможности финансирования образовательной деятельности за счет внебюджетных средств дает основания говорить о том, что у образовательной деятельности самой по себе отсутствует публично-правовой статус.
Административная правосубъектность юридических лиц публичного права
Избранный законодателем механизм учреждения юридических лиц публичного права весьма специфичен и, как указывалось в предыдущей главе, является одним из оснований выделения публичных юридических лиц в самостоятельный тип субъектов права. Причем его особенности касаются не только внешних различий по отношению к процессам возникновения других типов субъектов права. Анализируя законы, предусматривающие создание юридических лиц публичного права, нельзя не обратить внимание на те особенности, которые отличают их от прочих законодательных актов. Эти специфические черты проявляются в целом ряде обстоятельств.
Первым из них является особый характер тех правовых норм, которые предусматривают необходимость учреждения того или иного публичного юридического лица. В теории права отмечается, что одним из свойств нормы права является ее общий характер. Это означает, что правовая норма не осуществляет индивидуального регулирования, ее действие распространяется на все сходные правоотношения и рассчитано на неоднократное применение.140 Однако те правовые нормы, которые посвящены учреждению того или иного публичного юридического лица и определению его правового статуса, носят не общий, а индивидуальный характер и применимы только к конкретному юридическому лицу. Более того, ни о каком их неоднократном применении не может идти и речи - либо публичное юридическое лицо создано, либо нет.
Также необходимо отметить, что в ряде случаев нормы, содержащиеся в законах, предусматривающих создание юридических лиц публичного права, регулируют не только внешние отношения между данными субъектами и третьими лицами, но и вопросы их внутренней организации. Тем самым, законы о создании юридических лиц публичного права приобретают черты, свойственные локальным актам хозяйствующих субъектов.141
Третьей особенностью является сам вид того нормативного акта, которым утверждается создание того или иного юридического лица публичного права. Обычно учреждение государством хозяйствующих субъектов рассматривается в юридической литературе в качестве одной из форм управления государственной собственностью.142 Аналогичным образом данный вопрос решается и в действующем законодательстве.143 При этом управление государственной собственностью отнесено к компетенции . Федерации. В свою очередь, полномочия по управлению собственностью субъекта Федерации возлагаются на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ.145 В этой связи решение об учреждении того или иного юридического лица с государственным участием обычно оформляется подзаконным актом органа исполнительной власти, уполномоченного управлять соответствующим видом государственной собственности. Однако применительно к юридическим лицам ситуация иная - они создаются на основании закона, который по логике должен быть лишен того исполнительно-распорядительного характера, который свойственен актам органов исполнительной власти, управомоченных осуществлять управление государственным имуществом и принимать решение об учреждении юридических лиц частного права с государственным участием.
В-четвертых, акт, предусматривающий учреждение того или иного публичного юридического лица, принимается Федеральным собранием, которое, в отличие от Правительства Российской Федерации, уполномочено осуществлять лишь нормативно-правовое регулирование отношений собственности. В этой связи неизбежно возникает вопрос о соответствии такого закона предусмотренному Конституцией Российской Федерации разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. Ведь в случае отнесения вопросов учреждения того или иного хозяйствующего субъекта к сфере управления государственным имуществом необходимо признать, что такие законы, как обоснованно отмечается в литературе, не соответствуют пункту «г» части 1 статьи 114 Конституции РФ, согласно которому управление государственной собственностью осуществляет не Федеральное собрание, а Правительство организации органов власти субъектов РФ»). Российской Федерации.146 Соответственно, в таком случае создание юридических лиц публичного права должно происходить не на основании закона, как это имеет место в текущий момент, а на основании подзаконных актов органов исполнительной власти. Проблема соответствия законов, предусматривающих учреждение публичных юридических лиц, Конституции Российской Федерации приобретает особую актуальность в связи с запретом на вмешательство законодателя в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью, на который ранее уже указывал в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации.147
В этой связи необходимо отметить, что на сегодняшний момент в доктрине и в законодательстве нет единой точки зрения относительно того, что следует понимать под управлением государственной собственностью. Большинство из имеющихся концепций по данному вопросу можно свести в три группы.
Первое направление исходит из того, что управление публичным имуществом представляет собой осуществление публичным субъектом классической триады правомочий собственника - владения, пользования и распоряжения. Сторонники этого подхода полагают, что «управление имуществом не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности».148
Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с В то же время в отечественном законодательстве довольно часто можно столкнуться с такими правовыми нормами, в которых термин «управление» используется в одном ряду с классическими правомочиями собственника.149 Это обстоятельство позволило некоторым авторам сформулировать вторую концепцию, согласно которой управление представляет собой самостоятельное правомочие публичного собственника, которое реализуется им вместе с владением, пользованием и распоряжением принадлежащим ему имуществом.150
При создании третьей теории ее сторонники опирались на общее понимание управления как упорядочивающего воздействия на общественные отношения. В этой связи управление публичным имуществом представлялось им процессом, «деятельностью субъектов управления по государственно-властному (административному) воздействию на отношения, возникающие при реализации права государственной собственности».151
Формы бюджетного финансирования публичных юридических лиц
В то же время было бы неверным считать, что в ситуации с Агентством по страхованию вкладов, Фондом ЖКХ и государственными внебюджетными фондами, а также в аналогичных случаях, данные организации вправе осуществлять только те виды собственной деятельности, которые прямо предусмотрены в нормативных актах, которые определяют их правовое положение. В этих же актах содержится указание на то, что имущество юридических лиц публичного права, обеспечивающее реализацию их задач и функций, может формироваться и за счет иных законных поступлений, что открывает возможность для расширения разрешенных видов собственной деятельности данных организаций. Одновременно с этим, как указывалось ранее, данные организации обладают целевой правоспособностью, которая предполагает возможность осуществления юридическими лицами публичного права любой не запрещенной законом деятельности при условии, что такая деятельность, в конечном счете, направлена на достижение их публично-правовых целей, в том числе на обеспечение финансирования реализации публичными юридическими лицами своих полномочий в сфере государственного управления.
В целях обеспечения стабильности финансового положения публичных юридических лиц и минимизации возможных негативных последствий от неудачных коммерческих операций для финансового обеспечения реализации публичных задач и функций законодатель устанавливает, что собственная деятельность юридических лиц публичного права должна строиться на принципах возвратности, платности, ликвидности и срочности. Наряду с этим в ряде случаев законодатель устанавливает ограничения в отношении выбора объектов осуществления данной деятельности.
В частности, Агентство по страхованию вкладов вправе размещать временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов только в государственные ценные бумаги Российской Федерации и ее субъектов; в облигации иных российских эмитентов, кроме облигаций РФ и субъектов РФ; акции российских открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих денежные средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; в ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с российским законодательством об ипотечных ценных бумагах; в ценные бумаги государств-членов Организации экономического сотрудничества и развития; в депозиты и ценные бумаги Банка России. При этом размещение временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов в иные объекты инвестирования, прямо не предусмотренные Законом о страховании вкладов, не допускается.
Любопытно, что, наряду с этим, закон не содержит каких-либо требований в отношении инвестирования тех свободных денежных средств Агентства по страхованию вкладов, которые не обособлены в составе фонда обязательного страхования вкладов, например, средств из источников расходов Агентства, сформированных при внесении первоначального имущественного взноса в капитал АСВ при реорганизации государственной корпорации «Агентство реструктуризации кредитных организаций». Следовательно, данные средства могут быть размещены и (или) инвестированы по усмотрению органов управления Агентства по страхованию вкладов.
В свою очередь, временно свободные средства Фонда ЖКХ могут быть размещены только в государственные ценные бумаги Российской Федерации и ее субъектов; облигации иных российских эмитентов, кроме РФ и ее субъектов; акции российских открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) инвестиционных фондов; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с российским законодательством об ипотечных ценных бумагах; ценные бумаги государств-членов Организации экономического сотрудничества и развития и акции иных иностранных эмитентов, учрежденных на территориях данных государств; депозиты и депозитные сертификаты в российских кредитных организациях.264 Как и в случае с Агентством по страхованию вкладов, размещение Фондом ЖКХ временно свободных средств в объекты инвестирования, прямо не предусмотренные Законом о Фонде ЖКХ, также не допускается. В то же время, в отличие от Агентства по страхованию вкладов, данный запрет распространяется на все средства Фонда ЖКХ.
Схожие ограничения установлены и в отношении временно свободных средств государственной компании «Росавтодор». Так, Росавтодор вправе размещать и (или) инвестировать временно свободные средства, связанные с собственной деятельностью, а также средства фонда Росавтодора только в государственные ценные бумаги Российской Федерации; депозиты и ценные бумаги Банка России; депозиты в кредитных организациях, отвечающих критериям, установленным наблюдательным советом Росавтодора.266 За исключением случаев, предусмотренных решениями Правительства Российской Федерации, размещение временно свободных средств, связанных с собственной деятельностью Росавтодора, и средств фонда Росавтодора в объекты инвестирования, не предусмотренные Законом о Росавтодоре, также не допускается.
В свою очередь, Олимпстрой вправе размещать временно свободные средства только в банковские вклады в российских кредитных организациях.267
Действующее законодательство предусматривает, что средства, полученные юридическим лицом публичного права в результате его собственной деятельности, поступают в его распоряжение. Вместе с тем законодатель устанавливает, что такое распоряжение должно в любом случае осуществляться только для достижения нормативно закрепленных целей деятельности публичных юридических лиц. В дополнение к этому общему ограничению свободы распоряжения средствами от собственной деятельности, применимому ко всем юридическим лицам публичного права, в некоторых случаях закон предусматривает специальные ограничения, подлежащие применению к конкретным публичным юридическим лицам. В частности, доходы, полученные Агентством по страхованию вкладов от размещения временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, подлежат зачислению обратно в данный фонд, который отделен от иного имущества Агентства, имеет обособленный учет, а его средства отражаются на специально открываемом счете Агентства в Банке России.269 При этом важно отметить, что, по общему правилу, средства фонда обязательного страхования вкладов могут быть израсходованы только на выплату возмещения по вкладам и не могут быть потрачены на расходы самого Агентства.
