Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные и правовые основы института административного пресечения 17
1.1 Проблема принуждения в административном праве 17
1.2. Понятие, правовая природа и назначение административного пресечения 45
1.3. Научные основы классификации мер административного пресечения 69
1.4. Проблемы правового регулирования отдельных видов мер административного пресечения 96
Глава 2. Механизм применения мер административного пресечения . 128
2.1. Основания применения мер административного пресечения 128
2.2. Система субъектов применения мер административного пресечения и проблемы ее оптимизации 150
2.3. Стадии применения мер административного пресечения 175
2.4. Особенности применения мер административного пресечения в чрезвычайных условиях 211
Глава 3. Процессуальные проблемы применения мер административного пресечения 228
3.1. Принципы применения мер административного пресечения 228
3.2. Процессуальные формы реализации мер административного пресечения 275
3.3. Проблемы обеспечения законности при применении мер административного пресечения 291
Заключение 309
Библиография 317
- Проблема принуждения в административном праве
- Научные основы классификации мер административного пресечения
- Основания применения мер административного пресечения
- Принципы применения мер административного пресечения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Успешное решение социально-экономических реформ в России зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства. Не случайно проблема охраны существующего правопорядка является ключевой в социально-правовой мысли. Юридическая наука накопила богатейший опыт в познании этого феномена, выработала разнообразные способы и формы противодействия деструктивным явлениям, осложняющим нормальное бытие. Это способствовало повышению нормированности общественной жизни, упорядочению правоприменительной практики и итоге, укреплению социального порядка.
Вместе с тем современное состояние правопорядка в стране нельзя признать удовлетворительным. Не снижается рост преступлений и других правонарушений, усилилась их интенсивность и агрессивность, появились новые угрозы общественной безопасности. Все это обусловливает необходимость адекватного осмысления тенденций развития правовой действительности, научной оценки существующих угроз общественным отношениям, пересмотра философских оснований и методологии познания средств охраны правопорядка. Поскольку принуждение к законопослушному поведению остается в правоохранительном арсенале государства, представляется востребованным исследование его социальной роли в современных условиях, возможностей и эффективности в защите законных интересов.
Прогрессивное развитие России возможно лишь на демократической основе, при признании общецивилизационных ценностей, упрочении правовых начал в общественной жизни. Поэтому первостепенной задачей отечественной юридической науки являются «постановка и решение таких проблем, решение которых позволило бы преодолеть одно из
основных противоречий современного этапа функционирования российской государственности: объективной потребностью общества в стабильном правопорядке и ее реальным воплощением в общественной жизни»1. С этих позиций важна оценка самого масштабного вида государственного принуждения - мер административного принуждения, составляющих его блоков. Одним из них является административное пресечение.
Важность мер административного пресечения трудно переоценить. Это наиболее динамичная составляющая административного принуждения, обладающая мощным наступательным потенциалом. Посредством мер административного пресечения решаются многие правоохранительные задачи: задерживаются ежегодно десятки миллионов правонарушителей, изымаются наркотики, запрещается к эксплуатации производство, механизмы, технологии, представляющие общественную опасность, пресекаются нарушения природоохранительного законодательства и т.д. Их применение является, по существу, «скорой правовой помощью» для общественных отношений, которые поставлены правонарушением под реальную угрозу.
Полномочиями по применению мер административного пресечения наделены практически все органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, что позволяет своевременно выявлять и прекращать противоправные деяния. Следует особо отметить и социальный эффект административного пресечения - предотвращение возможного вреда общественным отношениям. Если административная ответственность реализуется после совершения правонарушения, то применение мер административного пресечения - это упреждающая правоохранительная акция государства, задача которой сохранить законные права и интересы путем прекращения противоправных деяний.
Актуальность исследования данного феномена обусловлена также тем, что сфера применения мер административного пресечения значительно расширена. Усложнение в современных условиях социальных, экологических, производственных, технологических и иных процессов потребовало надежного правового инструмента прекращения противоправных деяний, обеспечения общественной безопасности. Эти обстоятельства позволяют констатировать, что проблема применения административного пресечения актуальна для современной России и требует фундаментальной научной разработки.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы рассматриваемой проблемы исследовались в науке полицейского права и в современной науке административного права. Анализ доктрины свидетельствует о широком их круге. Внимание ученых привлекало само понятие административного пресечения, характеристика отдельных его мер, формы нормативного закрепления и др. При этом данные вопросы рассматривались преимущественно в контексте исследования административного принуждения в целом.
Значительный след в разработке вопросов административного пресечения оставили ученые-полицеисты. Не без влияния западноевропейских коллег (Л. Штейна, Р. Моля, Л. Гумпловича, О. Майера, В. Еллинека и др.) русские ученые уделяли большое внимание обеспечению общественной безопасности в Российской империи, исследованию средств защиты от противоправных посягательств. Ими исследовались природа и практика применения мер административного пресечения в большей мере «полицейского» характера - административное задержание, привод, применение силы, запрещение деятельности неблагонадежных организаций и т.д. Их анализ представлен в трудах практически большинства ученых-полицеистов - И.Е. Андриевского, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др., научное наследие кото
рых оказало заметное влияние на разработку исследуемой проблематики и после крушения Российской империи. «Полицейский» акцент в характеристике мер административного пресечения присутствовал в советской правовой науке, не исчез он и в современных исследованиях. В известной мере это обусловливалось тем, что меры пресечения в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности - наиболее распространенные средства правоохраны в деятельности органов внутренних дел. Однако заметим, что такое назначение административного пресечения не исчерпывает всего богатства потенциала этого правоохранительного средства.
Общей характеристике и отдельным аспектам административно-правового принуждения посвящены работы современных ученых-административистов - К.С. Вельского, В.М. Безденежных И.И. Веремеен-ко, М.И. Еропкина, В.Л. Зеленько, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, В.И. Новоселова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н.Старилова, М.С. Студеникиной, А.В. Самойленко, А.П. Клюшни-ченко, Ю.С. Рябова, Ю.П. Соловья, А.А.Фатьянова, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю.Якимова и др.
При всей их значимости многие научные работы, особенно учебные издания советского периода, не раскрывают актуальных аспектов проблемы применения мер административного пресечения: перспектив совершенствования нормативной базы, рациональности распределения компетенции субъектов применения данных мер, причины нарушения прав и свобод человека и гражданина при их реализации и др. Ряд работ по проблеме применения мер административного принуждения имеет подчеркнуто идеологический характер.
Вместе с тем нельзя не заметить достижений отечественных ученых в исследовании проблемы административного пресечения. В их ряду за
метное место занимает докторская диссертация Д.Н. Бахраха «Административное принуждение в СССР, его виды, основные тенденции развития» (1972 г.). По существу, это была первая попытка проанализировать гигантский массив разрозненных нормативных актов, регулирующих применение административного принуждения, дать ему научную оценку, сформулировать понятие основных видов мер этого принуждения, связать концептуальные вопросы с правоприменительной практикой. Значительное внимание уделено автором и мерам административного пресечения, их содержанию и применению. Дальнейшие научные работы были ориентированы преимущественно на исследование отдельных мер административного пресечения (В.Л. Зеленько, В.П. Кудрявцев и др.), деятельности контрольно-надзорных органов по их применению (B.C. Пронина, Р.И. Денисов, Б.В. Российский, Е.Ф. Басырев и др.). Отмечая ценность многих исследований рассматриваемой проблематики, отметим обстоятельства, которые существенно, по нашему мнению, влияют на актуализацию научной разработки вопросов применения мер административного пресечения.
Во-первых, изменившаяся социально-экономическая и деликтоло-гическая обстановка в современной России в значительной части обесценила прошлые теоретические наработки. Необходимо новое видение социальной роли института административного пресечения, оценка его возможностей и эффективности с учетом нынешнего этапа развития государства. Демократизация общественной жизни, признание Россией международно-правовых стандартов прав человека существенно изменили социально-правовой режим в стране, отношения власти и гражданина, повысили ответственность государства и его органов за вторжение в сферу охраняемых законом интересов.
Во-вторых, центр тяжести исследования рассматриваемой проблемы должен быть смещен в сторону применения мер административного
пресечения. Именно в правоприменительной плоскости лежат наиболее острые вопросы данного правового института (его эффективность, тактика применения, конфликтность правоприменительной ситуации, обеспечение законных прав и интересов). Но по этим вопросам наиболее ощутим и дефицит научных разработок. Правоприменительный аспект применительно к теме исследования приобретает особую актуальность в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель ной власти» , в котором впервые были обособлены федеральные службы. К их функциям отнесено осуществление контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Реализация данных функций предполагает использование широчайшего спектра правовых средств, и прежде всего мер административного пресечения.
В-третьих, решение первых двух задач немыслимо на базе устаревших методологических и идеологических установок. Нужна новая методология, позволяющая раскрыть гносеологию института административного пресечения, его роль в защите законных интересов, исследовать механизм его применения, формы реализации в правовой действительности.
С учетом изложенного очевидна потребность в разработке концепции института пресечения в административном праве современной России, выявлении проблем его реализации применительно к новым социально-политическим и экономическим условиям и обосновании путей их разрешения.
Объект диссертационного исследования. Рассмотрение широкого круга теоретических и практических проблем обусловило необходимость определения объекта и предмета диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с применением мер административного пресечения в различных отраслях и сферах государственного управления.
Предмет диссертационного исследования составляют: во-первых, теоретические представления о природе и назначении административного пресечения; во-вторых, правовые нормы, закрепляющие их содержание и порядок применения; в-третьих, реальные процессы и явления социальной действительности, связанные с применением мер административного пресечения.
Цель диссертационного исследования - разработка концептуальных основ института административного пресечения, научный анализ механизма его применения, обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего меры административного пресечения, и практики его применения.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- раскрыть социальное назначение и сущность мер административного пресечения, их место в системе административного принуждения;
- исследовать содержание механизма применения мер административного пресечения;
- проанализировать состояние правового регулирования применения мер административного пресечения, дать научную оценку действующих норм, выявить проблемные ситуации в российском законодательстве в рассматриваемой сфере;
- изучить практику применения мер административного пресечения различными государственными органами и негосударственными формированиями;
- выявить наиболее характерные признаки мер административного пресечения по действующему законодательству и осуществить их научную классификацию;
- исследовать статус и полномочия субъектов применения мер административного пресечения;
- раскрыть принципы и процессуальные формы применения мер административного пресечения в различных отраслях и сферах государственного управления;
- выявить специфику применения мер административного пресечения в чрезвычайных условиях;
- исследовать состояние законности при применении мер административного пресечения;
- разработать с учетом потребностей правоприменительной практики предложения по совершенствованию и систематизации законодательства, регламентирующего применение мер административного пресечения.
Методология и методика диссертационного исследования
Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. Мы исходили из необходимости методологического многообразия, позволяющего полнее раскрыть различные стороны административного пресечения. Наиболее существенными сторонами этого феномена являются концептуально-теоретический, нормативный и правоприменительный аспекты института административного пресечения. Исследование этих сторон позволило раскрыть статику этого явления (определить понятийный аппарат и нормативную основу) и его динамику (правовую практику).
В процессе исследования применялись также общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Правовой базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции России, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, других кодексов России, а также положения иных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством:
- наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации в процессе службы в практических подразделениях органов внутренних дел;
-изучения различного рода решений, статистических материалов, отчетов, учетов, относящихся к теме диссертационного исследования;
- программированного изучения дел об административных правонарушениях;
- анализа и обобщения результатов сбора и оценки собранного эмпирического материала.
Научная новизна диссертационной работы. Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ применения мер административного пресечения. В работе предпринята попытка по-новому раскрыть содержание данных мер административного принуждения, обосновать их классификацию.
Классификация мер административного пресечения, применяемых различными государственными органами, а в некоторых случаях и негосударственными формированиями, позволила глубже и всесторонне уяснить их феномен и содержание. Получение и использование новой информации о качественных характеристиках мер административного пресечения в теоретическом плане сделало возможным поставить и реализовать задачу научного обоснования места и роли данных мер в общем институте административного принуждения.
Новыми являются выводы о содержании механизма применения мер административного пресечения, о правовых формах их реализации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране;
- авторская концепция административного пресечения как совокупности принудительных средств, применяемых уполномоченными органами (должностными лицами), в целях обеспечения защиты общественных отношений от непосредственной угрозы правонарушения;
- уточненная интерпретация понятия мер административного пресечения - это регламентируемые нормами административного права средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), а в некоторых случаях и негосударственными формированиями, которые направлены на прекращение противоправного деяния, устранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности;
- научная классификация мер административного пресечения, учитывающая такие основания, как: степень самостоятельности мер административного пресечения; методы воздействия, лежащие в основе применения мер административного пресечения; характер объекта воздействия меры административного пресечения; специфика сферы воздействия, в которой применяются меры административного пресечения.
- нормы, регулирующие применение мер административного пресечения, содержатся в статутных и специальных правовых актах; они определяют цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты и порядок их применения; их совокупность образует самостоятельный административно-правовой институт - институт защиты. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативных актов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтов административного права. Данный институт характеризуют: единый объект правового регулирования - обособленная группа принудительных средств защиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способ воздействия на неправомерное поведение - принудительное прекращение противоправных действий; административно процессуальная форма реализации мер административного пресечения. Многочисленность и разрозненность нормативных актов, регулирующих применение административного пресечения, привели к неоднозначному закреплению в них одних и тех мер административного пресечения. Это дает основание инициировать разработку и принятие Федерального закона «О мерах административного пресечения»;
- характерной особенностью института защиты является его «встроенность» в другие административно-правовые институты в качестве их защитного элемента. Наличие такого элемента, с одной стороны, повышает правовые гарантии устойчивости этих административно
правовых институтов, а с другой - укрепляет взаимосвязь всех составляющих механизм административно-правового регулирования;
- специализированный способ реализации исследуемых правовых средств предопределил широту круга органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного пресечения. В основе формирования системы этих субъектов лежит функциональный признак -осуществление функции правовой защиты посредством принудительного прекращения противоправного поведения. Организационные связи в системе субъектов применения мер административного пресечения выражены слабее, что не лучшим образом сказывается на руководстве их правоприменительной практикой. В связи с этим обосновывается необходимость постоянного обобщения практики применения мер административного пресечения и внедрения соответствующих форм руководства данным видом правоприменительной деятельности;
- процедура реализации мер административного пресечения представляет собой часть административного процесса по разрешению индивидуально-конкретных дел и ситуаций. Ее содержанием является совокупность конкретных, последовательно осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами действий, направленных на применение к нарушителю мер административного пресечения, что находит практическое выражение в индивидуальном правоприменительном акте управления или в физическом действии субъекта, осуществляющего реализацию мер административного пресечения, в отношении физического или юридического лица;
- предложения по совершенствованию правового регулирования применения мер административного пресечения и практики их реализации.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно, основываясь на новой для науки административного права парадигме и сохраняя предшествующие ее достижения, позволяет существенно продвинуться в разработке современной теории института административного пресечения. Исследуемые в диссертации проблемы применения мер административного пресечения являются фундаментальными проблемами административно-правовой науки, способствующими совершенствованию механизма охраны правопорядка в современной России.
Сама тема диссертации предопределила необходимость воплощения теоретических выводов в правовую действительность - в правовые нормы и правоприменительную деятельность. Решение проблем применения мер административного пресечения, теоретическая разработка которых осуществлена в диссертации, влияет непосредственно на укрепление правопорядка в стране, защиту охраняемых законом интересов личности, общества и государства. Практическое значение исследования состоит в разработке предложений, ориентированных на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок применения мер административного пресечения. Предложенная диссертантом видовая классификация мер административного пресечения представляет собой формирование комплексного подхода по систематизации норм, регламентирующих порядок применения мер административного пресечения государственными органами и негосударственными формированиями в различных отраслях и сферах государственного управления.
Внесенные автором предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства о мерах административного принуждения основаны на результатах данного исследования и учитывают потребности правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования
Результаты диссертационного исследования в течение ряда лет апробировались по следующим направлениям: в научной работе, в учебном процессе, в практической деятельности органов внутренних дел. Положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практической конференции, проходившей в Московском университете МВД России 4-5 июля 2000 г. «Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах», на научной конференции «Лазаревские чтения», проходившей в ИГП РАН в 2002 г., на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права», проходившей в Московском университете МВД России 2003 г., на заседаниях НИЛ ВНИИ МВД России. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры административного права Московского университета МВД России. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, внедрены в практическую деятельность Управления службы дежурных частей МВД России. Результаты проведенного исследования отражены в работах, опубликованных автором.
Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих одинадцать параграфов, заключения и библиографии.
Проблема принуждения в административном праве
Административное пресечение, проблемы применения которого исследуются в настоящей работе, является сложным социально-правовым феноменом. Глубокое изучение его сущности предполагает учет всех его сторон и связей, что гарантирует исследователя от односторонности. Поэтому методологически оправданно выделение наиболее содержательных признаков административного пресечения, совокупность которых может претендовать на адекватное отражение существующего феномена. Важными для нашего исследования представляются следующие методологические посылки.
Во-первых, исследуя институт административного пресечения, следует отправляться от категорий высшего порядка, с которыми он связан. Одной из существенных его характеристик является связь с принудительной силой государства. Выяснение связей с такими категориями, как принуждение, государственное принуждение, административное принуждение, важно для определения места административного пресечения в государственно-правовом механизме, для понимания его роли в охране правопорядка.
Во-вторых, административное пресечение является средством охраны определенного типа правопорядка. Оно входит в качестве составной части в действующую российскую правовую систему, воспринявшую об-щецивилизационные ценности. Построение правового государства и выполнение Российской Федерацией международно-правовых обязательств, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека (1948) , Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека (1950), Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.) и в иных международно-правовых актах, предопределяют постановку задачи обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и их всемерную защиту в качестве главнейшего принципа деятельности государства. Соотношение государственной воли и воли индивидуума применительно к исследуемой проблеме должно быть оценено с позиций новой социально-правовой парадигмы.
В-третьих, административное пресечение представляет особое явление в российской правовой системе, обладающее своим содержанием. Раскрытие его индивидуальных черт позволяет выделить его из ряда других социальных явлений, подчеркнуть качественную определенность. Реализация данного положения должна исключить существующие в юридической литературе отождествление мер административного пресечения с иными социальными и правовыми категориями.
В-четвертых, институт административного пресечения является правовым явлением. Исследование его с позиций права дает возможность не только подчеркнуть важность правовой формы его закрепления и реализации, но и вскрыть глубинные его связи с правом, которые получают новый импульс развития в правовом государстве. Принципиальная парадигма состоит в том, что в условиях демократического гражданского общества административное пресечение не может быть вне права. В нормах права закрепляются назначение, основания и порядок применения исследуемых средств правоохраны.
С учетом этих предварительных методологических положений в работе исследуются проблемы применения мер административного пресечения.
Исходным в уяснении природы и назначения этих правовых средств является прежде всего исследование их связей с явлением более общего порядка - административным принуждением.
Теория и практика социального управления выработали значительный арсенал разнообразных способов обеспечения желаемого поведения. Социум нуждается в упорядочении общественной жизни, стабильности существующих в нем отношений. Эта цель достигается нормированием поведения индивидов и их объединений, контролем за соблюдением установленных правил поведения. Основным противоречием социального бытия является несовпадение воли управляющего и воли управляемого. Поэтому подчинение последнего как непременное условие упорядоченности общественной жизни не является автоматическим результатом установления соответствующих правил поведения. Управляющий (система управления) должен обеспечить достижение этого результата.
При всем разнообразии способов управления они в конечном счете сводятся к основным: принуждению, поощрению и убеждению. В государственно-правовой практике они применяются в комплексе, но примат принадлежит убеждению и поощрению как наиболее эффективным способам управления, поскольку при их применении сближаются государственная воля и воля индивида. Характеристике убеждения и поощрения посвящена обширная литература2, что избавляет нас от анализа данных способов управления. Применительно к теме исследования больший интерес представляет принудительный способ обеспечения соблюдения правовых установлений.
Предварительно отметим, что как феномен социального бытия принуждение не устранимо. Вульгаризация перспектив общественного развития, получившая в свое время отражение в руководящих партийных документах, презюмировала исход принуждения из социального управления и тем самым дезориентировала правоохранительную деятельность государства. Усиление правовых начал в демократическом гражданском обществе не исключает принуждения к законнопослушному поведению. Напомним, что принудительность - одна из основных характеристик права и речь должна идти о трансформации рассматриваемого способа управления к существующим условиям бытия и принятым в обществе ценностям. «Поэтому сегодня крайне важно познать принудительные основания права, чтобы должным образом определить место принуждения в современном обществе и его связь с правом»4.
Данная связь является определяющей для понимания принуждения, которое следует отличать от насилия. Здесь мы не можем согласиться с мнением авторов, которые полагают возможным признать, «что как в историческом прошлом российского и советского государства, так и в настоящее время, имеет место государственное насилие»5. Последнее применяется вне права, и не случайно авторы иллюстрируют свой категорический вывод фактами репрессий во времена тоталиризма. Что касается настоящего времени, то утверждение правовых начал в современной России не дает оснований для подобного вывода.
В отличие от насилия легитимность принуждения связана с законностью принудительных акций, с правом. На необходимость такого различия насилия и принуждения обратили внимание софисты и Платон, которые заложили базу исследования принудительных оснований права (правомерного принуждения) в сочетании с волей и справедливостью6.
Научные основы классификации мер административного пресечения
Меры административного пресечения направлены, как уже отмечалось, прежде всего на прекращение противоправного поведения; они «приостанавливают», «отстраняют», «изымают», «пресекают»1, антиобщественные действия. Разнообразие охранительных функций мер административного пресечения обусловливается множеством задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности, различием социально-правовых интересов и их противоречиями, разнообразием охраняемых общественных отношений, множественностью субъектов, осуществляющих такую охрану, и их неодинаковым административно-правовым статусом. Отсутствие единого закона, в котором закрепилась бы система мер административного пресечения, определяет актуальность аналитического изучения большого числа разрозненных нормативных правовых актов. В юридической литературе долгое время вообще не было классификации мер административного пресечения, их перечень был неточным и неполным, часто строился по усмотрению составителя; внутри-логические связи между различными правовыми источниками отсутствовали, что не позволяло упорядочить данные средства правоохраны.
Действующее административное законодательство позволяет констатировать наличие широкого круга мер административного пресечения: требование прекратить правонарушение, задержание, доставление, например, в орган милиции и другие органы исполнительной власти, временное отстранение от выполнения работ, личный досмотр, досмотр ручной клади и багажа, удаление из вагона поезда и с борта судна, обыск, выемка, изъятие и задержание предметов, приостановление и прекращение деятельности объектов разрешительной системы и иных объектов, применение приемов самбо, наручников, связывание и другие специальные средства прямого физического воздействия, применение оружия и прочие меры.
Система мер административного пресечения не является застывшей, она изменяется, дополняется новыми мерами, некоторые из них отменяются, что позволяет приспосабливать систему таких мер к изменяющимся социально-правовым условиям.
Итак, меры административного пресечения - это наиболее распространенная разновидность средств принудительного воздействия, применяемых органами исполнительной власти в целях охраны правопорядка. Соответственно в распоряжении органов исполнительной власти меры административного пресечения - это весьма распространенное и эффективное средство административного принуждения, поскольку применяются данными органами гораздо чаще, чем иные средства административно-принудительного воздействия.
Меры административного пресечения нуждаются в специальной систематизации, которая имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение: она помогает глубже уяснить их правоохранительную сущность, выработать оптимальные пути их использования, изыскать методы их дальнейшего совершенствования. В основу систематизации мер административного пресечения должны быть положены устойчивые структурно-функциональные связи, требования логической упорядоченности, стойкая системная урегулированность как отдельных норм, так и нормативно-правовых актов. В настоящее время системные представления становятся важнейшим условием современного научного знания2. Теоретическое, методологическое, прикладное значение системного подхода к изучению любых социальных явлений сейчас уже ни у кого не вызывает сомнений3. Любой объект исследования, а равно и любой институт права, представляет целостный комплекс взаимосвязанных элементов, формирующих в конечном счете единую целостную систему, образующую, как пишет В.Н. Садовский, «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих целостное единство»4. Не является исключением и институт мер административного пресечения, который может быть, с одной стороны, заключен в рамки единого системно-целостного образования, с другой -расчленен по определенным классам (группам). При этом систематизация не должна сводиться только к выработке простого перечня мер административного пресечения, а обеспечивать возможность дифференцированного подхода к каждой мере пресечения в зависимости от характера проступка и личности правонарушителя. Такая возможность будет достигнута, если в систему мер административного пресечения будут включены достаточно разнообразные по способу своего принудительного воздействия, форме и объему ограничений средства воздействия на правонарушителей.
Система мер административного пресечения - это известная целостная упорядоченность, представляющая собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей, объединяемых общими родовыми признаками. К сожалению, институт мер административного пресечения не закреплен в единой норме, а «разбросан» по нескольким относительно самостоятельным нормам КоАП России и других законодательных актов, что приводит порой в теории и в практике к различному толкованию мер административного пресечения. Отсюда возникает задача создать относительно исчерпывающий перечень мер административного пресечения и, как нам представляется, закрепить его в законе в единой собирательной норме.
Стабильная система мер административного пресечения, закрепленная законом, существенным образом повысила бы их воздействующий потенциал, позволила выработать наиболее удобные приемы их применения, сделала бы меры пресечения еще более оперативным и динамичным инструментом борьбы с правонарушениями.
Стабилизация системы мер административного пресечения в законе так же необходима, как и стабилизация на длительный период системы мер административного наказания, осуществленная в КоАП РФ.
Попытки систематизации и классификации мер административного пресечения предпринимались многими учеными-административистами, высказавшими на этот счет различные суждения, которые, однако, не всегда учитывают, что при систематизации мер административного пресечения должны приниматься во внимание не случайные критерии (тогда систематизация неизбежно сведется к множественности разноречивых толкований), а определенные закономерности распределения отдельных пре-секательных мер в рамках цельных классификационных групп.
Основания применения мер административного пресечения
Реализация исследуемых мер представляет собой правоприменительный процесс. Как и любая правоприменительная деятельность, применение мер административного пресечения осуществляется в рамках соответствующих правовых отношений. Исходя из теории административно-правовых отношений можно предположить, что такая деятельность реализуется в охранительных правовых отношениях. Рїх характеристика широко представлена во многих трудах отечественных ученых. Ю.М. Козлов, обстоятельно исследовавший проблему административно-правовых отношений, в их числе выделяет отношения, «связанные с осуществлением принуждения в административном порядке (т.е. без обращения в суд), являющегося одним из средств обеспечения необходимого правопорядка в сфере государственного управления»1. Иными словами, меры административного пресечения реализуются в рамках административных охранительных правоотношений.
Но как возникают такие отношения? В правовых нормах, чья характеристика была дана выше, заложена лишь их потенциальная возможность. Как известно, правовые отношения переводят нормативную возможность в реальное поведение. Что же служит импульсом такого перевода? Согласно теории правоотношений таким импульсом могут быть юридические факты, т.е. явления, поведение, предусмотренные соответствующей правовой нормой. Для нашего исследования выяснение юридических фактов, обусловливающих возникновение охранительных административных отношений, приобретает первостепенную важность, поскольку именно они запускают «маховик» применения мер административного пресечения. Вопрос о том, что является основанием для применения этих мер, не так прост, как кажется на первый взгляд.
В словаре русского языка термин «основания» употребляется наряду с термином «причина» для обозначения явления, вызвавшего возникновение другого явления2.
В философской литературе эти понятия трактуются неоднозначно под основанием понимается то, из чего «познание должно объяснить существование вещи»4. По мнению В.Г. Карпачева, основание - это «внутренняя определенность действительности, имеющая свои предпосылки в себе самой и с необходимость порождающая следствия - конкретное многообразие явлений»5.
Порождение определенного следствия зависит не только от природы основания, но и от условий, при которых обеспечивается его достижение: взаимосвязь условий и оснований весьма существенна для наступления необходимого следствия. Обусловленность основания требует его познания во взаимосвязи со всеми обусловливающими порождение необходимого результата факторами.
Философский анализ категории «основание» составляет теоретико-методологическую основу рассмотрения оснований применения мер административного пресечения.
В юриспруденции равно важны как понятие «причина», так и понятие «основания применения мер административного пресечения».
В отличие от условий необходимо выделять основания применения мер административного пресечения - конкретные фактические данные, которые при соблюдении процессуального порядка их установления, оценки и закрепления непосредственно порождают применение мер административного пресечения и возникающие в соответствие с этим права и обязанности.
Выражение сути оснований применения мер административного пресечения через понятие «фактические данные» вызвано тем, что данный этап связывает нас с действиями, вполне реальными событиями. Познание оснований как фактических данных необходимо для правильного понимания их связи с будущим следствием. Правильное применение мер административного пресечения невозможно на основании слухов, вымысла, галлюцинаций и т.п. Выделение фактических и правовых оснований вызвано самой природой правоприменительного процесса.
Применение права заключается, как правило, в установлении фактических обстоятельств дела, выборе нормы права и решения дела.
Как правовое основание подлежащая применению норма права обязательно должна быть указана в процессуальном документе. Это наглядно показывает правильность правовых условий применения мер административного пресечения и способствует выяснению их соответствия фактическим данным. Но дело в том, что само право вызвано к жизни общественными отношениями, и при правоприменении эти отношения вновь учитываются наряду с нормами права, т.е. наблюдается «двойное» воздействие фактических данных на правовое регулирование и на правоприменение.
Связь фактического и юридического особенно важна в сфере конфликтных ситуаций. Характеризуя механизм юридизации, B.C. Нерсесянц подчеркивает, что «преобразование (разумеется, только там, где это возможно и необходимо) фактического конфликта в правовой конфликт это своеобразное юридическое логарифмирование (юридизация) конфликта, приведение его к виду, допускающему разрешение и преодоление»6. Отметим ценное в методологическом плане последнее замечание ученого.
Перевод законодателем фактического конфликта в юридический не самоцель, а введение его в рамки, позволяющие разрешение конфликтной ситуации юридическими средствами. В нашем случае в качестве таких средств управления конфликтными ситуациями выступают меры административного пресечения7.
Принципы применения мер административного пресечения
Эффективное применение мер административного пресечения предполагает соблюдение определенного круга требований, предъявляемых к данному виду государственно-правового принуждения. Но прежде всего следует выяснить значение самого понятия «требование», под которым понимается именно то, что должно быть выполнено с обязательным соблюдением ряда обязательных правил, условий, принципов. Если речь идет о требованиях, предъявляемых к применению мер административного пресечения, то, очевидно, под такими обязательными правилами, условиями, принципами подразумеваются некоторые нормы, стандарты, установленные органами государственной власти. Вместе с тем из всех требований, предъявляемых к правоприменительной деятельности, особое место занимают ее принципы. По мнению В.А. Юсупова «каждое индивидуальное отношение, выражающее управленческую волю государства, может иметь различное сочетание элементов соприкасающихся связей. Те из них, которые насыщены идеологическими элементами, становятся определяющими отношениями и лежат в основе формирования норм-принципов»1. Эти аспекты выражаются в позиции законодателя применительно к тому или иному объекту социального управления, интегрируются в основополагающих идеях и оформляются в систему принципов.
Последнее следует отметить особо, поскольку любая правоприменительная деятельность может осуществляться лишь на началах и в формах, предписанных законом, поэтому и основные положения, на которых строится эта деятельность, должны быть закреплены в действующем законодательстве.
Никакие идеи не могут регулировать правовые отношения до тех пор, пока им не будет придан государственно-властный характер и они не станут правовыми нормами .
Применение мер пресечения как разновидность правоприменительной деятельности регулируется, как уже указывалось выше, административно-процессуальными нормами и должно базироваться на принципиальных положениях административного процесса. Проблемы принципов данного вида юридического процесса и конструирования их системы исследовались многими учеными3, которые высказывали различные суждения о видах и содержании данных принципов. Это неудивительно, поскольку в науке нет единства мнений о понятии и объеме самого административного процесса и, что не менее важно, отсутствует нормативно обособленная система принципов этого процесса. Анализируя подходы к определению данных принципов, А.Ю. Якимов не без оснований замечает, что «применительно к административно-юрисдикционному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-административистов достаточно большой».
Но даже если отвлечься от дискуссионное вопроса о системе принципов административного процесса, то отождествлять их с основополагающими требованиями рассматриваемого института защиты вряд ли правомерно. Применение мер административного пресечения - сложная по своей правовой природе и содержанию деятельность. Распространение на нее принципов производства по делам об административных правона- рушений, что нередко встречается в юридической литературе, не дает адекватного представления о системе принципов применения мер административного пресечения.
Установление впервые в действующем КоАП РФ принципов производства по делам об административных правонарушениях является несомненным прогрессом в нормативном определении основополагающих начал административно-юрисдикционного процесса. Но они сведены к языку, на котором ведется производство (ст. 24.2 КоАП РФ), и открытому рассмотрению дел об административных правонарушениях (ст. 24.3 КоАП РФ), т.е. характеризуют требования к стадии рассмотрения дела. На это уже обращалось внимание учеными-административистами. Представляя систему административно-процессуального законодательства, Ю.А.Тихомиров включает в него обновленный КоАП в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений5.
Однако материальные основания применения рассматриваемых правовых средств не исчерпываются, как мы уже упоминали, фактом совершения административного правонарушения. А без учета таких оснований конструирование принципов применения мер административного пресечения теряет смысл. Уяснение системы этих принципов предполагает учет связей материальных и процессуальных функций института защиты. Принципиальный характер носят общие положения данного института, на которых строится деятельность органов исполнительной власти по их применению.
Анализ действующих нормативных актов, устанавливающих условия и правила применения мер административного пресечения, позволяет в качестве основных принципиальных положений выделить следующие требования: законность, обоснованность, минимизация принуждения при применении мер административного пресечения, эффективность, своевременность, индивидуализация мер административного пресечения, обеспечение прав физических и юридических лиц при применении мер пресечения.
Хотя по своей значимости они не достигают того уровня, который необходим для признания их принципами административного процесса, применительно к названной деятельности имеют основополагающее, руководящее значение, тем более что некоторые из них (законность, обеспечение прав личности) вытекают из соответствующих общих начал административного процесса, являются их конкретизацией в деятельности по применению мер административного пресечения.
В пользу такой их характеристики говорит Итоговый документ Венской встречи представителей государств - участников СБСЕ, в котором недопустимость произвольных арестов и незаконного ограничения свободы передвижения, необходимость реализации права лиц знать свои права и обязанности, а также гуманного и уважительного обращения с арестованными обозначены как принципы, имеющие всеобщее значение.
В Парижской хартии для новой Европы данные положения рассматриваются в одном контексте с правами человека, демократией, верховенством закона, в чем, собственно, и выражена их высокая значимость, а также исключительная острота и приоритетная важность решения связанных с ними проблем.
