Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местные налоги как элемент системы налогов и сборов в Российской Федерации
1.1. Местные налоги в системе налогов и сборов Российской Федерации 16
1.2. Понятия «налог» и «местный налог», определение терминов «установление налога» и «введение налога» 22
1.3. Разграничение полномочий федеральных и местных органов власти в отношениях, связанных с местным налогообложением 45
1.4. Принципы правового регулирования отношений в сфере местного налогообложения 53
1.5. Общие проблемы правового регулирования местных налогов на уровне муниципальных образований 63
Глава 2. Местные налоги в Российской Федерации
2.1. Общая характеристика местных налогов в Российской Федерации 82
2.2. Правовое регулирование земельного налога в Российской Федерации .87
2.3. Правовое регулирование налога на имущество физических лиц в Российской Федерации 119
Глава 3. Направления совершенствования правового регулирования местного налогообложения
3.1. Совершенствование правового регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов 144
3.2. Направления развития системы местных налогов 153
Заключение 173
Список использованных источников и литературы 181
- Местные налоги в системе налогов и сборов Российской Федерации
- Понятия «налог» и «местный налог», определение терминов «установление налога» и «введение налога»
- Общая характеристика местных налогов в Российской Федерации
- Совершенствование правового регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов
Введение к работе
Актуальность научного исследования: Являясь самым большим по площади государством мира, Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации, каждый из которых, в свою очередь, включает десятки различных муниципальных образований. Указанные особенности российского государства исключают возможность его эффективного функционирования и решения всех стоящих перед государством задач исключительно на федеральном уровне, а, также обуславливают наличие не только федеративного устройства-государства, но и третьего уровня управления, а именно — местного самоуправления. Как указал Х.Циммерманн, «децентрализованная форма государственного устройства, и в особенности ее ключевой элемент -муниципальный уровень власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу суверенитета потребителей)»1. Согласно-статье 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Наличие задач, которые могут быть эффективно решены исключительно на уровне конкретных городов, районов, поселений, в свою очередь, обуславливает необходимость наделения- местных органов власти как собственными источниками доходов, обеспечивающими наличие необходимых ресурсов для решения стоящих перед ними задач, так и отдельными полномочиями по регулированию отношений, связанных с формированием доходной части местных бюджетов. Как первая, так и вторая из указанных
1 Циммерманн X. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003. -
С.24
4 целей в значительной степени достигаются за счет наличия в системе налогов и сборов Российской Федерации местных налогов, которые в полном объеме поступают в бюджеты муниципальных образований и на исчисление и уплату которых органы местного самоуправления могут оказывать существенное влияние.
В настоящее время роль местных налогов в наполнении местных бюджетов сравнительно невелика при наличии значительного нереализованного потенциала в данной сфере. Как отмечает Гвоздикова А.В., «в отличие от стран с развитой экономикой, где значительную часть доходов местных бюджетов составляют местные налоги, в России доля местных налогов и сборов крайне мала. Что, естественно, ведет к увеличению дотационности местных бюджетов и, как следствие, - снижению их экономической самостоятельности» .
Исследователями также высказывается следующая точка зрения: «Несмотря на небольшую роль местных налогов в формировании местных бюджетов, доля местного налогообложения в системе налогов и сборов Российской Федерации явно занижена относительно уровня самостоятельности органов местного самоуправления в решении социальных задач. В связи с этим одним из направлений в совершенствовании налогового механизма должно стать возрастание доли местных налогов в бюджетах территорий при сохранении правового единства в налоговой системе в целом» . Еще в 1996 году Ялбулгановым А.А. указывалось, что «стратегическим направлением совершенствования налогового федерализма должно стать развитие системы местных налогов как основного источника формирования финансовой базы местного самоуправления»4.
2 Гвоздикова А.В. Оценка и перспективы развития системы местного налогообложения в России: монография. -
Шахты: ЮГГУЭС, 2004. - С.42.
3 Капкаева Н.З., Тимирясов В.Г., Федулов В.Г. Региональные и местные налоги: учебное пособие;
Министерство образования и науки РФ, Институт экономики, управления и права (г.Казань).- Казань:
Таглимат, 2004. - С. 18-19.
4Ялбулганов А.А. Правовое регулирование земельного налога в Российской Федерации: Дисс... к.ю.н.: 12.00.12.-Москва, 1996.-С.227.
Решение такого рода задач требует как проведения исследований в области экономического анализа местного налогообложения, так и поиска путей совершенствования правового регулирования местных налогов.
Однако, при том, что установление повинностей на уровне отдельных поселений имело место на территории современного российского государства еще в ранний феодальный период и сохранялось на протяжении всей истории развития государства, как на это указывают исследователи , глубокому анализу проблем правового регулирования местного налогообложения на современном этапе уделяется явно недостаточное внимание. Если налоги на доходы (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц) и налоги на реализацию (налог на добавленную стоимость, акцизы), которые относятся к федеральным налогам, в силу объективной сложности их правовых моделей, большой значимости с точки зрения наполнения бюджета и, вследствие этого, большого количества споров, возникающих в процессе исчисления и взимания указанных налогов, подвергаются тщательному и всестороннему исследованию со стороны как теоретической, так и сугубо прикладной, то количество работ, посвященных юридической стороне установления, введения и взимания местных налогов, достаточно ограниченно.
Вместе с тем, «создание налоговой системы, закрепляющей оптимальный баланс интересов различных уровней управления, само по себе является важнейшим фактором, определяющим условия функционирования любого государства»6. Практическая значимость местных налогов для наполнения бюджетов муниципальных образований и решения вопросов местного значения в условиях хронического дефицита местных бюджетов и не до конца реализованного фискального потенциала местных налогов, недостатки правового регулирования местного налогообложения, незавершенность кодификации актов федерального законодательства, посвященных местным
5 См. Томаров В.В. Местные налоги: правовое регулирование: Учебное пособие. - М.: Академический правовой
университет, 2002. - С.7-47
6 Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации.
Диссертация к.ю.н.: 12.00.14. - М., 2000. - С. 172.
налогам, свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в данной области, что обусловило выбор темы настоящей работы.
Степень научной разработанности темы исследования: Исследованию проблем местного налогообложения ученые начали уделять пристальное внимание с конца XIX - начала XX века. Анализ теоретических основ отношений, связанных с определением перечня местных налогов, налоговой базы, места в налоговой системе России, сравнительный анализ практики местного налогообложения в России и в иных странах, истории развития местных налогов предпринимали такие авторы, как Лебедев В.А., Твердохлебов В.Н., Гензель П.П. Вопросов компетенции органов местного самоуправления, сущности налогов на недвижимое имущество касались в своих исследованиях Эеберг - К.Т.ф., Иловайский СИ.
Отдельные аспекты отношений, связанных с установлением и введением местных налогов, а также с исчислением и уплатой земельного налога и налога на имущество физических лиц, затрагиваются в работах таких современных авторов, исследующих вопросы финансового и налогового права, как Артемов Н.М., Грачева Е.Ю., Пепеляев С.Г., Демин А.В., Брызгалин А.В., Крохина Ю.А., Ашмарина Е.М., Борисов А.Н., Феоктистов И.А., Разгулин СВ., Горбунова О.Н., Карасева М.В., Гаджиев Г.А., Толкушкин А.В., Ялбулганов, А.А.
Наиболее пристальное внимание проблемам правового регулирования местного налогообложения уделяют Томаров В.В., Богуславская Н.А., Герасименко Н.В., Глазунова И.В.
Поскольку установленные в настоящий момент на территории Российской Федерации местные налоги относятся к категории налогов на имущество, в настоящей работе автор также опирался на труды исследователей, работы которых посвящены анализу теории и практики имущественного налогообложения: Апресовой Н.Г., Зарецкой А.С. Новрузова А.Т., Пронина И.В., Разгильдяевой М.Б., Смирнова Д.А.
Вопросы компетенции органов власти муниципальных образований в сфере местного налогообложения затрагиваются в работах специалистов в области муниципального права и муниципального управления: Глущенко П.П., Пылина В.В., Зотова В.Б., Макашевой З.М.
Исследованием проблем имущественного налогообложения, а также роли местных налогов в формировании доходной части местных бюджетов занимались такие ученые-экономисты, как Березин М.Ю., Алехин С.Ю., Ануфриева С.Н., Михина Е.В., Циммерманн X., Игонина Л.Л., Гвоздикова А.В.
Также автор настоящей работы опирался на общетеоретические труды в области налогового и финансового права Винницкого Д.В., Гриценко В.В., Злобина Н.Н., Лукьянова В.В., Олейниковой С.Г., Увайсаева Б.З.
Однако, несмотря на наличие перечисленных работ, степень научной
разработанности тематики правового регулирования местного
налогообложения представляется недостаточной. Значительное количество
существующих работ основаны на утратившей свою актуальность нормативно-
правовой базе. Мало исследованы проблемы отсутствия единой терминологии в
сфере местного налогообложения, применяемой в нормативных правовых актах
и научной литературе, нечеткого разграничения компетенции органов
государственной власти и органов муниципальных образований, не
сформирована система принципов правового регулирования в сфере местного
налогообложения, не выработана система мер, направленных на обеспечение
конституционных принципов и соблюдение федерального законодательства
при установлении и введении местных налогов. В существующих
исследованиях практически отсутствуют попытки осуществления
комплексного анализа норм законодательства о налогах и сборах,
регулирующих отношения по установлению, введению, исчислению и уплате
местных налогов, во взаимосвязи с нормами, относящимися к иным отраслям
законодательства: гражданского, муниципального, бюджетного,
административного.
Объект и предмет исследования: Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе установления, введения, исчисления и уплаты местных налогов.
В качестве предмета исследования выступают правовые нормы, регулирующие совокупность отношений, связанных с установлением и введением местных налогов вообще, и нормы, посвященные регулированию исчисления и уплаты земельного налога и налога на имущество физических лиц; практика разрешения спорных ситуаций, возникающих в процессе исчисления и уплаты местных налогов.
Цель и задачи исследования: Цель настоящего исследования заключается в комплексном системном анализе категории местных налогов как части системы налогов и сборов Российской Федерации, выявлении наиболее существенных проблем правового регулирования отношений в сфере местного налогообложения, определении возможных направлений совершенствования законодательства в данной области.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить комплекс следующих задач:
- провести теоретический анализ и дать определение понятий «налог»,
«местный налог», «установление налога», «введение налога»;
определить и разграничить компетенцию федеральных органов законодательной власти и представительных органов муниципальных образований в сфере местного налогообложения;
сформулировать принципы правового регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов;
- проанализировать практику установления и введения местных налогов на
территории различных муниципальных образований Российской Федерации и
определить соответствие данной практики федеральному законодательству о
налогах и сборах Российской Федерации;
определить степень научной и теоретической обоснованности существующей системы местных налогов;
выявить проблемы, возникающие в рамках администрирования местных налогов, обусловленные недостатками правового регулирования отношений, связанных с исчислением земельного налога и налога на имущество физических лиц;
обосновать необходимость внесения изменений и дополнений в нормы законодательства о налогах и сборах, а также нормы законодательства иных отраслей в целях исключения существующих противоречий, неясностей и пробелов правового регулирования в сфере местного налогообложения;
предложить направления развития системы местных налогов в целях повышения эффективности бюджетной функции местных налогов и упрощения налогового администрирования.
Методология и методика исследования: Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод исследования, выражающийся в системном, комплексном-подходе к изучению такого явления, как местные налоги.
В ходе работы над диссертацией использовались как общенаучные методы
исследования: анализ, синтез, метод формально-логического исследования, так
и частно-научные методы познания: системно-структурный,
институциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический.
Выбор конкретных методов познания определялся в зависимости от задач, стоящих на каждом из этапов исследования.
Эмпирическая база исследования представлена массивом законодательных и подзаконных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных налогах, актов Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов по спорам, связанным с применением норм законодательства о местных налогах.
10 Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту:
Научная новизна настоящей работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований, в котором осуществлен анализ категории «местные налоги» в современной системе налогов и сборов Российской Федерации как с общетеоретической, так и практической точек зрения. В результате предпринятого исследования выявлены специфические черты местных налогов как части системы налогов и сборов Российской Федерации, обуславливающие необходимость выработки особых подходов и комплексной системы мер совершенствования правового регулирования в сфере местного налогообложения. В настоящей работе впервые систематизированы как проблемы, связанные с установлением и введением местных налогов в целом, так и проблемы, возникающие в практике применения норм законодательства, посвященных отдельным местным налогам: земельному налогу и налогу на имущество физических лиц. Также научная новизна заключается в предложенном комплексе мер, направленных на решение выявленных проблем, совершенствование юридической техники нормативных правовых актов в сфере местного налогообложения, обеспечение соблюдения прав и законных интересов всех субъектов налоговых правоотношений в процессе взимания местных налогов, повышение фискального потенциала местных налогов.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие новизну и элементы новизны:
1. Требуют совершенствования как законодательное, так и доктринальное определения понятия «налог», поскольку существующие определения включают в себя признаки, которые, по существу, не являются признаками, а представляют собой требования, которым должны соответствовать налоги. Налог предлагается определить как форму отчуждения средств, принадлежащих физическим и юридическим лицам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности и безвозвратности,
установленную субъектами публичной власти в одностороннем порядке, не носящую характер наказания.
2. Недостатком существующего понятия «местный налог» является
отсутствие законодательного определения понятий «установление налога» и
«введение налога», а также отсутствие единого подхода к определению данных
понятий в теории налогового права.
Предлагается определить понятие «установление налога» как принятие в соответствии с нормами НК РФ соответствующего федерального закона, вносящего дополнения в НК РФ, а также, в случаях, установленных НК РФ,, закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, определяющих все элементы налогообложения, указанные в пункте 1 статьи 17 НК РФ, применительно к конкретному налогу, предусмотренному статьями 13-15 НК РФ.
«Введение налога» предлагается определить как принятие федеральным, региональным или местным представительным органом власти в пределах своей компетенции нормативного правового акта об обязательности уплаты конкретного налога на соответствующей территории с указанием даты, начиная с которой исчисление и уплата данного налога являются обязательными.
Представляется необходимым закрепить в НК РФ определения данных понятий, а также внести изменения в Конституцию РФ, правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, в целях обеспечения единообразия при определении компетенции муниципальных образований в сфере местного налогообложения.
3. В целях обеспечения ясности правового регулирования отношений,
связанных с взиманием земельного налога, необходимо устранение
существующих пробелов и терминологических неточностей следующих норм
НК РФ о земельном налоге: п.1 ст.388 о налогоплательщиках, в части
определения правового статуса лиц, право которых на земельный участок не
зарегистрировано, п.1 ст.389 об объекте налогообложения, в части земельных
12 участков, расположенных на территории нескольких муниципальных образований, п.З ст.393 в части определения права местного законодателя на установление отчетных периодов, статей 396 и 397 о порядке исчисления и уплаты налога в части наименования и структуры данных норм, а также о порядке применения льгот по земельному налогу в части сроков предоставления документов в налоговые органы.
4. Правовое регулирование налога на имущество физических лиц требует
значительного совершенствования, в первую очередь, в части определения
объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, налоговых
ставок, порядка исчисления налога, порядка и сроков уплаты налога, поскольку
существующие нормы не отвечают требованиям законодательного определения
всех элементов налогообложения применительно к каждому налогу, не
соответствуют нормам НК РФ об определении компетенции местного
законодателя, не обеспечивают ясности и непротиворечивости актов
законодательства о налогах и сборах.
Нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которыми утверждаются коэффициенты удорожания недвижимого имущества, следует рассматривать как нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, в связи с чем при их принятии должны соблюдаться основные конституционные принципы налогообложения, в частности, принцип равенства налогоплательщиков и наличия у налогов экономического основания, а также конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования.
В целях совершенствования правового регулирования местного налогообложения предлагается:
принятие модельных актов о местных налогах, а также рекомендаций по составлению на их основе текстов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные модельные акты должны содержать стандартные формулировки положений, определяющих такие элементы налогообложения, как
13 налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, налоговые льготы, применительно к конкретным местным налогам, а также положений, посвященных введению налогов.
проведение на региональном и местном уровнях правовой экспертизы проектов нормативных актов представительных органов муниципальных образований о местных налогах, а также опубликование экспертных заключений одновременно с официальным опубликованием текстов соответствующих правовых актов.
приравнять к официальному опубликование текстов правовых актов представительных органов муниципальных образований в официальном издании субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, а также создать на федеральном уровне комиссию, целью которой является анализ наличия во всех муниципальных образованиях в Российской Федерации утвержденного порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, а также соблюдения данного порядка.
изменить существующую, систему налогов, введя вместо земельного налога, налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц два налога: налог на недвижимое имущество нежилого назначения в качестве регионального и налог на недвижимое имущество жилого назначения в качестве местного. Такая реорганизация системы налогов потребует решения следующих задач: разработка технологий и алгоритма массовой оценки объектов недвижимости, а также определение органа, ответственного за проведение такой оценки; создание единой базы данных объектов недвижимости, содержащей все необходимые сведения для проведения их оценки по рыночной стоимости; разработка адекватных мер правового характера с целью решения
проблемы налогообложения законченной строительством и
пригодной для эксплуатации недвижимости, права на которую не
зарегистрированы; четкая регламентация и отладка системы
взаимного предоставления информации между федеральным органом
исполнительной власти, ответственным за ведение единой базы
данных объектов недвижимости, органами местного
самоуправления, в функции которых будет входить проведение
оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, а также
налоговыми органами; установление обоснованной системы
налоговых льгот или вычетов из налоговой базы по налогу на
недвижимость жилого назначения; установление продуманной и
экономически обоснованной системы максимальных налоговых
ставок по налогу.
Теоретическая и практическая значимость исследования:
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются
сделанными в ходе исследования выводами и основанными на их основе
предложениями, направленными на совершенствование правового
регулирования отношений по установлению, введению и взиманию местных
налогов.
Настоящее исследование вносит вклад в теорию налогового права как подотрасли финансового права в части выработки единого и научно обоснованного понятийного аппарата и терминологической базы местного» налогообложения, основных принципов правового регулирования местных налогов. Данная работа может быть положена в основу дальнейших научных исследований проблем установления, введения и взимания местных налогов, совершенствования системы местных налогов.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы в рамках учебного процесса при подготовке учебно-методических материалов по финансовому и налоговому праву.
Выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в практике разрешения споров, возникающих по поводу правильности исчисления и уплаты местных налогов, в целях обеспечения соответствия указанной практики нормам законодательства о налогах и сборах и основным началам правового регулирования налоговых правоотношений.
Апробация результатов исследования:
Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской Государственной Юридической Академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование.
Основные теоретические положения исследования нашли отражения в статьях, опубликованных автором.
Задача и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, состоящих, в свою очередь, из десяти параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Местные налоги в системе налогов и сборов Российской Федерации
Местные налоги являются частью системы налогов и сборов Российской Федерации, которая включает в себя три уровня: 1) федеральные налоги; 2) региональные налоги; 3) местные налоги.
Местные налоги представляют собой единственный институт налогового права, на формирование которого непосредственное влияние могут оказывать органы местного самоуправления Российской Федерации. Одновременно местные налоги являются составной частью финансовой основы деятельности органов управления муниципальных образований, одним из источников финансирования расходов последних, осуществляемых в рамках решения вопросов местного значения. В свою очередь, поступая в бюджет муниципальных образований, местные налоги представляют собой один из видов доходов бюджетной системы Российской Федерации. Такая характеристика местных налогов обуславливает комплексный характер правового регулирования отношений, возникающих по поводу местных налогов, расположение соответствующих норм в правовых актах не только налогового, но и бюджетного законодательства, а также правовых актах, регулирующих деятельность органов местного самоуправления.
В целях проведения дальнейшего анализа в настоящей работе необходимо, в первую очередь, определиться с источниками норм права, регулирующих отношения в сфере местного налогообложения. Говоря об источниках права в настоящей работе, предлагаем исходить из определения источника налогового права как формы существования налоговых норм, т.е. внешне объективированного выражения общеобязательных правил поведения субъектов налоговых отношений7.
Конституция Российской Федерации, являясь источником права, имеющим наибольшую юридическую силу при регулировании всех типов общественных отношений в российской системе права, содержит непосредственное упоминание о местных налогах в статье 132, в соответствии с пунктом 1 которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, в отношениях, связанных с установлением, введением и взиманием местных налогов существенную регулирующую роль выполняют такие нормы, как пункт 3 статьи 75, определяющий полномочия федерального законодателя в сфере налогообложения, статья 57, устанавливающая обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, а также запрещающая придавать обратную силу законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, а также ряд других положений, из которых выводятся основные начала правового регулирования в сфере налогообложения. Как отмечается в литературе, Конституция Российской Федерации «как основа налогового законодательства имеет высшую юридическую силу в отношении НК РФ, федеральных и региональных законов о налогах и сборах и возглавляет всю систему действующего законодательства, в том числе законодательства о налогах и сборах, и предопределяет содержание системы налогово-правовых нормативных актов»8.
Правовым актом, имеющим наибольшее значение для регулирования всех налоговых правоотношений, является Налоговый кодекс Российской Федерации (далее по тексту - НК РФ). Часть первая НК РФ вводит определение местных налогов и полномочия представительных органов муниципальных образований в сфере местного налогообложения (ст. 12), определяет место правовых актов представительных органов местного самоуправления в общей системе законодательства о налогах и сборах (ст.1), устанавливает основные начала законодательства о налогах и сборах (ст.З) и правила вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах (ст.5), содержит перечень местных налогов (ст. 15), элементов каждого налога (ст. 17), устанавливает обязанность по направлению копий нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных налогах в определенные органы исполнительной власти (ст. 16), раскрывает содержание основных элементов налогообложения (ст.38, 52-58). Перечисленные нормы имеют, пожалуй, наибольшее значение для регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов, однако практически все нормы Части первой НК РФ, так или иначе, находят свое проявление в правовом регулировании отношений, связанных с установлением, введением и взиманием местных налогов, а также отношений, возникающих в процессе налогового контроля за исчислением и уплатой местных налогов.
Часть вторая НК РФ на настоящий момент содержит единственную главу, посвященную местному налогу, - главу 31 НК РФ «Земельный.налог».
До настоящего момента, в. связи с отсутствием соответствующей главы Части второй НК РФ, сохраняет свою силу Федеральный закон от 9 декабря 1991 года №2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
Понятия «налог» и «местный налог», определение терминов «установление налога» и «введение налога»
Анализ понятий «налог» и «местный налог» с точки зрения их экономического и правового содержания, эволюции данных понятий с развитием теории финансового права и экономической теории налогообложения осуществлялся исследователями неоднократно и достаточно подробно10.
Поскольку понятие «местный налог» является частью более общего понятия «налог», в целях дальнейшего анализа необходимо, в первую очередь, раскрыть содержание и существенные признаки понятия «налог» с правовой точки зрения.
В настоящий момент понятие «налог» закреплено нормативно в пункте 1 статьи 8 НК РФ, в соответствии с которым под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Данное определение позволяет выделить следующие нормативно установленные признаки налога: обязательность; индивидуальная безвозмездность; плательщиком могут являться физические лица и организации; направленность на финансирование деятельности государства и (или) муниципальных образований; уплата денежными средствами; уплата за счет средств, принадлежащих плательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления.
Выделение данных признаков имеет существенное значение, поскольку пунктом 5 статьи З НК РФ установлено, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ.
При всей значимости нормы, содержащейся в пункте 5 статьи 3 НК РФ, представляется, что ее содержание является недостаточно определенным с точки зрения практической применимости, поскольку из содержания данной нормы неясно, следует ли признать незаконным не установленный НК РФ платеж, который обладает всеми признаками налога в совокупности, либо для признания платежа незаконным достаточно обладания последним лишь какими-либо из установленных для налога признаков. На наш взгляд, исходя из установленных пунктом 1 статьи 8 НК РФ признаков налога, не может быть верным ни один из названных подходов. Так, если исходить из того, что незаконным является установленный в нарушение НК РФ платеж, обладающий лишь всеми признаками налога в совокупности, то следует признать, что не может быть признан незаконным платеж, взимаемый с плательщиков не денежными средствами, а иным имуществом, или, например, платеж, цель взимания которого декларируется не как финансирование деятельности государства, а как финансирование расходов каких-либо частных лиц. Одновременно не может являться верным подход, при котором признается незаконным платеж, обладающий хотя бы одним из нормативно установленных признаков налога, поскольку очевидно, что, например, существует значительное количество законно установленных платежей, помимо налогов, которые уплачиваются денежными средствами, например, платежи физических и юридических лиц друг другу на основании заключаемых договоров. Сложность толкования нормы, содержащейся в пункте 5 статьи З НК РФ, на наш взгляд, связана не только с неопределенностью содержания указанной нормы, но и с определенными логическими недостатками самого определения понятия «налог», содержащегося в пункте 1 статьи 8 НК РФ. Данные недостатки связаны, в первую очередь, с тем, что установленное законодателем определение понятия «налог» включает, по сути, не только признаки категории «налог», но и те требования, которым должны отвечать устанавливаемые налоги, например, требование взимания, налога за счет денежных средств или направленности налогов на финансирование деятельности публичных образований. Вследствие указанного обстоятельства при установлении какого-либо платежа достаточным является исключить соблюдение какого-либо из установленных пунктом 1 статьи 8 НК РФ требований, с тем, чтобы предусмотренные законодательством о налогах и сборах ограничения не распространялись на данный платеж и он не мог быть признан незаконным в соответствии с пунктом 5 статьи 3 НК РФ.
Общая характеристика местных налогов в Российской Федерации
На современном этапе развития российского финансового права и налогового права, как его подотрасли, начало которого принято датировать 1991 годом , система местных налогов неоднократно претерпевала существенные изменения. Статьей 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 года №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее -Закон «Об основах налоговой системы») в первоначальной редакции был установлен перечень местных налогов, состоящий из 21 вида платежей, значительная часть которых, в частности, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями, лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за выдачу ордера на квартиру, представляли собой, по существу, не налоги, а сборы. Далеко не все из включенных в перечень местных налогов налоги являлись местными в том смысле, который в настоящее время придает данному понятию НК РФ и который-рассматривался в параграфе 1.2 настоящей работы. Так, согласно пункту 2 статьи 21 Закона «Об основах налоговой системы», такие платежи, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, устанавливались законодательными актами Российской Федерации и взимались на всей ее территории, при этом конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе Российской Федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований. Таким образом, перечень местных налогов был сформирован достаточно произвольно, не имея под собой какой-либо теоретической основы. Кроме того, данный перечень был достаточно обширным, что, как указывает И.В.Глазунова, «всегда вызывало справедливые нарекания у специалистов по налоговому праву и рядовых налогоплательщиков»69.
Более того, количество и разнообразие фактически взимавшихся на территории Российской Федерации и вводимых местными органами власти налогов существенно выходили за рамки, установленные Законом «Об основах налоговой системы». Несмотря на то, что абзацем 2 пункта 2 статьи 18 данного Закона был установлен запрет на введение налогов и обязательных отчислений, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, 22 декабря 1993 года Президентом Российской Федерации был принят Указ №2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», в соответствии с которым органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными органами власти могли вводиться дополнительные местные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. Очевидное противоречие данного Указа федеральному законодательству не помешало- его фактическому применению и привело фактически к неограниченной свободе нормотворчества региональных и местных органов власти в сфере налогообложения. Как указывает М.Ю.Березин, «нарушение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2268 принципа неизменности налоговой системы России, как и следовало ожидать, не только не способствовало укреплению государственного единства, но и, наоборот, создавало условия для усиления налогового сепаратизма и раздробления экономического пространства, позволив субъектам РФ и органам муниципальных образований самоустраниться от необходимости учитывать в своей деятельности общефедеральные принципы и интересы»70. Еще в 1875 году В.А.Лебедевым отмечалось: «Хозяйственная свобода местного самоуправления, вытекающая из прямого смысла этого слова, дает, по-видимому, повод заключить, что и самые способы получения необходимых ему средств оно вольно определять по своему исключительному усмотрению. Но полная свобода земств в этом отношении допущена быть не может потому уже, что деятельность его здесь сталкивается с деятельностью государства, тоже приискивающего себе источник дохода» .
Ситуация абсолютного правового произвола в сфере местного налогообложения имела место вплоть до отмены Президентом РФ с 1 января ТУ 1997 г. собственного Указа , после чего перечни региональных и местных налогов, установленные федеральным законом, стали закрытыми.
Начиная с 2001 года наблюдалось последовательное сокращение числа местных налогов. Так, в соответствии со ст.З Федерального закона от 27 ноября 2001 года №148-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы Российской Федерации"», с введением в действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации налога с продаж не взимаются налоги, предусмотренные подпунктом "г" пункта 1 статьи 20, а также подпунктами,"г", "е", "и", "к", "л",. "м", "н", "о", V, У, "с", "т", "у", "ф", "х", "ц" пункта 1 статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Совершенствование правового регулирования отношений, связанных с установлением и введением местных налогов
В первых двух главах настоящей работы, при анализе действующих норм законодательства, регулирующих отношения по установлению, и взиманию местных налогов, был выявлен ряд проблем правового характера, как нарушающих основные конституционные принципы законодательства о налогах и сборах, так и препятствующих развитию фискального потенциала местных налогов и повышению уровня самообеспечения местных бюджетов. В, отношении отдельных проблем, для решения которых, на наш взгляд, требуется внесение незначительных поправок в действующие нормативные: правовые акты, соответствующие предложения были изложены в первых двух главах настоящей работы. Однако успешное решение других проблем требует принятия более комплексных мер, рассмотрению которых посвящена настоящая глава.
Как было показано. ранее в настоящей работе, к наиболее актуальным проблемам правового регулирования отношений, связанных с установлением и. введением местных налогов относятся: 1. Принятие представительными органами власти муниципальных образований нормативных актов о местных налогах, содержащих положения,, противоречащие НК РФ, а также положения с недостаточно определенным и ясным содержанием. 2. Нарушение правил об официальном опубликовании нормативных актов представительных органов местного самоуправления, устанавливающих и вводящих местные налоги. 3. Принятие представительными органами муниципальных образований нормативных актов, содержащих положения, регулирующие те элементы местных налогов, определение которых не относится к компетенции местного законодателя. 4. Нарушение представительными органами муниципальных образований правил о сроках вступления в силу нормативных правовых актов о налогах и сборах.
Очевидно, во многом перечисленные проблемы связаны как с недостаточным уровнем образования специалистов представительных, органов-власти муниципальных образований, в первую очередь, сельских поселений, в сфере финансового права, так и с недостаточным уровнем финансирования деятельности органов местного самоуправления, препятствующим привлечению на договорной и возмездной основе специалистов в данной области для разработки и экспертизы текстов принимаемых актов о местных налогах, а также, в ряде случаев, обеспечению официальной публикации данных актов.
Исследователями предлагаются различные меры, направленные на решение перечисленных проблем. Так, Н.В.Герасименко указывает: «Представляется целесообразным разработать и принять федеральный, закон о местном налогообложении» . Однако, по нашему мнению, данная мера, сама по себе, не обеспечивает повышения качества принимаемых представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов. При этом данная мера не соответствует положениям НК РФ, пунктом 1 статьи 1 которого установлено, что законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Следовательно, на федеральном уровне не может быть принят нормативный правовой акт, содержащий нормы, регулирующие отношения, предусмотренные статьей 2 НК РФ, в том числе отношения, связанные с установлением и введением налогов, помимо федерального закона о внесении изменений и дополнений в НК РФ.
В.В.Томаров полагает, что «федеральные власти должны реагировать на любые попытки превышения нецентральными органами их финансовой компетенции. Необходимо установить конкретные и понятные правила игры, четко сформулировать нормы и закрепить в НК РФ основы построения налоговой системы на региональном и местном уровнях»121. Олейникова С.Г. считает целесообразным «проведение предварительных, независимых экспертиз муниципального нормотворчества специально созданными структурами, например; общественными палатами, созданными на местном уровне», считает, что «в целях улучшения качества местного нормотворчества рациональным было бы установление единой системы требований, повышения профессионального уровня разработчиков законопроектов на местном уровне»- .
Указанные предложения являются обоснованными, однако их нельзя; рассматривать, в качестве системы конкретных мер, способствующих совершенствованию процесса нормотворчества на местном уровне.
На наш взгляд, во-первых, следует согласиться с предложением Н.А.Богуславской увеличить с одного до трех месяцев, срок,, до. истечения которого не могут вступить.в.законную силу федеральные законы, которыми вносятся изменения в регулирование местных налогов. По мнению данного автора, «это предоставит представительным органам муниципальных образований срок не менее двух месяцев для внесения изменений в нормативно-правовое регулирование муниципального уровня, что обеспечит своевременное вступление в силу нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных налогах.
Похожие диссертации на Проблемы правового регулирования местных налогов в Российской Федерации
