Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Концептуальные предпосылки исследования применения норм административного права
1. Научно-теоретическое обоснование формального и юридического содержания механизма административно-правового регулирования 21
2. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации 45
3. Специфика методологических средств познания применения норм административного права 69
ГЛАВА II. Сущность применения норм административного права
1. Нормы административного права и правовая политика их применения 91
2. Содержание и формы применения норм административного права 121
3. Структура процесса применения норм административного права 149
ГЛАВА III. Субъекты применения норм административного права
1. Категории субъектов применения норм административного права 175
2. Уполномоченные субъекты исполнительной власти 200
3. Суды как субъекты административной юстиции и проблемы их юрисдикционных полномочий 232
ГЛАВА IV. Акты применения норм административного права
1. Сущностная интерпретация акта применения нормы административного права 261
2. Функциональный анализ и основания классификации актов применения норм административного права 288
Заключение 326
Список использованных источников
- Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации
- Специфика методологических средств познания применения норм административного права
- Содержание и формы применения норм административного права
- Суды как субъекты административной юстиции и проблемы их юрисдикционных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные общественные процессы требуют стабильного и динамичного правового регулирования, результативность которого зависит от многих объективных факторов и, в первую очередь, от качества и последовательности реализации правовых норм в сфере политической и государственной власти, ее форм и методов, процесса функционирования государственных органов и органов местного самоуправления.
В условиях колоссальных преобразований российской действительности важно осмыслить традиционную и новую роль норм административного права как совершенного инструментария регулирования современных общественных отношений. Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, особым значением применения норм административного права как формы обеспечения нормального развития различных сфер общественной жизни.
Вопросы применения норм права занимают одно из узловых мест среди актуальных проблем юридической науки. Особенно полно эта тема исследована в общей теории права. Существенным образом проанализирована специфика применения норм трудового и уголовного права. В последнее время появились серьезные исследования применения норм конституционного права. В значительно меньшей степени исследованы формы, порядок и особенности применения наиболее разнообразных, обладающих ярко выраженной спецификой норм административного права.
Специальный теоретический анализ применения норм административного права в юридической литературе встречается редко и в основном свидетельствует о принципиально различном подходе к пониманию сущности применения данного вида правовых норм. В частности, отсутствует единый взгляд по вопросу о содержании правовой политики в области применения норм административного права, о стадиях
процесса применения норм административного права, о функциях и содержании правоприменительных актов. При этом не всегда должным образом учитывается безусловное влияние на порядок применения норм административного права различных детерминирующих факторов.
Проблемами, обусловившими актуальность данного научного исследования, выступают:
постоянно высокий уровень социальной напряженности, правового нигилизма и пассивность, пренебрежение нормами нравственности и морали;
необычайно интенсивный рост деловой активности населения и быстрое устаревание административного законодательства1;
необходимость проведения выверенной и высокоэффективной работы по развитию и совершенствованию административного законодательства, организации правильного и точного его применения во всех сферах государственной и общественной жизни;
соответствие всех административных правоприменительных процедур конституционному принципу уважения прав, свобод человека и гражданина, что особенно актуально в связи с наметившейся тенденцией в социально-правовой политике российского государства к переходу от жестких запретительных мер к применению норм административного права в качестве действенного средства охраны и защиты субъективных прав и свобод;
динамизм и многогранность объектов административно-правового регулирования, которые обеспечивают приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы.
і Помимо отмеченного, исследование деятельности по применению
норм административного права позволяет дать практические рекомендации и
Только в 2006 году в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 20 раз вносились изменения. См.: Совет Федерации Федерального собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в РФ. - М., 2006. С. 259.
6 предложения по совершенствованию административного законодательства, механизма административно-правового регулирования, выявить возможные пути повышения эффективности юридической регламентации позитивных административных процедур.
Следовательно, налицо актуальность и дискуссионность проблемы, свидетельствующей о том, что в условиях современного динамичного общества и соответствующего ему административного законодательства не все аспекты применения норм административного права осмыслены достаточно полно и четко.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной юридической литературе вопросам применения норм права уделялось внимание многими учеными, в частности, такими, как С. С. Алексеев, Ф. А. Григорьев, В. М. Горшенев, В. П. Казимирчук, В. Н. Карташов, В. В. Лазарев, М. К, Маликов, П. В. Недбайло, В. М. Сырых, Л. С. Явич и др, Однако результативность и алгоритм применения норм административного права не являлись объектом внимания широкого круга ученых. За период более чем 50 лет данной проблематике были посвящены научные труды Д. Н, Бахраха, И. И. Веремеенко, А. П. Коренева, М. Я. Масленикова, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловья, 10. Н. Старилова, С. С. Студеникина, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др. Более двадцати пяти лет комплексные исследования проблем применения норм административного права не проводились.
Результаты специальных исследований по теоретическим проблемам применения норм административного права были опубликованы С. С. Сту-деникиным в 1949 г. и А.П.Кореневым в 1978 г. За рамками научного анализа остаются содержание административной политики, реализуемой посредством применения норм права и критерии определения субъектов применения норм административного права. Недостаточно исследованы проблемы оптимизации системы исполнительных органов государственной власти, обладающих административными юрисдикционными полномочиями.
Не востребованы наукой и другие актуальные вопросы об особенностях применения норм административного права.
Несмотря на неоценимое методологическое и понятийное значение работ по данной проблеме, большинство из них имеет прикладной характер, посвящены исследованию разных элементов системы реализации норм административного права. Вследствие устаревания является весьма скудной и источниковая база указанной проблематики. Вместе с тем, современные знания о сущности и особенностях применения норм административного права нуждаются в переосмыслении и выработке новых теоретических и практических подходов. Требуется проведение исследования более широкого теоретического диапазона.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, которые образуют закономерности и тенденции властной деятельности, специально уполномоченных субъектов по воплощению норм административного права в реальную действительность.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы применения норм административного права компетентными органами (должностными лицами) государственной власти и органов местного самоуправления; нормативные правовые акты, определяющие правовое положение и регламентирующие порядок реализации указанными субъектами своих полномочий, практика их применения; научные труды, посвященные данной проблематике.
Цель диссертации - комплексное научное исследование современной многоаспектной проблемы, заключающейся в обосновании концептуальных представлений о сущности и содержании применения норм административного права, предложений по повышению эффективности административных правоприменительных процедур.
Указанная цель предопределила необходимость решения следующих научно-исследовательских задач;
исследовать теоретические основы трансформаций в формальном и юридическом содержании механизма административно-правового регулирования;
провести на базе теоретических обобщений анализ основных аспектов влияния качества административного законодательства на эффективность его применения;
исследовать специфику методологических средств познания применения норм административного права;
уточнить научные представления о нормах административного права и обосновать правовую политику в сфере их применения;
провести теоретический анализ содержания и концептуально обосновать формы применения норм административного права;
выделить и охарактеризовать комплексы правоприменительных действий, формирующих содержание основных стадий процесса применения норм административного права;
разработать критерии классификации субъектов применения норм административного права;
обосновать тенденции изменения состава субъектов, обладающих * административными правоприменительными полномочиями, в системе' органов исполнительной власти;
рассмотреть современные перспективы судов как субъектов административной юстиции, а также исследовать проблемы реализации их административных юрисдикционных полномочий;
изучить сущностную интерпретацию акта применения нормы административного права и разработать его теоретическую модель;
провести функциональный анализ и определить основные критерии для классификации актов применения норм административного права.
Методология и методика исследования. Обобщение нормативных, эмпирических и теоретических источников потребовало применения
многоуровневого комплекса методов и способов познания, присущих современной науке. Универсальным философским методом познания является материалистическая диалектика, выступающая в качестве логики и теории познания. В качестве среднеуровневого (общенаучного) в работе применен системный метод, позволяющий рассмотреть формальное и юридическое содержание механизма административно-правового регулирования, содержание современной административной политики, реализуемой в правоприменительной деятельности, а также обязательность и последовательность стадий процесса применения норм административного права. Специальными для административного права частнонаучными методами, использованными в работе, являются: сравнительно-правовой; юридическая герменевтика, дающая возможность, кроме интерпретации смысла юридического текста, раскрыть еще и смысл правовой ситуации; статистический, с помощью которого исследованы количественно-качественные показатели состояния административного законодательства и практики его применения; формализации и моделирования, которые формируют исследовательские конфигурации, наполняемые в процессе познания конкретным содержанием. Определенные возможности изучения применения норм административного права также открывают методы семиотики. Это становится возможным в силу того, что административно-правовая реальность во многих своих проявлениях признается знаковой, символической системой.
В исследовании широко используются общелогические методы и приемы: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия.
Нормативная основа исследования представлена комплексом
национальных правовых актов как федерального уровня, так и уровня
субъектов Российской Федерации, содержащих положения, связанные с
основаниями, формами и порядком применения норм административного
права, а также большим количеством ведомственных нормативно-правовых
актов. Основными документами, регламентирующими
правоприменительную деятельность в сфере административно-правового регулирования, являются: Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральные законы «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Работа основана на действующем в Российской Федерации законодательстве. Однако для обеспечения полноты исследования и изучения сравнительно-правовых аспектов темы автором использованы ранее действующие нормативные источники и современное законодательство некоторых зарубежных стран.
Эмпирическую основу исследования составляют в общей сложности материалы более 700 дел об административных правонарушениях, возбужденных по ст.ст. 12.1. - 12.4., 12.7. - 12.9., 8.24., 8.28., 8.29., 14.7., 20.1., 20.20., 20.21. Кодекса РФ об административных правонарушениях (и аналогичным статьям Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), а также статьям 2.1., 2.2., 2.4., 2.5., 4.1., 4.10., 7.2. Закона Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае».
Предложения по совершенствованию несудебной (оперативно-распорядительной) формы применения норм административного права составлялись с учетом мнения ПО практикующих специалистов (в их числе государственные служащие аппарата Государственной Думы и иных органов исполнительной власти Ставропольского края, муниципальные служащие аппарата Администрации города Ставрополя).
11 Для обеспечения высокого теоретического уровня исследования были использованы научные труды ведущих ученых страны в сфере административного права. Теоретическая база диссертации представлена трудами ученых-административистов: А. П. Алехина, В. Г. Афанасьева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, В. В. Гущина, М. И. Еропкина, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского,
A. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, С. С. Маиляна, А. Ф. Майды-
кова, А. Ф. Ноздрачева, Л.Л.Попова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Российского,
Н. Г. Салищевой, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова,
С. А. Старостина, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова,
Р. О. Халфиной, Н. Ю. ХаманевоЙ, Е. Д. Шелковниковой, А. П. Шергина,
B. А. Юсупова и др.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой и решением крупной и многоаспектной научной проблемы применения норм административного права. В таком контексте авторская доктрина не имеет аналога в научной правовой литературе и несет новую информацию о качественной обоснованности комплекса проблем в теории и практики применения норм административного права с учетом новых социально-правовых условий и проведения административной реформы,
Новизной характеризуется целый ряд положений, сформулированных в работе: условия позитивной и негативной динамики административно-правовых отношений; определение и характерные признаки применения норм административного права; теоретически обоснованное содержание судебной формы применения норм административного права; классификация и содержательная характеристика правоприменительных действий, образующих процесс применения норм административного права; понятие и сущность административного прецедента; модель акта применения нормы административного права.
Соискателем развиваются теоретические представления о категориях субъектов правоприменительных отношений. На основе переосмысления
существующих взглядов предлагается новый подход к определению должностного лица.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Концептуальное положение, что применение норм административного права своими корнями уходит к предмету соответствующей отрасли права. Принципиальные изменения общественных связей, обусловленные переходом к рыночной системе хозяйствования, активным развитием элементов демократии, послужили основой для трансформации масштаба и характера административно-правовых отношений. Изменение пределов функционирования субъектов публичного администрирования обусловлено потребностью соответствующего теоретического осмысления применения норм административного права.
Многоуровневая система средств познания применения норм административного права, в которой в качестве исходных методологических позиций определены категориальные связи - «содержание и форма», «структура и элементы», «деятельность и результат». С использованием основополагающих философских категорий и категорий общей теории государства и права автором обосновывается содержание механизма административно-правового регулирования. Понятия, отражающие такие средства правового регулирования, как административное дозволение, административное разрешение и административный запрет, сами по себе производны от понятий, вытекающих из теории государства и права, но на отраслевом уровне обретают отличительный от своего прототипа характер.
Автором обосновывается вывод о том, что накопленный современный научный материал, несомненно, влияет на осознание предметного содержание механизма административно-правового регулирования. Формально-юридический подход к изучению его основных элементов показывает специфику соотношения дозволительного, разрешительного и запретительного способов правового регулирования. В административном праве, в отличие от других отраслей, используется весь
спектр способов, что определяет значимость норм административного права и результативность их применения.
4. Выводы, полученные в результате научного выверенного,
подкрепленного эмпирическим материалом анализа, о том, что деятельность
по применению норм административного права: а) носит властный характер
и осуществляется судами (судьями), исполнительными органами
государственной власти и местного самоуправления; б) направлена на
возникновение, изменение или прекращение административно-правовых
отношений; в) осуществляется в установленном административно-
процессуальном порядке; г) завершается вынесением административного
правоприменительного акта. Определенные, таким образом, сущностные
критерии позволяют под применением норм административного права
понимать властную, компетентную деятельность специально
уполномоченных субъектов, направленную на регулирование в
установленном процессуальном порядке поведения участников
административно-правовых отношений путем вынесения
правоприменительного акта, как правило, определяющего индивидуально-
правовые последствия.
5. Основываясь на положениях статей 2 и 10 Конституции Российской
Федерации, соискатель в фактическом содержании деятельности по
применению норм административного права рассматривает в качестве
самостоятельных форм правоприменительную деятельность,
осуществляемую различного уровня и вида судами (судебное
правоприменение), и правоприменительную деятельность исполнительных
органов государственной и муниципальной властей, т. е. (административное)
правоприменение. При этом судебная форма применения норм
административного права обладает только охранительным характером
(производство по жалобам на действия и решения субъектов
административной власти; производство по делам об административных
правонарушениях; производство по спорам; производство по
административно-судебному санкционированию), тогда как
административная форма предполагает как охранительный, так и регулятивный аспекты.
6. Выводы о наличии объективных и субъективных тенденций развития
и совершенствования административного законодательства, которое требует
достаточной теоретико-концептуальной основы. Реформа административного
законодательства на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации
нуждается в выработке на основе научного видения государственной
административной политики. Решению проблемы, по мнению соискателя, во
многом будет способствовать ведение постоянного мониторинга на предмет
соответствия федерального и регионального административного
законодательства. Нормативно-правовая регламентация позитивного
применения норм административного права нуждается в достаточном
количестве разного уровня и характера, качественных нормативно-правовых
актов. В то же время административно-юрисдикционная деятельность
должна быть обеспечена только на уровне закона.
7. Авторская концепция того, что разнообразие регулятивных и
охранительных свойств норм административного права обусловлено
масштабами и количеством задач, решаемых органами публичной власти,
которые не остаются константными. В то же время множественность
потенциальных субъектов административных правоприменительных
отношений требует единой административной политики, закрепленной в
нормах права и реализуемой в правоприменительных действиях, под
которой, по мнению автора, следует понимать выраженную в системе
властно-правовых установок, организационно-управленческих средств и
политических тенденций стратегию государства в сфере применения норм
административного права. Согласованность целей данного типа правовой
политики и проводимой сегодня административной реформы придаст
государственному администрированию более стабильный и эффективный
характер.
8. Вывод о понятии стадии применения нормы административного
права, под которой автор предлагает понимать динамическую, относительно
замкнутую совокупность закрепленных в административном
законодательстве и обеспечивающих логически-функциональную
последовательность правоприменительных действий, направленных на
достижение материально-обусловленного результата.
Анализ административно-правовой доктрины свидетельствует о двух тенденциях. Первая тенденция характеризуется дроблением стадий, которое сводит их содержание до отдельного правоприменительного действия, и вторая - предполагает укрупнение стадий. Учитывая это, по мнению автора, в процессе применения норм административного права следует выделять в качестве самостоятельных следующие стадии: 1) возбуждение правоприменительного производства; 2) юридическую оценку обстоятельств; 3) вынесение решения и его обеспечение.
9. Авторский вывод о том, что для характеристики субъекта
применения нормы административного права необходимо рассматривать
эквивалентные квалификационные критерии - «властность» и
«компетентность», между которыми нет иерархичности. Все потенциальные
субъекты применения норм административного права обладают
определенной компетенцией и занимают соответствующее место в системе
административной власти, их множественность создает условия для
оперативного и результативного административно-правового регулирования.
Компетенция в сфере применения норм административного права определяется как правовая категория. По поводу чего соискатель приводит ряд аргументов. Во-первых, полномочия субъектов применения норм административного права устанавливаются и четко регламентируются в материальных и процессуальных нормах административного права, а реализация компетенции указанных субъектов осуществляется при помощи норм всех отраслей права. Во-вторых, компетенция субъектов применения норм административного права устанавливается и четко регламентируется в
16 нормативно-правовых актах статутного характера, что, по мнению автора, не предполагает в компетенции субъективного содержания.
10. Авторский вывод о конкретизации полномочий субъектов
применения норм административного права в регулятивном и
юрисдикционном секторах государственного администрирования.
Утверждению административных регламентов исполнения государственных
функций и административных регламентов предоставления государственных
услуг должен способствовать постоянный мониторинг функций органов
исполнительной власти.
Выводы о наличии объективных тенденций для образования и функционирования в Российской Федерации особой категории субъектов правоприменения норм административного права - федеральных судов административной юстиции. Придание судебной системе большей оперативности и эффективности является не единственной предпосылкой создания данного вида судов. Основной целью и главной предпосылкой является обеспечение гарантий для реализации прав физических и юридических лиц, нормального функционирования публичной администрации. С этой же целью необходимо принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в котором четко должны быть определены критерии подведомственности судам публично-правовых дел.
Обоснование того, что акт применения нормы административного права - это основанная на законе квалифицированное действие компетентного субъекта, влияющее на состояние административно-правовых отношений, имеющее целью вызов определенных правовых последствий и выраженное в документально-оформленном конкретном юридически властном велении.
Учитывая сложность материи и основываясь на критериях присутствия единого основания, равенства объема элементов классификации, взаимного исключения отдельных элементов классификации, автором в качестве
оснований для классификации актов применения норм административного права определяются: 1) характер административно-правового воздействия на общественные отношения; 2) цель и назначение в механизме административно-правового регулирования; 3) субъект принятия; 4) характер отражения содержания административно-правовой нормы в правоприменительном акте; 5) характер основания принятия правоприменительного акта; 6) степень отражения нормативного веления в содержании правоприменительного акта; 7) форма внешнего выражения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющихся знаний, определенное подведение итогов в ключе современных теоретических представлений о сущности и содержании применения норм административного права. С другой стороны, исследование служит восполнению пробелов в административно-правовой науке, касающихся малоизученных аспектов в сфере административно-правового регулирования общественных отношений.
Практическая значимость проведенного исследования выражается в том, что теоретические выводы, положения, сформулированные в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы:
- при разработке законопроектов и подзаконных нормативно-правовых
актов;
- в правоприменительной деятельности исполнительных органов
государственной власти и местного самоуправления, в работе судов (судей)
различных категорий и уровней;
- в научно-исследовательской работе по дальнейшему углубленному
изучению актуальных проблем в области применения норм
административного права;
- в учебном процессе образовательных учреждений, в системе
служебной подготовки и повышения квалификации государственных и
муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические
положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в двух монографиях, двух учебных пособиях и 48 научных статьях, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях. Шестнадцать работ опубликовано в научных журналах, включенных в перечень СМИ, рекомендованных ВАКом для научных публикаций.
Основные положения диссертации были представлены для обсуждения
и докладывались автором на 10 научно-практических конференциях, в том
числе: Международная научная конференция «Татищевские чтения:
актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти: Волжский университет
им. В. Н. Татищева, 2004); Международная научно-практическая
конференция «Актуальные вопросы адмиыистративно-деликтного права»
(Москва: ВНИИ МВД России, 2005); Международная научно-практическая
конференция «Роль науки в повышении эффективности деятельности
правоохранительных органов» (Алматы: ООНИ и РИР Академии МВД
Республики Казахстан, 2005); VI Международная научно-практическая
конференция «Современное законотворчество: теория и практика» к 100-
летию Государственной Думы России (Москва: МГУ, 2005); Международная
научно-практическая конференция «Актуальные проблемы
правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях» (Новочеркасск: ЮРГТУ, 2006); Международная научно-практическая конференция «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза: Приволжский дом знаний, 2006); Международная научно-практическая конференция «Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в Российской Федерации» (Москва: ВНИИ МВД России, 2006); Всероссийская научно-практическая конференция «Правовая и социально-психологическая поддержка инновационных процессов в транзитном обществе» (Москва: Центральный дом ученых российской академии наук, 2004); Межрегиональная научно-практической конференция «Государственная
служба и укрепление государственности. Проблемы осуществления реформы государственной службы» (Ставрополь: Правительство Ставропольского края, 2004); 1 Межвузовская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы развития социальных и экономических процессов, их правовое регулирование на современном этапе» (Ставрополь: СФ МГЭИ, 2001).
Содержащиеся в диссертации и в опубликованных автором работах рекомендации и предложения были использованы при подготовке законов Ставропольского края «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», «Об ответственности за непринятие мер к нахождению несовершеннолетних в местах ночного досуга без сопровождения законных представителей».
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского государственного технического университета, Ставропольского филиала Российского государственного социального университета, Северо-Кавказского гуманитарно-технического института для преподавания дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Административное право», «Муниципальное право», а также спецкурса «Административный процесс и ответственность». Кроме того, положения диссертации нашли применение в программе повышения квалификации государственных служащих аппарата Государственной Думы Ставропольского края и муниципальных служащих аппарата Администрации города Ставрополя.
Положения параграфа 3 главы второй были использованы при разработке рекомендаций для экспертов бюро независимых экспертиз «Спектр», а положения параграфа 2 главы третьей использовались при подготовке межведомственного соглашения между администрацией Тебердинского государственного природного биосферного заповедника, МВД Карачаево-Черкесской республики и Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Карачаево-Черкесской республике.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих 11 параграфов, заключения и списка использованных источников.
Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации
Последовательный анализ различных подходов на содержательную характеристику механизма правового регулирования позволяет заметить некоторую тенденцию изменения его названия. В частности, механизм административно-правового регулирования общественных отношений, по мнению ряда ученых, правильнее определять как систему административно-правового регулирования. Ю.Н. Старилов2 и В.С.Четвериков3 в своих научных работах считают, что целесообразнее говорить «система административно-правового регулирования». В подтверждение мнения этих ученых в теории административного права можно увидеть ряд аргументов. Во-первых, для преодоления «техничности» терминологии, целесообразнее говорить о системе. Система представляет собой (от греч. systema - сочетание, организм, устройство, союз, строй, руководящий орган) «целое, составленное из частей, соединение, множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство» ; «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»5; «определенный порядок в расположении и связи действий; форма организации чего-нибудь; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое; то, что стало нормальным, обычным, регулярным»1. Во-вторых, определение механизма правового регулирования через «систему правовых средств»2. В-третьих, наличие в системе административно-правового регулирования, наряду с нормативно-поведенческим, социо-психичекого блока, который включает в себя: правосознание субъектов административно-правовых отношений, информационно-ценностное восприятие и легитимацию правовых текстов. Современные представления о механизме правового регулирования естественно не остались неизменными. Однако, методологически оправдано все же использовать термин «механизм административно-правового регулирования». Предложенный в 1966 году С.С. Алексеевым термин вошел в научный оборот, явившись очередной ступенью, опорным пунктом, через который административное право продвинулось к новым результатам познания.
А.П. Шергин, не разделяя мнения Ю.Н. Старилова, указывает на то, что системность является лишь одной из характеристик механизма административно-правового регулирования3. Накопленные знания о механизме административно-правового регулирования затрагивают в основном количественную сторону, в гораздо меньшей степени обогащая качественную. Простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система есть тогда, когда объединенные элементы, взаимодействуя между собой, придают системе новые качества и необходимое свойство целостности, отсутствующее в разрозненном состоянии.
Всякая социальная система в нашем обществе находится в состоянии постоянного развития. Не является исключением система административного права и механизм административно-правового регулирования общественных отношений в частности. Его развитие и совершенствование обусловлено объективными потребностями общества и государства.
Под механизмом правового регулирования принято понимать «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»1. Развитие всякого комплексного образования зависит от особенностей его структуры, от того, сколько и каких элементов оно объединяет2. Комплекс элементов, формирующих механизм административно-правового регулирования, к тому же обусловлен разницей существующих научных подходов.
Для понимания сущности механизма административно-правового регулирования важными являются следующие положения. Во-первых, в нем акцентируется внимание на разнообразии юридических средств, с помощью которых административное право оказывает регулирующее воздействие. Упорядочить общественные отношения посредством одного элемента механизма административно-правового регулирования невозможно. Именно поэтому в определении необходимо указывать на «совокупность юридических средств». Во-вторых, данная совокупность обеспечивает правовое воздействие на общественные отношения в целом, что дает возможность использования для этой цели все юридические средства, «взятые в единстве». Только такое единство сводит разнообразные юридические средства в системное образование - «механизм правового регулирования»1.
Пока нельзя констатировать наличие стабильности в субъективной интерпретации такого термина как «правовые средства». Сравнительное исследование позволяет заметить ряд особенностей в формирование содержательной стороны. Бесспорным является наличие в механизме административно-правового регулирования таких традиционных элементов как нормы административного права, административно-правовые отношения и акты применения норм административного права. Сочетание остальных элементов, в основном связанных с результатом функционирования системы, в юридической литературе выглядит по-разному. Некоторые считают, что обязательным звеном являются акты толкования норм права. Нет единодушия во мнениях о целесообразности включения в данный механизм социо-психичекого блока. Подтверждение такой позиции присутствует в научной работе В.А. Шабалина, а так же в словах Ю.А. Тихомирова, который пишет: «Правильная оценка природы и механизма публично-правового регулирования во многом зависит от формирования современного правопонимания»
Специфика методологических средств познания применения норм административного права
Федеральное административное законодательство, несомненно, выполняет важную роль в правовом регулировании не только применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации, а так же к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оно также предопределяет принципиальные основы становления и развития административного законодательства субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти учитывать единые начала построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Однако, нельзя игнорировать и то обстоятельство, что в механизме законодательной регуляции отраслей и сфер публичной администрации еще отсутствует системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства. Это не в последнюю очередь обусловлено противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, необходимостью вычленения из общего объема полномочий Федерации и ее субъектов полномочий, исполнительных органов1. Как следствие, федеральное административное законодательство в юридической литературе трактуется чрезвычайно широко, охватывая собой и правовое регулирование управленческих отношений в субъектах Российской Федерации.
При формировании административного законодательства в субъектах Российской Федерации нельзя не учитывать отправных начал всего современного российского административного права, его предметной направленности и концептуальной определенности. И.Л. Бачило справедливо отмечает: «Добиться согласованности, стройности, как минимум непротиворечивости в системе права и в наиболее его формализованной части, в законодательстве даже одного государства достаточно сложная задача. Но сегодня вопрос о гармонизации правовой системы решается сразу на нескольких уровнях и множеством приемов. Единство законодательной системы России состоит в согласованности и иерархической зависимости законодательства федерального и субъектов Российской Федерации. Процесс гармонизации законодательства захватывает эти два организационных уровня нормотворчества и требует применения правил юридической техники в единых форматах, согласования законов по духу, целям и предметам ведения»1.
Необходимость принятия нового кодифицированного акта об административных правонарушениях обосновывалась в основном тем, что многие нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях безнадежно устарели, не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, отражающему новые социально-экономические реалии. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях за время своего действия не пребывал в состоянии статики, он неоднократно дополнялся. Но все изменения вносились хаотично, без внутренней системной связи, не касались главных элементов содержания Кодекса. Возникла путаница в порядке перечисления статей, терминология так и не была приведена в соответствие с изменившимися общественно-политическими обстоятельствами.
Таким образом, в современных условиях, прежде всего, следует отметить, что в связи с принятием Конституции России в 1993 году оказались утратившими свою силу положения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в правовом регулировании ответственности за административные правонарушения. Субъекты
1 Бачило И.Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права, 2000. № 8. С. 84. Российской Федерации, получив согласно Конституции России широкие полномочия на собственное правовое регулирование, активно их используют. Республики, края, области, автономные округа и область, города федерального значения через принятие собственных законов начали процесс формирования собственной правовой системы в правовом регламентировании позитивного администрирования и ответственности за административные правонарушения. Как нам представляется, при наличии федерального кодифицированного акта в субъекте Российской Федерации целесообразно принимать не аналогичный по наименованию кодекс, а законы, которые не затрагивали бы общих принципиальных положений. Такие акты в своем содержании дополняют Особенную часть федерального Кодекса путем введения новых составов административных правонарушений, отражающих именно специфику данного субъекта Федерации.
В юридической литературе были подвержены критике законодательные новеллы ряда субъектов Российской Федерации. В частности, законодательная практика в Республике Карелия, где был принят свой Закон «Об административных правонарушениях», предписывающий не применять на ее территории 38 статей Особенной части и три статьи Общей части Кодекса РСФСР об административных правонарушениях1. В других субъектах принимались акты по вопросам административной ответственности, в которых формировались аналогичные составы административных правонарушении при значительном увеличении размеров штрафов или устанавливались новые виды административных наказаний.
Другими словами, грани точно неопределенны и дублирование или отступление от федеральных правил так же традиционно как не использование субъектами Российской Федерации своих прав в данной Оказываются фактически невостребованными и некоторые положения о разграничении компетенции между различными органами по установлению административной ответственности. В таких условиях по любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество федерального парламента и правительства, представительных органов субъектов Российской Федерации и их исполнительных органов. Так, вследствие создавшегося положения, произошла частичная подмена процессуальных норм Кодекса ведомственной регламентацией2.
Соглашаясь с представлением в тексте Конституции Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства, на наш взгляд, не следует отвергать принципиальную возможность формирования наряду с материальным административным законодательством и самостоятельной административно-процессуальной отрасли. Вопрос о целесообразности выделения административно-процессуального права уже неоднократно освещался в юридической литературе3.
Содержание и формы применения норм административного права
Сущность применения права обретает соответствующее содержание в системе деятельностных правовых норм и в каждой отдельной правовой норме - в ее принципах, должном и возможном поведении людей.
Если сущность - основа, суть процесса, то содержание - выражение сущности в многочисленных и разнообразных ее проявлениях. Сущность -фундамент, содержание - «надстройка» над сущностью в виде различных модификаций. Если сущность вскрывает внутреннюю природу права, то содержание конкретно выражает в правовых нормах те или иные запрещения или дозволения данной сущности2.
Сущность норм права имеет определенную двойственность, так как, с одной стороны, она объективна (элемент процесса регулирования и охраны общественных отношений), а с другой, являясь продуктом правотворческой деятельности государства, правовые нормы имеют субъективных характер. По словам Н.Г.Александрова, в каждой юридической норме можно различать два элемента: «во-первых, элемент, воспроизводящий известные отношения, существующие или могущие существовать в объективной действительности. Во-вторых, элемент, воздействующий на отражаемые общественные отношения» . В механизме действия права оба элемента должны иметь не только логический смысл, но и ценностное значение, т.е. если субъективная интерпретация правового текста идентифицируется с социально-значимыми ценностями, то она обретает объективный характер.
Правовые действия, обретая обоснованность и объективность, становятся нормальными. В литературе отмечается несколько смыслов употребления термина «норма». Возможно как среднее статистическое значение в каком-либо процессе, как естественное состояние объекта, как определенная мера - единство качества и количества. Г.В. Мальцев, по этому поводу пишет: «Норма есть наиболее совершенный (хотя не идеальный) инструмент регулирования, она представляет высшую организацию социального контроля. Норма появляется там, где все другие социальные регуляторы - интересы, цели, ценности и др. - действуют ненадежно или вообще не могут работать»1. По словам же Л.И.Спиридонова: «Норма - это феномен, присущий не только обществу, но и природе, и потому обозначающее ее понятие входит не только в социальные науки, но и в естественные. Нормативность присуща всему миру» . Чтобы согласиться с данным утверждением, надо поставить знак равенства между законами природы и социальными нормами. Однако, суть того, что основанием нормы является правило, не позволяет нам сделать этого. Ведь нельзя утверждать, что существует правило замерзания воды, выпадения осадков и т.п. По этому поводу А.В. Поляков отмечает: «... коренное отличие «закона» от «правила» заключается в том, что «закон» подчиняется казуальности, отражает причинно-следственные отношения, и поэтому он такой, какой есть. Он постоянен и неизменен, и его невозможно нарушить. Совсем иную природу имеет «правило». Оно текстуально устанавливается для того, чтобы его выполняли и всегда рассчитано на субъекта, способного сознательно этому правилу следовать»3. Отсюда вытекает один из важных признаков нормы. Она отражает не факт существования, а факт долженствования, т.е. норма это правило должного поведения. В природе, вне человеческого общества его нет.
Социальные нормы, так же как и выраженное ими долженствование, являются результатом деятельности человека, всегда представляются как функциональные целостности, включающие не только осмысленные и признанные правила поведения, но и социальную практику по их реализации. Они отражают типичные и социально значимые образцы поведения и объективизируются в самых различных текстах1. Правовые нормы не являются исключением. Они имеют как общие социальные, так и специфические правовые признаки.
Правовая норма представляет собой общезначимое и общеобязательное правило поведения, имеющее предоставительно-обязывающий характер. Правоприменительная практика показала активный характер норм права в нынешнем переходном периоде российской государственности. Между тем, этот факт до сих пор не нашел соответственного отражения в юридической науке. Так, общепринятое определение права как системы юридических норм выделяет лишь его институциональную функцию по нормативному упорядочиванию общественных отношений. Осмысление правовой нормы как абстрактной модели общественных отношений оставляет в тени нормативно-деятельностную природу. Право есть не просто формальная система, социальный институт, а живой, действующий организм, активный социальный фактор целесообразного изменения и стабилизации общественных отношений.
Суды как субъекты административной юстиции и проблемы их юрисдикционных полномочий
Как было указано ранее1, применение норм административного права, как вид юридической деятельности характеризуется целенаправленностью. Постановка перед субъектами четких, конкретных, реально достижимых целей делает применение норм административного права эффективным. Установление цели обеспечивает стабильный нормативный ориентир властного субъекта административно-правовых отношений и его устойчивую деятельность в рамках его компетенции.
Официальное целеполагание в применение норм административного права служит поступательному движению в смене стадий. Ошибочное определение цели сопровождается социальным ущербом. Например, это характерно в случаях, когда планомерная позитивная работа по охране общественного порядка подменяется получением высоких количественных показателей по выявлению и пресечению административных правонарушений. Цели должны быть понятными, легитимными, и, как заметил Л.Л. Попов, «просчитанные по своей достижимости и обеспеченности необходимыми ресурсами» .
Самостоятельный блок в содержание компетенции, по общему мнению Д.Н. Бахраха и Ю.А. Тихомирова, образуют властные полномочия. По этому поводу в рамках исследуемого вопроса можно отметить ряд особенностей. Во-первых, в осуществлении публичной деятельности, связанной с применением норм административного права, участвует огромное количество различных субъектов, которые наделены властными полномочиями. Это можно объяснить, с одной стороны, разнообразием сфер государственного и муниципального администрирования, и с другой стороны, тем, что множественность властных субъектов создает условия для оперативного и экономичного административно-правового регулирования. Во-вторых, публичная сфера предполагает объединение прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интереса. Таким образом, свобода административного усмотрения в использовании права минимизирована посредствам того, что обладающие полномочиями субъекты также наделены обязанностями.
Действие этой формулы позволяет нам обосновано определить такую категорию как «полномочный субъект применения норм административного права». Их квалифицированные властные действия поддерживают преемственность власти и управления, а так же способствуют устойчивости выполнения публичных функций. Однако, становится заметной проблемная тенденция связанная с тем, что при установлении полномочий органов исполнительной власти вместо их наименования используется формулировка «полномочный орган исполнительной, либо муниципальной власти, осуществляющий свою деятельность в определенной сфере управления». Возможно, это удобно в условиях административной реформы, но ни в коем случае это не должно стать принципом формирования компетенционных норм. Н.А. Игнатюк абсолютно права в своем заявлении о том, что «формулировка "полномочный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий свою деятельность в определенной сфере (отрасли)" свидетельствует о нестабильности в государственном управлении. А необоснованные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти лишний раз показывают, что в системе исполнительной власти существует серьезная проблема. Законодатели же в данном случае идут "на поводу" у представителей исполнительной власти, которым иногда выгодно иметь в законе неопределенность названия федерального органа исполнительной власти, отвечающего за результаты своей деятельности»
Нормы административного права обеспечивают рамки правовых стандартов. Это значит, что исполнительные органы публичной власти и их должностные лица в применении норм административного права должны действовать только в рамках, установленных законом полномочий. В связи с проведением административной реформы, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента и Правительства утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти. Определение компетенции федеральных органов исполнительной власти осуществляется следующими способами: а) установления полномочий; б) указания на полномочия, установленные иными нормативными правовыми актами; в) присоединения полномочий ликвидируемых органов исполнительной власти ; г) наделения органа определенными правами (в отдельных случаях права оговариваются в специально разделе)3; д) установления сфер ведения.
Ю.А. Тихомиров указывает на важность понятия «субъекты компетенции» и относит к ним уполномоченные институты (структуры) и лиц, которые в праве и обязаны действовать в пределах определенной сферы, на основе установленных полномочий4. Основываясь на мнение известного ученого и проведенном выше исследование, постараемся определить категорию «компетентный субъект применения норм административного права».
