Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и особенности бюджетно-процессуальных норм 13
1. Обусловленность существования и развития бюджетно-процессуальных норм 13
2. Источники бюджетно-процессуальных норм 26
3. Общая характеристика особенностей бюджетно-процессуальных норм 45
Глава 2. Виды бюджетно-процессуальных норм 59
1. Система бюджетно-процессуальных норм 59
2. Бюджетно-процессуальные нормы основных процессуальных производств 87
3. Бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных (производных) процессуальных производств 117
Глава 3. Реализация бюджетно-процессуальных норм 132
1. Бюджетно-процессуальные правоотношения как форма реализации бюджетно-процессуальных норм 132
2. Правовой механизм реализации бюджетно-процессуальных норм 164
Заключение... 186
Библиография 193
- Обусловленность существования и развития бюджетно-процессуальных норм
- Система бюджетно-процессуальных норм
- Бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных (производных) процессуальных производств
- Бюджетно-процессуальные правоотношения как форма реализации бюджетно-процессуальных норм
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Необходимость комплексного изучения процессуальных норм бюджетного права обусловлена в настоящее время следующими обстоятельствами. В советское время бюджетно-процессуальные нормы содержались преимущественно в подзаконных ведомственных нормативных актах. Такое регулирование отвечало потребностям административно-командной системы. Однако с реформой структуры государственной власти, с переходом к демократии старые правила перестали отвечать требованиям времени. Появилась потребность в детальной регламентации таких процедур, которые ранее не имели особой актуальности либо регулировались с использованием других принципов. Так, например, процесс утверждения бюджета Верховным Советом СССР носил достаточно формальный характер. Закон о бюджете утверждался в обобщенной форме (10 -11 статей) и без особых корректировок. Соответственно и бюджетно-процессуальные нормы, регулировавшие деятельность по утверждению бюджетов, были неразработанными. С провозглашением многопартийности и демократии в нашей стране рассмотрение и утверждение бюджетов превратилось в очень напряженную процедуру, характеризующуюся высокой степенью конфликтности. Свидетельством этого является деятельность российского парламента последних лет, связанная с принятием бюджетов. Безусловно, указанные изменения потребовали совершенствования бюджетно-процессуального регулирования, перевода его с ведомственного на законодательный уровень. Выявилась необходимость развития бюджетно-процессуальных норм и применительно к иным сферам бюджетно-процессуальной деятельности.
Логическим следствием вышеназванных обстоятельств явилось бурное
развитие бюджетно-процессуальных норм в последнее десятилетие XX века.
Результатом последовательного совершенствования бюджетно-
процессуального законодательства стало принятие в 1998 году Бюджетного кодекса РФ, заметное место в котором занимают процессуальные нормы (часть третья БК РФ). Много процессуальных предписаний содержится в актах органов исполнительной власти. Наиболее активную роль здесь играют постановления Правительства РФ и нормативные акты Министерства финансов РФ. Кроме того, в настоящее время заметно расширилось бюджетно-процессуальное регулирование на региональном и местном уровнях. Практически каждый субъект Российской Федерации имеет закон, включающий бюджетно-процессуальные нормы. В некоторых регионах даже проведена кодификация бюджетного законодательства. Муниципальные образования также уделяют значительное внимание регламентации бюджетного процесса.
Таким образом, можно заключить, что на сегодняшний день в рамках бюджетного права сформировался отдельный институт бюджетно-процессуальных норм. Причем данный институт является достаточно масштабным и сложным. Такая ситуация, безусловно, вызывает потребность в изучении процессуальных норм бюджетного права. При этом может быть названо несколько причин, обусловливающих необходимость подобных разработок.
Во-первых, несмотря на наличие большого массива бюджетно-
( процессуальных норм, сейчас отсутствуют какие-либо комплексные
(исследования данного феномена в юриспруденции. Свидетельством этого
является то, что в настоящее время нет ни одного научного правового
(комментария к принятому четыре года назад Бюджетному кодексу РФ. В
(И результате финансовое право не имеет системных и глубоких подходов к
j j анализу существующего нормативного материала. Таким образом, существует
ujj острая необходимость в изучении сущности, общих особенностей бюджетно-
І процессуальных норм, а также специфики их отдельных групп. Это будет
! способствовать как анализу и уяснению свойств ныне действующих правил, так
и укажет пути дальнейшего совершенствования бюджетно-процессуального законодательства.
Во-вторых, необходимость комплексного исследования бюджетно-процессуальных норм вызывается потребностями практики, причем как законодательной, так и правоприменительной. Разработка основополагающих вопросов бюджетно-процессуальных норм способна создать модели правотворческой деятельности в данной сфере, что повысит ее эффективность. В отношении правоприменительной практики (в особенности судебной) следует отметить, что здесь сейчас существует множество неясностей и противоречий. Отчасти это связано с относительно малым числом рассматриваемых дел, с отсутствием сложившихся подходов к реализации бюджетно-процессуальных правил. Однако не менее важной причиной существующих недостатков следует признать не всегда четкие представления правоприменителей о специфике указанных норм. Как раз формированию подобных представлений и должно служить их теоретическое рассмотрение.
В-третьих, очевидно, что исследование бюджетно-процессуальных норм представляет собой теоретико-правовую разработку. Как известно, теоретические вопросы финансового права в настоящее время мало изучены. В связи с этим любая разработка, носящая комплексный теоретический характер, будет, безусловно, полезна для финансово-правовой науки. Отметим, что изучение теоретических вопросов бюджетно-процессуальных норм способно служить исходной базой для разработки проблем процессуального регулирования не только в бюджетном праве, но и в иных институтах финансового права, а также сможет выступить базой для создания общетеоретических основ процессуального регулирования в рамках всего финансового права.
Степень научной разработанности проблемы. Специальное комплексное исследование бюджетно-процессуальных норм предпринимается в российской финансово-правовой науке впервые. В то же время отдельные
аспекты данной проблемы традиционно затрагиваются учеными-финансоведами, хотя и под несколько иным углом зрения. Речь идет о работах, посвященных рассмотрению бюджетного процесса. Практически в любом учебном пособии по финансовому праву есть раздел или глава о бюджетном процессе. Кроме того, имеются отдельные статьи, посвященные указанному вопросу. Однако характерной чертой большинства подобных работ является их описательный либо узконаправленный характер.
В связи с малой разработанностью вопросов бюджетно-процессуальных норм в финансово-правовой науке основополагающую базу настоящей работы составили выводы ученых-теоретитков: С.С. Алексеева, С.Ф. Кечекьяна, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича.
При проведении исследования автор, безусловно, опирался на труды ученых-финансоведов, изучавших различные вопросы бюджетного права и процесса: В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, Н.И. Химичевой и др.
Полезными для настоящего исследования были выводы, сделанные учеными-процессуалистами: В.Г. Даевым, П.Ф. Елисейкиным, Л.Д. Кокоревым, М.С. Строговичем, В.М. Шерстюком, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечотом, Ю.К. іЯкимовичем и др. Кроме того, в настоящей работе использованы положения, ^выработанные исследователями процессуальных норм в тех отраслях права, которые традиционно считаются материальными. Среди них: И.А. Галаган, Б.М. Горшенев, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, В.О. Лучин, В.Н. Протасов, Ш.Д. Сорокин.
Объект и предмет исследования. Объект диссертационного исследования включает в себя сферу бюджетно-процессуального ((^регулирования. 'Предметом исследования являются процессуальные нормы «^бюджетного права.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является всесторонняя, системная разработка теории бюджетно-процессуальных норм, а также предложений по совершенствованию практики бюджетного правотворчества. Для достижения названной цели в работе необходимо было решить следующие задачи:
1) проанализировать причины, обусловившие существование
процессуальных норм в бюджетном праве;
рассмотреть источники, содержащие бюджетно-процессуальные нормы;
выявить общие особенности, характерные для всех бюджетно-процессуальных норм;
4) построить систему бюджетно-процессуальных норм;
раскрыть специфику бюджетно-процессуальных норм различных процессуальных производств;
изучить форму, в которой реализуются бюджетно-процессуальные нормы, т.е. бюджетно-процессуальные правоотношения;
дать характеристику правового механизма реализации бюджетно-процессуальных норм.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания. Среди общенаучных методов, используемых в работе, выделяются диалектико-материалистический, исторический, методы анализа и синтеза. Частнонаучные методы представлены системно-структурным и сравнительным методом.
Основной теоретической базой исследования выступили современные концепции теории государства и права, финансового права, а также процессуально-правовых наук.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что это первое комплексное теоретическое
исследование процессуальных норм, существующих в бюджетном праве.
% Впервые всесторонне рассматриваются причины, обусловившие существование
бюджетно-процессуальных норм, выявляются отличия процессуальных норм бюджетного права от других процессуальных норм, а также от материальных бюджетно-правовых правил. Исследование расширяет существующие способы систематизации бюджетно-процессуальных норм, что обеспечивает специфический подход к анализу качественных характеристик данных правил. Новым является применение разработанного в общей теории права и в некоторых отраслевых науках механизма реализации правовых норм в отношении бюджетно-процессуальных правил.
* На защиту выносятся следующие основные положения и выводы,
которые обладают элементами новизны для финансово-правовой науки:
1. Необходимость существования процессуальных норм в бюджетном
праве связана с несколькими обстоятельствами, среди которых можно выделить
важность бюджета в жизни государства и муниципальных образований,
значимость временного фактора для бюджетных отношений, особенности их
1 субъектного состава, а также отсутствие фактического прообраза (прототипа)
I бюджетных правоотношений в общественной жизни и их конфликтность.
1| Названные причины потенциально присущи бюджетным отношениям в любом
I обществе. Однако полное свое проявление они получают лишь при
демократическом государственно-правовом режиме, который, соответственно, выступает стимулятором развития бюджетно-процессуальных норм. Важным фактором совершенствования процессуальных норм в бюджетном праве стал бюджетный кризис 90-х годов XX века, наглядно показавший значимость бюджетных процедур для экономической жизни всей страны.
2. Процессуальная норма бюджетного права представляет собой общее,
общеобязательное, формально-определенное, исходящее от государства и
муниципальных образований и ими охраняемое предписание, направленное на
обеспечение реализации материальных бюджетно-правовых норм посредством
регулирования процессуальных отношений по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, подготовке, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, а также контролю за их исполнением и внесению изменений в отдельные бюджетные показатели через закрепление различных исходных положений (дефиниций, принципов и т.п.) и определение процессуальных действий участников бюджетного процесса, способов, порядка, сроков и последовательности их совершения.
3. Важнейшей особенностью бюджетно-процессуальных норм,
отличающей их от иных процессуальных норм, является сосредоточенность на
обеспечении реализации одного нормативного акта — закона или решения о
бюджете на соответствующий финансовый год.
Существует множество классификаций бюджетно-процессуальных норм, однако не все они связаны с их системными свойствами. Стройная и всеохватывающая систематизация бюджетно-процессуальных норм может быть проведена лишь при помощи анализа структуры бюджетного процесса, ибо является в значительной мере ее отражением.
Важнейшим способом систематизации бюджетно-процессуальных норм наряду с традиционным постадииным делением, следует признать их группировку в зависимости от регулируемых ими бюджетно-процессуальных производств, под которыми понимаются структурные подразделения бюджетного процесса, представляющие собой совокупность процессуальных отношений, характеризующихся особой направленностью, а также специфическими средствами и способами их реализации.
6. Все бюджетно-процессуальные нормы можно разделить на нормы,
регулирующие основные бюджетно-процессуальные производства, и нормы,
регулирующие вспомогательные (производные) бюджетно-процессуальные
производства. Нормы основных производств — это те, которые
непосредственно направлены на финансовое обеспечение задач и функций
государства и муниципальных образований. К ним относятся:
а) нормы, регулирующие производство по составлению проектов
бюджетов;
б) нормы, регулирующие производство по рассмотрению и утверждению
бюджетов;
в) нормы, регулирующие производство по исполнению бюджетов;
г) нормы, регулирующие производство по подготовке, рассмотрению и
утверждению отчетов об исполнении бюджетов.
Бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных (производных) бюджетно-процессуальных производств не имеют собственной самостоятельной цели, а лишь обеспечивают беспрепятственное развитие основной бюджетно-процессуальной деятельности. К ним следует отнести:
а) нормы, регулирующие производство по изменению бюджетных
показателей (коррекционное производство);
б) нормы, регулирующие производство по осуществлению
государственного и муниципального финансового контроля (контрольное
производство).
7. Среди бюджетно-процессуальных норм каждого производства могут быть выделены подгруппы норм, регулирующие отдельные процедуры, т.е. процессуальные отношения, выделяющиеся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующиеся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают. Среди норм основных бюджетно-процессуальных производств по данному критерию могут быть выделены такие группы норм, как:
а) регулирующие процедуры составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчета о его исполнении; регулирующие аналогичные процедуры на региональном и на местном уровнях;
б) регулирующие процедуры составления, рассмотрения, утверждения и
исполнения секретных статей федерального бюджета, а также подготовки,
рассмотрения и утверждения отчета об их исполнении;
в) упорядочивающие процедуру внесения проектировок,
предусматривающих расходы на финансирование законодательных
(представительных) органов, органов судебной системы и контрольных
органов;
г) регламентирующие процедуру исполнения бюджетов закрытых
административно-территориальных образований;
д) устанавливающие процедуру исполнения бюджетов посредством
зачета денежных средств.
8. Большинство бюджетно-процессуальных правоотношений обладают сложной динамической структурой, т.е. посредством одних и тех же действий как осуществляются процессуальные права и обязанности, составляющие юридическое содержание одного правоотношения, так и вызываются к жизни другие, следующие за ним бюджетно-процессуальные правоотношения. Это обусловливает взаимосвязь и взаимозависимость содержания различных бюджетно-процессуальных норм, необходимость их совместной последовательной реализации.
* 9. Объекты бюджетно-процессуальных правоотношений неотделимы от их материального содержания. В связи с этим они прямо не фиксируются в содержании бюджетно-процессуальных норм. В то же время данное обстоятельство выдвигает на передний план вопрос о предметах соответствующих правоотношений, которые и получают отражение в бюджетно-процессуальных нормах.
10. Характер конкретных правовых средств и способов реализации
~~ бюджетно-процессуальных норм предопределяется той целью, которая
ставится перед соответствующими правилами. В целом особенности механизма
реализации бюджетно-процессуальных норм предопределяются их принадлежностью к тому или иному бюджетно-процессуальному производству.
Практическая значимость исследования. Многие выводы, сделанные в работе, могут быть использованы для совершенствования законодательной и правоприменительной практики, в частности, при внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Кроме того, они будут полезны при разработке субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями бюджетно-процессуальных правовых актов.
Теоретическая направленность исследования позволяет применять его для дальнейших научных разработок в сфере бюджетного процесса, а также в иных областях финансового права.
Многие положения работы могут использоваться при преподавании учебного курса "Финансовое право", спецкурса "Бюджетное право".
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационной работы были опубликованы автором в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета, а также в журналах "Право и политика" и "Финансовое право".
Автор принимал участие в научной конференции профессорско-преподавательского состава ВГУ, проходившей в апреле 2002 года, с сообщением на тему "Процессуальные нормы бюджетного права".
Отдельные положения диссертационного исследования используются автором в процессе проведения семинарских занятий по курсу "Финансовое право".
Теоретические и практические положения диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета ВГУ.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии. Объем работы составляет 214 страниц.
Обусловленность существования и развития бюджетно-процессуальных норм
Традиционно теоретические вопросы процессуально-правовых норм рассматриваются теорией государства и права, а также науками гражданского процессуального и уголовно-процессуального права. В то же время существует немало исследований, посвященных процессуальным нормам в непроцессуальных отраслях права1. Не является исключением в этом отношении и финансовое право. Проблемы финансово-процессуальных норм неоднократно затрагивались в различных работах2.
Особое место в финансовом праве занимают бюджетно-процессуальные нормы. В литературе отмечено, что "деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, так явно вытекает из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы"3. Процессуальные нормы всегда составляли часть бюджетного законодательства. Начало регулирования советского бюджетного процесса было положено
Правилами составления, рассмотрения и утверждения смет на январь - июнь 1918 г., утвержденными коллегией Наркомфина РСФСР 28 января 1918 г.4. Немалое число бюджетно-процессуальных норм появилось и в последующий период5. Важным событием стало принятие 30 октября 1959 года Закона СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик"6. Статьи с 15 по 27 данного Закона были посвящены регулированию порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета СССР, а также составления и утверждения отчета о его исполнении. Иными словами они носили процессуальный характер.
В настоящее время наблюдается стремительное развитие бюджетно-процессуального законодательства. В 1998 году был принят Бюджетный кодекс РФ , в котором содержится достаточно объемная часть, состоящая из 130 статей, регулирующая бюджетный процесс (ч. З БК РФ). Для сравнения отметим, что в ранее действовавшем Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" регулированию бюджетного процесса был посвящен раздел, включавший всего 5 статей. В развитие процессуальных норм Бюджетного кодекса РФ по отдельным процедурным вопросам издаются подзаконные нормативные акты9. Увеличивается количество бюджетно-процессуальных норм в законах субъектов Российской Федерации , а также в нормативных актах муниципальных образований11. Безусловно, наличие такого достаточно объемного массива процессуальных правил вызывает необходимость их теоретического рассмотрения. На важность разработки проблем финансово-процессуальных норм, к которым относятся и бюджетно-ироцессуальные, неоднократно указывалось многими учеными12.
Как отмечается в литературе, "чтобы понять природу любых процессуальных норм, их отличие от материальных, необходимо прежде всего обратиться к истории их зарождения, выяснить те общественные потребности, которые вызвали их к жизни"13, т.е. нужно выяснить причины, обусловливающие существование и развитие процессуальных норм в бюджетном праве. Как представляется, таких причин несколько. Среди них, на наш взгляд, можно выделить следующие: 1) важная роль бюджета в жизни государства и муниципальных образований; 2) значимость временного фактора для бюджетных отношений; 3) особенности субъектов бюджетного права; 4) отсутствие фактического прообраза (прототипа) бюджетных правоотношений в общественной жизни; 5) конфликтность бюджетно-правовых отношений; 6) изменение государственно-правового режима в стране; 7) бюджетный кризис. Рассмотрим подробнее каждую из указанных причин. 1. Бюджет играет важнейшую роль в жизни любого государства и муниципального образования, затрагивая практически все сферы их жизнедеятельности. В бюджете консолидируются средства, необходимые как для содержания государственного аппарата и органов местного самоуправления, так и для финансового обеспечения государственных и муниципальных функций. В литературе указывается, что "бюджетная деятельность государства носит межотраслевой, комплексный и полифункциональный характер"14.
Особое значение имеет бюджет для экономики государства и других общественно-территориальных образований. Экономисты пришли к выводу, что "вопреки заявлениям монетаристов, абсолютных рыночников, других сторонников безграничного либерализма в хозяйственных делах в рамках XX века произошло очевидное усиление роли государства в экономической и финансовой сферах жизни общества"15. При этом отмечается, что "бюджет — наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики"16. Ученые считают, что "бюджет определяет экономическое развитие страны на предстоящий год, а на переломных этапах, таких, как время экономических реформ, — даже на более длительное время" .
Таким образом, бюджет затрагивает практически все сферы общественной жизни. От того, насколько целесообразно и эффективно используются бюджетные ресурсы, в огромной степени зависит благосостояние всего народа . Такое положение обусловливает стремление законодателя как можно качественнее урегулировать бюджетные отношения. Особая роль здесь принадлежит процессуальным нормам, ибо "существуют многочисленные примеры того, как законодательная непроработанность вопросов, регулирующих бюджетный процесс, и, как следствие, явочным порядком складывающаяся практика его организации, приводят к значительным потерям с точки зрения эффективности"19.
Важность бюджетно-процессуальных норм была признана в программных документах высших должностных лиц Российской Федерации. В частности, еще в Бюджетном послании Президента РФ на 2000 год отмечалось, что "более глубокое обоснование приоритетных целей, качественное и количественное описание достигаемых рубежей, определение критериев результативности бюджетной политики потребует совершенствования организации бюджетного процесса" . Необходимость обеспечения прозрачности бюджетных процедур называлась в качестве одного из приоритетов бюджетной политики на 2001 год21.
Система бюджетно-процессуальных норм
Бюджетно-процессуальные нормы весьма многочисленны и разнообразны. В Бюджетном кодексе РФ 10 из 28 глав непосредственно посвящены регулированию бюджетного процесса (гл. гл. 18 - 27). Кроме того, ряд процессуальных правил закреплен в главах, являющихся преимущественно материально-правовыми. Большое внимание вопросам бюджетно-процессуального регулирования уделяется на региональном и местном уровнях. Как было показано в первой главе настоящей работы практически каждый субъект Российской Федерации имеет закон, а каждое муниципальное образование — акт, включающий нормы, направленные на регламентацию бюджетного процесса. Содержащиеся в названных нормативных актах процессуальные нормы, безусловно, объединяются в определенные общности, составляя иерархическую систему. Объективной предпосылкой этого является факт системности общественных отношений. Правовое регулирование вынуждено считаться с этой системностью, вынуждено быть системным1.
Выявление системы бюджетно-процессуальных норм имеет большую значимость для бюджетно-правового регулирования и для науки бюджетного права, ибо позволяет осуществлять анализ нормативного материала, видеть его важнейшие структурные элементы, их взаимосвязи. Кроме того, систематизация правовых норм нацелена на их правильное понимание, точное применение и соблюдение2; она способствует лучшему уяснению их особенностей и роли3. Подобные научные разработки, безусловно, важны для бюджетного права. Их результатом является обнаружение и устранение правовых пробелов и противоречий в бюджетном законодательстве, более четкое и правильное использование закрепленных в нем процедур.
Отметим, что не любая группировка бюджетно-процессуальных норм способна отразить всю сложность их системы. Известно, что бюджетно-процессуальные нормы, как и любые финансово-правовые правила, могут быть классифицированы по различным основаниям :
1) в зависимости от их юридического содержания данные нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие. Так, обязывающий характер носит правило статьи 170 БК РФ, предписывающее Президенту РФ направлять Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Примером запрета может служить абз. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ, не допускающий повторного направления проекта федерального бюджета в согласительную комиссию или возвращения в Правительство РФ при повторном его отклонении в первом чтении. Управомочивающими являются положения ст. 233 БК РФ, предоставляющие главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств право на перемещение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств;
2) по территории действия различаются бюджетно-процессуальные нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Федерации и в) на территории соответствующего муниципального образования. На территории всей России применяются, например, правила, закрепленные в главах 18, 20 (за исключением ст. 184), 21, 24, 26 БК РФ. Нормы, распространяющие свое действие на субъекты Российской Федерации и отдельные муниципальные образования, содержатся в нормативных актах соответствующих уровней;
3) по времени действия процессуальные нормы классифицируются на общие и временные. Общих норм в бюджетном праве большинство. Они закрепляются в Бюджетном кодексе РФ, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В качестве примера временных бюджетно-процессуальных норм можно привести положения законов о бюджете на соответствующий финансовый год. Так, ст. 13 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" определяет порядок перечисления региональных и местных бюджетных доходов на счета по учету средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Данная бюджетно-процессуальная норма носит временный характер ввиду специфики закрепляющего ее нормативного акта.
Возможны и иные разновидности классификации бюджетно-процессуальных норм. Однако, используя подобные классификации, практически невозможно создать стройную и адекватную систему бюджетно-процессуальных норм. Так, например, разделив все бюджетно-процессуальные нормы по характеру их юридического содержания на обязывающие, запрещающие и управомочивающие, вряд ли можно увидеть существующие между ними связи и определить их место в механизме регулирования бюджетно-правовой деятельности. Как отмечается применительно к систематизации гражданских процессуальных норм, "каждая классификация имеет важное теоретическое и практическое значение, но далеко не всякая связана с системными свойствами гражданского процессуального права"5. Иными словами, не каждая классификация правовых норм является их систематизацией. Для построения системы бюджетно-процессуальных норм, которая позволяла бы выявлять характерные особенности и роль последних, необходимо отыскать подходящие критерии их группировки. В литературе прямо отмечено, что "научная и практическая ценность классификации правовых норм зависит от обоснованности выбора ее критериев"6.
При определении критериев систематизации процессуальных норм бюджетного права необходимо исходить из того, что специфика любых процессуальных норм обусловливается в первую очередь предметом регулирования . В связи с этим в качестве общего основания их группировки ученые называют непосредственный предмет регулирования данной категории норм . Предмет бюджетного права не носит чисто процессуального характера. В то же время бюджетный процесс является его составной частью наряду с бюджетным устройством в Российской Федерации, структурой и порядком распределения доходов и расходов бюджетной системы и компетенцией государства и муниципальных образований в области бюджета9. Учитывая это, для построения системы бюджетно-процессуальных норм следует рассматривать структуру не всего предмета бюджетно-правового регулирования, а лишь его части, т.е. бюджетного процесса.
Бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных (производных) процессуальных производств
Процессуальные нормы, регулирующие вспомогательные бюджетно-процессуальные производства, представляют собой достаточно обособленные подгруппы в системе процессуальных норм бюджетного права. К ним относятся:
1) нормы, регулирующие производство по изменению бюджетных показателей (коррекционное производство);
2) нормы, регулирующие производство по осуществлению государственного и муниципального финансового контроля (контрольное производство).
Для вышеуказанных бюджетно-процессуальных правил могут быть выделены следующие особенности:
1) они упорядочивают процессуальные отношения, основной целью которых является обеспечение беспрепятственного осуществления процессуальной деятельности, составляющей основные бюджетно-процессуальные производства;
2) данные нормы регулируют деятельность, вспомогательная роль которой относится в первую очередь к производству по исполнению бюджетов. Именно в процессе исполнения бюджетов может возникать необходимость в корректировке ранее утвержденных бюджетных показателей, и именно исполнение бюджетов подвергается контролю, упорядочиваемому нормами контрольного производства;
3) бюджетно-процессуальные нормы вспомогательных производств носят факультативный характер. Они распространяются лишь на те участки процессуальной деятельности и на тех ее участников, в отношении которых это необходимо. Так, процессуальные правила коррекционного производства используются лишь в тех случаях, когда при исполнении бюджетов возникают обстоятельства, которые не учитывались при разработке и утверждении бюджетов и требующие внесения в них изменений. Нормы контрольного производства также применяются лишь на отдельных участках исполнения бюджетов, ибо контроль здесь не носит всеобъемлющего характера. Помимо вышеназванных характеристик бюджетно-процессуальных норм вспомогательных производств, каждая из их групп имеет свои собственные особенности, которые могут быть выявлены при их специальном рассмотрении.
1. Бюджетно-процессуальные правила, посвященные регулированию производства по изменению бюджетных показателей, составляют довольно сложную и обширную подсистему. Ее основы были заложены Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР, закреплявшем в ст. 13 механизм секвестра бюджета. В Бюджетном кодексе РФ число соответствующих процессуальных норм значительно возросло (см. гл. 23; ст. ст. 224, 228 - 230; 232 - 234 БК РФ). Более разработанными и гибкими стали сами процедуры внесения изменений.
Бюджетно-процессуальные нормы коррекционного производства упорядочивают процессуальные отношения, направленные на изменение ранее утвержденных бюджетных показателей и приведение их в соответствие с реально складывающимися обстоятельствами. В качестве используемых в данном производстве средств можно назвать финансово-экономические показатели, позволяющие оценивать изменения реальных условий при исполнении бюджетов (отчеты, анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и т.п.), а также инструменты, обеспечивающие учет внесенных изменений в процессе исполнения бюджетов (уведомления о сокращении бюджетных расходов, дополнительные бюджетные росписи). Способами корректировки бюджетных показателей служат методы финансово-экономического анализа, а также различные согласования, проводимые между заинтересованными лицами.
К особенностям бюджетно-процессуальных норм коррекционного производства можно отнести следующие.
Рассматриваемые процессуальные правила достаточно четко определяют круг субъектов, способных инициировать внесение изменений в бюджетные показатели. Так, например, п. 1 ст. 212 БК РФ устанавливает, что безусловным правом на разработку и внесение проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете обладает лишь Правительство РФ. Остальные субъекты права законодательной инициативы могут вносить такие законопроекты только в прямо установленных случаях (п. 2 ст. 212 БК РФ). Данные бюджетнопроцессуальные нормы являются достаточно позитивной новацией в российском бюджетном законодательстве. Они позволяют в определенной степени ограничивать внесение популистских изменений в законы о бюджете, в частности, со стороны депутатов представительных органов, о деструктивности которых для экономики указывалось в литературе103.
В бюджетном законодательстве содержатся и другие нормы, устанавливающие субъектов, компетентных вносить изменения в ранее утвержденные бюджетные показатели (см., например, п. 3 ст. 224, ст. ст. 229 -233 БК РФ). Однако некоторые из указанных процессуальных норм не лишены определенных недостатков. Так, имеются противоречия, касающиеся состава органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять перемещение бюджетных ассигнований. Правила, содержащиеся в ст. 228 БК РФ и закрепляющие исчерпывающий перечень оснований изменения бюджетных ассигнований, предоставляют право на осуществление указанного процессуального действия лишь главным распорядителям бюджетных средств. Эти же субъекты названы в ст. 233 БК РФ, развивающей положения ст. 228 БК РФ. Однако п. 3 ст. 234 БК РФ предоставляет такое право органу, исполняющему бюджет, а абз. 6 п. 1 ст. 166 БК РФ и п. 1 ст. 261 БК РФ еще и министру финансов. Очевидна непоследовательность законодателя в регулировании данного вопроса.
Бюджетно-процессуальные правоотношения как форма реализации бюджетно-процессуальных норм
Реализация правовых норм рассматривается в юридической литературе с различных позиций. Под ней понимают как процесс, так и конечный результат соответствующей деятельности67. При этом "центр тяжести" проблемы реализации права находится в плоскости изучения процесса претворения правовых предписаний в действительность68. Это связано с тем, что именно правильно организованный процесс реализации позволяет достичь тех конечных результатов, на которые рассчитывал законодатель при принятии соответствующей нормы. Обеспечить беспрепятственное и наиболее интенсивное течение указанного процесса призван механизм реализации правовых норм. Учитывая данное обстоятельство, невозможно всесторонне раскрыть вопрос о реализации бюджетно-процессуальных правил, не уделив внимания ее механизму.
Механизм реализации правовых норм определяется как "комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально-психологического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие закона, т.е. создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют представляемые им возможности для удовлетворения многообразия интересов и потребностей"69. Иными, словами, механизм реализации правовых норм (в том числе и бюджетно-процессуальных) состоит из средств и способов правового и неправового характера, обеспечивающих воплощение предписаний норм права в жизнь. Таким образом, характеристика процесса реализации бюджетно-процессуальных норм, его механизма сводится, в конечном счете, к рассмотрению особенностей средств и способов их реализации.
Неправовые средства и способы реализации норм традиционно подразделяются на политические, экономические и идеологические условия . Все они играют важную роль при реализации бюджетно-процессуальных правил. Особо это касается политических условий. Как отмечается учеными, "современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов"71; "политический процесс в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характеризуется масштабностью, предельно широкой включенностью политических сил. В этом заключается одно из принципиальных отличий процесса принятия государственных решений в области финансов от аналогичного процесса в области экологического, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права" . В связи с этим политика способна достаточно активно воздействовать на реализацию бюджетно-процессуальных норм. Наиболее ярким примером здесь является ситуация, касающаяся применения правил, регулирующих процедуру секвестра. Как уже отмечалось в настоящей работе, соответствующие бюджетно-процессуальные нормы появились в российском законодательстве еще в 1991 году, но ни разу не были успешно реализованы на практике. Причина этого заключается в том, что секвестр бюджета — это "не просто правовой механизм, но и механизм политический. В той или иной экономико-политической ситуации он может быть невыгоден, нежелателен для Парламента, а поэтому закон или иной акт представительного органа власти, сокращающий расходы бюджета, может быть не принят" . Приведенный пример делает очевидной значимость политических условий в механизме реализации бюджетно-процессуальных норм.
Не менее важны и другие неправовые средства и способы реализации бюджетно-процессуальных правил. Например, специалисты отмечают, что "для внедрения единого казначейского счета на региональном уровне необходимо проведение ряда мероприятий организационного и методологического характера, наличие соответствующего информационно-технического обеспечения, в том числе каналов и систем связи" . Безусловно, осуществление указанных мероприятий, без которых невозможна полная реализация казначейского способа исполнения бюджетов, требует значительных финансовых затрат. Отсюда очевидна важность экономических рычагов в механизме реализации бюджетно-процессуальных предписаний.
Можно приводить примеры и других неправовых средств и способов, обеспечивающих реализацию бюджетно-процессуальных норм, однако, несмотря на их важность, они способны лишь создать предпосылки для данной деятельности. Непосредственно же на обеспечение этого процесса направлены правовые средства и способы. Отметим, что в литературе существуют различные подходы к определению содержания правового механизма реализации правовых норм. Предлагается, например, понимать под ним лишь "институционные образования (установления, формы) правовой действительности, использование которых в специальной правовой деятельности приводит к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе"75. Однако такая характеристика рассматриваемого механизма носит несколько односторонний характер, охватывает лишь его статическую часть. Более адекватной, на наш взгляд, является точка зрения, согласно которой механизм реализации включает правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей76.
