Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исходно-теоретические основы правовых средств предупреждения нарушений бюджетного законодательства
1.1. Развитие научных представлений о предупреждении и их преломление в бюджетных правоотношениях 15
1.2. Понятие «правовое средство» и его содержание в бюджетном праве 42
1.3. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства 52
Глава 2 Институт мер принуждения как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства
2.1. Институт мер принуждения как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства 67
2.2. Институт штрафа как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства 100
Глава 3 Институты контроля и аудита как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства
3.1. Институты предварительного и текущего финансово-бюджетного контроля как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства 115
3.2. Институты последующего финансово-бюджетного контроля как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства 139
3.3. Институт аудита эффективности как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства 159
Заключение 172
Список использованной литературы
- Понятие «правовое средство» и его содержание в бюджетном праве
- Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства
- Институт штрафа как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства
- Институты последующего финансово-бюджетного контроля как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловливается необходимостью усовершенствования регулирования бюджетных правоотношений по разным направлениям и в рамках разных дисциплин, в том числе и по направлению предупреждения нарушений бюджетного законодательства.
Современное регулирование бюджетных правоотношений содержит большую группу отношений, которые возникли или в значительной мере видоизменились после смены экономико-политической формации в России. Данные правоотношения объединяет то, что, являясь по сути новыми, они сталкиваются с массой неизученных вопросов и проблем. Как и любая новая сложная система, система таких правоотношений обречена на неэффективную работу в первое время. Учитывая взаимосвязь элементов, ошибки на уровне сразу многих элементов будут делать систему неэффективной в целом, а вследствие новизны системы или значительной части ее элементов ошибки в элементах статистически неизбежны.
На современном этапе развития отношения в бюджетной сфере не могут существовать вне правового поля. Без правового оформления схожие институты были бы совсем иными из-за организационной невозможности построения столь сложных систем. Отношения в бюджетной сфере в большей степени формируются с помощью права, а не изменяются в результате правового регулирования, т. е. скорее устанавливаются, чем регулируются.
Из вышеизложенного следует, что институты бюджетного права как качественно новые институты на современном этапе — это системы, которые неизбежно содержат ошибки и будут их содержать еще какое-то время. Они совершенствуются по указанным же причинами по всем направлениям, в том числе и по направлению предупреждения нарушений функционирования.
Учитывая описанную природу регулируемых бюджетным правом отношений, особую важность приобретает регулирование, которое и определяет, как они будут выглядеть в жизни. Поэтому правовые средства, позволяющие предотвращать нарушения бюджетного законодательства, как основная часть механизма правого регулирования приобретают еще большую значимость, чем в некоторых других отраслях, и являются одним из основных элементов, на который необходимо обратить внимание при совершенствовании предупреждения нарушений функционирования бюджетного процесса и бюджетной системы.
Регулирование бюджетных правоотношений — это один из главнейших государственных инструментов развития и управления. Необходимо понимать, что его несовершенство, выражающееся в попустительстве большому количеству нарушений, влечет более весомые последствия, чем те, которые принято перечислять в научно-правовых исследованиях, а предупреждение нарушений — лучший способ сократить вред и издержки его возмещения, причиняемые общественному и государственному развитию, и уж тем более уменьшить сам ущерб, ведущий к таким негативным последствиям.
Между тем согласно официальным данным органов финансово-бюджетного контроля объемы нарушений на текущем этапе носят следующий характер. За первый квартал 2010 г. Росфиннадзором выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 36 577,207 тыс. руб. Сумма выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета составила 11,550 тыс. руб. По данным Ассоциации контрольно-счетных органов России,
в ходе проверок в 2009 г. выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на 238,3 млн руб. В этом же году Росфиннадзором передано 7,348 дел в правоохранительные органы.
Вне зависимости от эффективности работы органов финансово-бюджетного контроля по возвращению бюджетных средств, учитывая масштабы нарушений бюджетного законодательства, приоритетная задача — это поиск возможностей сокращения объемов нарушений изначально.
Вышеизложенные причины определили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Целью диссертационного исследования является изучение свойств правовых средств, служащих предупреждению нарушений бюджетного законодательства, посредством комплексного научного анализа нормативной базы, а также оценка их эффективности и выработка предложений принципиального характера для совершенствования механизма правового регулирования отношений в бюджетной сфере.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены и решались следующие задачи:
- исследовать понятийный аппарат «предупреждение», выработанный в уголовном праве и криминологии, историю его развития, а также возможности по его применению в бюджетном праве;
- изучить понятие «правовое средство» в рамках инструментальной теории, выработать позицию и подход, используемые в настоящей работе;
- исследовать понятия «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение» как конкурирующие термины, обозначающие объект предупреждения; определить термин, требующий использования в настоящей работе;
- выявить природу таких основных бюджетно-правовых институтов мер принуждения, как приостановление операций по лицевым счетам, предупреждение о нарушении бюджетного законодательства, сокращение лимитов бюджетных обязательств, приостановление предоставления межбюджетных трансфертов, изъятие (бесспорное списание) бюджетных средств и пени для целей их квалификации в качестве правовых средств предупреждения нарушений бюджетного законодательства;
- проанализировать институт штрафа, определив, возможно ли его квалифицировать в качестве правового средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства;
- провести анализ институтов предварительного, текущего и последующего финансово-бюджетного контроля на предмет наличия предупредительной функции, а также проблем, влияющих на ее реализацию на практике;
- исследовать институт аудита эффективности, рассмотрев возможность его отнесения к правовым средствам предупреждения нарушений бюджетного законодательства на данном этапе развития.
Объектом исследования выступили урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с возникновением охранительных и контрольных бюджетно-правовых и административно-правовых отношений.
Предметом исследования являются институты бюджетного
и административного права, объединяемые целью предупреждения нарушений бюджетного законодательства. Институты уголовного права не входят в предмет настоящей работы.
Степень научной разработанности темы. По проблеме предупреждения нарушений бюджетного законодательства на современном этапе не выполнено ни одного комплексного диссертационного исследования на соискание ученой степени кандидата или доктора юридических наук. Эта проблема затрагивалась фрагментарно при раскрытии вопросов бюджетно-правовой ответственности и финансово-бюджетного контроля. Также видится недостаточной доказанность вопроса наличия у тех или иных институтов мер принуждения предупредительной функции, а также неполным рассмотрение вопросов эффективности финансово-бюджетного контроля.
Применение понятий «правонарушение», «нарушение законодательства» и «правое средство» в бюджетном праве не изучено исследователями в необходимой мере.
Инструментальная теория относительно механизма предупреждения в бюджетном праве прежде широкого применения не находила.
Не разработан в бюджетном праве подробный понятийный аппарат, который позволял бы изучать возможности механизма правового регулирования по сокращению количества нарушений бюджетного законодательства.
Теоретическую основу исследования составили научные труды современных авторитетных ученых в области финансового и налогового права: Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского, Д. В. Винницкого,
Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова,
Н. П. Кучерявенко, П. С. Пацуркивского, Г. В. Петровой, Н. А. Саттаровой, А. Д. Селюкова, Ю. Н. Старилова, С. В. Степашина, Г. П. Толстопятенко, А. В. Турбанова, Н. И. Химичевой, С. М. Шахрая, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова.
Общетеоретические подходы к понятиям «предупреждение», «профилактика», «предотвращение» и «пресечение» изучали: Г. А. Аванесов, З. А. Астемиров, Н. А. Беляев, С. И. Герасимов, И. А. Гельфанд, А. Э. Жалинский, А. В. Зелинский, В. Е. Звирибурь, К. Е. Игошев, В. В. Йонаш, Н. Г. Кобец, Л. М. Колодкин, М. В. Костицкий, А. Г. Лекарь, П. П. Михайленко, А. Г. Сахаров, М. И. Селин, В. С. Устинов и др.
Понятия «правонарушение», «нарушение законодательства» и «правое средство» исследовали: А. А. Абрамова, Ю. Б. Батурина, Д. Н. Бахрах, М. С. Богданова, А. Г. Бессолицын, О. Ф. Галузин, П. В. Глаголев,
Е. В. Грызунова, П. А. Кабанов, Е. С. Попкова, Г. А. Прокопович, Б. В. Россинский и др.
Вопросами правовых средств мер принуждения и финансово-бюджетного контроля занимались: А. Ю. Андреева, О. Ю. Бубнова,
Э. В. Герасимюк, О. М. Гейхман, Е. Ю. Грачева, Н. Г. Деменкова,
Ю. В. Другова, А. С. Емельянов, Е. А. Карандина, С. А. Кодинцев,
Д. Л. Комягин, В. В. Кузовков, Е. В. Макаренко, Н. С. Макарова, А. В. Платонов, Н. Д. Погосян, И. П. Рудовол, Н. А. Саттарова, Н. В. Сердюкова, А. Д. Соменков, Д. И. Яковлева и др.
Методологическая основа диссертационного исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частных научных методов познания. В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, а также сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический методы и метод правового моделирования. Также применялся логико-теоретический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и системный анализ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили теоретические исследования, научные концепции, изложенные в работах отечественных ученых, нормативные правовые акты, производственная практика в Росфиннадзоре и опрос в форме анкетирования, проведенный среди сотрудников Правового департамента данной службы.
Научная новизна работы определяется тем, что институты административно- и бюджетно-правовых мер принуждения и финансово-бюджетного контроля рассмотрены с применением инструментальной теории как правовые средства предупреждения и части механизма правового регулирования, служащие цели предупреждения нарушений бюджетного законодательства.
Комплексно рассмотрена проблема конкуренции терминов «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение».
Предложено ввести в научный оборот для дальнейшего применения в бюджетном праве понятия «предупреждение нарушений бюджетного законодательства», «профилактика нарушений бюджетного законодательства», «предотвращение нарушений бюджетного законодательства», «пресечение нарушений бюджетного законодательства» и «правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства».
Сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетного законодательства с целью сокращения количества его нарушений.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Предложено ввести в научный оборот понятие «правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства», а также составляющее его часть понятие «предупреждение нарушений бюджетного законодательства».
Предупреждение нарушений бюджетного законодательства — это любое правовое явление (в том числе и правовое средство), направленное на снижение количества и силы причин нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, снижающее количество таких нарушений.
Правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства — это правовые нормы и индивидуальные правовые акты, направленные на снижение количества причин нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, потенциально снижающие количество таких нарушений.
-
Установлено, что понятия «профилактика нарушений бюджетного законодательства», «предотвращение нарушений бюджетного законодательства» и «пресечение нарушений бюджетного законодательства» разграничиваются по признаку воздействия на три группы причин (детерминантов, факторов) нарушений бюджетного законодательства. Выявлено, что пресечение направлено на непосредственные причины наступления события нарушения бюджетного законодательства, т. е. на действия. Предотвращение нацелено на более опосредованные причины — приготовления и умысел. Профилактика воздействует на все остальные, еще более опосредованные причины, устранение которых тем не менее может снизить количество нарушений бюджетного законодательства.
-
Для решения проблемы конкуренции в бюджетном праве терминов «нарушение бюджетного законодательства» и термина «бюджетное правонарушение» обозначены пути разрешения ключевых разночтений между общей теорией и законодательством по вопросам понятий ответственности и правонарушения.
-
Доказано, что к правовым средствам предупреждения нарушений бюджетного законодательства относятся такие институты бюджетно-правовых мер принуждения, как приостановление операций по лицевым и расчетным счетам и предупреждение о нарушении бюджетного законодательства в качестве средств пресечения; к средствам профилактики — сокращение лимитов бюджетных обязательств и приостановление предоставления межбюджетных трансфертов; изъятие (бесспорное списание) бюджетных средств может быть одновременно средством профилактики или предотвращения; пени является правовым средством профилактики и пресечения.
-
В целях повышения эффективности мер предупреждения нарушений бюджетного законодательства выработана следующая концепция соотношения функций институтов бюджетно- и административно-правовых мер принуждения: продолжить придерживаться взятого курса на снижение количества карательных мер имущественного характера для субъектов бюджетного права, как это было сделано
с сокращением лимитов бюджетных обязательств; при этом институты мер принуждения карательного характера вывести из бюджетного
и ввести в административное право, ужесточив и перенаправив их действие с публичных субъектов и учреждений исключительно на должностных лиц, ответственных за совершение нарушения бюджетного законодательства; установить применение бюджетно-правовых средств предотвращения и пресечения всегда в совокупности с административно-правовыми карательными мерами для одновременного обеспечения восстановления нарушенного процесса и профилактического эффекта. -
Аргументировано предложение о замене фиксированной суммы штрафа, налагаемого в соответствии со ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» КоАП, суммой, исчисляемой в процентном соотношении; дополнительно необходимо дифференцировать санкцию по данной статье в зависимости от степени вины и других обстоятельств, оставив существующий низкий уровень суммы штрафа для случаев расходов на некоторые цели в болезненных для российского общества с точки зрения социальной справедливости сферах (оплата труда
и нужд сотрудников сферы образования и здравоохранения). -
Выявлено, что система казначейского исполнения бюджета, представляющая собой выражение принципа единства кассы, является правовым средством предупреждения в форме профилактики за счет введения объективных обстоятельств, устраняющих сами возможности совершения нарушений бюджетного законодательства. Также аргументировано, что применяемая органами Федерального казначейства процедура санкционирования — отдельный институт, выступающий правовым средством профилактики, предотвращения и пресечения нарушений бюджетного законодательства за счет непосредственного текущего всеохватывающего контроля за совершаемыми операциями.
-
Обоснована необходимость развития и законодательного закрепления института внутриведомственного финансово-бюджетного контроля, являющегося потенциально эффективным правовым средством предупреждения нарушений бюджетного законодательства. Доказана целесообразность использования при этом следующих принципов внутриведомственного финансово-бюджетного контроля: структурная и карьерная независимость контролеров, близость к предмету контроля, закрепление института внутриведомственного контроля на уровне федерального закона, развитие заинтересованности главных распорядителей в использовании данного института как средства обеспечения достижения основных целей ведомства, ужесточение применения дисциплинарных наказаний за выявленные нарушения бюджетного законодательства, закрепление обязанности проведения профилактических мероприятий по предупреждению нарушений бюджетного законодательства по неосторожности, уничтожение культуры сокрытия внутренних проблем
с законностью и стимулирование самостоятельного выявления и противодействия нарушениям бюджетного законодательства. -
На основании проведенного исследования нормативного материала и фактической работы органов финансово-бюджетного контроля выявлено, что существует дублирование и пересечение компетенций Росфиннадзора и Счетной палаты РФ, что в некоторых случаях не идет на пользу эффективности как финансово-бюджетного контроля в целом, так и предупредительной функции данных правовых средств предупреждения нарушений бюджетного законодательства. Скорректировано широко высказываемое мнение о существенном дублировании и излишнем пересечении компетенций контрольных органов. На данном этапе развития, в связи с сокращением количества контролеров и совершенствованием законодательства, такая проблема теряет актуальность.
-
Выделено и исследовано такое свойство финансово-бюджетной проверки и ревизии, как степень императивности. Данное свойство выражается в оснащенности должностных лиц полномочиями, закрепляемыми правовыми средствами, позволяющими нейтрализовать действия, направленные на сокрытие нарушений бюджетного законодательства. Обоснован тезис, что увеличение степени императивности способствует увеличению предупредительного эффекта институтов проверки и ревизии, а значит, усиливает их как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Разработанные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований бюджетно-правовых мер принуждения и финансово-бюджетного контроля, а также использованы в процессе совершенствования соответствующих положений бюджетного законодательства.
Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе, могут применяться в процессе преподавания курса бюджетного права России в юридических учебных заведениях и на юридических факультетах, в ходе организации специальных семинаров для практических работников, при совершенствовании действующего законодательства,
а также в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Проведенный в рамках настоящей работы опрос сотрудников Росфиннадзора дал данные о конкретных основных объективных
и субъективных причинах нарушений бюджетного законодательства, которые могут быть также использованы в практической деятельности и при совершенствовании законодательства.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где произошло ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения и результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях. Среди них особо стоит отметить Всероссийские Державинские чтения, организованные Российской правовой академией Министерства юстиции Российской Федерации в 2007, 2008 и 2009 гг.
Основные выводы и положения нашли свое отражение в научной работе Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».
По теме диссертации опубликовано семь научных работ, в том числе четыре — в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие «правовое средство» и его содержание в бюджетном праве
Поставленная в настоящей работе цель - выявление и изучение правовых средств, способствующих сокращению количества нарушений бюджетного законодательства, требует выявить свойства, которыми должны обладать такие правовые средства. После выявления свойств, станет возможным выделить из всего рассматриваемого механизма правового регулирования такие правовые средства, которые осуществляют в нем функцию по сокращению нарушений бюджетного законодательства.
Требуемые для исследования свойства правовых средств уже выработаны в рамках уголовного права и криминологии. Исследователями подробно рассмотрены самые различные правые средства, меры, способы и методы, позволяющие уменьшить количество нарушений, правонарушений, преступлений, а также сократить объемы преступности.
Такие исследования велись параллельно с выработкой понятийного аппарата, который бы позволил удобно оперировать всем разнообразием исследуемых правовых явлений. Это же необходимо и настоящей работе, но, к сожалению, наработки науки бюджетного права, не позволяют достигнуть целей, которые ставятся и перед настоящим исследованием. В связи с этим необходимо обратиться к понятийному аппарату, разработанному науками уголовного права и криминологии, благодаря чему будут одновременно найдены критерии выявления правовых средств предупреждения нарушений бюджетного законодательства и дано определение таким правовым средствам.
В связи с центральным положением понятия «предупреждение» в настоящей работе, мы рассмотрим его значение более подробно, затронув не только всю глубину его содержания, но и историю развития взглядов на данное понятие.
Общее понятие «предупреждение» зародилось в виде таких более узких значений как: «предупредительная деятельность», «профилактика», «превенция», «предупреждение- преступности» и «предупреждение преступлений».
Различие предметов наук уголовного права и криминологии, при одновременном соприкосновении объектов, а именно, исследование совокупности преступлений и исследование преступности, а также средств снизить их число и объемы, обусловило затруднение в выработке определения.
Связано это было отчасти и с тем, что термин «преступность» имеет два основных значения. В социально-правовом значении - это целостное социально-правовое массовое явление, основу которого составляет совокупность деяний, содержащих признаки преступлений, а также лиц, совершивших такие деяния на определенной территории за определенный период. В правовом значении - это совокупность совершенных на определенной территории за определенный период уголовно наказуемых деяний и лиц, их совершивших, в отношении которых вступили в силу обвинительные приговоры суда.
Криминология изучает предупреждение преступности, для нее право -лишь один из способов борьбы с ней. Уголовное право, в свою очередь, изучает предупреждение не преступности, как социального феномена, а преступлений. Для этой отрасли предупреждение это функция, выполняемая институтами права и только права. Вдобавок, и само содержание понятия в этих двух науках разнится, хоть и остается сравнительно близким друг к другу. Таким образом, были неизбежны трудности, но, тем не менее, как будет показано, ученые обеих наук в течение нескольких десятилетий справились с задачей, выработав единый набор понятий, который может одновременно применяться не только в обеих науках - родоначальницах изучения понятия, но успешно перенят другими правовыми науками, в том числе и бюджетным правом.
Как правило, в 50х-60х годах, в юридической литературе общее предупреждение преступлений рассматривалось только с точки зрения одной из целей уголовного наказания. В связи с этим, И.С. Ной, например, пишет: «... предупреждение преступлений.иными лицами является,одной из целей наказания, называемой общим предупреждением или общей превенцией. Ее смысл заключается в том, чтобы угрозой наказания воздействовать на неустойчивых граждан, предупреждая тем самым возможность совершения ими преступлений»1. В таком же ключе о предупреждении писали и другие ученые2.
В Юридическом словаре указывалось, что применение наказания к лицам, совершившим преступление, служит целям общего и специального предупреждения. Сущность общего предупреждения заключается в том, что суд, применяя наказание в отношении виновного, одновременно воздействует и на других неустойчивых членов общества, удерживая их от совершения преступлений. Сущность специального предупреждения заключается в том, что суд, применяя наказание к преступнику, имеет задачей перевоспитать его и тем самым удержать от возможности совершения преступлений в будущем, а в ряде случаев - поставить на тот или иной срок в условия, исключающие возможность совершения им нового преступления.3 Кроме общеупотребительного термина «предупреждение», в этом же значении употреблялся термин «превенция»: «Содержание понятия общей превенции обуславливается функцией охраны общественных отношений от преступлений, осуществляемой посредством норм советского уголовного,
В 60-х начинает формироваться более широкое понятие о предупреждении. Колодкин Л.М. пишет: «В советской криминологической литературе распространено определение предупреждения преступлений как осуществление системы государственных и общественных мер, обеспечивающих, в конечном счёте, полное искоренение любых преступлений путём создания таких условий, которые исключают причины совершения преступлений и гарантируют своевременное реагирование государственных и общественных организаций на факты аморального, антиобщественного поведения, могущего привести на путь совершения преступления2...Термин «предупредить» в полном соответствии со смысловым содержанием этого слова означает «заранее принятыми мерами отвратить что-либо, опередить, сделать что-либо ранее, чем что-нибудь произошло»3. Следовательно, понятие предупреждения преступлений должно включать весь комплекс мероприятий, направленных на то, чтобы воспрепятствовать совершению преступлений.
Диапазон предупреждения преступлений широк: от индивидуальных бесед с лицами, проявившими свою антиобщественную установку личности, до правотворческой деятельности государства.»
Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства
В другой работе Алексеев С.С. выделяет два критерия разделения понятий: «Институциоальность. К элементам механизма правового регулирования относятся средства — то, что выражает субстанциональную, статическую сторону правовой системы, поэтому правовые явления -процессы (например, правотворчество и применение права) при всей их важности в правовом регулировании входят в механизм правового регулирования не непосредственно, а в виде актов технико-юридических средств и т.д. Конкретная функциональность. К элементам механизма правового регулирования относятся правовые явления, которые реально функционируют, поэтому общие глобальные правовые явления, например законность, правосознание при все их определяющем значении в правовой системе выступают не в виде элементов механизма правового регулирования, а в виде, так сказать, его среды, общего фона - фактора, присоединяющегося к тому или иному элементу в процессе его функционирования.» Следует добавить, что Сапун В.А. придерживается той же позиции, что и Алексеев С.С. Правовые средства, по его мнению, - «институционные образования (установления, формы)? правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе» 2. К сожалению, он не аргументирует такую позицию явным образом, только отмечая, что лишь установления можно относить к правовым средствам, т.к. правореализационная деятельность лежит в другой плоскости3. Все же у автора можно найти упоминание о том, что противоположное соотношение понятий будет нецелесообразным, что перекликается с выводами настоящей работы.
Авторы, доказывая различия или сходства, не объясняют, а почему, собственно, следствие из этого - разделение схожих понятий. И, наоборот, остается неясным, почему следствие - соединить их в новом понятии. Выбрав критерий истинности - степень разницы между понятиями, мы не придем ни к какому результату без определения степени, необходимой для того или иного отнесения. Но, на наш взгляд, в любом случае, такой путь -заблуждение.
Мы могли бы отталкиваться от семантики словосочетания. К примеру, поставить квалификацию правореализационной деятельности в зависимость от того, подразумевает ли словосочетание «правовые средства» деятельность. Похожие шаги уже предпринимались. На наш взгляд, делать подобные суждения: «Правовые средства потому и называются правовыми, что они предусмотрены нормами права» , не слишком обосновано. Можно было бы построить обратные не менее убедительные суждения. К примеру, как отмечает Малько А.В., не правовые средства - вообще всегда деяния, т.к. субстанциональных не правовых средств не существует, значит можно сказать, что правовые средства - тоже деяния, т.е. термин правые средства можно таким образом уровнять с термином законные средства или способы.2 Такой путь чрезвычайно рискован ввиду большого количества значений понятия «право» и не меньшего количества значений понятия «средства», поэтому мы не будем использовать этот метод в полной мере. Дискуссия во многом потому и существует, что все правовые феномены в некотором смысле - средства. Тем не менее, мы отметим этот метод и воспользуемся им в дальнейшем для разъяснения проблематичности дискуссии.
Другой критерий истинности - практическое применение, польза. А именно, соответствие целям создания инструментальной теории. Напомним, что эта теория позволяет рассматривать нормы с точки зрения их назначения, функции. Ключевой концепцией данной теории является связка: цель-средство-результат. Другим значительным вкладом в науку данной теории являются положения о механизме правового регулирования, позволяющее рассматривать право как нечто большее, чем совокупность норм, а именно как систему, которая больше чем сумма своих элементов. Механизм правового регулирования - это именно механизм, система, чьи части надо правильно расположить, соединить и запустить. Меняя взаиморасположение одних и тех же частей в механизме, мы будем получать разный результат. Уже здесь надо различать элементы механизма и то, что приводит их в действие - деятельность. Отсюда можно сделать еще один вывод - даже самый совершенный механизм надо еще правильно запустить, использовать и применить в нужное время.
Исходя из такого понимания инструментальной теории, деятельность в ней не так важна. А вот конструкции, механизмы, приборы как раз и надо все выделить в одну категорию и назвать ее правовые средства. Ведь именно» с этой категорией мы и работаем- в рамках инструментальной- теории. Оговоримся, мы не отрицаем существования и значимости-деятельности в механизме правового регулирования. Но, как нам кажется, данная теория» рассматривает, прежде всего, субстанциональные элементы системы права, и поэтому эти элементы и должны для удобства быть названы отдельным термином. Именно это, собственно, уже и сделал Алексеев С.С, определив, что механизм правового регулирования состоит из правовых средств: «Механизм правового регулирования - это единство системы правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.»1
Для наглядного примера воспользуемся аналогичной ситуацией но, более «материальной», чем механизм правового регулирования, а заодно перейдем на уровень семантики для выявления причин разночтения термина правовые средства. Так же, как и в правовом регулировании при производстве, скажем, автомобилей, могут применяться различные механизмы. Это может быть конвейерное производство разных типов или даже производство ручной сборки. Но на них всегда будут использоваться производственные средства. Среди них можно выделить субстанциональную (материальную) часть - аппараты, конвейер, инструменты, материалы. Можно выделить деятельную часть механизма: труд рабочих и руководства (правореализация, правоприменение). Здесь можно обратить внимание на то, что работа очень быстро превращается и сливается с материальной стороной. Так, придание формы двери листу железа (правореализация), быстро переходит из деятельностной части в материальную часть - дверь автомобиля (правовой акт).
Институт штрафа как правовое средство предупреждения нарушений бюджетного законодательства
Пени; которые на деле также бесспорно списываются; мы рассмотрим? отдельно т.к. пени предполагают: проведение дополнительной операции -начисление. Данными;полномочиями наделены; в;соответствии со/статьей 284Л» БК РФ?, Главные распорядители, Министерство финансов; (Минфин);, ш Росфиннадзор-. ,
На: данный: момент не существует регламента применения і данной . мерьг принуждения в случае нецелевого использованиягбюджетных средств;,в;связи с. чем; она и; не.применяется и Из-заэтого судить о функции, которую; могла бы выполнять эта мера; нам придется: исходя из недействующего Приказа Минфина РФ от 26:04.2001 №35н «Об утверждении инструкции о порядке применения? органами федерального; казначейства мер принуждения к; нарушителям бюджетного законодательства российской федерации»1.
Учитывая большое количество; оснований: применения данной: меры, неудивительно; что цели, механизмы, субъекты. и объекты воздействия при примененишмеры.меняются; поэтому мы рассмотрим разные варианты.
Приказа Минфина №35№ предусматривает списание средств с расчетного счета: получателя; бюджетных средств. На сегодняшний день,, у получателей не осталось собственных расчетных счетов: Но в, современных условиях, это могло бы означать, списание с лицевого счета открытого для зачисления доходов от предпринимательской деятельности;
Такая-мера носила бы штрафной характер по отношению к получателю и компенсационный (а не правовосстановительной) - для бюджета, т.к. бюджет восполнил, компенсировал бы свой ущерб за счет средств , полученных от предпринимательской деятельности организации, т.е. не за счет средств бюджета. Но не все участники бюджетного процесса,занимаются приносящей доход: деятельностью и имеют такие: счета,, к тому же, даже если и имеют, то могут не, иметь достаточное количество средств. В таком; случае, п. 17 приказа позволял: уменьшать бюджетные ассигнования распорядителю бюджетных
Бесспорное списание средств, выданных на условиях возвратности, применяются, в том числе, в случае невозвращения бюджетного кредита и процентов по нему. Регулируется данный случай ст. 93.3, 93.4 БК ГЫ и Приказом Минфина РФ от 12.11.2007 №104н «Об утверждении общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов российской федерации и ( муниципальных районов». В соответствии с данными актами, в разных случаях, у бюджетные средства взыскивается за счет межбюджетных трансфертов (кроме " субвенций), предназначенных соответствующему бюджету (п.2 ст. 93.3, 93.4 БК РФ), за счет отчислений от причитающихся федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих і зачислению в соответствующий бюджет (п.2 ст.93.3 БК РФ), а также за счет доходов, подлежащих зачислению (п.2 ст. 93.4 БК РФ). Основным правилом здесь будет списание не уже имеющихся, а причитающихся средств. Здесь, также как и в случае с нецелевым использованием, мера будет носить і преимущественно компенсационно-правовосстановительный характер.
Функция меры будет немного меняться в зависимости от объекта взыскания, т.к. в случае взыскания за счет причитающихся безвозмездных трансфертов, нарушитель не несет имущественных потерь в строгом смысле слова, а бюджет не возвращает потерянное, а лишь удерживает причитающееся. В случае же взыскания за счет причитающихся нарушителю доходов, нарушитель теряет свои средства, а бюджет компенсирует потери за счет чужих средств. В этом случае мера, кроме того, что возвращает долг за счет чужих же средств, еще и носит более серьезные последствия для должника, т.к. он теперь теряет уже свои средства. Говоря о предупредительной функции, можно было бы сделать вывод, чтої в случае взыскания бюджетных средств за счет причитающихся доходов, предупредительный эффект данной меры больше за счет именно этой особенности.
Необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст.93.4 БК РФ, взыскание процентов, штрафов и пеней заі просроченный бюджетный кредит, выданный федеральным бюджетом, не производится за счет доходов, причитающихся бюджетам, т.к. данная статья касается только возврата суммы кредита.
В этом случае, в соответствии с буквой закона, должны применяться более общие правила ст.93.3 БК РФ и суммы процентов, штрафов и пеней должны взыскиваться за счет межбюджетных трансфертов (кроме субвенций), предназначенных соответствующему бюджету и федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Не смотря на то, что ситуация с разницей в функции меры в зависимости1 от того, взыскиваются ли собственные или чужие средства, похожа на списание бюджетных средств с участников бюджетного процесса за нецелевое использование бюджетных средств, данные выводы не могут касаться этих случаев, из-за разницы систем финансирования участников бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
Подводя итог, можно сказать, что бесспорное списание может быть восстановительной, компенсационной, штрафной мерой. Мы считаем, что в случае взыскания средств участника бюджетного процесса или дотаций субъекту РФ и муниципальным образованиям, можно применить те же выводы об эффекте предотвращения, что и при блокировке расходов. Правовым средством предупреждения, таким образом, эта мера будет в случае выполнения функции штрафа или предотвращения. Можно сделать вывод, что природа данной меры позволяет ее использовать в разных ситуациях, но с одинаково высокой эффективностью, при условии наличия должного правового регулирования.
Институты последующего финансово-бюджетного контроля как правовые средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства
На протяжении своего существования система финансово-бюджетного контроля в РФ отличается немалым количеством контролирующих органов и незавершенным характером, что является закономерным, учитывая историческое развитие государства и страны в целом.
Относительно общей характеристики системы бюджетного и финансового контроля в литературе отмечается большое число контролеров и пересечение их компетенций1. Относительно данного положения доминирует мнение о том, что такое положение дел является недостатком системы. Рассматривая существующих на данный момент финансово-бюджетных контролеров и их полномочия, мы затронем и этот вопрос т.к. на наш взгляд это не является однозначным недостатком в силу хотя бы того, что такая система хоть и означает повышение издержек для государства и проверяемых, но такое ее свойство как дублирование контрольных мероприятий при этом не означает понижение качества контроля, а скорее наоборот. Повышение качества контроля, в свою очередь, влечет предупредительный эффект. Таким образом, такое свойство структуры системы контроля как дублирование компетенций - это свойство соответствующего средства предупреждения нарушений бюджетного законодательства. Мы перед собой ставим вопросы о том, существует ли такое свойство на сегодняшний день и повышает ли теоретически это свойство предупредительный эффект или нет. пересечения компетенций действительно существует: «... на сегодняшний день компетенция органов государственной власти в области финансов не всегда четко определена. Нередки.случаи, когда компетенция одного органа пересекается с компетенцией другого: Это приводит к параллелизму, дублированию в работе, что снижает эффективность государственного управления финансами и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия.»1, «... одни и те же субъекты контроля нередко проверяются в течение года разными контрольными органами, в то время как другие получатели бюджетных средств не контролируются годами»2, «... остро стоит проблема недостаточно четкого разграничения полномочий с другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия с ними. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания Единой концепции и системы государственного финансового контроля.»3
Существование пересечения компетенций действительно означает лишние или дополнительные временные, административные и финансовые затраты как у проверяемых, так и у проверяющих. Относительно данной проблемы авторы отмечают следующее: «... в своем современном состоянии российские органы финансового контроля, хотя и имеют одну цель -отстаивать интересы государства, однако не объединены функционально, не согласуют свои действия в части планирования контрольных мероприятий, и, тем самым, создают в экономическом пространстве определенный дисбаланс, как бы непрерывность, бесконечность-(порой необоснованную) контроля:»1, «... между органами, осуществляющими государственную финансовог контрольную деятельность, нет должной координации, они не увязаны; в единую систему. Необходимы радикальные изменения; не только? в содержании; самой; системы, но-и-в её организации; правовом обеспечении, ином, чемшрежде, взаимодействии всех контролирующих органов; В связи«с отсутствием регулирования: данного вопроса, осуществляемый; ныне государственный финансовый»; контроль не носит превентивного профилактического характера, а связанно это с тем, что он, пока, как правило, является лишь регистратором; правонарушений, а не инструментом их предупреждения.»2
Кроме описанных выше проблем, распределение смежной компетенции между несколькими; субъектами может повлечь не только дополнительные издержки у проверяемых и в системе в целом, что еще не означает вреда главной цели - собственно; контролю, но и издержки самих контролеров, что уже точно затрудняет осуществление контрольной и, следовательно, предупредительной функции. Как верно отмечает автор: «Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения либо не устраняются; либо, напротив; от них не остается и следа, если речь идет о серьезной ответственности»3. Сама природа разделения компетенций неизбежно влечет подобные последствия, а вот они уже могут повредить самому делу контроля, поэтому в целях обеспечения его эффективности и повышения предупредительного эффекта необходимо не провоцировать возникновение рабочих ситуаций, которые будут вредить процессу контроля, в котором участвует более одного ведомства.
Все же, несмотря на то, что дублирование компетенций могло бы теоретически означать повышение предупредительного эффекта института, мы склонны присоединиться к авторам в целом. Но, учитывая вышеописанные проблемы при пусть и нечетком, но все же разделении компетенций, существует идея о консолидации полномочий в сфере контроля.
При создании единого контролера возникают другие проблемы. «Такой единый орган никогда не смог бы проконтролировать всех бюджетополучателей в стране, поскольку в настоящее время насчитывается более 150 тысяч главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только из федерального бюджета. Суммарное же число получателей средств из бюджетов всех уровней и хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности государственное имущество, составляет порядка 3,5 миллионов. Активно осуществляют экономическую деятельность, используя налоговые преференции, свыше 2,5 миллионов значимых налогоплательщиков - юридических лиц. ... на современном этапе государственного развития невозможно создать иерархически замкнутую, возглавляемую единым государственным органом контрольную систему. Исторический опыт убедительно свидетельствует, что попытки сосредоточить в одних руках широчайшие полномочия (в данном случае - в сфере финансового контроля), неизбежно приводят к сознанию собственной непогрешимости и далее - к злоупотреблениям.»1
