Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические подходы к анализу правовой основы профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности 12
1.1. Понятие, сущность и содержание правовой основы профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности 12
1.2. Профилактика административных правонарушений в условиях восстановления единого правового пространства для субъектов предпринимательства 40
ГЛАВА 2. Профилактическая функция административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности 65
2.1. Профилактическая направленность правовой основы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности 65
2.2. Укрепление правовой основы привлечения к административной ответственности за правонарушения в области предпринимательства 82
ГЛАВА 3. Профилактика административных правонарушений - средство защиты прав субъектов предпринимательства 104
3.1. Профилактика административных правонарушений и защита прав субъектов предпринимательства в процессе рыночных отношений 104
3.2. Формы и методы профилактики административных правонарушений как средство защиты прав субъектов предпринимательства 124
3.3. Административная юстиция: развитие системы профилактики правонарушений в области предпринимательской деятельности 143
Заключение 158
Список использованных источников и литературы 168
- Понятие, сущность и содержание правовой основы профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности
- Профилактика административных правонарушений в условиях восстановления единого правового пространства для субъектов предпринимательства
- Профилактическая направленность правовой основы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности
- Профилактика административных правонарушений и защита прав субъектов предпринимательства в процессе рыночных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. События последних лет, обусловленные переходом к рынку, продемонстрировали исключительную опасность разрастания масштабов административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Провоцируя конфликты между различными социальными группами, недоверие к собственнику-предпринимателю, административные правонарушения создают реальную угрозу законности и правопорядку.
Одновременно законодательство об административной ответственности представляет собой совокупность правовых актов, слабо нацеленных на предотвращение новых правонарушений. В ситуации разобщенности, нескоординированности правовых основ профилактики правонарушений применение норм об административной ответственности лишается профилактической определенности и утрачивает свою предупредительную роль.
Вопрос о компетенции органов государственного и муниципального управления по осуществлению профилактики правонарушений в области предпринимательства остается актуальным и после принятия в 2001 году Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1.
Решение проблемы формирования правовых основ профилактики административных правонарушений предполагает создание эффективно действующей, установленной в законодательном порядке совокупности правил поведения граждан, предпринимателей и других физических и юридических лиц по реализации ими своих прав и обязанностей в целях обеспечения и поддержки необходимого уровня безопасности личности, должностных лиц государственных и общественных организаций, направленной на предупреждение административных правонарушений.
В условиях, когда просматривается тенденция к расширению масштабов административных правонарушений в области предпринимательства, разработка и реализация эффективных правовых мер противодейст-
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. М, 2004.
вия ей становится приоритетной государственной задачей. В связи с этим, актуальными являются проблемы ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, развитие саморегулируемых организаций в области экономики, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными и региональными (субъектными) органами исполнительной власти на основе реализации положений Указов Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" и "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (2004 г.)1.
Путь эффективного решения этих проблем лежит в сфере правового регулирования и проведения комплексных профилактических мероприятий с использованием юридических, социально-экономических и административных методов. Необходимо комплексное применение арсенала правовых, экономических и социальных рычагов, способных устранить причины увеличения масштабов административных правонарушений, снизить уровень правонарушаемости, напряженности и нестабильности в области предпринимательства, предотвратить конфликтные ситуации, провоцирующие проявления беззакония и произвола. Такая работа должна основываться на демократических нормах права и действующей законодательной базе Российской Федерации и ее субъектов.
Актуальность темы исследования определяется также необходимостью понимания природы и истоков административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, факторов, способствующих развитию этих явлений, необходимостью формирования правовых основ противодействия антиобщественному поведению и выработки эффективных мер профилактики правонарушений в предпринимательской среде. Правовое регулирование в этой области должно строиться в контексте административной реформы, проводимой в России, и являться существенной составляющей правовой политики государства.
Следует подчеркнуть, что проблема противодействия и профилактики административных правонарушений находится в центре внимания государственных и муниципальных органов, политических и обществен-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046; 2004. №Ц. Ст. 945.
ных организаций. Задача разработки комплексной системы предупреждения и ликвидации административных правонарушений, государственных программ в этой области обусловливает необходимость всестороннего и детального изучения причин административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, принятия действенных мер по предотвращению их развития.
Сказанное выше определяет теоретическую и практическую актуальность изучения административных правонарушений в области предпринимательства, подходов к их правовой профилактике.
Степень научной разработанности темы. Проблемам административных правонарушений уделяется большое внимание в литературе последних лет. Однако обобщающих работ по данному вопросу пока немного. Большинство публикаций посвящено отдельным аспектам исследуемой темы.
Рассмотрению общих проблем административных правонарушений, их истоков посвящены работы юристов, экономистов, историков, политологов, в частности, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.Г. Анохина, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Т.С. Емельяновой, Ю.М. Козлова, Н.М. Казанцева, A.M. Кононова, Г.Н. Кузьмиче-вой, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, А.Л. Пашина, В.В. Покозий, В.А. Прокошина, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.1
Существенными вопросами, рассматриваемыми в литературе, стали проблемы реализации общепризнанных норм права, составляющих демократические основы правового обеспечения предпринимательской деятельности, что является важным условием профилактики административных правонарушений. Они освещаются в работах А.С. Автономова, П.В.
См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М, 2000; ; Административное право. Учебник РАГС. М, 2003; Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений // Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М, 2001; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2002; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998; Тихомииров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина B.C., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Петухов В.Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995; Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004 и др.
Анисимова, М.В. Баглая, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, А.А. Кармолицкого, В.Н. Кудрявцева, СМ. Кузнецова, В.В. Рушайло, А.Д. Селюкова, В.Д. Сорокина, И.Д. Фиалковской, B.C. Четверякова и др. Ряд исследователей прослеживает особенности политики Российского государства в области предпринимательства и ее отражение в законодательстве об административных правонарушениях: А.В. Дроздов, Е.В. Овчарова, М.П. Петров, В.В. Скитович, В.Н. Ульянова и др. Значительный интерес представляют также труды современных зарубежных авторов по изучению административно-правовых отношений.
Научные идеи нашли отражение в материалах парламентских слушаний палат Федерального Собрания, в документах органов законодательной (представительной), исполнительной власти субъектов Федерации. Многие из этих материалов использованы автором настоящей диссертации.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений по осуществлению профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.
Предмет исследования - правовые основы профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.
Цель исследования заключается в создании комплексного механизма обобщения современных правовых тенденций, направленных на профилактику административных правонарушений в области предпринимательства, формулировании наиболее вероятных перспектив реализации правовых основ профилактической деятельности. Данная цель предполагает решение следующих задач:
- выявить сущность понятия "профилактики административных
правонарушений в области предпринимательства";
дать правовой анализ административных правонарушений в этой области на современном этапе России;
раскрыть характер и формы проявления административных правонарушений в области предпринимательской деятельности;
показать роль правовой политики как важнейшей основы устранения причин административных правонарушений в данной области общественных отношений;
выявить правовые механизмы профилактики административных правонарушений в области предпринимательства;
исследовать проблемы формирования правовых основ противодействия административным правонарушениям в области предпринимательской деятельности и дать анализ их функционирования;
определить основные направления деятельности государственных, муниципальных и общественных институтов по профилактике административных правонарушений.
Методологическую основу исследования составляют принципы комплексности, системности и междисциплинарный подход. Используются методы: правовой и логический анализ, дедукция, аналогия и обобщение. Находят свое отражение общепринятые методы, применяемые в отечественной и зарубежной науке.
Источниковой базой исследования стали нормативные правовые акты Российской Федерации, среди которых - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы и послания Президента РФ, материалы парламентских слушаний, постановления Правительства РФ, труды российских и зарубежных ученых, общественных деятелей. Мно-гоаспектность изучаемой проблемы и междисциплинарный характер интересующего автора предмета исследования обусловливают привлечение научных результатов в области правоведения, социологии, экономики и политики.
Научная гипотеза исследования состоит в том, что диссертант выносит на защиту положения, которые содержат трактовку спорных вопросов и прогнозируемых последствий решения отдельных проблем: комплексное развитие правовых основ профилактики правонарушений; определение перспектив совершенствования нормативно-правовой базы их предотвращения в области предпринимательской деятельности; реализация совокупности выводов настоящего исследования, составляющих элементы новых знаний о содержании, системе, структуре и значении профилактики правонарушений в рыночных условиях.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что в диссертационной работе анализируются современные тенденции, обусловившие необходимость развития правовых основ профилактики административ-
ных правонарушений в области предпринимательства после принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В процессе исследования данных новых правоотношений выявляются их причинно-следственные связи и особенности. Диссертант обращается к мало изученной проблеме законодательного обеспечения единства профилактики правонарушений и защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
Основные научные положения, разработанные автором, и степень их новизны:
разработана и обоснована концепция профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности как разновидности управленческой деятельности с характерными, ей присущими в рыночных условиях особенностями, как процесса, управляемого в соответствии с действующим законодательством и криминальной обстановкой в стране. С учетом особенностей предпринимательства по-новому аргументируется определение правовых основ профилактики — одного из главных способов обеспечения законности, правопорядка, как системы правовых норм, охватывающей выявление и устранение причин, условий совершения правонарушений в предпринимательской среде, а также борьбу с антиобщественными поступками, питающими административные правонарушения;
выявлена динамика становления правовых основ профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности на этапе демократизации российского общества, перехода от тоталитарной системы управления административными процессами к демократическим, правовым отношениям. Качественно новым в решении данной проблемы является вычленение наиболее эффективных и рациональных форм реализации международно-правовых, конституционных и административно-правовых принципов профилактики правонарушений. Обнаружена потребность в определенной переоценке последствий административно-противоправных деяний в связи с увеличением масштабов их негативных последствий и несовершенством системы административных наказаний и санкций в области предпринимательской деятельности. Становление новых правовых основ профилактики нацелен на существенное повышение эффективности административно-правовых средств
борьбы с правонарушениями и преступностью, которые в КоАП РФ 2001 г. серьезно отличаются по уровню, структуре и динамике от правонарушений и преступности в дорыночный период времени;
акцентировано внимание на необходимости активизации действий общества, рыночных структур, государственной и муниципальной службы, всех частей и "блоков" правоохранительной деятельности по предупреждению роста числа экономических правонарушений и недопустимости расширения сфер их влияния, по осуществлению впервые непосредственно введенных в КоАП РФ административно-правовых принципов законности, презумпции невиновности, равенства всех перед законом. Прослеживается взаимосвязь профилактики административных правонарушений с функционально-защитной, предметно-защитной и процессуально-защитной компетенцией субъектов предпринимательской деятельности, в том числе юридических лиц, административная ответственность которых впервые введена в действующий КоАП РФ. В разработанной автором модели данной взаимосвязи акцент сделан на соблюдении режима административно-правовой защиты предпринимательства, на укреплении служебной, финансовой и трудовой дисциплины, улучшении контроля и надзора в этой области.
доказана приоритетность комплексного подхода к выработке и реализации правовых основ противодействия увеличению масштабов административных правонарушений, обеспечения преемственности в опыте социальной профилактики, накопленном в отношениях хозяйствующих субъектов. В этой связи предлагается закрепить в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации: систему и структуру, формы и методы профилактики административных правонарушений; создание профилактических и правозащитных центров с целью исследования причин правонарушений и осуществления мер, обеспечивающих эффективность профилактической работы;
раскрыта в обобщенном виде профилактическая функция обновленной в ходе реформирования системы государственного и муниципального управления; организационную суть этой функции автор видит в разработке и осуществлении комплексной концепции и программы профилактики административных правонарушений, подробно рассматриваемой в диссертации;
предложено решение ряда проблем, выявленных в процессе анализа административно-правовой ситуации в Российской Федерации, многие из которых являются предпосылками административных правонарушений в предпринимательской деятельности. Обращено внимание на последствия опасной динамики таких противоправных действий, как нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6 КоАП), обман потребителей (ст. 14.7 КоАП), использование некачественного этилового спирта (ст. 14.18 КоАП), ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП) и многих других, требующих решительных мер государства. Вносятся предложения по разработке научно-обоснованной политики поддержки предпринимательства, созданию условий нормализации статуса предпринимателей и ликвидации предпосылок совершения многими из них административных правонарушений;
сформулированы возможные правовые средства решения проблемы борьбы с-административными правонарушениями, в том числе новые процессуально-правовые нормы их профилактики. В частности, автором предлагаются механизмы предупреждения конфликтов в области предпринимательской деятельности, аргументируется недопустимость только силовых подходов к противодействию административным правонарушениям. Обосновывается система научного анализа и мониторинга действия этих механизмов в единстве с подготовкой специалистов в данной области. В силу возросшего объема функций правоохранительных органов необходимо узаконить их координационную деятельность по вопросам социальной профилактики административных правонарушений и создания в этой сфере единой информационно-профилактической системы.
Практическая значимость диссертации. Материалы исследования могут быть использованы для дальнейшего изучения административных правонарушений, формирования механизмов их профилактики, разработки практических мер по предотвращению проявлений беззакония в области предпринимательства.
Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение. Они могут быть учтены в работе государственных и муниципальных структур, занимающихся профилактическими процессами, их правовым регулированием; использованы в преподава-
тельскои деятельности и подготовке кадров системы государственного и муниципального управления.
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в ряде публикаций автора. Диссертация обсуждалась на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выводы диссертанта были предметом рассмотрения в Министерстве внутренних дел России, Управлении внутренних дел Юго-восточного округа г. Москвы, Всероссийской государственной налоговой академии, Государственном университете управления.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Понятие, сущность и содержание правовой основы профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности
В условиях рыночной экономики, формирования гражданского общества и правового государства в России проблема профилактики административных правонарушений крайне обострилась, стала одной из самых актуальных. Исходя из того, что многие новые явления, непосредственно затрагивающие интересы субъектов предпринимательской деятельности, оказываются вне сферы государственного воздействия и правового регулирования, выработка концепции, способной выявить тенденции современного развития правового обеспечения профилактики административных правонарушений становится необходимой и очень важной.
В рамках юридических, социологических, философских и иных публикаций широко обсуждается целый комплекс общетеоретических вопросов профилактики правонарушений, хотя и слабо связанный с проблемами защиты прав и предупреждения правонарушений граждан, должностных лиц и юридических лиц в рыночных условиях. Отмечается деструктивный эффект таких явлений, как массовая безработица, падение жизненного уровня населения, рост социальной дифференциации, которые ставят под угрозу права граждан, а в ряде случаев - свободу экономической деятельности граждан и организаций. В этих условиях было бы неправомерным принижение роли правовых основ профилактики административных правонарушений физических и юридических лиц, исследованию которых, к сожалению, на монографическом уровне уделяется недостаточное внимание.
Неоправданной является любая надежда на автоматическую реализацию закрепленных в законодательстве прав граждан, должностных лиц и юридических лиц. В ходе коренного реформирования экономических и правовых структур усилия государства следовало бы направить главным образом на выделение основных факторов и выработку конкретных механизмов обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц - основных строителей новой государственности, предпринимательства и рыночной экономики. Наиболее реалистичная правозащитная политика государства состоит в том, чтобы максимально ослабить негативные последствия вхождения в рыночную экономику, создать для всех участников рыночных отношений достойные условия существования, гарантировать каждому свободу экономического выбора, с помощью профилактики административных правонарушений исключить возможность осуществления прав одних лиц за счет ущемления прав других лиц.
Однако надо признать, что и на переходном этапе борьба с административными правонарушениями остается сложной и острой.
Рыночное хозяйствование - это не только свобода частной инициативы, но и строгий правовой порядок защиты физических и юридических лиц, стабильные и неукоснительно соблюдаемые всеми правила экономической и юридически верной деятельности. Задача государства - установить эти правила и обеспечить с помощью права их выполнение всеми субъектами профилактики административных правонарушений, количество которых не сокращается в области предпринимательской деятельности.
Критическая масса преобразований заставляет законодателя пересмотреть роль государственного участия в профилактике этих правонарушений, направив его на защиту интересов субъектов и публичного, и частного права.
Многие из этих комплексных правоотношений возникают в процессе организации исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Комплексность выражается в том, что в профилактике административных правонарушений используются институты и публичного (конституционного, административного, финансового, налогового и др.), и частного (гражданского, семейного, трудового и др.) права. Если публичное право регулирует отношения, обеспечивающие общегосударственный интерес, его защиту в процессе профилактики, то частное право направлено на защиту частного интереса индивидуального собственника или объединения. Административно-правовые средства профилактики правонарушений (институт публичного права) используются и для защиты субъектов (физических и юридических лиц) частного права, занятых в области предпринимательства.
Поскольку юридическая профилактика может осуществляться в двух главных направлениях: 1) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти; 2) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан , то и профилактика административных правонарушений в данной области может осуществляться в этих же направлениях.
В первом случае используются прежде всего нормы административного права, а также уголовного, гражданско-процессуального и других отраслей; во втором - уголовного, гражданского, семейного и ряда других отраслей права.
"Каждый, - говорится в ст. 45 Конституции Российской Федерации, - вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом".
Из данного определения также видно, что профилактика правонарушений в области предпринимательской деятельности и защита физических и юридических лиц могут осуществляться и в административном, и в судебном порядке. Дело в том, что решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.
Физическим лицом является гражданин как субъект гражданского права. Способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами.
Профилактика административных правонарушений в условиях восстановления единого правового пространства для субъектов предпринимательства
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года одной из важнейших задач В.В. Путин назвал создание стабильной законодательной базы административной реформы в условиях восстановления единого правового пространства1. Работа по формированию единого правового пространства России, то есть выстраиванию системы взаимосвязанных между собой законов и нормативных правовых актов при верховенстве на всей территории Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов, по своей сути не нова. Она началась одновременно с принятием Конституции России 1993 года и заложением фундамента для построения Российского демократического правового государства. Однако, как показала практика, принимаемые меры были малоэффективны, особенно для профилактики административных правонарушений и развития системы саморегулируемых организаций в области экономики с тем, чтобы приоритетным направлением стало ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства1.
Для завершения процесса разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти Указами Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года и от 23 июля 2003 года были созданы: в первом случае - Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; во втором случае - комиссия Правительства РФ по проведению административной реформы.
Работа по формированию единого правового пространства активизировалась, но и этого оказалось недостаточно для профилактики административных правонарушений в области предпринимательства. Процесс построения гармоничной системы законов и нормативных правовых актов, направленных на развитие профилактики правонарушений, например, связанных с качеством товаров и услуг в области предпринимательства, стал принимать перманентный характер, что потребовало включения в КоАП статьи 14.4.
В соответствии со статьей 14.4 продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов техническим условиям или образцам по качеству комплектности или упаковке, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.
В то же время продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией товаров или без таковой, на должностных лиц - от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией товаров или без таковой на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией товаров или без таковой.
Разумеется, здесь является объектом правонарушения жизнь и здоровье граждан, права потребителей и интересы государства в сфере торговли.
Назначение профилактических мер состоит в том, чтобы субъекты правонарушений - граждане, должностные лица, юридические лица не допустили правонарушения в форме умысла или неосторожности.
Анализ статьи 14.4 КоАП позволяет утверждать о неполноте нормативной правовой базы для профилактических мер, об отсутствии четкого разделения на регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные виды полномочий.
Мониторинг процесса формирования единого правового профилактического пространства России показывает, что решение задач, вытекающих из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, по этому вопросу ведет к единому нормативному регулированию этой области общественных отношений федеральным законодательством. Вместе с тем, приведение нормативных правовых актов субъектов федерации в соответствие с Указом Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" показывает, что одной из основных причин, обусловливающих трудности в завершении работы по приведению нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствие федеральному законодательству, видится в несовершенстве действующего федерального законодательства.
В первую очередь, обращает на себя внимание недостаточное правовое регулирование по вопросам совместной компетенции и незавершенность работы по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, что в значительной мере усложняет законотворческий процесс и дальнейшее развитие профилактики правонарушений в области предпринимательской деятельности.
Профилактическая направленность правовой основы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности
Профилактическая функция административной ответственности за правонарушения в области предпринимательства - это одно из основных направлений действия административной ответственности по решению стоящих перед административным правом задач. Если цели и задачи (то, к чему стремится государство, устанавливая этот вид ответственности) определяют содержание данной функции, то целесообразно остановиться на основных чертах административной ответственности.
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов. Конституционные положения служат ориентиром, указывающим профилактическое направление процесса формирования и совершенствования правовой основы административной ответственности за правонарушения в предпринимательстве. Они представляют собой индикатор соответствия реального состояния российской государственной и правовой системы нормативной модели, представленной в Конституции России1, применительно к современному российскому административному праву. Правомерно выделять два его уровня и, соответственно, две компоненты содержания: федеральное административное право и административное право субъектов Федерации. Поэтому естественно возникает целый комплекс вопросов о соотношении федерального и регионального административного права, его роли в предотвращении административных правонарушений в сфере предпринимательства, способах (формах) их сосуществования, масштабах регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Без принципиального их разрешения определение профилактической роли административного права Российской Федерации, не говоря уже о его потенциале и перспективах развития в предпринимательской области, было бы весьма сложным.
Федеральное административное право, несомненно, выполняет роль фундамента правового регулирования не только применительно к правонарушениям в области предпринимательства, но и к другим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оно также предопределяет принципиальные основы становления и развития административного права всех 89 субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти учитывать единые начала, в том числе и в разрезе правового обеспечения предпринимательства, построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне.
Нельзя игнорировать и то обстоятельство, что в механизме законодательной регуляции отраслей и сфер публичной (государственной и муниципальной) администрации еще отсутствует системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства. Такое положение не в последнюю очередь обусловлено противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, необходимостью вычленения из общего объема полномочий Федерации и ее субъектов полномочий исполнительных органов1. Как следствие, федеральное административное право в юридиче-ской литературе трактуется чрезвычайно широко , охватывая собой и правовое регулирование управленческих отношений предупреждения административных правонарушений в области предпринимательства на уровне субъектов Российской Федерации.
Задача идентификации регионального административного права заметно осложняется тем, что при формировании его облика нельзя не учитывать исходных (отправных) начал всего современного российского административного права, его профилактической направленности и концептуальной определенности. Поэтому прежде чем говорить о сущности и параметрах профилактики административных правонарушений в области предпринимательской деятельности в Российской Федерации, ее субъектах, необходимо исключить всякую двусмысленность в методологических подходах к предмету и системе административного права. Ведь совершенно очевидно, что социальная база и нормативная структура административно-правового регулирования отношений профилактики, независимо от уровня его осуществления, в своей основе не могут не характеризоваться единством и однотипностью .
Сегодня в юридической литературе высказываются суждения, представляющие существенный научный и практический интерес, о содержании и предназначении российского административного права. Так, К.С. Вельский полагает, что на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права должно прийти его функциональное структурирование, согласно которому административное право состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции2. Причем вычленение в структуре предмета административно-правового регулирования автономных комплексов полицейских и юстиционных отношений дает основание некоторым исследователям для постановки вопроса о существовании наряду с собственно административным правом полицейского права3, а также для характеристики административной юстиции как правового образования в системе административного права в качестве административно-судебного искового права . Ряд авторов не столь категоричны, но отмечают существенную дифференциацию отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании. В частности, В.И. Ивакин считает, что под предметом административного права следует понимать комплекс общественных отношений в сфере государственного управления, складывающийся из внутриаппаратных отношений, отношений между аппаратом управления и гражданами, между гражданами в сфере ох-раны общественного порядка . Высказывается также мнение о том, что предмет административного права охватывает собой три группы социальных связей: отношения, связанные с реализацией государственной исполнительной власти, внутриорганизационные государственные отношения и отношения, складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности , осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровнях публичной власти .
Профилактика административных правонарушений и защита прав субъектов предпринимательства в процессе рыночных отношений
Становление рыночной экономики, правового государства и гражданского общества объективно вызывает необходимость разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, многих функций контроля и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Среди них профилактике административных правонарушений и защите прав физических и юридических лиц принадлежит значительное место. Осуществление Конституции Российской Федерации 1993 г., первых законов демократической России "О собственности в РСФСР" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности" сопровождалось увеличением количества нарушений прав граждан и организаций, ориентированных рынком на саморегулирование и экономическую свободу, а также бездеятельностью государственных контролирующих органов, наносящей вред интересам и государства, и собственника, и предпринимательства в целом. Еще на первом этапе экономической реформы по итогам 1993 года было обнаружено наибольшее число таких нарушений в Республике Татарстан, Воронежской, Самарской, Тамбовской областях, Алтайском, Красноярском краях и других субъектах Федерации. В Алтайском крае, Брянской, Волгоградской, Ивановской, Челябинской областях пресекались правонарушения в виде взимания с предпринимателей непредусмотренных законом сборов и налогов1. Вопреки закону, учредителями регистрируемых предприятий порой выступали администрация и контролирующие органы (Алтайский край, Астраханская, Липецкая, Ивановская области). В Республике Карелия, Амурской, Астраханской, Архангельской, Калужской, Камчатской, Иркутской, Нижегородской и Челябинской областях допускались факты ликвидации предприятий без соблюдения существующей процедуры, в частности, в административном порядке, без согласия на то собственников или уполномоченных ими органов, трудовых коллективов.
Вместе с тем несомненно и другое: свобода и право экономического самовыражения граждан и юридических лиц могут осуществляться только в рамках закона. Причем закона, ограничивающего свободу настолько, чтобы обезопасить других членов гражданского общества от такой автономизации, которая причиняет ущерб другим, более значительной части субъектов рыночных отношений. Разве правомерным является нетребовательное отношение, например, многих налоговых, антимонопольных органов, госторгинспекции, органов контроля за соблюдением порядка ценообразования по применению административных взысканий и финансовых санкций? Законотворчество и исполнение законов тесно взаимосвязаны между собой. В интересах рынка, конечно, можно издавать любые законы, но это не означает, что законы еще и обязательно будут работать. В самом общем виде объектами правовой профилактики правонарушений в экономике рыночного типа выступают : - экономические права на занятие предпринимательством, защита их от незаконных ограничений в процессе создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов; от произвольного вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность и др.; - интересы национальной экономики (в том числе охрана интеллектуальной, промышленной собственности от незаконного использования иностранными юридическими лицами, приоритет прав отечественных производителей перед иностранными в предусмотренных законодательством случаях, исполнение внешнеэкономического законодательства); - интересы преобразования отношений собственности на основе приватизации государственных и муниципальных предприятий; - обеспечение государственных нужд (в частности, исполнение требований Закона "О поставках продукции для государственных нужд"), поддержание обороноспособности; - интересы государственной казны (исполнение налогового, бюджетного законодательства, законоположений, реализующих федерализм собственности, интересы территориальных образований в природоис-пользовании и распоряжении полезными ископаемыми); - охрана прав потребителей (исполнение законов о сертификации продукции и услуг; требований государственных стандартов; исполнение законодательства о рекламе и пр.). В результате складывается новая парадигма мышления, в силу которой пространство гражданского общества есть пространство профилактическое, правозащитное, инициирующее своей деятельностью активность государства со всеми его структурами власти и юридическими оп-ределенностями, закрепляющими средства правовой защиты юридических лиц1, прежде всего занятых в области предпринимательства. Принципиально важным является то обстоятельство, что поскольку гражданское общество в рамках совместных мероприятий с государством обеспечивает переход потенциальных возможностей своих субъектов в актуальные, рыночно и административно реформируемые, постольку эта сфера актуального расширяется до тех параметров, когда юридические лица защищены, в том числе и административно-правовыми средствами. Получается примерно следующая схема или модельный эскиз: - система саморегулируемых организаций в области экономики, государство, частные лица, гражданское общество не должны избегать административно-правовой взаимопомощи (опыт США, Японии, стран западной Европы); - состояние гражданского общества следует признать тем прочнее, чем менее юридическому лицу приходится "самозащищаться", ибо оно производит материальный и интеллектуальный продукт не только для себя. Его усилия больше объединены с государством и обществом, которые призваны осуществлять профилактику правонарушений, административно-правовую защиту организаций (шведская модель "всеобщих мероприятий"); - формирование гражданского общества направлено на обеспечение господства права и создание гарантий от административного вмешательства в саморегулирующиеся процессы жизнедеятельности граждан, юридических лиц, защищающих собственность, интересы производителей и потребителей социальных благ в рамках надлежащей правовой процедуры разрешения споров; - упрочение трех основных компонентов административно-правовой защиты лиц: верховенство правовых законов; юридические гарантии свободы, самостоятельности и собственности лиц; разделение властей. Эти и иные признаки административно-правовой (государственной) профилактики и защиты лиц формулируются с позиции определенного типа правопонимания, а именно - с позиции теоретического различения права и закона, теории и практики административного реформирования, о котором уже было достаточно полно сказано в первой главе.
