Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историко-правовой и сравнительно- правовой анализ развития системы технической эксплуатации авто транспортных средств 21
1.1. Становление и развитие российской системы организационно-правового обеспечения конструктивной, эксплуатационной безопасности автотранспортных средств и способов контроля и надзора их состояния 21
1.2. Сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра за рубежом: субъекты и содержание правоотношений 53
Глава 2. Правовые проблемы государственного технического осмотра автотранспортных средств 67
2.1. Анализ состояния нормативно-технического регулирования государственного технического осмотра автотранспортных средств и его влияние на уровень безопасности дорожного движения 67
2.2. Совершенствование нормативно-правовых требований к техническому состоянию автотранспортных средств и безопасности дорожного движения 96
2.3. Система нормативно-правовых требований к эксплуатационной безопасности автотранспортных средств 122
Глава 3. Организационные проблемы государственного технического осмотра авто транспортных средств 132
3.1. Перспективные информационно-аналитические задачи при техническом осмотре автотранспортных средств 132
3.2. Проблемы участия саморегулируемых организаций в техническом осмотре автотранспортных средств 148
Заключение 174
Список используемой литературы 180
Приложения 204
- Становление и развитие российской системы организационно-правового обеспечения конструктивной, эксплуатационной безопасности автотранспортных средств и способов контроля и надзора их состояния
- Сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра за рубежом: субъекты и содержание правоотношений
- Анализ состояния нормативно-технического регулирования государственного технического осмотра автотранспортных средств и его влияние на уровень безопасности дорожного движения
- Перспективные информационно-аналитические задачи при техническом осмотре автотранспортных средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется все возрастающей ролью автомобильного транспорта как фактора экономики и социального развития и углублением противоречий, связанных с его эксплуатацией.
В транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.1 говорится, что транспорт играет важную роль в социально-экономическом развитии страны. Транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Географические особенности России определяют приоритетную роль транспорта в развитии конкурентных преимуществ страны с точки зрения реализации ее транзитного потенциала.
Транспортные коммуникации объединяют все районы страны, что является необходимым условием ее территориальной целостности, единства ее экономического пространства. Они связывают страну с мировым сообществом, являясь материальной основой обеспечения внешнеэкономических связей России и ее интеграции в глобальную экономическую систему.
Все эти обстоятельства позволяют отнести транспорт к числу приоритетных отраслей экономики.
Однако рост автопарка страны и интенсивность его использования порождают существенные отрицательные проявления автомобилизации, -экологические, экономические, демографические как следствие высокой аварийности на автомобильных дорогах.
Утверждено распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р. // Автотранспортное предприятие № 2. 2009.
Сложившуюся ситуацию следует оценить как кризисную. Ежегодно на автодорогах мира погибает 1,2 млн. человек. 50 млн. человек получают травмы различной степени тяжести. Гибель людей на дорогах устойчиво входит в первые десять причин их смертности. А для возрастной группы населения от 10 до 25 лет это стало основной причиной смерти.
По оценке экспертов Всемирной организации здравоохранения, если не предпринять действенных мер, то к 2020 г. смертность вследствие дорожно-транспортных аварий может увеличиться вдвое, уступив место сердечно-сосудистым заболеваниям и суицидам, оставив позади другие причины, ведущие к гибели людей1. Ежегодные экономические потери оцениваются в 500 мрд. долларов. Валовый внутренний продукт в ряде стран утрачивает до 2 процентов своей стоимости2.
Количество транспортных средств, приходящихся на душу населения в России, меньше, чем в Европе, США, Канаде и других странах, однако, число погибших на 10 000 автомобилей в Российской Федерации в несколько раз выше.
В 2008 г. в России произошло 218 322 дорожно-транспортных происшествия: 29 936 человек погибли, 270 833 человек ранены. Из них с участием детей - 21 970 происшествий, в которых 1 018 детей погибли, а 22 785 детей были ранены1.
Значительное количество пострадавших в ДТП получают тяжкие телесные повреждения. Кроме тяжелых демографических и других гуманитарных последствий существуют материальные потери: экономика страны несет ущерб в сотни миллиардов рублей. Задачей, постановленной 1 Материалы к заседанию Правительственной комиссии по безопасности дорожного движения. «Состояние безопасности дорожного движения. Партнерский обзор по стране: Российской Федерации» М.: ЗАО «Концерн Знак», 2006 - 169 с; Мачульская И.Г. Общие тенденции развития дорожного движения и обеспечения его безопасности в XXI веке. (bttp.V/). 2 См.: Российская газета. 23.01.2009. № Ю (4834). в государственной транспортной стратегии, является снижение числа погибших в ДТП в расчете на 100 тыс. человек с 23,5 человека до 8 человек, то есть почти в 3 раза.
В научной литературе, посвященной проблемам обеспечения безопасности дорожного движения, в практике этой работы признан целесообразным и апробированным подход, при котором весь комплекс мероприятий по предупреждению ДТП разбивается на три подкомплекса. Первый из них охватывает деятельность, связанную с подготовкой людей к участию в дорожном движении и повышением их роли в обеспечении его безопасности. Второй предусматривает мероприятия, направленные на повышение безопасности транспортных средств. Третий осуществляет деятельность по обустройству дорог и организации дорожных условий. Такое деление не только определяет название комплекса - "человек -автомобиль - дорога", но и позволяет всю совокупность субъектов управления в этой сфере в зависимости от характера решаемых ими проблем объединить в три соответствующие группы . Анализ проблемы и статистические сведения свидетельствуют, что во многом аварийность обусловлена неудовлетворительным состоянием транспортных средств, что прежде всего, связано с неразработанностью современных правовых и организационных подходов к осуществлению технического осмотра. Вместе с тем, в настоящее время нет исследований, посвященных данным вопросам. Все это определяет актуальность темы диссертации.
Цель исследования состоит в изучении и обосновании правомерности нового подхода к системе обеспечения технической 1 Аргументы и факты. 2009 г. № 3. 2 Жулев В. И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. - М.: Юридическая литература, 1989. - 222 с; его же. Криминологические проблемы дорожно-транспортных происшествий. Дисс... д-ра. юрид. наук. - М., 1982.; Лукьянов В. В. Безопасность дорожного движения. - М.: Транспорт, 1983. - 262 с; Афанасьев М. безопасности автотранспортных средств и прицепов к ним в процессе их эксплуатации, а также соответствующему этим требованиям нормативно-правовому обеспечению, заключающемуся в комплексном анализе деятельности уполномоченных органов по осуществлению государственного технического осмотра (ГТО), содержания этой деятельности и её результативности, сравнении с аналогичной системой за рубежом состояния правового обеспечения функций существующего государственного технического осмотра.
В связи с поставленной целью необходимо было решить следующие задачи: S изучить становление института государственного технического осмотра (ГТО) и его эволюцию; V" исследовать состояние системы нормативно-правового регулирования правоприменительной деятельности Государственной инспекции по безопасности дорожного движения (ГИБДД) по предупреждению и пресечению случаев эксплуатации автотранспорта с техническими неисправностями; S изучить состояние ГТО как формы контроля за технической исправностью транспортных средств и способа снижения ДТП; S провести сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра транспортных средств за рубежом; / определить роль ГТО в системе исполнительно-распорядительной деятельности государственной власти (административного воздействия); S выявить коллизии, пробелы в этой сфере правового регулирования, не позволяющие обеспечить действенную политику в системе транспортной безопасности;
Б., Клинковштейн Г.И. Организация дорожного движения. - М.:Транспорт, 1992. S разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства и определению субъектов технического осмотра для обеспечения безопасности автодорожного движения путем минимизации факторов появления на дорогах технически неисправных автотранспортных средств; S разработать предложения по совершенствованию организаций ГТО в том числе с учетом саморегулируемых организаций.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения, связанные функционированием института государственного технического осмотра и техническим состоянием автотранспорта, а также - делегированием функции по проведению ГТО негосударственным организациям.
Предметом исследования являются состояние нормативно-правового обеспечения безопасности дорожного движения в сфере технической эксплуатации транспортных средств и практика проведения их технического осмотра, организационные системы государственного технического осмотра.
Методологические основы исследования определяются использованием системного подхода при анализе процессов, происходящих в системе организации безопасности дорожного движения в той ее подсистеме, которая относится к техническому состоянию эксплуатируемых автотранспортных средств и обеспечению их должного нормативного состояния ныне действующим субъектом, осуществляющим государственный технический осмотр в качестве органа государственного контроля, и обоснованию необходимости изменения функционирующей подсистемы.
Специфика исследования обусловила применение ряда научных методов. Исторический метод позволил представить объект исследования в историко-правовом аспекте, в конкретно-исторических условиях, в условиях существующих материальных источников права и действующих формальных источников права соответствующего периода времени.
Системно-структурный анализ позволил рассмотреть явления и процессы в их взаимодействии с другими: государственный технический осмотр, его нормативное регулирование, состояние самой эксплуатируемой техники как фактора экономики и безопасности, деструктивные явления и их причины.
Для сбора и анализа данных автором использовались такие методы как наблюдение, описание, опрос, интервью, анкетирование, психологический и социально-психологический подходы. Применялись также информагщонно-правовой, сравнительно-правовой подходы, методы формально-логического познания (анализ, синтез, сравнение, дедукция, индукция, абстрагирование, обобщение и др.) в изучении фактического состояния объекта исследования, в изучении обобщений судебной практики по предмету данного исследования.
На теоретическом уровне, где гипотетически формируются модели включения новых субъектов в процесс обеспечения технически безопасного состояния функционирующего автотранспорта, автор использовал методы правового моделирования, опираясь на возможности современного законодательства РФ и других стран.
Степень разработанности темы исследования. Роль государственного технического осмотра автотранспортных средств в деле обеспечения безопасности дорожного движения, правовые и организационные проблемы деятельности государственных надзорных органов являются предметом научного интереса ведущих отечественных ученых, специалистов в области административного права и обеспечении безопасности дорожного движения: М.Б. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.И. Верееменко, В.В. Головко, Р.И. Денисова, С.Н. Дмитриева, В.И. Жулёва, В.А. Иларионова, Г.И. Клинковштейна, В.Д. Кондратьева, Б.М. Лазарева, В.В. Лукьянова, В.И. Майорова, СМ. Мороза, Л.Л. Попова, Ф.С. Разарёнова, Б.В. Российского, Б.М. Савина, Н.Г. Салищёвой, Ю.Н. Старилова, B.C. Студеникиной, Ю.Б. Суворова, В.И. Суковицина, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.
Важно отметить, что в работах Б.В. Российского и В.И. Суковицына гипотеза о передаче непосредственно технического осмотра станциям технического обслуживания была выдвинута в рамках существовавшего объективного права и материальных источников права еще в начале 90-х годов.
В силу неструктурированности на тот момент общественных отношений как рыночных (прежде всего конкурентных), отсутствия действенной системы правовой ответственности за эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, сравнительно небольшого по объему и разнообразию автопарка страны, иных задач, стоящих тогда перед станциями технического осмотра, иным правовым регулированием их деятельности, не отвечающим требованиям реализации выдвинутых гипотетических моделей, они не могли стать полноправным социальным институтом, наделенным делегированными полномочиями, институтом, обеспечивающем техническую безопасность автомобилей, эксплуатируемых в России.
К настоящему времени в связи с изменениями в экономике страны, в правовой сфере, с появлением новых субъектов правовых отношений, а в 1 Российский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы и перспективы развития): Дисс... д-р.юрид.наук. М, 1993. 2 Суковицин В.И. Технический осмотр автомобилей. — М.: Транспорт. 1992. - 159 с. числе их негосударственных саморегулируемых организаций, решение вопроса о передаче функций технического осмотра и создании организаций, уполномоченных на то, нуждается в политической воле. До сего времени это остается сферой действия административного права и публично-правовых отношений. 22 января 2009 г. Правительственной комиссией по безопасности дорожного движения было принято решение о передаче в 2010 г. процедуры технического осмотра специально создаваемым для этого уполномоченным организациям .
Источники исследования. В диссертации используются в качестве источников Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, ФЗ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ «Об обеспечении единства измерений», другие федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, международные нормы и стандарты, в сфере автомобильного транспорта.
При написании диссертации автор использовал уже имеющиеся исследования по теме. В первую очередь следует назвать уже упомянутые выше системное исследование В.И. Суковицина , содержащее богатейший эмпирический материал и являющееся пионерским в понимании нерешенности проблемы технического осмотра в правовом и организационном аспектах, а также докторскую диссертацию Б.В. Российского3, в которой были сформулированы авангардные на тот период, 1 Российская газета. 23.01.2009. № 10(4834). 2 Суковицин В.И. Технический осмотр автомобилей. — М.: Транспорт. 1992. - 159 с. 3 Российский Б.В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения (тенденции, проблемы и перспективы развития): Дисс... д-р.юрид.наук. МД993. рассчитанные на перспективу предложения, условия для реализации которых созрели только через два десятка лет, когда общественные отношения, а также диагностическа техники стали качественно меняться.
Кроме этих авторов и указанных выше И.И.Верееменко, В.И. Жулёва, В.А. Иларионова, Г.И Клинковштейна, В.В. Лукьянова, В.И. Майорова, СМ. Мороза, Б.М. Савина, Ю.Б. Суворова, А.Ю. Якимова непосредственно организационно-правовые проблемы технического осмотра автотранспортных средств в той или иной степени рассматривали: С.Н. Антонов, СИ. Бертуш, СМ. Зырянов, СГ. Зубриський, А.С Квитчук, Ю.П. Кузякин, М.Е. Молодых, В.Л. Резников и др. Их работы были тщательно проанализированы и учтены в процессе исследования.
Автор использовал также материалы Интернет-ресурсов.
Эмпирической базой исследования является судебная практика, правоприменительная практика органов внутренних дел, практика работы станций и постов технического осмотра транспортных средств, экспертные оценки и материалы социологического исследования.
В частности в 12 субъектах Российской Федерации изучены: материалы 186 дел об административных правонарушениях, возбужденных по ст. 12.1, 12.5, 12.31, КоАП РФ; 124 протокола о применении в качестве меры обеспечения производства по делу задержания транспортного средства и запрещения его эксплуатации (ст. 27.13 КоАП РФ); 107 жалоб в суд на нарушение прав граждан при осуществлении технического осмотра; мнения 48 опытных сотрудников транспортных органов, станций технического осмотра и ГИБДД — специалистов по вопросам технического осмотра; результаты анкетирования 1340 водителей и др.
Автором проведено изучение работы 7 станций и 19 постов технического осмотра транспортных средств, расположенных в 4 субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что осуществлено комплексное исследование развития государственной системы прохождения государственного технического осмотра автотранспортных средств, в частности становление и централизация системы, возникновение ее нормативно-правовой базы и административных методов организации, создание правообеспечительных мер и мер государственного принуждения, изучение подсистем и элементов системы государственного технического осмотра автотранспортных средств в разных социально-экономических условиях в стране. Это позволило автору впервые обосновать сложившуюся необходимость и возможность в современных условиях передачи государственного технического осмотра негосударственным организациям под надзором ГИБДД.
Автором изучены закономерности развития системы государственного технического осмотра транспортных средств, исследована роль ГИБДД в организации системы. Доказано, что система все время находится в состоянии перестройки, движения от жесткой централизации к определенной хозяйственной самостоятельности хозяйствующих субъектов и снова к необходимости уже всеобщего обязательного периодического технического осмотра под эгидой службы технического надзора ГИБДД. Автором определено, что в настоящее время возникли не только потребности, но и предпосылки вовлечения субъектов гражданского общества в деятельность по обеспечению транспортной безопасности, в частности контроля за техническим состоянием транспортных средств.
Наиболее значимые результаты исследования, полученные соискателем, их научная новизна состоит в том, что автором: исследованы противоречия, связанные с применением централизованных методов управления деятельностью по организации и проведению государственного технического осмотра автотранспортных средств и в условиях необходимости реализации новых требований в сфере обеспечения автотранспортной безопасности; изучены противоречия и пробелы, содержащиеся в действующей нормативно-правовой базе регулирования данного вида общественных отношений; определены потребности совершенствования законодательства в области технического осмотра транспортных средств на основании системного подхода к транспортному законодательству как комплексной отрасли права; выявлены правовые и организационные предпосылки передачи технического осмотра транспортных средств саморегулируемым организациям. сформулированы положения об актуализации роли ГИБДД в сфере надзора за технической безопасностью автотранспорта именно как государственного надзорного органа, необходимости появления и развития в условиях конкурентных рыночных отношений новых субъектов в сфере технического осмотра транспортных средств.
Положения, выносимые на защиту.
1. Добиться уменьшения аварийности, потерь от ДТП, тяжести их последствий возможно осуществлением целого комплекса государственных мероприятий. Немаловажная роль в их реализации принадлежит порядку проведения технического осмотра транспортных средств, в ходе проведения которого службой технического надзора ГИБДД осуществляются специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в рамках предоставленных службе полномочий, что является эффективным средством обеспечения безопасности дорожного движения.
2. Фактические затраты времени, необходимого для качественного диагностирования и контроля АТС при ГТО, намного превышают установленные нормативы. Требуемые при диагностике операции не всегда выполнимы на имеющемся в ГИБДД оборудовании, которое зачастую морально устарело. Многие операции выполняются «на-глазок», хотя нормативы предусматривают применение диагностического оборудования.
При этом резкий рост автопарка постоянно увеличивает нагрузку на должностных лиц ГИБДД, занимающихся ГТО, что влечет за собой дальнейшее снижение качества проверок, отвлекает все большее количество сотрудников от других служебных задач, в частности выявления случаев неправомерного использования автомототранспорта, приводит к скоплению на пунктах технического осмотра АТС большого количества автомобилей и водителей, ожидающих своей очереди, создает у населения отрицательное отношение к институту государственного технического осмотра автотранспорта.
Велика также коррупция в деятельности ГИБДД при техническом осмотре.
3. После принятия Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315 «О саморегулируемых организациях» открылись новые возможности повысить безопасность допускаемых к эксплуатации транспортных средств. Создались предпосылки для развития цивилизованного рынка услуг в области диагностирования автотранспортных средств, в котором могут широко участвовать организации малого и среднего бизнеса. Передача государственного технического осмотра от ГИБДД саморегулируемым организациям в условиях «обвальной» автомобилизации страны принесет экономию бюджетных средств, будет способствовать снижению уровня коррупции в этой сфере.
4. Вне зависимости от темпов реализации указанных перспектив совершенствования государственного технического осмотра следует безотлагательно создавать компьютерную систему сбора и обобщения результатов осмотра на региональном и федеральном уровнях. Создание компьютерных баз данных федерального уровня по техническим результатам осмотра сделает возможным систематический многофакторный сравнительный анализ состояния парка эксплуатируемых транспортных средств, степени их опасности в зависимости от «возраста», места изготовления, условий содержания и др. В конечном итоге это резко увеличит эффективность осмотра транспортных средств, во многих случаях переложит ответственность за управление ими в неисправном состоянии с владельцев транспортных средств на исполнителей работ по техническому сервису, изготовителей транспортных средств и продукции, используемой при эксплуатации.
5. Государственный технический осмотр — это регулируемая правовыми и техническими нормами, содержащимися в федеральных актах и актах субъектов Российской Федерации, охраняемая мерами уголовной и административной ответственности совокупность действий уполномоченных органов и организаций, направленных на: реализацию мер обеспечения общественной и личной безопасности в сфере дорожного движения путем обязательного контроля технического состояния автомототранспортных средств для определения возможности их безаварийного использования и запрещение эксплуатации тех из них, которые не отвечают требованиям безопасности дорожного движения; выполнение правоохранительных функций для выявления случаев неправомерного использования автомототранспорта;
3) накопление и анализ статистических данных о транспорте и его владельцах для выработки эффективного механизма защиты общества от негативных последствий автомобилизации.
6. В многочисленных законодательных и подзаконных актах, правилах, стандартах, технических регламентах, устанавливаются нередко несущественные требования к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации транспортных средств (особенно к предметам дополнительного оборудования), которые подчас взаимно противоречат друг другу. Это вызывает необходимость разработать и принять Федеральный закон «О техническом осмотре транспортных средств» и новые Правила проведения технического осмотра автотранспортных средств. Этими актами следует предусмотреть возможность выдачи талона о прохождении государственного технического осмотра на автотранспортное средство, имеющее незначительные неисправности, которые не оказывают отрицательного влияния на безопасность дорожного движения. В законе на ряду с изложением общих положений о проверке транспортных средств следует урегулировать порядок выявления факторов неправомерного использования автотранспортных средств.
7. Необходимость отграничения особо опасных и опасных неисправностей технического состояния транспортных средств должно повлечь за собой неблагоприятные правовые последствия для владельца автотранспортного средства от неопасных неисправностей которые таких последствий повлечь не должны, что требует нормативного закрепления в Правилах технического осмотра автотранспортных средств соответствующих неисправностей автотранспортных средств. Подобная классификация с одной стороны дает возможность ГИБДД обосновано запрещать эксплуатацию автотранспортных средств, а с другой, - уменьшить количество обязательных требований при прохождении технического осмотра разработана в диссертации.
8. Поскольку осуществление государственного технического осмотра не дает гарантии, что прошедшие его автомототранспортные средства будут находиться в исправном состоянии в течение всего периода действия талона о прохождении ГТО, необходимо законодательно закрепить порядок контроля технического состояния транспортного средства на дороге, выборочно взятого из транспортного потока. При этом следует определить перечень узлов и компонентов, подлежащих проверке, внеся для этого изменения в «Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения», а также дополнить ст. 12.5 КоАП РФ нормой, устанавливающей ответственность за умышленное приведение транспортного средства в технически неисправное состояние. Редакция соответствующей нормы приведена в диссертации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется разработкой современных организационно-правовых подходов, направленных на совершенствование государственного технического осмотра транспортных средств, создание новой системы обеспечения безопасности дорожного движения в сфере технической эксплуатации транспортных средств и технического осмотра транспортных средств. В диссертации сделан вывод о необходимости и возможности передачи части функций государственных органов по обеспечению безопасности дорожного движения, в частности осуществления технического осмотра, саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы: S при подготовке законопроекта о проведении технического осмотра транспортных средств специально создаваемым для этого уполномоченным организациям; S при разработке нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти о передаче означенного права; S при разработке подзаконного акта исполнительного органа власти о порядке проведения технического осмотра; S при совершенствовании законодательства об уголовной и административной ответственности за нарушение правил эксплуатации автотранспортных средств; S при установлении административной и гражданско-правовой ответственности организаций, получающих право на проведение технического осмотра.
Работа также имеет практическое значение для подготовки специалистов как в области проведения технического осмотра, так и сотрудников правоприменительных органов, специалистов и экспертов.
Материалы и выводы диссертации могут использоваться в процессе преподавания в вузах административно-правовых дисциплин и курсов по безопасности дорожного движения.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на Вторых и Третьих Всероссийских Державинских чтениях 2007 г. и 2008 г., на ежегодных научно-методических и научно-исследовательских конференциях МАДИ (ГТУ) 2007-2009 v гг., X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» РАЮН 2009 г., обсуждены и одобрены на кафедре административного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Основные результаты исследований и выводы нашли отражение в 14 научных публикациях автора.
Результаты работы апробированы в учебном процессе по дисциплине «Транспортное право» МАДИ (ГТУ) на очном, очно-заочном и заочном отделениях в течение 2007-2009 гг.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка используемых источников, литературы и приложений.
Становление и развитие российской системы организационно-правового обеспечения конструктивной, эксплуатационной безопасности автотранспортных средств и способов контроля и надзора их состояния
Обеспечение безопасности дорожного движения - это многогранная деятельность, направленная на снижение в условиях развития автомобилизации страны общего числа дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий (уменьшение количества погибших и раненых участников дорожного движения, сокращение материальных потерь от ДТП)1. Она требует комплексного и непрерывного решения правовых, экономических, социальных, инженерно-технических, медицинских и иных задач. Это строительство, реконструкция и надлежащая эксплуатация дорог и дорожных сооружений; разработка и производство современных транспортных средств, организация их обслуживания; осуществление профессионального отбора водителей и обучение их мастерству вождения, воспитание у всего населения навыков поведения в дорожном движении; рациональная организация движения на улицах населенных пунктов и автомобильных дорогах, оснащение их современными средствами регулирования; совершенствование системы правовых отношений в сфере дорожного движения, осуществление эффективного надзора за движением транспортных средств и пешеходов, своевременное выявление и пресечение нарушений установленных норм и правил; оказание участникам движения технической, врачебной, юридической помощи, организация необходимого сервиса, а также других мероприятий1.
В научной литературе по безопасности дорожного движения и в практике этой работы принято в системе мероприятий по предотвращению ДТП выделять три подсистемы. Первая охватывает деятельность, связанную с подготовкой людей к участию в дорожном движении и повышением их роли в обеспечении его безопасности - «человек» как подсистема комплекса. Вторая - мероприятия, направленные на повышение безопасности транспортных средств подсистема «автомобиль». Третья - это совершенствование дорожных условий - подсистема «дорога». Так возникло понимание комплекса "человек - автомобиль - дорога", а вся совокупность субъектов управления безопасностью дорожного движения по их компетенции разделяется на три соответствующие группы2.
Многогранность деятельности, направленной на повышение безопасности дорожного движения, обусловливает множественность субъектов, причастных к этой государственной проблеме. В ее решение в той или иной степени вносят свой вклад все министерства и ведомства страны, местные органы власти, многие организации, учреждения и предприятия.
Рассмотрим становление системы субъектов по повышению безопасности транспортных средств по сферам деятельности: 1) производство; 2) эксплуатация и ремонт; 3) надзор, контроль, предупреждение, пресечение. Первая включает производителей средств и оборудования. Вторая объединяет субъектов управления производством, техническим обслуживанием и ремонтом. Третья представлена субъектами дорожного надзора и контроля за соблюдением технических норм эксплуатации транспортных средств и Правил дорожного движения и пресечения их нарушения.
Задача создания конструктивно безопасных транспортных средств возникает с началом освоения их производства промышленностью СССР. Решение этой задачи было возложено на созданное в 1921 г. Центральное управление государственных автомобильных заводов (ЦУГA3), подчиненное ВСНХ СССР и объединяющее семь небольших предприятий1, с 1932 г. - на Наркомат тяжелой промышленности СССР. В 1937 г. автотракторная промышленность вошла сначала в состав Наркомата машиностроения СССР2, ас 1939 г. - в состав Наркомата среднего машиностроения СССР3.
К участию в создании транспортных средств был подключен ряд других Наркоматов: Народный комиссариат тяжелой промышленности СССР4, Наркомат электростанций и электропромышленности СССР5, Наркомат химической промышленности СССР6, а также Наркомат лесной промышленности СССР и Наркомат водного транспорта СССР7.
Новый виток в развитии советской автомобильной промышленности начался в 1945 г. с принятием специального Постановления Государственного комитета обороны, которым помимо восстановления этой промышленности и увеличения объемов производства транспортных средств, предусматривалось повышение их качества, улучшение отделки, создание удобств для водителей и пассажиров1. За две послевоенные пятилетки советское автомобилестроение освоило несколько десятков новых моделей транспортных средств, значительно расширило масштабы производства. По выпуску автомобилей в 1955-1956 гг. в 2-2,5 раза был превзойден довоенный уровень В этот период начался массовый экспорт советских автомобилей2.
Автомобильный транспорт страны к началу 60-х гг. по объему перевозок грузов и пассажиров во много раз превзошел остальные виды транспорта вместе взятые. Грузооборот автомобильного транспорта более чем в 10 раз превысил довоенный уровень3. Увеличилось производство автомобилей, выпуск которых в 1965 г. составил более 616 тысяч единиц4. Однако конструкции транспортных средств во многом не соответствовали необходимым требованиям обеспечения безопасности движения, что в ряде случаев являлось причиной дорожно-транспортных происшествий, гибели людей или получения ими тяжелых травм5.
10 ноября 1917 г. НКВД РСФСР издал постановление «О рабочей милиции» (12 октября 1918 г.). Надзор за порядком движения транспорта, пешеходов и техническим состоянием дорог и мостов как одно из направлений деятельности закрепляется в Инструкции об организации советской Рабоче-крестьянской милиции, утвержденной СНК РСФСР.
Безопасность дорожного движения обеспечивалась двумя государственными органами в их тесном взаимодействии: милицией и Центральной автосекцией ВСНХ автоинспекцией.
В РСФСР деятельность по управлению важнейшими звеньями автомобильно-дорожного комплекса осуществляли: Главное правление государственных автомобилестроительных заводов; Центральная автомобильная секция ВСНХ, Управление по сооружению шоссейных, грунтовых и узкоколейных железных дорог; Рабоче-крестьянская милиция НКВД.
Распоряжения высших органов государственной власти служили руководством к действию местных Советов. Так, исполком Московского Совета установил строгие правила пользования автомобилями и мотоциклами, порядок автомобильного движения по городу. В августе 1919 г. исполком Моссовета утвердил Положение об автомобильной инспекции в Москве, которая осуществляла учет транспортных средств, выдачу номерных знаков и удостоверений на право управления, проведение периодических технических осмотров и пр. Существовала автомобильная инспекция Транспортного отдела Московского Совета.
В целях совершенствования дорожного движения СССР в 1925 г. присоединяется к Международной автомобильной Конвенции (подписана еще 40 государствами)1. Это многосторонний договор о порядке оборудования автомобилей, подготовки шоферов, соблюдения национального законодательства в отношении перевозки пассажиров и грузов, ввоза автомобилей, допущения к управлению иностранцев и т.п.
Сравнительно-правовой анализ системы технического осмотра за рубежом: субъекты и содержание правоотношений
Технический осмотр, подобный нашему инструментальному контролю, есть во всем мире. Важно знать, какие задачи он ставит: только контрольные, а функции разрешительные и запретительные, или диагностика и «лечение», то есть ремонт по конкретным показанием узлов и других составляющих.
В Европе1 программа обязательной проверки автомобилей с помощью специальных диагностических стендов была введена в начале 60-х гг. XX века. Основные положения программы внесены в Венскую конвенцию «О дорожном движении» 1968 г. В преамбуле Конвенции «О дорожном движении» была сформулирована её цель: «...облегчить международное дорожное движение и повысить безопасность на дорогах путем принятия единообразных правил движения». Эта Конвенция установила основные правила дорожного движения, единые требования к автотранспортным средствам и водителям, требования к регистрационным номерам, отличительным и опознавательным знакам транспортных средств, допущенных к международному движению, а также утвердила образцы международного и национального водительских удостоверений.
С введением обязательного страхования особое значение приобрела система автосервиса. Станция автосервиса не только проводит тестирование автомобиля по мере выработки ресурса (каждые 30-35 тыс. километров пробега), но и в обязательном порядке проводит обслуживание: ремонт тормозов, рулевого механизма, других систем и агрегатов, влияющих на безопасность движения. Основной принцип: восстановление ресурса автомобиля за счет владельца при максимальном удобстве и строгой функциональности. После такого обязательного обслуживания автомобиль проходит выходное тестирование и в сервисной книжке делается отметка о соответствии. Надежность автомобиля гарантируется, а станция автосервиса несет ответственность за качество восстановления ресурса тормозов и других механизмов до следующего осмотра. Водитель обязан иметь при себе страховой полис и сервисную книжку. Дорожной полиции отведена контрольно-надзорная функция, а именно: следить за соблюдением законности. Такая традиция заложена в систему обязательного техосмотра в Европе. Эксплуатация неисправного транспортного средства (ТС) не выгодна ни государству, ни владельцу автомобиля.
Обязательный технический осмотр стал обоснованной платной услугой, которую предоставляет автосервис под надзором полиции и страховых компаний. Итак, страховщик - автосервис - владелец ТС - надзор правоохранителей, так определены субъекты обеспечения технического состояния автомобилей. Экономическая необходимость выплаты больших объемов страховых возмещений пострадавшим в ДТП страхователям побудили страховые компании к инициированию введению обязательного технического осмотра автомобилей. Таким образом, страховщики стали препятствием на пути неисправных транспортных средств, курсирующих по дорогам.
Для европейского законодательства характерен высокий уровень гармонизации технических предписаний. Начало разработки единообразных условий техосмотров положило Женевское соглашение 1958 г. «О принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний». В настоящее время уже действуют 122 таких предписаний -Правил ЕЭК ООН, разработанных на Всемирном форуме по гармонизации требований к автомобилям (WP29).
В деятельности WP29 есть 10 приоритетных тем: S расположение светотехнических устройств на АТС; S тормозные системы; S шины; S остекление; места крепления и страховочные элементы детских безопасных сидений и подголовники; S усилители жесткости дверей; S испытательные циклы для различных категорий АТС в отношении выбросов; S бортовые системы диагностирования тяжелых транспортных средств; S транспортные средства на водородном топливе и топливных элементах.
В ноябре 1997 г. в Вене на Региональной конференции по транспорту и окружающей среде, проходившей под эгидой ЕЭК ООН, Российская Федерация одновременно с 22 европейскими государствами подписала, а в дальнейшем ратифицировала «Соглашение о принятии единообразных условий периодических технических осмотров колесных транспортных средств и взаимном признании таких осмотров». Данный документ оговаривает технические правила в отношении рабочих характеристик, от которых зависит безопасность АТС, состояние окружающей среды и эффективность использования энергии. Каждое из новых глобальных технических правил вводится посредством голосования на основе консенсуса. Соглашение обеспечивает правовую основу и процедуры для принятия единообразных предписаний, касающихся проведения технических осмотров находящихся в эксплуатации транспортных средств и взаимного признания сертификатов таких осмотров. Министерство транспорта РФ в качестве правоприменительного нормативного акта издает приказ от 12 февраля 2003 г. «Об организации работы по выдаче владельцам грузовых автомобилей и автобусов международных сертификатов технического осмотра». В соответствии с Приказом международный сертификат технического осмотра автотранспортных средств (МСТО) выдается Российским автотранспортным союзом на основании заявки с приложением таких документов: S свидетельство о регистрации транспортного средства; S сертификат завода-изготовителя, подтверждающий соответствие автотранспортного средства действующим международным требованиям в части выбросов загрязняющих веществ.
Анализ состояния нормативно-технического регулирования государственного технического осмотра автотранспортных средств и его влияние на уровень безопасности дорожного движения
Основными причинами аварийности на автодорогах являются три основные составляющие: культура и дисциплина участников дорожного движения, в том числе уровень профессиональной подготовки водителей; состояние дорожно-транспортной инфраструктуры; конструкция и техническое состояние транспортных средств.
В России в течение 2008 г. в дорожно-транспортных происшествиях (ДТП) погибло около 30 тысяч человек. Из 100 человек, пострадавших в ДТП, погибает каждый десятый (10,3 человека), тогда как в Европе - в 5 раз меньше. Годовой социально-экономический ущерб от дорожных аварий в РФ оценивается в 321,6 млрд. руб. (2007 г.) или 2,4 % валового национального продукта. Ущерб, связанный с потерей людей составил 172,3 млрд. руб., ущерб от ранения людей измеряется 36,0 млрд. руб., повреждение транспортных средств оцениваются в 68,3 млрд. руб., порча груза и упущенная выгода - 2,0 млрд. руб. Для сравнения рассмотрим эти цифры в масштабе декларируемых доходов бюджета от торговли нефтью (2 триллиона руб. в 2009 г.) Потери от аварий на дорогах составляют шестую часть доходов бюджета от экспорта нефти.
Численность эксплуатируемого автопарка страны в масштабах государства не так велика — это 36 млн. транспортных средств.
Но 35,5 % процентов из них не получили допуска к движению. Сокращение национального производства и ввоз подержанных автотранспортных средств в течение последних почти двух десятилетий привели к старению автохозяйства. По дорогам курсируют «старушки» и «старички». Более 50 % автотранспортных средств (далее АТС) эксплуатируются свыше 10 лет1.
Под автотранспортным средством (АТС) в соответствии с устоявшейся на автомобильном транспорте терминологией понимается широкий класс колесных транспортных средств или, согласно ГОСТ Р 52051-2003, механических транспортных средств и прицепов.
Согласно статистике Госавтоинспекции МВД России более 2% аварийности и годового ущерба на сумму свыше 7 млрд. руб. в год приходится на долю неисправного транспорта.
Только за первую половину 2008 г. рост числа ДТП по причине неисправности ТС составил около 1%2. Однако данные исследований свидетельствуют о занижении статистикой уровня таких ДТП в 5-7 раз3.
Безопасность конструкций и безотказность абсолютного большинства вновь вводимых в эксплуатацию АТС как российских конструкций, так и ввезенных в Россию, за последние 15 лет заметного увеличения не достигли.
Модернизация производственно-технической базы автотранспорта не отвечает требованиям времени. С появлением сотен тысяч новых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих и осуществляющих технический сервис АТС, нарушение предписаний изготовителей АТС по выполнению технического обслуживания (далее ТО) стало обыденным явлением. Снизились качество контроля технического состояния и культура эксплуатации автотранспорта. Государственные органы власти уже не отслеживают объемы и качество выполнения технического осмотра, своевременность списания или капитального ремонта транспортных средств.
На этом фоне растет число отказов, в том числе и узлов, от работоспособности которых зависит безопасность эксплуатации, повышается дорожно-транспортная аварийность и вредное воздействие автотранспорта на окружающую среду, снижаются провозные возможности парка.
Повышение безопасности конструкций АТС замедлено по времени, ограничено инвестиционными и социально-экономическими процессами в экономике и не в состоянии сдержать дальнейший рост дорожно-транспортной аварийности.
Противостоять аварийности в таких условиях казалось бы могла сложившаяся система контроля безопасности АТС при их допуске к дорожному движению, имелось в виду при выпуске на линию, но здесь другое. Она базируется на законодательных нормах и осуществляется государственными органами власти во взаимодействии с изготовителями потребляемой автотранспортом продукции, эксплуатирующими и сервисными предприятиями в сфере эксплуатации. Допуск АТС к дорожному движению посредством государственного технического осмотра (далее ГТО) производит Госавтоинспекция МВД России. Юридические лица, имеющие автотранспорт, производят выборочный предвыездной контроль. Они организуют системы допуска АТС к дорожному движению при выпуске из ТО и ремонта, а также при выпуске АТС на линию.
В литературе имеется несколько определений государственного технического осмотра1, однако в каждом из них отражаются лишь отдельные аспекты этой деятельности. Комплексный же, изложенный выше подход к проблеме позволяет нам дать следующее определение.
Государственный технический осмотр — это регулируемая правовыми и техническими нормами, содержащимися в федеральных актах и актах субъектов Российской Федерации, охраняемая мерами уголовной и административной ответственности совокупность действий уполномоченных органов и организаций, направленных на: а) реализацию мер обеспечения общественной и личной безопасности в сфере дорожного движения путем обязательного контроля технического состояния автомототранспортных средств для определения возможности их безаварийного использования и запрещение эксплуатации тех из них, которые не отвечают требованиям безопасности дорожного движения; б) выполнение правоохранительных функций для выявления случаев неправомерного использования автомототранспорта; в) накопление и анализ статистических данных о транспорте и его владельцах для выработки эффективного механизма защиты общества от негативных последствий автомобилизации.
Итак, главными направлениями деятельности являются в сфере, обеспечивающей техническую безопасность эксплуатируемого автотранспорта, применение методов диагностирования в системах допуска при государственном техническом осмотре, при техническом осмотре и ремонте.
Как свидетельствуют данные исследования, «основное количество дорожно-транспортных происшествий из-за технической неисправности транспорта вызвано отказами рабочей тормозной системы (26,9%), внешних световых приборов (27,1%) износом шин (17,1%), рулевого управления (9,3%)» . На неисправности, указанные в пункте «Прочие», приходятся все ДТП, причиной которых были отказы тех составных частей, к которым ГОСТ Р 51709-2001 предусмотрены «Прочие требования», так и тех, что не подвергаются в настоящее время диагностированию.
Перспективные информационно-аналитические задачи при техническом осмотре автотранспортных средств
Исследование сферы государственного технического осмотра позволяет выделить основные направления его эффективного развития: совершенствование правового регулирования и создание социальных институтов (форм деятельности), отвечающих требованиям времени.
Государственных технический осмотр - деятельность, цель которой воспрепятствовать участию в дорожном движении автотранспортных средств с особо опасными и опасными неисправностями.
Немаловажным продуктом этой деятельности является сбор достоверной информации о техническом состоянии автомобильного парка и о соблюдении законности его владельцами. Сбор фактов, их обобщение, научно обоснованная систематизация информации необходимы для продуманной правотворческой деятельности уполномоченных органов государственной власти. Желательно, чтобы принимаемые нормативные акты, с одной стороны, были «живым» правом, отвечающим требованиям времени и таким актуальным принципам права как законность, своевременность, целесообразность, справедливость. С другой стороны, общество осознает потребность в стабильности, устойчивости, системности законодательства. Люди, реализующие право, ощущают на себе отсутствие стабильности законодательства, противоречивость самой правовой системы, несвоевременность вводимых норм, «избыточность» правовых предписаний.
Несвоевременность - это не только опоздание, отставание. Опасна и преждевременность, когда складывается весьма противоречивая ситуация, дестабилизирующая общественные отношения: норма права издана, а условия для ее реализации отсутствуют. Это порождает социально — психологическую атмосферу правового нигилизма с его цинизмом, с безразличием к правопорядку и злоупотреблениям. Возникает опасная убежденность, что работать по правилам - это приостановить работу, а права следует избегать, искать иные, неправовые пути достижения цели.
Информация о результатах проверки технического состояния автомобильного парка, исполнителях работ, их ресурсах - необходимое условие эффективного формирования и функционирования всей инфраструктуры государственного технического осмотра автотранспортных средств.
В европейских странах уже ни один десяток лет существует централизованная информационная система, служащая деятельности социальных институтов (организационных форм) технического осмотра и совершенствованию законодательства. Функционируют развернутые современные информационно-вычислительные центры и программные комплексы для совместной статистической обработки данных.
Информация собирается в кантонах, провинциях, землях, систематизируется в государственном масштабе. Например, в Германии - это единая информационная система, подвергающая обработке данные о 55 млн. автотранспортных средств.
Содержание диагностической карты автотранспортного средства и величина автопарка определяют объем поступающей информации. Обработке подвергаются несколько сотен реквизитов в отношении каждого из миллионов единиц транспортных средств.
Объектами учета при организации информационного обеспечения работ по осмотру служат не только технические результаты проверки технического состояния, но и все основные стороны деятельности вовлеченных в эти работы организаций и их взаимодействия с владельцами транспортных средств и контрольно-надзорными органами государственной власти.
Опыт многоцелевого использования мощных многоуровневых систем информационного обеспечения технического осмотра показывает значимость создания информационной базы данных для его обеспечения. Рїнформацию собирают и используют для решения проблем транспортной экологии, оперативного «внутрисменного» управления выполнением работ по проверке технического состояния для поиска оптимальных организационно-правовых форм, осуществляющих технический осмотр.
Комплексная задача по созданию подобных систем и их многоплановому использованию стоит на повестке дня перед ГИБДД МВД России. Работы по ряду направлений идут, хотя насущная потребность интенсификации этой деятельности очевидна.
Информационные системы должны функционировать на территории муниципальных образований (в СГТО и ПТО), на территории субъектов и на федеральном (территориальном) уровне, с соответствующими каждому уровню задачами.
Первое условие, определяющее принципиальную возможность объединения и анализа данных по результатам проверки технического состояния транспортных средств — это установление единства исходных данных в документах на бумажных и электронных носителях информации в масштабе России. Диагностическая карта, форма которой утверждена Правилами проведения государственного технического осмотра транспортных средств Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, -современный обобщающий носитель информации, оформляемый на начальном этапе сбора информации..
