Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика норм законодательства о налогах и сборах в части проведения выездных налоговых проверок . 14
1. Сущность и назначение выездных налоговых проверок в налоговом законодательстве . 14
2. Правовой статус и функции субъектов налогового контроля . 35
3. Ответственность за совершение налоговых правонарушений. 50
ГЛАВА 2. Организационно-правовые условия проведения выездных налоговых проверок . 70
1. Планирование выездных налоговых проверок и его информационное обеспечение 70
2. Процессуальное обеспечение проведения выездных налоговых проверок. 97
3. Механизмы совершенствования правового регулирования и организации проведения выездных налоговых проверок. 130
Заключение 155
Список литературы 160
- Сущность и назначение выездных налоговых проверок в налоговом законодательстве
- Правовой статус и функции субъектов налогового контроля
- Планирование выездных налоговых проверок и его информационное обеспечение
- Процессуальное обеспечение проведения выездных налоговых проверок.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективный налоговый контроль является необходимым условием функционирования любой налоговой системы. При его отсутствии трудно рассчитывать на то, что налогоплательщики будут своевременно и в полном объеме уплачивать причитающиеся налоги и сборы, что в свою^очередь может поставить под угрозу экономическую безопасность государства.
Используя несовершенство законодательных норм, руководители целого ряда предприятий, в особенности крупнейших должников бюджету, применяют сложные механизмы сокрытия объектов налогообложения, связанные с использованием посреднических фирм, дочерних компаний, кредиторов, поставщиков и потребителей их продукции. Широкое распространение приобретают факты ведения финансово-хозяйственной деятельности без постановки на учет в налоговых органах, а также с использованием фальшивых реквизитов и печатей или без представления бухгалтерской и налоговой отчетности в налоговую инспекцию. Отмечается постоянный рост количества правонарушений, связанных с сокрытием доходов от внешнеэкономических операций.
Проблемы оптимальной организации налогового контроля актуальны во всех странах, но в России они обострены из-за несовершенства законодательства и нестабильности в развитии экономики.
В этих условиях особую значимость приобретают, с одной стороны, вопросы совершенствования организации контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты, а с другой — соблюдения условий назначения и порядка проведения, а также оформления результатов налоговых проверок.
Введение в действие первой части Налогового Кодекса Российской Федерации способствовало упорядочению отношений в
области налогового контроля, когда впервые на законодательном уровне был детально определен правовой статус многих участников этих отношений, урегулированы существенные стороны порядка проведения налогового контроля. Вместе с тем, в Налоговом Кодексе Российской Федерации отсутствует понятие налогового контроля, не урегулированы отношения в этой сфере с отдельными их субъектами (например, с судебными приставами). В действующем налоговом законодательстве не отражены процедурные вопросы налогового контроля. Подобные пробелы заполняются ведомственными нормативными актами, зачастую противоречащими действующему законодательству.
Существенно возрастают на современном этапе требования, предъявляемые к организации контрольной работы. Главной задачей здесь является внедрение в практику налогового контроля системного экономико-правового анализа финансово-хозяйственной деятельности проверяемых субъектов. Существенная роль в решении данной проблемы отводится выездным налоговым проверкам. Следует иметь в виду, что этот вид деятельности, как наиболее трудоемкая форма налогового контроля, должна назначаться только в тех случаях, когда возможности камеральных проверок исчерпаны.
Актуальность темы исследования обусловлена также обострением потребности в существенном изменении методик налогового контроля, использованием возможностей, вызванных прогрессом в информационных технологиях, а также достижений в области системного анализа, в том числе управления рисками в различных сферах налогообложения.
Степень разработанности темы исследования. Важные положения
теории налогов и налогового права, правовые аспекты налогового контроля и
правового статуса налоговых органов, отвечающие условиям современной
России, были сформулированы в работах ученых: Л.В. Брызгалина,
О.П. Горбуновой, И.В. Горского, В.И. Гуреева, Е.Ю. Грачевой,
П.Л. Козырина, Л.П. Окуневой, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой,
В.М. Пушкаревой, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника и других.
Вопросам ответственности налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства посвящены работы С.Г. Пепеляева, А.П. Алехина, М.Ф. Ивлиевой, Е.В. Покачаловой, С.Л. Сухолинского-Местечкина, В.В. Казакова, М.Ю. Орлова.
Несмотря на достаточно значительный объем работ, посвященных исследованию налоговых правоотношений, пока еще нельзя признать, что все проблемы в части исследования правовых и организационных основ регулирования налоговых отношений решены. В большинстве своем вышеназванные авторы отдавали предпочтение характеристике налогового законодательства, рассмотрению предмета, метода налогового права, анализу налоговых правоотношений, исследованию правового режима взимания отдельных налогов.
Актуальность темы диссертационного исследования предопределена важностью формирования единого концептуального подхода к совершенствованию организационно-правового механизма осуществления налоговых проверок, как важнейшей форме реализации государственного налогового контроля. От эффективности правовых норм о выездных налоговых проверках в значительной степени зависят обеспечение законности и правопорядка в сфере контроля за взиманием налогов и сборов, предотвращение налоговых правонарушений. В налоговом законодательстве не урегулированы многие плановые, процедурные, оперативно-процессуальные, организационно-правовые аспекты осуществления выездных налоговых проверок как функции налоговых органов по финансовому надзору за поступлением доходов в бюджет и динамикой уплаты различных видов налогов. Не отработан в полной мере механизм правового регулирования взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, порядок осуществления выездных налоговых проверок и применение мер юридической ответственности за налоговые
правонарушения.
Таким образом, в налоговом законодательстве и науке налогового права имеют место пробелы норм и научных знаний о правовых основаниях проведения выездных налоговых проверок, что и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является определение значения правового регулирования выездных налоговых проверок для реализации функций налоговых органов как субъектов налоговых правоотношений, организующих налоговый контроль в процессе осуществления государственной политики предупреждения налоговых и иных правонарушений, построение основ научной концептуальной модели профилактики налоговых правонарушений; подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового, информационного и организационного обеспечения деятельности налоговых органов при проведении выездных налоговых проверок.
В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:
обоснование содержания, структуры и видов правовых норм, регулирующих выездные налоговые проверки в системе норм налогового законодательства;
раскрытие сущности и назначение выездных налоговых проверок с учетом задач налогового контроля в современных условиях;
выделение и раскрытие системы правового, информационного и организационного обеспечения профилактики налоговых правонарушений;
исследование содержания форм и методов проведения выездных налоговых проверок;
- определение основных направлений совершенствования организаций
проведения выездных налоговых проверок;
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в области проведения выездных налоговых проверок при проведении налогового контроля. Особое внимание обращено
на организационно - функциональные, плановые, процессуальные, процедурные и информационные аспекты правового обеспечения выездных налоговых проверок.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области реализации полномочий и контрольных функций налоговых органов по организации и проведению выездных налоговых проверок. Исследуются такие стороны объекта как сущность юридических категорий и понятий, относящихся к налоговым проверкам; правовое обеспечение выездных налоговых проверок и их соотношение с другими формами налоговых проверок и налогового контроля; правовые условия информационного обеспечения и организационные формы деятельности должностных лиц по осуществлению налогового контроля; механизмы совершенствования данного вида деятельности.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод научного познания и вытекающие из него общенаучные и частно-научные методы, которые позволяют определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности. Методы научного познания позволили также воздействовать на исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребности общества и запросов практики в сфере профилактики налоговых правонарушений1.
В процессе диссертационного исследования использованы следующие общенаучные и частнонаучные методы: теоретического анализа,
См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М.: Аванта+, 2001.С.79,310-311.
сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический, формальнологический, статистический, экспертной оценки.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе по-новому для юридической науки осмыслено и осуществлено комплексное исследование правоотношений, складывающихся в процессе проведения выездных налоговых проверок с целью разработать правовые подходы к построению теоретической модели проведения выездных налоговых проверок. По-новому, на базе аналитических материалов, практики налоговых органов, статистических данных, судебной практики дана оценка адекватности правового режима выездных налоговых проверок реальным потребностям обеспечения эффективности налогового контроля. Исследованы и проанализированы в сравнительно-правовом аспекте различные виды налогового контроля и функции государственных органов в этой сфере.
Научная новизна работы заключается в новых подходах к выявлению
специфических черт рассматриваемых контрольных процедур с позиций
действующего налогового, бюджетного, административного
законодательства.
В процессе научного анализа выработаны рекомендации по внедрению в деятельность налоговых органов наиболее эффективных форм и методов проведения выездных налоговых проверок. Научная новизна работы определяется также выявлением потребности новых знаний о правовых нормах, регулирующих проведении выездных налоговых проверок с учетом современных реалий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается юридическая самостоятельность организационно-правового механизма выездных налоговых проверок как комплексного способа осуществления налогового контроля и реализации всего спектра прав, предоставленных налоговым органам по предотвращению налоговых, финансовых и иных правонарушений. По различным критериям
проводится авторская классификация видов выездных налоговых проверок и дается их юридическая оценка. По объему и направленности проверяемой деятельности автором проанализированы особенности комплексных, выборочных, целевых, встречных плановых, внезапных, контрольных, повторных, сплошных проверок и отмечена специфика их применения к конкретным налогоплательщикам. При этом автор подчеркивает информационное значение результатов налоговых проверок для выявления
it*
различных финансовых правонарушений.
Выдвигаемая аргументация, дает основание полагать, что сущность и назначение проведения выездных налоговых проверок имеет свой предмет, содержание которого определяется четкой нормативно - обусловленной составляющей, то есть нормы , предусматривающие ответственность за налоговые правонарушения, прописанные в Налоговом кодексе Российской Федерации.
2. Определяются общетеоретические подходы к оценке эффективности правового регулирования деятельности субъектов налогового контроля, подразделений Федеральной Налоговой Службы, с точки зрения расширения их оперативных функций по выявлению и предотвращению правонарушений в ходе выездных налоговых проверок. Так, автор выявляет необходимость дополнения некоторых положений Налогового кодекса Российской Федерации, таких как последствия пропуска налоговым органом и налогоплательщиком сроков о возврате налогов и сроков давности, процедуры привлечения к ответственности банков за не перечисление налогов (и иных обязательных платежей) в бюджет, изменение оснований смягчения и усиления ответственности налогоплательщиков и другие. Выявлено, что Налоговый кодекс РФ не закрепил правовые принципы контрольной деятельности, основные методы ее проведения, а также принципы осуществления специализированного налогового контроля. Автором предлагается собственный подход к определению основных принципов деятельности субъектов налогового контроля при проведении
налоговых проверок. Предлагается включить в НК РФ критерии разграничения понятия налоговой проверки и налоговой ревизии (как предупредительной меры).
3. Показывается, исходя из практики деятельности налоговых органов, необходимость усиления мер юридической ответственности за особо опасные общественные налоговые правонарушения в случае неоднократного выявления выездной налоговой проверкой грубого нарушения правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения, отсутствия первичных документов, отсутствия счетов-фактур, или регистров бухгалтерского учета, систематического несвоевременного и неправильного отражения на счетах бухгалтерского учета и отчетности хозяйственных операций, денежных средств, материальных ценностей, нематериальных активов и финансовых вложений.
Автором отмечено, что привлечение налогоплательщиков к ответственности за совершение налоговых правонарушений свидетельствует, что НК РФ не в полной мере отвечает современным реалиям, что, в свою очередь, не позволяет зачастую в различных регионах пополнять бюджет государства. В определенной мере это связано с противоречивостью основных положений налогового законодательства, совершенствование которого, по мнению автора, представляется первостепенным.
4. Обосновывается вывод о том, что планирование выездных налоговых проверок, являясь первоначальным этапом контрольной работы налоговых органов, состоит в определении перечня объектов, подлежащих выездным налоговым проверкам в предстоящем квартале, сроков, объемов и категорий указанных проверок, кадровых ресурсов, необходимых для их проведения. Предлагается, чтобы в ходе подготовки плана проведения выездных налоговых проверок в необходимых случаях решался вопрос о привлечении специалистов правоохранительных и других контролирующих органов. При этом отмечается, что одним из приоритетных факторов повышения эффективности налогового контроля является усиление
взаимодействия ФНС России с правоохранительными и иными контролирующими органами, позволяющее учитывать соотношения с внешними источниками информации, к которым относятся государственные органы, учреждения и иные лица, осуществляющие в ходе своей деятельности взаимодействие с налоговыми органами.
Автор констатирует, что на стадии планирования выездных налоговых проверок зачастую отсутствует необходимая информация, в этой связи требуется совершенствование методики ее получения, анализа и оценки.
5. Автором получены результаты, направленные на повышение уровня правового обоснования действий налоговых органов, составляющих акт по итогам выездной налоговой проверки. Нормы НК РФ не содержат четких правил составления такого акта. Обосновывается актуальность отражения всех существенных обстоятельств, относящихся к выявленным правонарушениям, в том числе: сведений о не представленных в налоговый орган налоговых декларациях; о правильности и полноте отражения финансово-хозяйственных операций в бухгалтерском учете; об источниках оплаты произведенных затрат; об обстоятельствах, исключающих применение мер ответственности за совершение налогоплательщиком правонарушения и т.д. Выделяются принципы составления актов налоговых проверок: объективность и обоснованность, полнота и комплексность, четкость, лаконичность, доступность и системность изложения. Дается подробная характеристика каждому из них.
6. В работе обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации выездных налоговых проверок с учетом того, что основной целью выездных налоговых проверок является предупреждение налоговых правонарушений, которые представляют сложную по своему содержанию и субъективному составу деятельность, затрагивающую законные интересы граждан и юридических лиц. К наиболее важным юридическим выводам, которые следует
использовать при совершенствовании норм налогового законодательства, относятся следующие:
1) Выездная налоговая проверка является важнейшей
организационно-правовой формой налогового контроля и представляет
собой внешнее практическое выражение действий (деятельности)
специальных государственных (прежде всего налоговых) органов, по
осуществлению налогового контроля, урегулированных нормами права, и
влекущих определенные законом правовые последствия.
2) Важнейшими составными частями процесса планирования и
подготовки выездных налоговых проверок являются такие процедуры как
формирование информационного массива данных о налогоплательщиках;
камеральная проверка налоговых деклараций и иных документов, служащих
основанием для исчисления и уплаты налогов, и камеральный анализ
налоговой отчетности; комплексный анализ основных финансовых
показателей деятельности налогоплательщиков в отраслевом и
территориальном разрезах; выбор объектов для проведения выездных
налоговых проверок; подготовка и утверждение планов выездных налоговых
проверок; предпроверочный анализ информации о налогоплательщиках,
отобранных для проведения выездных налоговых проверок; подготовка
перечня вопросов, подлежащих проверке.
3) Особо следует выделить такие формы контроля как контроль за
соответствием крупных расходов физических лиц их доходам и контроль за
соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовых машин
при осуществлении денежных расчетов с населением. Представляется
исключительно важным своевременное и исчерпывающее решение
налоговым органом всех вопросов о порядке проведения выездной налоговой
проверки, поскольку любое несоответствие в оформлении ее результатов
требованиям налогового законодательства позволяет организации
(налогоплательщику) ставить вопрос о признании фактов налоговых
правонарушений, выявленных в ходе такой проверки, недействительными.
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой основных направлений, касающихся осуществления выездных налоговых проверок на всех ее стадиях и ориентированных на выработку правовых и организационных форм и методов деятельности налоговых органов по минимизации негативных тенденций развития налоговых правонарушений, осуществляемой специфическим субъектом - налоговым органом.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию деятельности налоговых органов.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по совершенствованию ведомственного правового регулирования деятельности налоговых органов на всех уровнях системы ФНС России; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования прошли апробацию в докладах соискателя на научно-практических семинарах и совещаниях, проводившихся на юридическом факультете, на факультете повышения квалификации и на кафедре финансового и административного права ВГНА Минфина России, на научно-теоретической конференции, а также в лекциях, на семинарских занятиях и методических материалах для студентов 4-5 курсов указанного учебного заведения, а также в опубликованных по теме диссертации статьях.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы; общий объем диссертации - 172 стр.
Сущность и назначение выездных налоговых проверок в налоговом законодательстве
Налоговый контроль — такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы материального и процессуального права для разрешения конкретных юридических вопросов. Это родовое понятие по отношению к (1) камеральным, (2) встречным, (3) выездным проверкам.
Учитывая подходы административно-правовой науки к определению форм управления, а также положения настоящей работы, попытаемся раскрыть сущность и сформулировать понятие налогового контроля.
Организационно-правовые формы осуществления налогового контроля определены на законодательном уровне (прежде всего Налоговым кодексом Российской Федерации1, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях , а также нормативными правовыми актами ведомственного характера) и сложившейся практикой функционирования налоговых органов.
К ним относятся: постановка на учет налогоплательщиков, проведение различного рода проверок, контроль за крупными расходами физических лиц и их соответствие доходам, контроль за правильностью применения контрольно-кассовых машин, обеспечение сохранности налоговой тайны, возмещение издержек, связанных с данным контролем, осмотр и обследование, инвентаризация, истребование документов и предметов с последующей их выемкой, допрос свидетелей, привлечение экспертов и специалистов.
Налоговый контроль является видом государственного финансового контроля, правовой основой проведения которого является глава 14 Налогового кодекса Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», а также подзаконные акты по соответствующим вопросам. Например, порядок назначения выездных налоговых проверок регламентируется приказом МНС России от 08.10.1999 NAn-3-16/318 (в редакции, утвержденной приказом МНС России от 07.02.2000 N АП-3-16/34)1.
Осуществление налогового контроля регламентируется специальными нормативными актами, например, главой 14 Налогового кодекса Российской Федерации, законом Российской Федерации от 21 марта 1991г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» , приказом МНС России от 10 апреля 2000г. № АП-3-16/138 «Об утверждении инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10.04.2000г. № 60 «О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах»3 и другими.
Помимо проведения финансового контроля государство осуществляет банковский и страховой надзор, которые также имеют свои цели, задачи, методы и формы. Его проводят компетентные контролирующие органы, что не является предметом нашего исследования.
По результатам проведенного анализа норм, регулирующих финансовый контроль в бюджетной, валютной, налоговой и иных сферах, можно сделать обоснованный вывод об имеющейся специфике и обособленностях этих направлений финансового контроля.
Так, например, бюджетный контроль имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса, валютный контроль — соблюдение правил осуществления валютных операций, а налоговый контроль — соблюдение обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.
Отличие объектов, например, валютного и налогового контроля состоит в том, что объектом валютного контроля являются операции и обязательства в иностранной валюте, а также полнота и объективность учета и отчетности по валютным операциям, а объектом налогового контроля являются отношения по взиманию налогов и сборов, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Формы осуществления бюджетного контроля (предварительный, текущий и последующий, а также получение материалов, информации, утверждение отчетов, создание контрольных органов, вынесение оценки деятельности, органов исполняющих бюджеты) и его методы (проверки и ревизии) отличаются от форм и методов налогового контроля, о которых упоминалось ранее.
Для осуществления государственного финансового контроля созданы соответствующие органы. Например, для проведения налогового контроля — ФНС России и его территориальные подразделения.Для проведения таможенного контроля — ГТК России и его подразделения.
Правовой статус и функции субъектов налогового контроля
Государство для охраны своих интересов в налоговой сфере имеет специальные государственные органы (ФНС России и его территориальные органы), обладающие властными полномочиями по отношению к налогоплательщикам (т.е. имеет организационную форму административной власти — аппарат), а также адекватную задачам в этой области государственного управления правовую базу (т.е. имеет правовую форму осуществления государственной власти), регулирующую порядок, формы, методы осуществления деятельности этих органов, виды принудительного воздействия, обеспечивающего уплату налогов и сборов и надлежащее поведение обязанных лиц. Существует позиция, выраженная И.В. Хаменушко, о том, что организационно-правовая форма контроля - это способ объединения соответствующих органов и учреждений1.
Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а также Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506и «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе». Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также указанным выше Положением.
Установлено, что до утверждения Правительством Российской Федерации перечня подведомственных организаций федеральных органов исполнительной власти в ведении Федеральной налоговой службы находятся организации, находившиеся в ведении преобразованного Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.1
ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.
Федеральная налоговая служба Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
Федеральная налоговая служба Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.
Федеральная налоговая служба Российской Федерации и ее территориальные органы - управления ФНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции ФНС России, инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции ФНС России межрайонного уровня (далее -налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. Федеральная налоговая служба Российской Федерации осуществляет контроль и надзор за: соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей; представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; выделением и использованием квот на закупку этилового спирта, произведенного из пищевого и непищевого сырья; фактическими объемами производства и реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями; соблюдением требований к контрольно - кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения; полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей; проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей; выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на: производство, хранение и оборот этилового спирта, спиртосодержащей продукции, производство, розлив, хранение, закупку и оптовую реализацию алкогольной продукции; производство, хранение и поставку спиртосодержащей непищевой продукции; производство табачных изделий; учреждение акцизных складов; осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговли указанной продукцией.
Планирование выездных налоговых проверок и его информационное обеспечение
Одним из важнейших условий результативности выездных налоговых проверок и реализации комплексного подхода в этом направлении является планирование этой деятельности.
Порядок осуществления в целом налогового контроля, формы его проведения, а также права и обязанности участников данного мероприятия, регулируются положениями главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации, и механизм проведение выездных налоговых проверок прописан в приказе МНС России от 8 октября 1999 года № АП-3-16/318 «Об утверждении порядка назначения выездных налоговых проверок»
В соответствии с данным ведомственным нормативным актом налоговые органы осуществляют выездные проверки в соответствии с годовыми планами работы и квартальными графиками проверок, составляемыми по каждому участку работы, а также внепланово. Налоговой проверке предшествует изучение материалов предыдущей проверки, сигналов о нарушении налогового законодательства и другой информации, характеризующей работу и финансовое состояние плательщика. На основе этой информации разрабатывается программа проверки «перспективного налогоплательщика», предусматривающая перечень основных вопросов, на которых следует сосредоточить внимание, и ее сроки.
При выборе субъектов проверок используют также сведения банков о наличии у организации нескольких расчетных счетов, запросы и данные других налоговых органов, информацию правоохранительных органов, сведения о заключении крупных сделок, другие материалы. Одним из этих критериев выбора для проверки того или иного налогоплательщика является сравнительный анализ данных, указанных в налоговой декларации конкретного налогоплательщика со средними статистическими значениями этих данных у его сопоставимых конкурентов. Для проверки в первую очередь отбираются такие налоговые декларации, в которых обнаружены значительные отклонения данных.
Помимо проверок по своей инициативе, налоговые органы проводят проверки по запросам правоохранительных органов, которые, обладая определенной информацией, могут поручить их соответствующему налоговому органу, руководствуясь при этом положениями Налогового кодекса Российской Федерации. Методом отбора налогоплательщиков для проверки является использование информации, полученной в ходе проверки других налогоплательщиков.2
В соответствующем решении утверждается определенный план проверки. Ее предельный срок составляет два месяца за исключением случаев, предусмотренных статьей 89 Налогового кодекса Российской Федерации (например, наличие у налогоплательщика филиалов и представительств позволяет должностным лицам налоговых органов увеличить время проверки из расчета один месяц на каждое обособленное подразделение). Причем налоговые органы вправе проверять филиалы и представительства налогоплательщика независимо от проведения проверок самого налогоплательщика. В срок проведения выездной проверки не засчитываются периоды между вручением налогоплательщику (налоговому агенту) требования о представлении документов в соответствии со статьей 93 Налогового кодекса Российской Федерации и представлением им запрашиваемых документов. Пользуясь нормой о предельно допустимом сроке проверки, налогоплательщики нередко стремятся затянуть время, недостаточно ясно разъясняя, например, проверяющим отдельные особенности учета или фактически препятствуя в разрешении частных технических вопросов организации проведения проверки.
Однако Налоговый Кодекс Российской Федерации, являясь федеральным нормативным документом, не всегда отражает конкретные методы отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. В этой связи особый интерес представляет используемый работниками налоговых органов Регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок.
Планирование выездных налоговых проверок, являясь первоначальным этапом контрольной работы налоговых органов, состоит в определении перечня объектов, подлежащих выездным налоговым проверкам в предстоящем квартале, сроков, объемов и категорий указанных проверок, кадровых ресурсов, необходимых для их проведения.
Значение предпроверочной подготовки трудно переоценить, поскольку она представляет собой комплекс проводимых налоговым органом процедур, обеспечивающих углубленное изучение массива информации о налогоплательщиках, осуществление других мероприятий, направленных на создание условий для наиболее эффективной работы.
Работа по подготовке квартального плана выездных налоговых проверок ведется отделом, ответственным за их проведение, с учетом заключений, представляемых отделом (отделами), осуществляющим(и) камеральные налоговые проверки и предварительный анализ налоговой отчетности, финансовых и экономических показателей деятельности налогоплательщика.
Процессуальное обеспечение проведения выездных налоговых проверок.
Содержание налогового процесса, собственно как и любой другой отрасли, предопределяется характером дел, разрешаемых компетентными органами. Для него присуща множественность производств, субъектов правоприменения и участников процесса. Эти обстоятельства обуславливают его структуру1. В юридической литературе допускается, на наш взгляд, немотивированная подмена понятий «процесс» и «управленческие процедуры». «Под процедурой обычно понимается порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задания ». Б.М. Лазарев подчеркивал значение оснащения процедур правовыми нормами, что обеспечивает превращение их в «юридический элемент правопорядка» Он подчеркивал: «Правые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, а следовательно, и содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, и тем самым и процессуальными».1 Таким образом налоговый процесс, как и вся процессуальная деятельность, осуществляется по определенным правилам, содержащимся в правовых нормах. Эти нормы, как и процессуальные нормы процессуальных отраслей права, определяют порядок реализации материальных налогово-правовых норм. Они также устанавливаются или санкционируются государством, являются общеобязательными правилами для всех государственных, иных органов, должностных лиц и отдельных граждан. Изложенное позволяет нам рассматривать налоговый процесс в классическом триединстве — как совокупность составляющих его производств и как собственно процедурные и процессуальные действия его субъектов. Это в полной мере относится и к процессуальному обеспечению проведения выездных налоговых проверок. Рассмотрим перечисленные теоретические положения применительно к предмету нашего исследования. В п.З статьи 100 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что форма и требования к составлению акта налоговой проверки устанавливаются Министерством Российской Федерации по налогам и сборам. Во исполнение данного положения Министерство разработало Инструкцию от 10 апреля 2000 года № 60 «О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах», которая была утверждена приказом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10 апреля 2000 года № АП-3-16/138 и зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 июня 2000 года регистрационный № 2259 (далее по тексту Инструкция МНС России № 60). Инструкция устанавливает единые требования к составлению и форме акта выездной налоговой проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов (далее - налогоплательщиков), порядку вынесения решения по результатам рассмотрения материалов проверки, а также порядку производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах совершенных лицами, не являющимися налогоплательщиками. По результатам выездной налоговой проверки уполномоченными должностными лицами налоговых органов составляется акт налоговой проверки по форме, приведенной в приложении № 1 к Инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам № 60 подписываемый этими лицами и руководителем проверяемой организации, либо индивидуальным предпринимателем, либо их представителями. Акт выездной налоговой проверки должен содержать систематизированное изложение документально подтвержденных фактов налоговых правонарушений, выявленных в процессе проверки, или указание на отсутствие таковых, а также выводы и предложения проверяющих по устранению выявленных нарушений и ссылки на статьи части первой Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие ответственность за данный вид налоговых правонарушений. При выявлении налоговым органом обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, акт проверки составляется в трех экземплярах. В указанном случае третий экземпляр акта приобщается к материалам, направляемым в соответствии с пунктом 3 статьи 32 части первой Налогового кодекса Российской Федерации в органы налоговой полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Содержащиеся в акте выездной налоговой проверки сведения, относящиеся к налоговой тайне, не подлежат разглашению налоговыми органами и их сотрудниками, а также передаче в другие органы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Акт выездной налоговой проверки должен состоять из трех частей: вводной, описательной и итоговой. 1. Вводная часть акта выездной налоговой проверки (общие положения). Вводная часть акта выездной налоговой проверки представляет собой общие сведения о проводимой проверке и проверяемом налогоплательщике, его филиале или представительстве (в случае проведения проверки филиала или представительства организации -налогоплательщика).
