Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Сущность правового обеспечения статуса гражданских служащих Щ
1. Статус гражданских служащих - составная часть правового обеспечения
гражданской службы НН
2. Структура и особенности статуса гражданских служащих 0В
Глава 2. Юридическое содержание статуса гражданских служащих f$3
1. Обязанности и права гражданских служащих /-*3
2. Ограничения и гарантии гражданских служащих №
3. Поощрения и ответственность гражданских служащих 22Z
Глава 3. Виды гражданских служащих, их правовая культура и служебная
этика 2%
1. Классификация гражданских служащих 280
2. Должностные лица гражданской службы ^"3
3. Правовая культура, служебная этика и кодекс поведения - морально-
этические основы статуса гражданских служащих 3ZS*
Глава 4. Единство природы и особенности правового обеспечения статуса
гражданских и муниципальных служащих 3 1. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных
служащих: общее и особенное 3&Г
2. Компаративный анализ статуса гражданских и муниципальных
служащих и единство его совершенствования в российском законодательстве ЪЩ
Заключение i(jt\
Источники и литература що
Приложения 5^3
Введение к работе
Актуальность и социальная значимость темы исследования.
Проблемы правового обеспечения гражданской службы государства Российского уходят корнями в далекое прошлое. Новый этап возрождения этого института связан с глобальными процессами 1990-х годов и устремлен в будущее России. Прошедшее десятилетие 1992-2002 гг. ознаменовано мероприятиями по организации отечественной государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от партийно-государственного аппарата, приводившего в действие советскую административную систему, в которой преобладали командно-директивные методы управления. В соответствии с Конституцией РФ (1993 г.) началось, и все это время продолжалось, формирование современной нормативной правовой основы государственной службы.
За это время приняты базовый Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» №119-ФЗ от 31 июля 1995 г. (здесь и далее для краткости - ФЗ «Об основах ГС РФ»)1, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие военную службу, федеральную государственную службу в органах безопасности, внешней разведки, внутренних дел, прокуратуры, налоговой полиции, таможенных и других правоохранительных органах, а также нормативные правовые акты, относящиеся к регулированию государственной службы субъектов Российской Федерации на основе принципа разграничения предметов ведения во внутрифедеративных отношениях. Тем самым определились уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации. Фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по
видам - гражданская служба (федеральная и региональная), военная служба, правоохранительная служба (служба в правоохранительных органах). Дальнейшее продвижение по пути построения демократического федеративного правового государства требует создания целостной системы органов государственной власти и соответствующей системы государственной службы, обеспечивающих позитивную динамику экономического роста и поступательное развитие гражданского общества.
В настоящее время России, находящейся на очередном витке своего исторического развития, предстоит пройти сложный и ответственный путь политико-правовых реформ. В процессе реформирования особую актуальность приобретают реорганизация властных отношений и создание эффективно функционирующей системы государственной службы Российской Федерации. Одним из основных ее институтов должна стать организация и правовое обеспечение государственной гражданской службы. В этом плане вопрос об основных проблемах и ведущих тенденциях, предпосылках и факторах, влияющих на формирование государственной службы как социально-правового института современной российской государственности, объединяющего правовые установления в сфере профессиональной деятельности сообщества лиц, наделяемых специальным статусом, находится в центре научного и общественного внимания. Их совокупность необходимо учитывать при формировании системы правового обеспечения данной сферы общественных отношений.
Состояние кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации по данным Госкомстата России, характеризуется следующими количественными параметрами. Общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления на начало 2002 г. составила 1053,1 тыс. человек или 8 работников в расчете на 1000 человек населения. За
1 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. №8. Ст. 974; 2000. №46. Ст. 4537.
десятилетие с 1992 по 2002 годы численность занятых в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост был обусловлен формированием в соответствии с Конституцией РФ федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграционной службы и других, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В общей численности занятых в государственных органах и органах местного самоуправления работники органов исполнительной власти и местного самоуправления (925,1 тыс. чел.) составляли 89 %, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 %, в том числе в территориальных органах федеральных министерств и ведомств - 28 %. Численность работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти (без учета Минобороны России и правоохранительных органов) составила 24,9 тыс. чел., а их территориальных органов — 290,2 тыс. чел. В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. чел.; муниципальные должности в органах местного самоуправления - 283,7 тыс. чел. С 1998 г. отмечается снижение численности работников, занятых в федеральных органах исполнительной власти. В 2001 г. численность работников федеральных министерств и ведомств составила 404,7 тысяч человек, что ниже уровня 1995 г. на 4,9 %. При этом наблюдается рост численности работников государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Из вышеприведенных данных государственной статистики2 явствует назревшая необходимость проведения мероприятий по оптимизации
2 Более подробно см.: Кадры органов государственной власти России. К 200-летию образования в России министерств. - М., Государственный комитет Российской Федерации по статистике. 2002.
численности государственных служащих в связи с уточнением функций и
полномочий государственных органов, внедрением в их деятельность новых
методов управления, увеличением масштабов использования современных
информационных технологий. Эти данные дополняют представления о
качественно-количественной характеристике обладателей статуса
государственных гражданских служащих как особой социально-профессиональной группы, получающей особое нормативное регулирование своего правового положения.
В 1999 г. в расчете на 1000 человек населения России приходилось 2,8 работника федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании -5,2, в США - 3,9 работника, а на 1000 занятых в этих странах - 6,4, 11,3 и 7,9 работника соответственно. При этом, по данным Всемирного банка, представленным в подготовленном для Правительства РФ докладе «Реформа государственного управления: сравнение опыта проведения реформы в некоторых странах», в настоящее время в России доля государственных и муниципальных служащих в общей численности занятых в 7 раз меньше, чем в Великобритании, Германии и США, в 3 раза ниже, чем в Австралии и Канаде, в 1,5 раза меньше, чем в Южной Корее, Китае и Бразилии. Здесь, правда, надо учесть, что в названных странах, в отличие от Российской Федерации, к категории гражданских служащих относится более широкий круг лиц, наделяемых статусом государственных и муниципальных служащих.
В качестве положительной тенденции изменений в кадровом составе федеральных органов исполнительной власти данными государственной статистики отмечается увеличение специалистов с высшим профессиональным образованием, соответствующим квалификационным требованиям по должностным группам. Одновременно происходит переориентация профессиональной подготовки государственных служащих по направлениям вузовского образования с «технического» на «гуманитарное». Так, в 2001 году
почти в два раза по сравнению с 1996 годом в их составе увеличилось количество обладателей дипломов, подтверждающих базовое профессиональное образование по направлению «гуманитарные и социально-экономические науки». За это же время более чем в 2,6 раза сократилось количество имевших базовое высшее профессиональное образование по направлению «технические науки» (с 50,2% в 1996 году до 19,3% в 2001 году). Вместе с тем, удельное значение специалистов, получивших вузовскую квалификацию юриста на 1 января 2002 года составляло всего 9,2%. В целом количество государственных служащих с высшим образованием возросло как на федеральном уровне, так и на региональном.3
Изменения, происходившие на этапе первоначального становления государственной службы, нашли свое проявление не только в значительном, не всегда обоснованном увеличении численности государственных служащих, но и в ухудшении их качественного состава, что связано с рядом негативных факторов. В условиях низкой средней заработной платы произошел отток опытных, высококвалифицированных специалистов с государственной службы в коммерческие структуры. Обнаружился дефицит сравнительно молодых государственных служащих (квалифицированных специалистов и руководителей), имеющих опыт работы в современных экономических условиях и отвечающих квалификационным требованиям. Одновременно произошло снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины доминируют на руководящих должностях, а женщины - в низовом управленческом звене. В государственной службе недостаточно количество руководителей и
3 Подробно см.: Некоторые итоги подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти в 1999-2001 годах. Информационно-аналитические материалы. - М., 2002; отчетные
специалистов средней (30-40 лет) возрастной группы. Дефицит высококвалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
Во многих случаях качество подготавливаемых решений является неудовлетворительным. Отсутствует продуманная система мотивации и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих. Принятие на государственную службу и служебный рост происходят в большей степени в зависимости от личного отношения руководителя, нежели от профессионального уровня и деловых качеств. Деятельность государственных органов и государственных служащих недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества. В то же время смена руководителей государственных органов зачастую приводит к неоправданному изменению их структуры и увольнению государственных служащих. Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение государственных служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции, административного произвола. На их месте до сих пор не возникли этические правила поведения государственных служащих и адекватные механизмы реализации этих правил. Обострились недостатки в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают надлежащий уровень профессиональной подготовки государственных служащих. Недостаточно используется положительный зарубежный опыт.
Современное состояние и тенденции развития государственной службы характеризуются значительным количеством накопившихся проблем и
данные федеральных органов исполнительной власти, представленные в Минтруд России в начале 2002 года.
противоречий, связанных со становлением государственности Российской Федерации, низкой эффективностью государства, незрелостью гражданского общества, переходным и потому нестабильным состоянием экономики. Обобщенно их можно выразить наличием следующих общесистемных и технологических проблем государственной службы:
отсутствием целостной системы государственной службы, которая все еще осуществляется как служба в отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации;
отсутствием прямого законодательного регулирования такого вида государственной службы, каким является гражданская служба, противоречивостью федерального и регионального законодательства;
неэффективностью государственных органов и недостаточным уровнем профессионализма государственных служащих, недоверием к ним граждан, снижением престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
нарушением принципа единства государственной службы и отсутствием единой системы управления ею на различных уровнях (федеральном и субъекта Российской Федерации), неразработанностью механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
непоследовательностью кадровой политики в сфере государственной службы, выражающейся в высокой текучести кадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов, что обусловлено наличием отсталой системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров, страдающей несовершенством и неадекватной современным потребностям системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;
низкой эффективностью механизмов профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества, чему одной из причин - информационная закрытость деятельности государственных органов;
несоответствием социального и правового положения государственных служащих степени и характеру возлагаемых на них ограничений и ответственности, отсутствием действенных механизмов мотивации служебной деятельности, сдерживанием деловой инициативы и активности;
недостаточной ресурсной обеспеченностью государственной службы;
отсутствием механизма перевода государственного служащего из государственного органа одного уровня или вида государственной службы в другой с сохранением его статуса, отсутствием соотносимости должностей и статусных особенностей с муниципальными служащими;
неопределенностью статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы при отсутствии унификации основных предоставляемых им гарантий для различных уровней и видов государственной службы и в ряде случаев декларативным характером этих гарантий;
слабым использованием современных информационных технологий;
отсутствием надлежащей регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, что не способствует искоренению злоупотреблений служебным положением, дебюрократизации отношений между государственными органами, их структурными подразделениями, а также с гражданами и структурами гражданского общества.
Длящаяся нерешенность проблем государственной службы является причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости к новым методам и формам
организации, планирования, ресурсного обеспечения государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих. Все эти проблемы тесно связаны одна с другой и не могут быть решены по отдельности. Реформирование и правовое обеспечение государственной службы должно проводиться в рамках концепции сбалансированного развития и не должно представлять собой совокупность одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы либо регулирующих ее отдельных правовых актов. Последовательность и постепенность — принципы современного реформирования государственной службы, которое становится приоритетным направлением государственной политики в области государственного строительства.4
В соответствии с поручением Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331 была разработана и утверждена 15 августа 2001 г. № Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция), которой был дан старт разработке комплекса мероприятий, направленных на решение названных проблем.5 Одновременно с ее утверждением Президент РФ своим распоряжением от 15 августа 2001 г. №436-рп образовал Комиссию по реформе государственной службы во главе с Председателем Правительства РФ и Межведомственную рабочую группу по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. При межведомственной рабочей группе
4 Более подробный анализ проблем и основных направлений реформирования и
правового обеспечения данной сферы общественных отношений см.: Козбаненко В. А.
Актуальные проблемы реформирования и правового обеспечения государственной службы.//
Материалы Всероссийской межвузовской научно-практической конференции «Государство,
право и управление».// Под ред. В. А. Козбаненко и С. М. Зубарева. 11 апреля 2002 г. - М.,
ГУУ. 2002. С. 5-34.
5 Концепция формально сначала получила гриф «для служебного пользования», но
уже вскоре с ней можно было ознакомиться, например, в Парламентской библиотеке (шифр
хранения: АМ/01-201-1).
распоряжением главы Администрации Президента РФ от 5 октября 2001 г. №1331 создана постоянно действующая экспертная группа в составе 54 представителей всех ветвей государственной власти, ученых и специалистов. Концепция ориентирует на превращение государственной службы в открытую систему, имеющую прямые и обратные связи с гражданами, их организациями и обществом в целом, находящуюся под эффективным общественным контролем и, одновременно, профессиональную по своему характеру, предполагающую отбор и продвижение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств.
Концепция определяет основные подходы, принципиальные положения и приоритетные направления, а также задает временные рамки реформирования системы государственной службы. Концептуальные подходы к ее реформированию определяются положениями Конституции РФ об осуществлении власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Процесс реформирования должен проходить в условиях гласности и широкого диалога с гражданским обществом, при участии и под контролем его институтов.
Стратегической целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение доверия граждан через улучшение качества оказываемых им государственных услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение социально-правового положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также прогрессивных тенденций мирового развития.
На основе Концепции и в соответствии с утвержденным планом первоочередных мер по ее реализации Указом Президента РФ от 19 ноября 2002
года №1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (далее -Программа).6 Она рассчитана на среднесрочную перспективу и включает в себя этапы реформирования, развитие и совершенствование нормативной правовой базы функционирования системы государственной службы, научное, методическое, организационно-исполнительское, ресурсное, информационное и иное обеспечение реформирования, систему контроля ее реализации. Целью Программы является изменение приоритетов работы государственных органов в направлении содействия экономическому и социальному прогрессу через повышение эффективности реализуемых ими функций, улучшение качественного состава государственных служащих, обеспечение прозрачности и открытости государственной службы, оптимизация затрат на ее развитие и ресурсное обеспечение по уровням и видам. Президентским указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано, основываясь на положениях Программы, принять в пределах своих бюджетных ассигнований участие в реализации предусмотренных мероприятий, а также разработать и утвердить аналогичные программы для своего уровня государственной службы.
Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной службы происходит в условиях динамичного развития всех сфер жизни и деятельности. РІдет обновление представлений о перспективах и путях общественного развития и задачах государственного строительства, смена управленческой парадигмы, которая должна быть адекватной модернизационным процессам. Политические задачи, выдвигаемые на современном этапе государственного строительства и формирования
6 См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)» от 19 ноября 2002 г.
гражданского общества в России, теснейшим образом связаны с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения единой системы государственной службы, одним из видов которой институционализируется государственная гражданская служба (далее - гражданская служба). Решение масштабных задач в достижении стратегического замысла целей проводимых реформ, поиск новых эффективных механизмов реализации функций государственного управления предъявляют повышенные требования к организации и функционированию государственного аппарата и укреплению социально-правового положения его кадрового корпуса - государственных служащих. В контексте научного сопровождения осуществляемых реформ особенно важное значение приобретает насущная потребность провести теоретико-административное исследование актуальных проблем правового обеспечения статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее - гражданских служащих).
В мировой практике гражданскими служащими именуют лиц, выполняющих функции в разных областях профессиональной деятельности, но при этом, как правило, находящихся не только на государственной службе в органах государственной власти, т.е. государственных чиновников, но также и врачей, учителей, работников общественного транспорта и других сфер, финансируемых средствами государственного бюджета. Это главный признак отнесения тех или иных служащих к государственным гражданским служащим. Таков опыт Канады, США, Англии, Франции, Австралии, Швеции, Японии и ряда других стран. При этом административно-правовой статус лиц, замещающих должности в органах государственной власти, получает специальное правовое регулирование.
В Российской империи государственные гражданские служащие нередко именовались чиновниками или «служащими по гражданскому ведомству».
№1336. - СЗ РФ. 2002. №47. Ст. 4664.
Терминология гражданская служба и соответственно гражданский служащий имела не только научно-аппаратное хождение, но и была воспринята имперским законодательством. Использование подобных терминов советским законодательством исключалось, а вот в специальной литературе они иногда встречались. Началом возрождения, пожалуй, можно считать рубеж конца 1980-х - начала 1990-х годов, когда всерьез возникла потребность в законодательном урегулировании государственной службы в той ее части, которая не относилась к военной и в правоохранительных органах, где традиционно сложилось самостоятельное административно-правовое регулирование при наличии обширного массива нормативных актов различной юридической силы.
Однако с тех пор по прошествии более чем десяти лет термины гражданская служба и гражданский служащий, хотя и стали употребляться в административно-правовой литературе, но еще с оговорками, вскользь, отрывочно и фрагментарно, да и то лишь в общем контексте. Одной из объективных причин тому видится отсутствие специального законодательства об этом виде государственной службы. В то же время с субъективной точки зрения наименования военная служба и военнослужащие, безусловно, подразумевают разновидность государственной службы и государственных служащих. Но уже гражданские служащие могут пониматься, как было показано с учетом зарубежного опыта и классифицирующих признаков, неоднозначно. Например, В. М. Манохин дал классификацию различных видов службы, по которой он делит всех служащих на государственных и негосударственных. Последних он относит к гражданским, различая их с
первыми, которых он именует государственными. При всей привлекательности простоты подобной градации она все же не учитывает особенности и
7 См.: Свод уставов о службе гражданской. //Свод законов Российской империи (СЗ
РИ). Т. 3. - СПб. 1896поПрод. 1906, 1908-1910.
8 См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое
регулирование. - М., Юристь. 1997. С. 15-19.
многообразие видового деления как государственной, так и негосударственной службы.
Концепция и Программа, утвержденные Президентом РФ, со всей определенностью указывают на разработку законодательства о государственной гражданской службе, неотъемлемой частью которого является правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих. Президентом РФ по праву его законодательной инициативы 19 ноября 2002 г. был внесен в Государственную Думу проект федерального закона №265808-3 «О системе государственной службы Российской Федерации» с просьбой к палате рассмотреть его в первоочередном порядке.9 Данный законопроект относительно быстро был рассмотрен Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. Федеральный закон «О системе государственной службе Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ (здесь и далее для краткости - ФЗ «О системе ГС РФ») вступил в силу со дня его официального опубликования.10 Согласно ему одним из видов государственной службы, включаемых в ее систему, нормативно провозглашается гражданская служба. Вслед за этим на очереди подготовленный проект федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», внесение которого в Государственную Думу, вместо запланированного к началу весенней сессии 2003 года, отложено до осени текущего года. Принятие этих законопроектов в пакете с другими нормативными правовыми актами, отвечающими общему замыслу реформ, позволит провести серьезные качественные изменения в организации и правовом регулировании государственной службы Российской Федерации, а
9 Здесь и далее нумерация официально внесенных субъектами законодательной инициативы проектов федеральных законов соответствует регистрации в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
!0 СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063.
значит, позитивно скажется на правовом положении всех государственных служащих, в том числе и гражданских служащих.
Осуществляемое в настоящее время реформирование предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие иных нормативных правовых актов, в том числе и подзаконных.11 Формирование действенной системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. В части правового обеспечения реформирования государственной службы предусматривается внесение изменений и в законодательство о муниципальной службе. В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная гражданская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особенностей правового обеспечения государственной и муниципальной службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.
Создание теоретико-правовой базы реформируемой системы государственной службы и ее разновидности, нормативно закрепляемой институтом гражданской службы, с необходимостью предполагает выход на
11 См.: Козбаненко В. А. Система законодательства о государственной службе: проблемы и перспективы формирования. // О проекте федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и перспективах развития законодательства
практико-прикладные аспекты решения многих важнейших проблем организации и правового регулирования данной сферы общественных отношений. Теоретические аксиомы и постулаты, абстрактно выстраиваемые конструкции, модели и принципы с неизбежностью возникают под воздействием насущных потребностей жизненной обыденности, исходя из критического научного анализа положительного и недостаточного в существующей государственно-служебной практике. Задача теории, таким образом, - умозрительно предвосхитить бытующую практику в целях устранения имеющихся недостатков посредством выработки доктринальных указаний, следование которым позволит привить наиболее прогрессивное в столь специфическую профессиональную среду, какой бюрократия государства предстает в лице чиновничества - корпус гражданских служащих.12
Выявление сущности правового обеспечения гражданской службы и особенностей установления правового статуса гражданских служащих представляет собой одну из весьма важных и крупных проблем современной юриспруденции, не утрированной социальной значимости, решение которой со всей актуальностью определяется ведущим политическим вектором развития государства и общества. Построение демократического федеративного правового государства требует создания целостной системы органов публичной власти и соответствующей системы государственной службы, обеспечивающих повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Установление адекватного современным . реалиям и перспективам общественного и государственного развития административно-правового
о государственной службе. Материалы Парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. - М., Издание Государственной Думы. 2003. С. 42-47.
12 Чиновничеством в Российской империи именовалась совокупность лиц, имевших чины и состоявших на гражданской службе. Употребляемые здесь и далее термины чиновник, чиновничество и бюрократия, если это не оговорено специально, не носят негативного литературно-публицистического оттенка, напротив, в них вкладывается
статуса гражданских служащих находится в системе организационных мер и правового обеспечения реформирования государственной службы Российской Федерации. Именно эти перспективы и определяют выбор темы диссертационного исследования, его социальную и научную административно-правовую актуальность и значимость.
Степень разработанности темы исследования. Административно-правовые аспекты гражданской службы, в том числе и правового статуса гражданских служащих в контексте организации и функционирования государственной службы нашли отражение в трудах видных отечественных ученых юристов разных периодов российской государственности. Научные работы, отличающиеся объемом и полнотой изложения данной проблематики, озаглавили следующие имена. Императорской России: И. Е. Андреевский, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Н. К. Нелидов и др. Советского времени: В. А. Воробьев, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, А. Е. Лунев, И. Н. Пахомов, А. Е. Пашерстник, Ю. А. Петров, Н. П. Поборчая, Л. А. Сергиенко, С. С. Студеникин, Н. И. Фаянс, Ц. А. Ямпольская и др. В современный период многоплановые проблемы государственной службы с позиций обоснования ее как социально-правового института, в котором приоритет регулирования отводится нормам публичного права, а в его рамках и статуса государственных служащих рассматривают Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, А. В. Оболонский, Ю. Н. Старилов, и др., в чьих трудах они получили наиболее широкое и фундаментальное освещение. Наряду с ними основные концептуальные идеи административно-правового направления, являющиеся отправными для исследования, в том числе и статуса государственных служащих, сформулированы в трудах А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Б. Н.
политологический, а в ряде случаев и историко-правовой смысл. Терминам чиновник и гражданский служащий в настоящей работе придается синонимичное содержание.
Габричидзе, А. Г. Гуриновича, Б. П. Елисеева, И. И. Веремеенко, Н. М. Казанцева, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина, А. П. Коренева, М. А. Краснова, Б. М. Лазарева, Г. В. Мальцева, Д. М. Овсянко, В. А. Прокошина, Ю. А. Розенбаума, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. Ю. Якимова и др. В своей совокупности труды вышеуказанных ученых послужили теоретико-административной основой настоящего диссертационного исследования.
Проблематика государственной службы в аспекте ее видов и особенностей статуса различных категорий государственных служащих, причем преимущественно гражданских, раскрывается в новейших учебниках по административному праву России.13
Ряд ученых, признавая публично-правовой характер государственной службы, рассматривает ее с позиций как административного, так и трудового права - 3. К. Александрова, М. А. Бочарникова, А. М. Куренной, Л. А. Чиканова, В. Ш. Шайхатдинов и др.
Развитие и становление на разных этапах российской государственности института государственной службы и, в частности гражданской службы как ее вида, находят освещение в трудах историков отечественного государства и права - И. А. Исаев, В. А. Рогов, Ю. П. Титов, Ю. К. Краснов и др.
Страноведческим аспектам административно-правового статуса гражданских служащих, помимо некоторых из уже названных ученых, уделяют внимание В. Г. Графский, А. Н. Козырин, В. И. Лафитский, М. А. Штатина и др. С административно-правовых позиций сравнительного изучения статуса гражданских служащих интерес представляют работы зарубежных ученых,
13 См.: А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. П. Козлов. Административное право Российской Федерации. - М, Зерцало, Теис. 2000; А. П. Коренев. Административное право России. - М., МЮИ МВД России. 1996. Гл. 8; А. Б. Агапов. Административное право. - М., Городец. 1999. 132-142; Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. Административное право. - М., Проспект. 2002. Раздел VII.; Ю. А. Тихомиров. Административное право и процесс. - М, Юринформцентр. 2001. С. 244-279; Ю. Н. Старилов. Курс общего административного права.
принадлежащих к различным научным школам - Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, К. Дэйвис, Р. Драго, Н. Оуэн, С. Солон, Р. Шафхаузер, Ж.-Шевалье, К. Экштайн, Дж. Элдер и др.
Выявлению особенностей статуса гражданских служащих в сопоставлении со статусом иных категорий государственных служащих послужили труды таких ученых, как Н. В. Артамонов, В. Н. Кудрявцев, Н. И. Кузнецов, Ю. И. Мигачев, В. Я. Насонов, И. Ф. Побежимов, М. С. Почиталин, П. П. Сергун, Б. Ф. Старов, А. П. Шергин и др., которые рассматривали административно-правовые проблемы статуса военнослужащих и служащих ряда правоохранительных органов.
Проблемы правового обеспечения муниципальной службы, и, в частности, статуса муниципальных служащих, нашли отражение в работах ученых-специалистов муниципального права - Г. В. Барабашев, Н. А. Емельянов, Л. Е. Лаптева, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев, В. И. Шкатулла, Е. С. Шугрина и др.
Информационно-познавательный и практический потенциал, как о государственной, так и о муниципальной службе и, соответственно статусе государственных и муниципальных служащих содержится в научных работах последнего времени.14 Признавая комплексный социально-правовой характер статуса гражданских служащих, стоит учесть и весомый вклад в его многоаспектное изучение представителями различных областей гуманитарного знания, что способствует нормотворчеству, дополняя новыми гранями
- М., Норма. 2002. Т. 1. С. 590-711, Т. 2. С. 1-212; Административное право./ Под ред. Л. Л. Попова. - М, Юристь. 2002.
14 В частности, см.: Столярова Е. Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX - начала XX веков о гражданской государственной службе. Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, УрГЮА. 1998; Воронков А. В. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации: вопросы теории и практики. Статьи и исследования. - СПб., Изд-во СПб. гос. ун-та. 2001; Горбатов Е. И. Социальная защита государственных служащих: правовые вопросы. - Екатеринбург, УрАГС. 2001; Володин А. М., Немчинов А. А. Муниципальная служба. - М., Дело и сервис. 2002. Бондаренко М. В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. - Обнинск, Ин-т муниципального
представления о предмете правового обеспечения с позиций философского, исторического, политологического, социологического и экономического подходов: А. Г. Барабашев, Е. В. Охотский, В. С. Комаровский, А. И. Турчинов, В. П. Мельников, Н. П. Пищулин, X. А. Беков, И. А. Василенко, В. Н. Южаков, Л. И. Якобсон и многие др.
Нельзя не заметить, что проблема правового статуса государственных служащих, занимая одно из центральных мест в административно-правовых работах, освещается, как правило, безотносительно должного различения присущих им видовых особенностей.15 Внимание уделяется преимущественно специфике самой государственной службы в отдельных государственных органах, при этом освещение получает статус служащих различных видов, но уже за исключением статуса гражданских служащих, о котором речь идет лишь в общем контексте административно-правового статуса государственных служащих, причем в ряду субъектов административного права.16 Значительных монографических работ либо специальных диссертационных исследований, посвященных исключительно статусу гражданских служащих, пока нет. Имеется целый ряд диссертаций и монографий и прочих научных работ, в которых рассматриваются лишь отдельные аспекты, касающиеся статуса как всех государственных служащих в целом, так и непосредственно категории гражданских служащих, в случаях, когда об этом авторы оговариваются
управления. 2001; Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты. /Под ред. и со вступит, статьей к. ю. н. Демина А. А. - М, Готика. 2001.
15 Подтверждение тому см.: Хатюшенко О. М. Административно-правовой статус
государственного служащего Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М.,
МЮИ МВД России. 1999. В данной работе содержится всего две главы. В первой главе
рассматриваются общие вопросы статуса государственных служащих, а вторая из них
посвящена особенностям административно-правового статуса сотрудников органов
внутренних дел.
16 Например, О. М. Хатюшенко отмечает в своем исследовании, что «современной
целостной концепции административно-правового статуса государственного служащего
Российской Федерации еще не создано». - См.: Хатюшенко О. М. Указ. соч. С. 4.
специально. Первое монографическое административно-правовое
исследование, посвященное исключительно проблемам правового статуса гражданских служащих как самостоятельной разновидности государственных служащих Российской Федерации, появилось лишь недавно.18
Например, см.: Спасенко В. И. Проблемы совершенствования правового статуса должностных лиц государственных органов России. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1997; Коланда В. М. Принцип профессионализма и компетентности в государственной службе (конституционно-правовые и административно-правовые аспекты). Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1997; Шаров А. В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1997; Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., МГЮА. 1997; Он же. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Часть. III. Государственная должность и государственный служащий: проблемы правового статуса. - М., ИПКгосслужбы. 2002; Прокошина Т. В. Реализация права граждан на равный доступ к государственной службе: конституционный и административно-правовой анализ. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1998; Востриков П. П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1998; Гурьева Л. А. Профессиональная подготовка государственных служащих: организационно-правовые аспекты. Автореф. ... канд. юрид. наук. - СПб., 1999; Трынченков А. А. Государственная служба в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири). Автореф. ... канд. юрид. наук. -Томск, Томский гос. ун-т. 1999; Торопин А. Я. Правовые формы обеспечения профессионализма государственного служащего в субъектах Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. -М., РАГС. 1999; Винокуров В. А. Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы. Автореф. ... канд. юрид. наук. - СПб., Сев.-Зап. акад. госслужбы. 2000; Китин Е. А. Организационно-правовые вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - СПб., Сев.-Зап. акад. госслужбы. 2000; Щукина Т. В. Формирование законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Автореф. ...канд. юрид. наук. - Н. Новгород, Воронеж, гос. ун-т. 2000; Новоселова Н. В. Обязанности и права государственного служащего. Автореф. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, УрГЮА. 2001; Колесникова В. И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих. Автореф. ... канд. юрид. наук. — М., РАГС. 2001; Бурда Л. Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., Ин-т зак-ва и сравнит, правовед, при Правительстве РФ. 2001; Федотов А. Л. Правовое регулирование дипломатической службы в Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. - М., МГИМО(У) МИД России. 2002; Юрченко В. Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы Российской Федерации. Автореф. ...канд. юрид. наук. - М, РАГС. 2003; Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации. Автореф. ...канд. юрид. наук. -М..ИГП РАН. 2003.
См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). Монография. - М., ГУУ. 2002.
Отсутствие в юридической литературе обоснования . сущностных признаков гражданской службы как вида государственной службы не позволило в полной мере раскрыть особенности статуса гражданских служащих. Между тем, углубляющееся обособление законодательного регулирования государственной службы по ее видам, а в ближайшей перспективе -нормативная институционализация в процессе формирования самостоятельного законодательства о гражданской службе, со всей новизной политического момента актуализирует потребность научно-правового их обеспечения.
Достижение концептуально намеченного замысла в направлении обозначенных перспектив развития государственной службы Российской Федерации априори предполагает реализацию системы организационно-управленческих мер и соответствующего правового обеспечения. Возможные меры, которые с определенной долей вероятной целесообразности могут быть применены для создания современной модели государственной службы, отвечающей конституционным идеалам функционирования государства Российского в его нынешней правовой форме, а в этих рамках статуса гражданских служащих, содержатся в положениях, характеризующих систему правового обеспечения данной сферы общественных отношений, в общих чертах намеченных Программой.
В настоящем диссертационном исследовании проблемы правового статуса гражданских служащих рассматриваются в контексте правового обеспечения проводимых реформ. В этой связи на основе уяснения сущности категории правового обеспечения гражданской службы выявляются особенности правового положения гражданских служащих. Проводится анализ условий возникновения и развития правового статуса гражданских служащих на различных этапах российской государственности, с учетом его влияния на социально-правовое положение современных гражданских служащих и непреходящей задачи постоянного совершенствования.
Объектом исследования избран правовой статус гражданских служащих Российской Федерации, состоящий из диалектически взаимосвязанных структурных элементов, образующих его юридическое содержание и проявляющихся в особенностях и социально-правовых характеристиках, присущих данной категории государственных служащих.
Предметом исследования предстает правовое обеспечение как система социально-правовых элементов и мер по установлению и правовому регулированию статуса гражданских служащих на основе изучения его сущности и выявленных особенностей в связи с возникающими здесь государственно-служебными отношениями.
Основной гипотезой исследования является совокупность научных представлений о правовом обеспечении статуса гражданских служащих как составной части системы социально-правовых элементов и юридически значимых мер, влияющих на формирование и реализацию урегулированных нормами права государственных служебных отношений. На предположении о том, что правовое обеспечение предстает социально-правовым и политико-правовым феноменом, имеющим фундаментальное значение в юриспруденции, основывается анализ его теоретико-административных аспектов применительно к статусу гражданских служащих, определенно указывающих на видовые особенности, которые проявляют себя в структуре и юридическом содержании составляющих его элементов. Как частный случай общетеоретических подходов к исследованию тематической проблематики выдвигается тезис о необходимости рассмотрения правового обеспечения статуса гражданских и муниципальных служащих в их единстве и с учетом выявленной специфики.
Исходя из актуальности обозначенной проблемы и потребностей государственно-служебной практики, обусловленных социальной значимостью ее решения на теоретическом уровне, в силу ее недостаточной разработанности в юридической науке, и в частности, в административно-правовой науке, автор
поставил в качестве цели исследования комплексный, междисциплинарный анализ теоретико-административных аспектов правового обеспечения статуса одной из категорий государственных служащих Российской Федерации -гражданских служащих и на этой основе концептуально определить основные направления и механизмы совершенствования правового статуса гражданских служащих. Отсюда определялись решаемые задачи исследования.
На основе рассмотрения сущности правового обеспечения общественных отношений в сфере государственного управления целесообразно теоретически обосновать и выяснить особенности правового обеспечения статуса гражданских служащих в системе организационно-правовых мероприятий, намеченных к осуществлению в ходе реформ. Сформулировать базовые принципы правового обеспечения статуса гражданских служащих и раскрыть их теоретико-методологическое значение. Определив место статуса гражданских служащих в системе правового обеспечения института гражданской службы, сформировать его административно-правовую концепцию.
Логикой выявления общего и особенного в правовом положении гражданских служащих продиктовано значительное внимание, которое уделяется исследованию структуры статуса данной категории служащих и юридическому содержанию образующих ее элементов. Все эти элементы рассматриваются как юридические категории, обеспечивающие своим единством полноценное функционирование института гражданской службы, на основе выявления их неразрывной диалектической взаимосвязи: обязанности и права, ограничения и гарантии, поощрения и ответственность.
В целях оптимизации кадрового состава государственных органов должна быть решена задача административно-правовой классификации служащих, выделения в их составе особых категорий с учетом выявления присущей им статусной специфики. Особое значение здесь имеет проблема определения
юридических признаков должностных лиц в системе государственной службы и, в частности, гражданской, для чего целесообразно сформулировать доктринальное определение понятия «должностное лицо гражданской службы», предложив варианты его нормативного закрепления в специальном законодательстве. Данная проблема находится во взаимосвязи с правовой культурой и служебной этикой, объединяющих своими всеобщими постулатами служения конституционным идеалам общественного и государственного развития, как всех государственных служащих, так и конкретизирующие правила морально-этического поведения в служебной деятельности гражданских служащих. В этой связи необходимо определить значение правовой культуры и профессиональной этики гражданских служащих в качестве социально-правовых элементов их правового статуса.
Проблемы этики государственных служащих рассматриваются ведущими учеными-административистами в структуре элементов правового статуса.19 Такая позиция всецело разделяется и автором данной работы. Правда, есть и такие работы, в которых этические моменты, характеризующие социально-правовые особенности правового положения гражданских служащих, не затрагиваются, хотя бы аспективно.20 Взаимодействие правового государства с
См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. Раздел VI. Правовое положение государственных служащих. Глава 6. Этические требования на государственной службе. - М., Статут. 1999. С. 288-295; Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., Дело. 2002. Глава 4. 6. Акцент на этику государственных служащих. С. 120-124. Глава 5. 3. «Десять заповедей» реформы. Внимание к этическим регуляторам поведения. 160-161; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. Глава 9 (часть 2). Государственная служба. 6. Правовое положение государственного служащего. 6.3. Этические требования к государственным служащим. - М., НОРМА-ИНФРА-М. 2002. С. 49-52.
20 См.: Волошина В. В., Титов К. А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. - М, Луч. 1995; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. - М., РАГС. 1999; Овсянко Д. М. Государственная служба. - М., Юристь. 2002; Демин А. А. Государственная служба. - М, Зерцало-М. 2002.
гражданским обществом имманентно обусловливает морально-этические основы социально-правового статуса гражданских служащих. Проблема его нормативной регламентации должна, поэтому, решаться в аспекте взаимосвязи права и морали.
Необходимость установления полноценного взаимодействия гражданской (государственной) и муниципальной службы и соответственно соотношения статусов гражданских и муниципальных служащих предопределила задачи уяснения единства природы и особенностей их правового обеспечения. С тем, чтобы выявить здесь общее и особенное, ставится задача провести компаративный анализ федерального и регионального законодательства. На основе ее теоретического решения необходимо дать научное обоснование единства публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служащих, концептуально разработать единые подходы к совершенствованию их правового обеспечения.
Имея в виду общепризнанные нормы и принципы международного права, имплементируемые национальной правовой системой, а также с учетом полезного знания зарубежного опыта, использованы и сравнительно-правовые сопоставления с законодательством некоторых зарубежных государств. В частности, США, Франции, Англии, Германии, что в известной степени позволяет выяснить как общее и особенное в правовом обеспечении статуса гражданских служащих в разных странах, так и обнаружить возможности применения лучших аналогов правовых институтов и механизмов в целях совершенствования национального законодательства о гражданской службе.
Определив основные направления, институты и механизмы совершенствования правового статуса гражданских служащих, практически значимо разработать комплекс мер, отвечающих задачам повышения эффективности функционирования государственного аппарата России в результате административных преобразований.
Методологический инструментарий настоящего исследования составили общенаучный диалектический метод в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, историко-правовым и компаративно-правовым анализом. В рамках исследования потребовалось применение комплекса методов экспертных оценок, моделирования, аксиоматического и генетического способов познания социально-правовых явлений. В ходе работы автор основывался на выводах, содержащихся в специальной литературе по философии, теории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного права, административного права, трудового права, гражданского права, уголовного права, международного права и др.
Нормативно-источниковую базу исследования составили
международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации (1993 г.), федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты федеральных органов государственной власти, официальные программные документы и материалы по вопросам государственной службы. Нормативно-правовой материал обобщен по состоянию на 1 июля 2003 года. Наряду с официально опубликованными источниками были использованы документы и находящиеся в ограниченном доступе данные текущего делопроизводства некоторых федеральных государственных органов, в частности, Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Секретариата Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства труда и социального развития РФ, Министерства иностранных дел РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Министерства юстиции РФ. Востребованы также материалы о государственной службе и статусе гражданских служащих в странах Европейского Союза, дружески предоставленные автору сотрудниками
Постоянного представительства Российской Федерации в ЮНЕСКО, а также отдела культуры Посольства Французской Республики в Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что на основе полного и всестороннего исследования тематической проблематики сформулирована совокупность теоретических положений, характеризуемых одним из новых самостоятельных направлений в науке административного права, в рамках которого решается крупная социально значимая научная проблема правового обеспечения статуса гражданских служащих как составной части правового обеспечения государственной службы Российской Федерации. Проблематика теоретико-административных аспектов статуса гражданских служащих, отличаемая принципиальной новизной в качестве предмета самостоятельного юридического исследования рассматривается впервые. Предложенные новые подходы и решения строго аргументированы и критически оценены по сравнению с другими известными решениями в области административно-правовых исследований института государственной службы и статуса государственных служащих. Теоретико-методологические разработки административно-правовых мер актуальны для внедрения в правоприменительную практику оригинальных механизмов реализации элементов статуса гражданских служащих федерального и регионального уровней. Изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для совершенствования законодательства в сфере государственной и муниципальной службы.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. На основе выработанных зарубежной и отечественной наукой
доктринальных представлений о социально-правовом институте публичной
гражданской службы правового демократического государства и в рамках
утвердившегося в современной юриспруденции широкого подхода к
правопониманию сформирована концепция правового обеспечения статуса государственных гражданских служащих, представленная совокупностью научно обоснованных идей, положений и принципов, имеющих административно-правовое значение для теории и практики государственной службы.
Правовое обеспечение статуса гражданских служащих есть основное, фундаментальное звено организации и функционирования гражданской службы. В широком смысле оно представляет собой целостную систему взаимосвязей и отношений, объединяющую взаимодействие социально-правовых элементов и юридически значимых мер, влияющих на формирование и реализацию государственных служебных правоотношений. В более конкретном (узком) смысле оно предстает системой законодательных и иных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность гражданских служащих в сфере реализации их административно-правового статуса; по своему содержанию в основном совпадает с понятием его правового регулирования. Комплексное рассмотрение в данной концепции теоретико-административных аспектов (имея в виду административное право как науку, отрасль российского права и законодательства) применительно к статусу гражданских служащих, отличая их от статуса иных категорий государственных служащих, позволило выявить характерные особенности, которые проявляют себя в структуре и юридическом содержании составляющих его элементов. Обобщенно они характеризуются рядом признаков, проявляясь:
сферой профессиональной служебной деятельности;
порядком возникновения и прекращения статуса;
замещением должностей гражданской службы по конкурсу;
исполнением должностных полномочий;
порядком исчисления сроков службы;
порядком прохождения службы;
двухуровневой структурой службы (статус федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта Российской Федерации);
содержанием квалификационных требований;
режимом службы.
Все это, безусловно, оказывает влияние на особенности, юридический состав и социально-правовое содержание статуса гражданских служащих, которые находят отражение в формируемом законодательстве о гражданской службе. Институционализация гражданской службы и обособление законодательства о ней предопределяют правовое обеспечение статуса гражданских служащих, которое рассматривается неотъемлемой составной частью всей системы правового обеспечения института государственной службы, и шире - по сути, есть одно из важнейших направлений государственного строительства.
2. Статус гражданских служащих есть дифференцированная и
комплексная система юридических элементов, структура которой включает в
себя вертикальную и горизонтальную составляющие. По своей природе и
юридическому содержанию эти структурные элементы распадаются на
статусообразующие и статусоформирующие. Выделяются элементы,
имманентно сопутствующие статусу гражданских служащих, определенно
влияя на его правовое обеспечение — профессиональная правовая культура и
служебная этика. Их теоретико-административное исследование позволяет
выявить статусные особенности, которые находят отражение в правовом
обеспечении.
3. Статусообразующие элементы, составляющие основу юридического
содержания правового положения гражданских служащих, сочетаются попарно
и взаимодействуют диалектически, так как являются корреспондирующими
взаимоуравновешивающими элементами правового обеспечения, поскольку в
своем единстве создают необходимые условия для осуществления
государственно-служебных функций, полномочий и компетенции. Здесь права, гарантии, поощрения - положительно мотивирующие средства правового обеспечения их статуса, которые также отвечают целям благоприятного отношения к выполнению ими своей социальной миссии. Обязанности, ограничения, ответственность служат средствами охранительного толка в системе правового обеспечения статуса. При этом для гражданских служащих, осуществляющих государственно-служебную деятельность в публично-правовой сфере, первостепенное значение имеют служебные обязанности по отношению к предоставляемым для их исполнения служебным правам. По юридическому содержанию служебные обязанности и права гражданских служащих подразделяются на общие, специальные и должностные, из которых вычленяются относящиеся к существу служебной деятельности, присущие им по статусу в целях его реализации, определяющие их место и роль (правовое положение) в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Из чего вытекает вывод о нецелесообразности излишней детализации служебных обязанностей и прав нормативными актами, имеющими силу закона. И, напротив, обоснована необходимость установления в законе исчерпывающего перечня таких элементов статуса гражданских служащих, какими являются правовые ограничения и гарантии.
4. Правовое обеспечение статуса гражданских служащих должно соответствовать целям и предназначению института гражданской службы в системе институтов Российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме. Сущность правового обеспечения статуса гражданских служащих выражает всеобщую волю служения публичным интересам граждан, общества и государства посредством использования всего арсенала средств, приемов и способов юридической регуляции в сфере упорядочения государственно-служебных отношений по укреплению правового положения данной категории государственных служащих. Правовое обеспечение статуса
гражданских служащих должно отвечать незыблемым конституционным идеалам признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, благоприятно способствуя реализации ими законных интересов в публичной и частной сферах деятельности. Намеченные проведенным исследованием ориентиры правового обеспечения статуса гражданских служащих в концепции «открытой» административно-правовой модели государственной службы, воспринятой демократически развитыми государствами современного мира,21 в полной мере согласуются с положениями Федеральной программы реформирования государственной службы и конституционно определенными перспективами развития Российской Федерации.
5. Представленная классификация гражданских служащих имеет значение
для эффективного нормотворчества и точного правоприменения. Ее проведение
по правовым основаниям и классифицирующим критериям позволяет выявить
статусные отличия гражданских служащих по видам и группам их
распределения.
6. Нормативное закрепление понятия должностного лица в
законодательстве о гражданской службе является частью обеспечения особого
правового положения гражданских служащих в качестве специальных
субъектов государственно-служебных отношений, во многом способствует
оптимизации механизма привлечения их к юридической ответственности.
Впервые дана авторская интерпретация дефинитивной нормы «должностное
лицо гражданской службы», применяемой законодательством субъектов
Российской Федерации и рекомендуемой к введению в федеральное
законодательство.
21 См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. - М., Юристь. 2002.
7. Правовая культура и профессиональная этика гражданских служащих,
отражая общественно признанные и санкционированные велениями государства
поведенческие нормы служебной деятельности, представляют собой морально-
этические основы их правового статуса. Выражаемые социально-правовыми
характеристиками и качественно преобразуемые нормами права, они,
безусловно, должны быть учтены в его правовом обеспечении. Взаимодействие
правового государства с гражданским обществом детерминирует морально-
этические основы социально-правового статуса гражданских служащих.
Проблема его нормативной регламентации решается в аспекте взаимосвязи
права и морали.
8. На основе сравнительного анализа структурного состава и
юридического содержания статуса гражданских и муниципальных служащих по
нормам российского законодательства, имея ввиду и законодательство
зарубежных государств, показывается, что он имманентно содержит в себе
мощное публично-правовое начало. Из публично-правовой природы
гражданских и муниципальных служащих проистекают особенности
обеспечения их однородными статусообразующими элементами: наделения
служебными обязанностями и правами, установления для них ограничений и
гарантий, а также применяемых к ним поощрений и мер ответственности.
Приоритет правового регулирования отводится нормам административного
права, базирующимся на исходных положениях международного права и
конституционного права. Особенности гражданской и муниципальной службы
обуславливают особенности правового статуса гражданских и муниципальных
служащих, что выражает их публично-правовую сущность в сфере
профессиональной деятельности по осуществлению функций государственного
и муниципального управления. Правовые статусы гражданских и
муниципальных служащих имеют единую публично-правовую природу и
должны иметь единые основы правового обеспечения.
9. На процесс формирования и реализации правового статуса гражданских
служащих влияют как внутригосударственные, так и внешние предпосылки
(условия). Во внутригосударственном масштабе они связаны с господствующей
доктриной правового обеспечения, обладающего рядом специфических
признаков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте,
формах и методах юридической регламентации данной сферы общественных
отношений. Извне на правообеспечивающий процесс статуса гражданских
служащих воздействуют общемировые тенденции, находящие свое правовое
выражение через имплементацию норм международного права в национальном
законодательстве о государственной службе.
10. Совершенствование правового обеспечения статуса гражданских
служащих следует осуществлять в системном единстве со всей совокупностью
организационно-правовых мер в процессе реформирования системы
государственной службы Российской Федерации. Сущностью решаемых задач
должно стать качественное изменение социальной направленности гражданской
службы и положения чиновника в социальной структуре общества, что
обуславливает необходимость уточнения и совершенствования его социально-
правового статуса. Тем более что правовое положение гражданского служащего
как человека и гражданина в целом и в отдельности обусловливается
особенностями социального статуса, существующего в данный период развития
государства и общества. Но если «правовое положение личности, или иначе,
юридический статус человека и гражданина в обществе и государстве,
представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой
институт»22, то особенности правового статуса гражданских служащих
относятся к предмету административного права, субъектами которого они
22 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. - М., МГУ; ИНФРА-М-Норма. 1997. С. 27.
выступают, реализуя свой служебный статус в административно-правовых отношениях.
В настоящих условиях статус российского чиновника должен устанавливаться нормами административного права и подтверждаться принесением единой присяги как федеральными, так и региональными (субъектов Российской Федерации) служащими. Данное положение аргументируется необходимостью выражения публично-правовой взаимосвязи гражданина с государством при исполнении им государственно-служебных функций и полномочий, и служит одним из административно-правовых средств обеспечения конституционной целостности Российской Федерации.
Приобретению статуса гражданского служащего должен предшествовать комплекс организационно-правовых мероприятий. Статус гражданского служащего Российской Федерации должен быть единым и принадлежать его носителю пожизненно, определяться не государственным органом, в аппарате которого замещаются государственные должности гражданской службы, а непосредственно государством. Его приобретение должно оформляться актом государственного значения, выданным от имени государства уполномоченным должностным лицом, например, грамотой, подписанной руководителем специального органа по вопросам государственной службы, при условии создания такового. Утрата пожизненного статуса российского чиновника может произойти лишь в двух случаях: а) по собственному желанию; б) по решению суда и только по строго определенным юридическим основаниям, предусмотренным федеральным законом.
Таким образом, представляется вполне обоснованным правовое обеспечение статуса гражданских служащих публично-правовыми средствами, позволяющими нормативно закрепить организационно-правовую формулу «гражданин - чиновник - государство», взамен «гражданин - чиновник -государственный орган», практическим выражением чего становится
издаваемый государством акт назначения на должность, а вместо заключения трудового договора должен применяться служебный контракт. Правовое положение (статус) гражданских служащих предстает таким объектом, который нуждается в нормативном закреплении с учетом проводимых реформ. Здесь нужна система четко и детально проработанных правовых норм, касающихся материального и процессуального аспектов регулирования статуса, его социально-правовых характеристик, отвечающих современным тенденциям повышения эффективности, авторитета и престижа профессиональной деятельности чиновника. Осуществление комплекса организационно-правовых мероприятий, обоснованных в диссертации, будет, с одной стороны, способствовать четкой правовой упорядоченности правового положения гражданского служащего в его действиях и ответственности за них, а с другой -свяжет эту деятельность интересами, правами и свободами граждан, которые получат законодательно определенный ориентир того, что могут, должны и обязаны по отношению к ним делать чиновники правового, демократического и социального государства. Совершенствование правового обеспечения статуса гражданских служащих должно стать центральным звеном реформирования в данной сфере государственных служебных отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Рассмотрение в диалектической взаимосвязи элементов правового статуса гражданских служащих позволило выявить особенности его юридической природы, структуры и содержания. Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение в сфере регламентации административно-правового статуса гражданских служащих и для совершенствования правоприменительной практики по обеспечению его реализации. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в законодательной и иной нормотворческой работе по вопросам организации и функционирования гражданской службы, как на федеральном,
так и на региональном уровнях. На основе сформулированных в результате проведенного исследования теоретических положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на совершенствование административно-правовых механизмов и норм федерального законодательства в части формирования системы правового обеспечения статуса гражданских служащих. По вышеприведенным причинам результаты диссертационного исследования представляют интерес для научных и практических работников, государственных и муниципальных служащих, преподавателей, для всех, кто профессионально занимается решением проблем модернизации отечественной государственной службы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования основываются на объективном научном анализе отечественного опыта организации и правового обеспечения государственной службы, а также иностранного опыта и данных изучения зарубежных аналогов правовых институтов и механизмов правового регулирования и реализации статуса гражданских служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления и кафедры государственного управления и права Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора юридических наук.
Результаты диссертационного исследования реализуются в нормотворческой работе. Основные идеи, сформулированные теоретические положения и обоснованные предложения восприняты в работе ряда специализированных групп, созданных высшими органами государственной власти по вопросам реформирования государственной службы, в которых соискатель участвовал в качестве профессионального эксперта. В частности,
Комиссии по разработке Программы государственного строительства (1997 г.), Центра стратегических разработок (1999-2000 гг.), с 1996 г. в составе членов Экспертного совета Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, а с 2001 г. - постоянно действующей экспертной группы при Межведомственной рабочей группе по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, образованной Распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ в целях осуществления утвержденного Президентом РФ Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Участие в них позволило выработать многие идеи, положенные в основу диссертационного исследования, которые также освещались автором на двух парламентских слушаниях: «О практике применения Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации» (16 ноября 2001 г.) и «О проекте федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и перспективах совершенствования законодательства о государственной службе» (11 марта 2003 г.)24. Определенные положения, научно-практические выводы и некоторые рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в проектах федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской
23 См.: Козбаненко В. А. Проблемы и тенденции совершенствования законодательства
о государственной службе. //О практике применения Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» и развитии законодательства о
государственной службе Российской Федерации. Материалы Парламентских слушаний. 16
ноября 2001 г. - М., Издание Государственной Думы. 2002. С. 26-29.
24 См.: Козбаненко В. А. Система законодательства о государственной службе:
проблемы и перспективы формирования.// О проекте федерального закона «О системе
государственной службы Российской Федерации» и перспективах развития законодательства"
РОССИЙСКАЯ
ГОСУДАРСТВЕННА^
БИБЛИОТЕКА
Федерации», «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» и иных нормативных правовых актах о государственной службе (см. приложения).
В диссертации обобщенно изложены результаты многолетнего изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений становления и развития института государственной службы, связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов формирования и практики применения законодательства в данной сфере общественных отношений. Их апробация получила освещение в научной и периодической печати, материалах международных и всероссийских конференций, а также на научно-практических симпозиумах и семинарах, на которых автор выступал с научными докладами и сообщениями. В частности, научно-практических конференциях: международных - «Наука управления на пороге XXI века» (Москва, 3-5 ноября 1997 г.), «Управление-98» (Москва, 20-24 октября 1998 г.), ежегодных «Актуальные проблемы управления-99;-2000;-2001;-2002» (Москва, 20-21 октября 1999 г.; 25-26 октября 2000 г.; 24-25 октября 2001 г.; 23-24 октября 2002 г.), «Москва - Россия на рубеже тысячелетий (Москва, 1999 г.), «Новая экономика - Новое общество — Новое государство» (Москва, 10 декабря 2002 г.); всероссийских — «Тенденции развития государственной службы в российских регионах» (Саратов, 11-12 марта 1997 г.), «Власть и управление» (Ростов-на-Дону, апрель 1997 г.), «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России» (Ростов-на-Дону, 12-13 марта 1998 г.), «Российская государственность: традиции, преемственность, перспективы» (Москва, 11 мая 1999 г.), «Проблемы истории государственного управления: государственный аппарат и реформы в России (к 200-летию министерской системы управления в России)» (Санкт-Петербург, 24-
о государственной службе. Материалы Парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. - М., Издание Государственной Думы. 2003. С. 42-47.
25 октября 2002 г.); общероссийских — Российской академии юридических наук «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» (Москва, 18-19 декабря
г.; 20-21 декабря 2002 г.); Первом-Третьем Всероссийских конгрессах политологов (Москва, 17-18 февраля 1998 г., 21-23 апреля 2000 г., 28-29 апреля 2003 г.); межрегиональной - «Кадроведческие и информационные технологии в системе государственной и муниципальной службы» (Майкоп, март 1999 г.); ежегодных всероссийских межвузовских — «Государство, право и управление» (Москва, 13 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 22 апреля 2003 г.); а также «Лазаревских чтениях» в Институте государства и права РАН (Москва, апреля
г. и 21 апреля 2003 г.), регулярных семинарах Центра стратегических разработок (2002-2003 гг.), которые освещались в российской и зарубежной прессе.
Многие положения, раскрываемые в диссертации, внедрены в научно-педагогическую деятельность соискателя при разработке и чтении лекций по дисциплинам «Основы государственной службы и кадровой политики РФ», «Правовое регулирование государственной службы», «Правовое регулирование государственной и муниципальной службы», «Правовая культура и этика государственных служащих», «Правовое обеспечение государственного и муниципального управления» в учебных аудиториях для различных категорий слушателей: студентов МГУ им. М. В. Ломоносова, Государственного университета управления, Московской гуманитарно-социальной академии и других вузов; государственных и муниципальных служащих, проходящих подготовку, переподготовку и повышение квалификации в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, ИПКгосслужбы и некоторых других образовательных учреждениях Москвы, Московской области и регионов России. Высказанные в настоящем исследовании тезисы, автор имел возможность конспективно осветить в своих выступлениях перед слушателями юридического факультета университета Сорбонны Paris-II и государственными
служащими Французской Республики, проходящими обучение в учебных заведениях системы Национальной школы администрации (ENA).
