Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Система государственного принуждения в сфере публичных финансов 12
1.1. Правовая природа государственного принуждения 12
1.2. Экономико - правовая обусловленность применения принуждения в финансовой сфере 32
1.3. Понятие, виды мер финансово-процессуального принуждения 54
1.4. Взаимодействие отдельных мер процессуального принуждения, применяемых в сфере публичных финансов 72
Глава 2. Механизм применения мер финансово-процессуального принуждения 89
2.1. Правовое положение органов государственной власти, применяющих меры финансово-процессуального принуждения ... 89
2.2. Предупредительные меры финансово-процессуального принуждения и порядок их применения 107
2.3. Пресечение и обеспечение как мера финансово-процессуального принуждения 124
2.4. Восстановительные меры финансово- процессуального принуждения и порядок их применения 139
Заключение 155
Библиографический список 162
- Экономико - правовая обусловленность применения принуждения в финансовой сфере
- Взаимодействие отдельных мер процессуального принуждения, применяемых в сфере публичных финансов
- Правовое положение органов государственной власти, применяющих меры финансово-процессуального принуждения
- Пресечение и обеспечение как мера финансово-процессуального принуждения
Введение к работе
развития Российского государства и общества определяющее значение приобретают вопросы нормативно- правового обеспечения организации и функционирования органов государственной власти, повышение социальной эффективности правоприменительного процесса. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ отмечается: «авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения»1. Такие задачи поставлены и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, В числе других в этих документах сформулирована государственная политика об обеспечении неотвратимости юридической ответственности за противоправные деяния. В связи с этим получают новое содержание актуальные карательные, предупредительные, профилактические функции финансово-правовой ответственности. Правильному и социально- эффективному применению мер финансово-правового принуждения, финансово-правовой ответственности может и должен служить четко действующий процессуально- правовой механизм.
Реформы, проводимые в российском обществе в последние годы, обусловили необходимость совершенствования и развития законодательства, обеспечения его эффективной реализации и потребность в совершенствовании правового механизма государственного принуждения с учетом особенностей применения принудительных мер в частной и публичной сферах общественных отношений. В связи с этим обстоятельством правовые меры государственного принуждения приобретают новый смысл, наполняются особым содержанием, проявляя себя специфически в частном и публичном праве. На современном этапе актуальным и перспективным направлением финансово-правовых
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г.//Российская газета. 2006.11 мая.
исследований становится проблема сущности финансово-правового принуждения, его соотношения с иными экономико-правовыми категориями. Вместе с тем, как финансово-правовое принуждение в целом, финансово-правовая ответственность и финансово-процессуальное принуждение пока еще находятся в стадии формирования. Это связано с происходящим в современных условиях процессом унификации финансового законодательства, а значит, разработкой единой системы мер финансово-правовой ответственности и финансово - процессуальных производств.
Недостаточное освещение в юридической литературе специальных научных подходов к выявлению сущности процессуального принуждения в бюджетной сфере, сфере налогов и сборов, в валютных отношениях и в сфере финансового контроля потребовало внести ясность не только в понятие данной правовой категории, но и рассмотреть различные аспекты ее проявления в финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
До настоящего времени в российской юридической науке детального исследования процессуального принуждения в финансовом праве, его содержания, форм и средств реализации не предпринималось. Вместе с тем только комплексное рассмотрение данной финансово-правовой категории позволит в полном объеме выявить внутренние взаимосвязи и взаимодействие таких финансовых явлений и процессов, как финансово-процессуальное принуждение в сфере публичных финансов, меры финансово- процессуального принуждения и др.
В последнее время некоторые стороны финансово-процессуального принуждения были исследованы А.Ю.Кикиным, Н.А. Саггаровой1. Однако имеющиеся подходы затрагивали лишь отдельные институты процессуального принуждения в сфере публичных финансов и вследствие этого не могли быть интегрированы в целостное, комплексное учение о
1 См,: Кикип ЛЛО. Меры иалогово-процессуального принуждения: Автореф. лис. .., канд, юрид. паук. М, 2004. Сатарова Н.А. Принуждение в финансовом праве, М., 2006.
Экономико - правовая обусловленность применения принуждения в финансовой сфере
Необходимость осуществления государственного принуждения в сфере публичных финансов во многом обусловлена самой природой финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
В теории финансового права финансовая деятельность государства и муниципальных образований определяется как процесс планомерного формирования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач.
По мнению Н.И. Химичевой, финансовая деятельность государства -это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов1.
О.Н. Горбунова, определяя финансовую деятельность, подчеркивает необходимость дифференциации фондов денежных средств на централизованные и децентрализованные2. Вместе с тем, по мнению Г.С. Гуревича, к децентрализованным финансам следует относить финансы предприятия и отраслей народного хозяйства, а к централизованным -общегосударственные финансы ,
Такое деление представляется тем более необходимым в настоящее время, поскольку только централизованные фонды (бюджеты, внебюджетные централизованные) государство (через систему органов, наделенных специальной компетенцией) может непосредственно подвергать аккумуляции, перераспределению и использованию .
Своеобразен и интересен подход к рассмотрению финансовой деятельности с точки зрения праксеологической теории MB. Карасевой3. В результате проведенного исследования ею предложено следующее определение финансовой деятельности государства. «Финансовая деятельность государства - это процесс образования, распределения и использования государством в лице компетентных органов денежных средств через свои денежные фонды, осуществляемый в определенных формах, (правовой и неправовой, в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств), различными средствами (правовыми средствами, нормами бухгалтерского учета, операционно-техническими средствами, деловыми обыкновениями и т.д.), способами общими и специальными) в целях покрытия затрат, обусловленных социальным заказом».
Говоря о задачах финансовой деятельности, следует отметить, что Г.А, Тосунян и АЛО. Вшулин выделяют три основные задачи: планомерное формирование и распределение денежных фондов в соответствии с целями государства и муниципальных образований; экономическое стимулирование общественного производства; контроль за законным и целесообразным использованием денежных ресурсов1,
В ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет место управляющее воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности.
Следовательно, между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и муниципальных образований существуют отношения управления, а сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований является управленческой деятельностью, которой в той или иной мере присуще государственное принуждение.
Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления». В этом качестве финансовая деятельность государства является:
1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2) плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года); 3) координирующей; 4) контролирующей1.
При этом важно отметить, что финансовая деятельность осуществляется на основании разнообразных методов, в том числе стимулов, ограничений и санкций . Для аккумилирования денежных средств в централизованные фонды применяются в основном методы обязательных платежей, а также добровольных платежей. Как известно, методы обязательных платежей реализуются через механизмы налогообложения, отчислений во внебюджетные фонды, обязательного страхования.
При распределении денежных средств используются финансирование и кредитование. В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы власти финансируют только целевые местные программы. Выполняя данную обязанность, органы власти соблюдают публичные интересы сообщества в целом ,
Использование государственных и муниципальных денежных средств осуществляется в строгом соответствии с действующим законодательством, посредством расчетных операций, в наличной или безналичной формах.
Метод присущий финансовому праву - императивность - понимается как определенная мера публичного характера, направленная на достижение общего государственного интереса. Для сравнения, например, правовая свобода, свобода выбора субъектов гражданского права выражается в возможности саморегулирования отношений с использованием договора, а также в том, что принадлежащая субъектам гражданского права диспозитивность состоит в возможности распоряжении своими правами, в их осуществлении или неосуществлении.
Взаимодействие отдельных мер процессуального принуждения, применяемых в сфере публичных финансов
Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как известно, требуют правовой урегулированное, четкого закрепления права, обязанностей, ответственности участвующих в них субъектов. Вместе с тем, область финансов и отдельные ее стороны затрагивают нормы и других отраслей права.
Особенности финансового права, в том числе финансово-процессуального принуждения, раскрываются полнее при его сопоставлении с другими отраслями права и отграничении от них. В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным, административным и уголовным правом, охватывающими своим воздействием организацию и деятельность государства в целом1. Так, процессуально-правовой аспект взаимодействия принуждения по налоговому праву с иными видами государственного принуждения в сфере налогообложения состоит в разграничении компетенции различных юрисдикционных органов (возбуждение дела, рассмотрение дела, принятие решения и его исполнение); в закреплении адекватных процессуальных средств воздействия, в том числе мер процессуального обеспечения (пресечения); в установлении необходимых процессуальных сроков; указании средств, способов и предмета доказывания; распределении обязанностей по доказыванию; установлении особенностей исполнения юрисдикционных решений и преюдиции между ними и т.д. Например, для уголовного процесса характерны исключительно судебный порядок разрешения дела, более суровые меры принуждения (арест подозреваемого, обвиняемого) и т. п .
При этом, как уже отмечалось, система государственного принуждения в сфере публичных финансов, помимо мер финансовой, административной, уголовной ответственности и мер финансово-процессуального принуждения, включает также меры административно- и уголовно- процессуального принуждения3.
Заметим, что административное правонарушение в финансовой сфере -это противоправное, виновное деяние физического или юридического лица, посягающее на порядок формирования и использования фондов денежных средств, за которое Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ) или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность4,
Вместе с тем, в административном праве принято деление мер административного принуждения на меры административной ответственности или административные взыскания, меры административного пресечения, административно - предупредительные меры и меры административно - процессуального обеспечения1. Д.Н. Бахрах так сформулировал тезис о составе мер административного принуждения: «...все ученые среди средств административного принуждения различают меры пресечения, меры взыскания, меры предупреждения и административно -восстановительные санкции» . Подобную систему классификации отстаивают также некоторые другие авторы , При этом, «очевидно, всем без исключения мерам административного принуждения в той или иной степени присущи функции восстановления нарушенных отношений» .
Анализ действующего законодательства и юридической литературы5 показывает, что производство по делам об административных правонарушениях принадлежит к одному из видов юрнсдикцнонных производств, к которым также относятся производство по жалобам, дисциплинарное, исполнительное производства, производство по применению мер административно-процессуального принуждения6. Известно, что меры административно-процессуального принуждения применяются в качестве мер административного принуждения, наряду с мерами административной ответственности. Наличие такой основной функции современной исполнительной власти, как охранительная (юрисдикционная), предполагает применение к юридическим и физическим
лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно- надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, взыскания и восстановления (например, наложение административных взысканий, применение мер финансовой ответственности, наложение взысканий за таможенные нарушения).
При этом, по мнению некоторых авторов, мерами административно-процессуального принуждения следует считать меры, направленные на обеспечение любого административного производства, а не только производства по делам об административных правонарушениях".
Характерной чертой производства по делам об административных правонарушениях, отличающей его от иных юрисдикционных производств, является то, что данное производство по широте затрагиваемых им интересов и по количеству участвующих в нем лиц является одним из наиболее крупных административно-юрисдикционных производств. Оно представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность правоприменителя по рассмотрению дел об административных правонарушениях по существу, с вынесением постановления о наложении административного взыскания или же об освобождении лица от административной ответственности . Данный вид производства наиболее полно урегулирован процессуальными нормами, содержащимися в главе 24 КоАП РФ.
Правовое положение органов государственной власти, применяющих меры финансово-процессуального принуждения
Как известно, государство руководит и направляет финансовую деятельность через свои органы, которые наделены для этого специальной компетенцией, в том числе правом применения мер финансово-процессуального принуждения.
Анализируя правовое положение органов государственной власти, уполномоченных осуществлять принуждение в сфере публичных финансов, нельзя обойти вниманием участников бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, которыми в соответствии со ст. 164 БК РФ являются: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств.
При этом следует отметить, что непосредственно меры финансово-процессуального принуждения реализуют и другие органы государственной власти, которые в соответствии с предусмотренным законом процессуальным порядком в отношении обязанных лиц обеспечивают надлежащий уровень исполнительности и поддержания финансовой дисциплины. Так, например, за рамки налогового процесса выходит применение отдельных мер принуждения органами внутренних дел (истребование информации, составляющей налоговую тайну и проверка соблюдения физическими лицами и организациями законодательства о налогах и сборах при наличии признаков преступления), а также судом (возложение обязанности по солидарному исполнению обязанностей по уплате налогов реорганизованного лица, досрочное прекращение действия договора о налоговом кредите или договора об инвестиционном налоговом кредите, принудительное взыскание недоимки по налогам сборам и пени с физического лица1.
Анализ действующего законодательства позволяет отнести Министерство финансов Российской Федерации (далее Минфин России) к одному из главных органов исполнительной власти в реализации государственной политики в сфере публичных финансов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №329 (ред. от 01.12.2004) «О Министерстве финансов Российской Федерации» Минфин России является федеральным органом исполнительной власти! осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга. аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма.
Кроме того, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств,
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01,12.2004 ЛЬ 703 «О Федеральном казначействе» Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Федеральное казначейство находится н ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет широкий круг полномочий но исполнению федерального бюджета. При чем часть полномочий относится не к финансированию расходов федерального бюджета, а к их санкционированию (например, через федеральное казначейство осуществляется доведение лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования и др.)"- Определяет правила в этой сфере посредством нормотворчества Министерство финансов РФ. При этом Федеральное казначейство несет ответственность за: - правильность и своевременность проведения операций и учета кассовых поступлений и выплат из бюджетов, составления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплатах из бюджетов; - своевременность представления отчетов о кассовых поступлениях в бюджеты и выплаты из бюджетов; своевременность доведения представленных Министерством финансов Российской Федерации лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета; - своевременность доведения распределенных главным распорядителем (распорядителем) средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств до находящихся в его ведении распорядителей и получателей средств федерального бюджета; осуществление расходов с единого счета федерального бюджета в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств; осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями средств Федерального бюджета в пределах своей компетенции.
Пресечение и обеспечение как мера финансово-процессуального принуждения
Меры пресечения применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий.
Финансово-правовое принуждение включает достаточно большое число средств пресечения неправомерного поведения: приостановление финансирования; приостановление предоставления займов, кредитов, дотаций, субсидий и субвенций; арест счетов, имущества организаций и граждан в кредитных учреждениях; запрет осуществлять определенные виды деятельности на финансовом рынке, в том числе ограничение и приостановление лицензии и тлі1.
Способ правового запрещения означает, что па субъекта возлагается обязанность воздержаться от совершения определенных действий. Как правило, круг запрещенных действий (деяний) четко очерчен и снабжен конкретными мерами юридической ответственности, наступающими в случае его нарушения .
Следует согласиться с Ю.В. Друговой, которая к пресе нательным мерам государственного принуждения в бюджетной сфере относит: 1) блокировку расходов (ст.231 БК РФ); 2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях; 3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ); 4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БКРФ)1.
Блокировка расходов бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.
Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.
Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях утвержден приказом Минфина РФ от 1 IJ2.2006 № 171 н «Об утверждении порядка приостановления территориальными органами федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального Банка российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности»\
Согласно п.2 указанного приказа Управление Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации (далее - УФК) в течение 5 рабочих дней с даты получения от территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации информации о счетах, открытых федеральным учреждениям в банках для учета операции со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, оформляет специальный процессуальный документ -Требование о закрытии счета, открытого федеральному учреждению для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При этом в данном документе указывается на обязанность закрытии счета, неисполнение которой влечет юридические последствия для обязанного лица - приостановление операций по счету.
Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет применение таких пресскатсльных мер как сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. При этом, следует отметить, что в соответствии со статьей 15.15 КоАП РФ, нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.
Помимо административного штрафа, применяются такие меры, как: - взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств; - взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств; - взыскание в бесспорном порядке начисленных на данную сумму пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; - сокращение или прекращение в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет . Анализ процедуры аннулирования государственных или муниципальных гарантий требует некоторых пояснений в их правовом регулировании. Так, СО, Шохин указывает, что государственную гарантию как способ обеспечения исполнения обязательств третьих лиц перед кредитором отличает от гражданско-правовых способов обеспечения то, что гарантом выступает Российская Федерация, то есть государство, которое в одностороннем порядке должно определять условия и порядок предоставления гарантии в соответствии с положениями ст. 115 и 116 БК РФ, а также особый порядок предоставления государственных гарантий, их учета и отражения в структуре и объеме государственного долга
