Содержание к диссертации
Введение 4
ГЛАВА 1. Юридическое содержание административно-предупредительных
мер 14
1. Административно-предупредительные меры: общетеоретические
подходы к определению понятия и значения 14
Влияние общей теории права на превентивный аспект государственного правового принуждения 14
Административно-правовое принуждение в системе государственного правового принуждения с позиции теории административного права 22
Концепции превентивности правового принуждения, выработанные иными юридическими науками 32
2. Административно-предупредительные меры в системе мер
административно-правового принуждения 45
Типология мер административно-правового принуждения 45
Определение административно-предупредительных мер с позиции теории административного права 64
Принудительный характер административно-предупредительных мер 73
3. Правовые источники административно-предупредительных мер 86
4. История развития доктрины и законодательства, устанавливающего
административно-предупредительные меры 134
Период до судебной реформы 1864 года 134
Период с 1864 года до 1917 года 138
«Советский» период (1917- 1991 года) 156
5. Критерии классификации и виды административно-
предупредительных мер 168
з ГЛАВА 2. Порядок применения административно-предупредительных
мер 192
1. Производство по применению административно-предупредительных
мер как структурный элемент административного процесса 192
2. Процессуальные формы применения административно-
предупредительных мер 209
3. Дискуссионный характер вопроса о применении административно-
предупредительных мер по аналогии 220
ГЛАВА 3. Развитие доктрины и законодательства об административно-
предупредительных мерах 227
1. Развитие материально-правовых исследований административно-
предупредительных мер и совершенствование законодательства с этих
позиций 227
2. Развитие процессуальных исследований и совершенствование в данной части законодательства об административно-предупредительных
мерах 241
Заключение 255
Нормативно-правовые акты 263
Акты, утратившие юридическую силу 266
Специальная литература 268
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Государственное управление осуществляется с помощью активных способов целенаправленного воздействия на сознание и поведение людей. В современных условиях в качестве этих двух способов выступают два универсальных метода государственного управления - убеждение и принуждение.
В качестве основного метода своей деятельности государство, органы публичной власти используют убеждение граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов РФ. Однако, в условиях, когда совершаются правонарушения, а также возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица вынуждены применять государственно-правовое принуждение и, коль скоро мы имеем в виду государственное управление, административно-правовое принуждение.
Таким образом, административно-правовое принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно - необходимый элемент всякой социальной организации и «качество всякой власти».
Административно-правовое принуждение является одним из центральных институтов административного права. Его содержанием, по сути дела, является система мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права. В ряду этих мер господствующая в настоящее время правовая доктрина рассматривает административно-предупредительные меры.
Должным образом регламентированная правовыми нормами превенция по отношению к правонарушениям, общественно опасным последствиям,
делающим невозможной нормальную жизнедеятельность граждан, их объединений, органов публичной власти и т.п., является важнейшей задачей принуждающего государственного управления.
Учитывая распространённость в предписаниях правовых норм
действующего федерального законодательства административно-
предупредительных мер, комплексные юридические исследования данной группы мер административно-правового принуждения весьма актуальны.
В настоящее время исследования административно-предупредительных мер носят преимущественно либо управленческо-отраслевой характер, либо непосредственно связываются с функциональной ролью некоторых федеральных органов исполнительной власти.
Возникла необходимость в разработке теории административной превенции, которая воспримет лучшие достижения отечественных и зарубежных правовых доктрин.
Целью диссертации является создание теоретической концепции административной превенции, которая раскрывается многопланово, - в материально-правовом аспекте, при изучении правовой сущности административно-предупредительных мер, как неотъемлемой части административно-правового принуждения, типологии этих мер, а также в процессуальном аспекте, - с точки зрения современного состояния процессуальных форм применения административно-предупредительных мер, объединённых в административно-юрисдикционное прозводство.
Для достижения цели диссертационного исследования ставились следующие задачи:
выработка понятия «административная превенция» на основе анализа различных точек зрения относительно юридического содержания административно-предупредительных мер;
выявление концепций административно-правового принуждения, отрицающих сам факт наличия в его структуре административно-
6 предупредительных мер, и критика данных концепций с позиций материально-правовых и процессуальных;
привлечение к рассмотрению проблем административно-предупредительных мер правового принуждения лучших отечественных достижений юридических наук: теорий права, гражданского права, криминологии, уголовного права;
рассмотрение истории развития доктрины и законодательства, устанавливающего административно-предупредительные меры;
определение современного состояния теории административного права и законодательства в части регламентации административно-предупредительных мер, а также перспектив их развития.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие по поводу осуществления принуждающего государственного управления путём применения административно-предупредительных мер как важнейшего структурного элемента административно-правового принуждения.
Предмет исследования - юридическое содержание административно-предупредительных мер, теоретические вопросы, связанные с материально-правовыми исследованиями типологий этих мер, и процессуальными исследованиями их применения, действующее федеральное законодательство об административно-предупредительных мерах и исторический аспект развития соответствующих доктрины и законодательства.
Методологические основы диссертационного исследования. Методологической базой диссертации является совокупность методов и приёмов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Методологическую основу работы оставляет комплекс частнонаучных методов познания, куда входят: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический методы и метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью общенаучного
диалектического познания, с присущими ему логическими средствами -анализом и синтезом, путём применения выработанных диалектикой категорий: формы и одержання, явления и сущности. В работе также используются основные подходы к получению научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база исследования. Комплексный подход к исследованию института административного принуждения и, в особенности, субинститута административно-предупредительных мер, предопределяет значительный объём и многоплановость изученной литературы. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, истории государства и права, административного, конституционного, гражданского, уголовного права, процессуального права, криминологии.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды в области общей теории права, антропологии права, истории государства и права, публичного и частного права (в особенности, в следующих отраслях: административное право, конституционное право, уголовное право, процессуальное право, гражданское право), таких советских и российских учёных как: С.С. Алексеев, А.П. Алёхин, Б.Д. Ардашкин, Д.Н. Бахрах, И.Е. Бочкарёв, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В.М. Горшенёв, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, Т.Д. Зражевская, В.Ф. Зудин, А.А. Кармолицкий, Т.В. Кашанина, А.И. Ковлер, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Н.П. Кузнецов, В.В. Лазарев, Е.Г. Лукьянова, Н.В. Макарейко, А.В. Малько, В.М. Манохин, С.Н. Махина, П.Е. Недбайло, И.Б. Новицкий, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, В.Б. Рушайло, Ю.С. Рябов, Н.Г. Салищева, М.В. Сенцова (Карасёва), В.В. Серёгина, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская.
Научными источниками также послужили работы русских учёных второй половины XIX - начала XX века, занимавшихся исследованиями институтов административного права: В.В. Ивановского, М.К. Палибина, В.А. Рязановского, И.Т. Тарасова, Е.Н. Трубецкого.
Использовались труды западноевропейских учёных и авторов стран Восточной Европы в области общей теории права, истории государства и права, административного права, а также проблем рассмотрения государственно-правового принуждения иными гуманитарными науками. В число этих учёных входят Э. Аннерс, Ж. Ведель, Н.А. Горбаток, Р. Давид, К. Жоффре-Спинози, К. Маркс, Ф. Энгельс, Е. Старосьцяк.
Проанализировано федеральное законодательство, в той или иной степени касающееся затрагиваемых в работе вопросов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила личная практическая деятельность его автора в период службы в органах военного управления, и, главным образом, во время службы в органах внутренних дел при исполнении обязанностей, непосредственно связанных с осуществлением уголовно-процессуального и административно-правового принуждения.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным теоретическим исследованием административно-предупредительных мер, предполагающим: 1) охват всех отраслей государственного управления, в которых, согласно доктрине и федеральному законодательству, предусматривается применение административно-предупредительных мер; 2) рассмотрение не только правовой природы административно-предупредительных мер и их типологии (то есть, материально-правовое исследование), но и процессуальное исследование применения принудительно-превентивных мер; 3) широкое привлечение базовых концепций общей теории права, а также ряда положений доктрин иных юридических наук; 4) историко-правовой обзор развития теории административного права и законодательства об административно-предупредительных мерах; 5) введение в научный оборот нового понятия «административная превенция».
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие положения, выносимые автором на защиту:
1. В диссертации утверждается, что основой общетеоретического подхода
к правовой природе административно-предупредительных мер явилось
положение отечественной общей теории права о том, что государственно-
правовое принуждение включает в себя, наряду с юридическими санкциями,
такой структурный элемент как государственно-необходимые,
профилактические и превентивные меры.
2. Формулируется следующее определение административно-
предупредительных мер: это есть группа мер административно-правового
принуждения, которые представлены в виде указаний, содержащихся в
диспозициях административно-правовых норм, и направлены на превенцию
правонарушений, предупреждение противоправных действий и их
отрицательных последствий в сфере обеспечения правопорядка и
общественной безопасности, а равно на предотвращение возможности
наступления обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями
природного и техногенного характера, распространением массовых
инфекционных заболеваний, угрозой террористических актов и т.п.,
угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию
органов публичной власти, предприятий, учреждений, иных организаций.
В результате исследования исторического аспекта в становлении и развитии доктрины и законодательства, устанавливающего административно-предупредительные меры, выдвигается тезис о принципиальной возможности в условиях текущей правовой действительности Российской Федерации в пределах современных трактовок категорий контитуционности и целесообразности осуществить в части теории превентивности государственно-правового принуждения рецепцию российского полицейского (административного) права.
Обосновывается мнение о том, что типологию административно-предупредительных мер целесообразно производить по следующих основным
критериям: направленность предупредительного воздействия этих мер; назначение и характер вызываемых правоограничений; вид правового акта, вынесение которого требуется для реализации конкретной административно-предупредительной меры; субъекты, полномочные применять административно-предупредительные меры.
5. В российской юридической литературе устанавливается наличие двух
подходов к видовому разнообразию административно-предупредительных мер,
- «широкого», в наибольшей степени воспринявшего превентивную грань
государственно-правового принуждения по концепции общей теорией права, а
также впитавшего в себя достижения и разработки теории превенции,
выработанные другими юридическими отраслевыми науками, и «узкого»,
рассматривающего административно-предупредительные меры при
однозначном отграничении от их массива административно-правовых запретов
и ограничений, признавая их, однако, схожими по юридической сущности
административно-правовыми явлениями. Принимая во внимание, что
административно-правовые запреты и ограничения являются важнейшей
частью административно-предупредительных мер, следует придерживаться
«широкого» подхода.
Обосновывается вывод о том, что все определённые федеральным законодательством процессуальные формы применения административно-предупредительных мер возможно свести в производство, которое является составной частью административно-юрисдикционного процесса.
Утверждается, что, исходя из сочетания принципов законности и целесообразности в административном принуждении, законодательно следует детально закреплять процессуальный механизм принятия решения именно о применении такой группы административно-предупредительных мер, которая предполагает издание правового акта управления в письменной форме (здесь требуется совершенствование нормативно-правовых актов). Применение же административно-предупредительных мер по вынесении соответствующего правового акта управления в устной или конклюдентной форме, по общему
11 правилу, не требует письменной формы совершения каких-либо властных действий.
8. Всю совокупность концепций о юридическом содержании
административно-предупредительных мер, а также о сопутствующих им
правовых явлениях следует объединить в рамках теории административной
превенции. Административная превенция как юридическое понятие и
органическая часть теории административного права рассматривается со
следующих точек зрения: 1) как профилактика негативного социального
поведения субъектов и общественно опасных последствий, осуществляемая в
установленном законом порядке; 2) как форма реализации права (причём,
форма исключительная, в виде применения права); 3) как определённым
образом систематизированная группа мер административно-правового
принуждения; 4) как метод государственного управления; 5) как совокупность
определённых юридических норм (правил поведения), то есть, как субинститут
(по отношению к правовому институту административного принуждения),
носящий комплексный характер с преобладанием норм административно-
правовых, устанавливающих определённую систему принудительных мер и
условий их применения; 6) как правоотношение вертикального характера
(предполагающее юридическое неравенство субъектов, - властвующего
субъекта или управляющего, и подвластного физического или юридического
лица, то есть, управляемого).
9. Обосновываются предложения об общих направлениях
совершенствования законодательства, которые:
- исходят из первоначальной необходимости изменения положений Ч.З ст. 5 5 Конституции РФ в части установления возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина не только на основании федерального закона, но и на основании закона субъекта РФ, чтобы наделить органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по установлению мер административного принуждения и, в особенности, административно-предупредительных мер;
при соблюдении предыдущего условия предполагают принятие федерального закона «О разграничении полномочий между Российской Федерацией и её субъектами», в котором должны быть детально разграничены их полномочия при возникновении чрезвычайных ситуаций и при введении режима чрезвычайного положения;
предполагают изменения в Воздушном кодексе РФ, связанные с совершенствованием процедуры предполётного досмотра пасажиров, багажа и грузов;
- предусматривают в целях надлежащей регламентации такого комплекса
административно-предупредительных мер, как административный надзор за
лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, принятие
соответствующего федерального закона.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом диссертационное исследование носит теоретический характер. Разработанные автором положения могут быть использованы в процессе дальнейшего изучения структуры административно-правового принуждения, юридического содержания административно-предупредительных мер, развития теории административной превенции, выработки оптимальных подходов к процессуальной регламентации производства по применению административно-предупредительных мер.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ряд выводов может быть применён в правотворческой деятельности для совершенствования законодательства об административно-предупредительных мерах (прежде всего, в процессуальном аспекте касательно мер, требующих для реализации письменных правовых актов управления). Для правоприменительной же деятельности будут актуальны выделяемые признаки административно-предупредительных мер, а также концепция инкорпорации нормативно-правовых актов различных отраслей административного законодательства, предполагающая в своей основе типологию административно-предупредительных мер.
Материалы настоящей работы могут быть использованы при преподавании
учебных курсов «Административное право», «Теория государства и права»,
«Административно-процессуальное право», специальных курсов,
предусматривающих изучение административно-юрисдикционной
деятельности органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях и на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (ноябрь 2003 г., апрель 2004 г.), Воронежском институте МВД России (май 2003 г., май 2004 г.).
Результаты исследования используются автором при чтении курсов «Административное право», «Административный процесс», «Конституционное право» и в ходе практических занятий с курсантами, студентами и слушателями юридического факультета Воронежского института МВД России.
Теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка нормативных актов и специальной юридической литературы.
