Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административного принуждения 14
1.1. Понятие и сущность административного принуждения 14
1.2. Компетенция таможенных органов по применению мер административного принуждения 21
Глава 2. Виды мер административного принуждения и порядок их применения таможенными органами 29
2.1. Меры административной ответственности 29
2.2. Меры административного предупреждения и пресечения 52
2.3. Меры административно-процессуального обеспечения 69
Глава 3. Совершенствование применения мер административного принуждения таможенными органами 118
3.1. Анализ практики применения таможенными органами мер административного принуждения 118
3.2. Пути совершенствования применения мер административного принуждения таможенными органами 134
Заключение 162
Список использованных источников 169
Приложения 193
- Понятие и сущность административного принуждения
- Компетенция таможенных органов по применению мер административного принуждения
- Меры административной ответственности
- Анализ практики применения таможенными органами мер административного принуждения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях возрастает роль и значение российской таможенной службы не только как органа исполнительной власти, регулирующего внешнеэкономическую деятельность (ВЭД), но также как правоохранительного органа. В стране увеличивается количество нарушений таможенных правил и административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, в правоприменительной практике которых по-прежнему актуальными остаются вопросы законности и обоснованности применения мер административно-правового принуждения.
В "Целевой программе развития таможенной службы РФ на 2001 - 2003 годы" важное место в деятельности Государственного таможенного комитета РФ (ГТК РФ) занимает реализация мер в области таможенного администрирования1.
Вместе с тем, правовая регламентация и научная проработка института административного принуждения остаются недостаточно четкими. Не отличается единообразием и правовая урегулированность мер административного принуждения (административного задержания, доставления, составления протокола о правонарушении, производства по делу, порядка проведения изъятия и ареста тех или иных предметов и ряда других) в различных административных кодифицированных актах законодательства, в частности: в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР) и в Таможенном кодексе Российской Федерации (ТК РФ).
На пороге принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и нового ТК РФ возникает необходимость глубокого и всестороннего исследования и уяснения содержания, правовой формы, свойств и классификационных возможностей данного института административного права; что предопределяет важность теоретического обоснования и внесения
1 См.: Дела таможенные // Российская газета. 2000. 18 ноября.
научно аргументированных предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства РФ о мерах административного принуждения, осуществляемых таможенными органами.
Степень разработанности проблемы. Литература, посвященная
таможенному праву советского периода, состоит из ряда работ по его истории и трудов, изданных в 1970-х гг. и носящих, в основном, характер учебных пособий: Бернов Е.А., Галанжин Е.Ф., Марков Л.Н., Сандровский К.К., Храбсков В.Г. и других.
В постперестроечный период различные (в том числе административно-деликтные и административно-процессуальные) аспекты правового регулирования деятельности российской таможни рассматривались Бахрахом Д.Н., Блиновым Н.М., Борисовым К.Г., Бушуевым И.А., Воробьевым Ю.А., Габричидзе Б.Н., Киваловым СВ., Козыкиным А.Ф., Козыриным А.Н., Максимцевым В.А., Михеевым Ю.В., Павленко О.М., Поповой И.Н., Посошковой М.И., Соколовой И.В., Соленой СВ., Чмелем Г.Н., Шнуром Л.В. и другими.
Однако авторы выполненных до настоящего времени трудов по таможенной проблематике, в большинстве своем, не являются практиками в сфере таможенного дела. Их научно-практические разработки посвящены изучению, в основном, иного рода правовых проблем в таможенной области и не затрагивают (или касаются попутно) вопросов, освещаемых в настоящем диссертационном исследовании . К примеру, попытка классифицировать данный вид административных правонарушений предпринималась профессором Козыриным А.Н., но эта работа проводилась только примейительно к нарушениям таможенных правил и лишь с учетом родового объекта посягательства. Дифференциация административно-процессуальных мер,
1 См., например: Абдурахманов З.М. Таможенная политика России вчера и сегодня// Юрист. 1999. №1. С. 21 -23; Берлизов К.В., Осташенкова Л.Г. О применении таможенными органами мер, гарантирующих товарное и финансовое обеспечение штрафных санкций и их взимание// Ученые записки СПб им. В.Б. Бобкова филиала РТА. СПб., 1998. №3 (7). С. 176 - 184 и др.
применяемых при совершении административных проступков в таможенной сфере, вообще выпадала из спектра проблем исследования отечественных правоведов.
Гипотеза диссертационного исследования построена, опираясь на следующие принципиальные положения.
Предметом регулирования административного права являются управленческие отношения. Действующий Таможенный кодекс РФ наряду с отношениями в сфере государственного управления таможенным делом регламентирует также не свойственные позитивному административному праву административно-деликтные и административно-процессуальные (в юрисдикционном аспекте) правоотношения.
Уровень административно-правовых и административно-процессуальных норм ТК РФ не отвечает в достаточной степени требованиям, предъявляемым к правовой форме: многие нормы конкурируют друг с другом по признакам состава правонарушения; носят бланкетный характер по способу конструирования; имеют не всегда однозначно толкуемое содержание диспозиции; регламентируют полномочия субъектов административной юрисдикции в большинстве случаев по принципу дискреционного правоприменения и др.
- ТК РФ 1993 г. предусматривает два вида административного взыскания
(взыскание стоимости товаров и транспортных средств - непосредственных
объектов нарушения таможенных правил (НТП) и отзыв лицензии и
квалификационного аттестата), которые не входят в перечень видов
административных взысканий, регламентированных в головном законе об
административной ответственности - КоАПе РСФСР.
- На основе проведенного исследования предполагается обосновать
необходимость исключения из ТК РФ норм об административно-правовом
принуждении и включить их в единый свод законов об административной
6 ответственности - Кодекс об административных правонарушениях РФ, сгруппировав при этом с учетом наиболее существенных признаков.
Объектом диссертационного исследования выступают административные правоотношения в таможенной сфере.
Предметом исследования избраны недостаточно изученные в отраслевой административно-правовой науке правовая форма и содержание мер административного принуждения в сфере таможенного дела.
Цель работы заключается, во-первых, в изучении состояния нормативно-правовой регламентации мер административного принуждения, применяемых таможенными органами, и, во-вторых, в обобщении выводов проведенного исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию и систематизации законодательства о данном виде мер административного принуждения и практики его применения.
Цель и логика исследования предопределили решение следующих взаимосвязанных задач:
проанализировать содержание правовой регламентации в законодательных и иных актах (в том числе, ведомственных в части толкования и применения) норм об административном принуждении в таможенной сфере;
изучить адекватность содержания действующих норм о мерах административного принуждения сложившейся практике их применения таможенными и судебными органами;
вычленить и исследовать классификационные юридические признаки мер административного принуждения в таможенной сфере, научно достоверно установить наиболее существенные дифференцирующие и интегрирующие признаки и использовать их в процессе проводимой в рамках настоящей диссертационной работы классификации данных мер;
раскрыть содержание, характер, основание, механизм реализации и пределы применения мер административного принуждения и дать их понятие, отсутствующее в действующем законодательстве;
уяснить степень согласованности, а также проблемы "взаимодействия" административно-правовых норм, регламентированных в КоАПе РСФСР и ТК РФ, в случае их юридической неурегулированности в ТК РФ;
изучить состояние законности при применении таможенными органами мер административного принуждения;
разработать научно обоснованный подход к дальнейшему
совершенствованию и систематизации норм отраслевого законодательства об
административном принуждении, учитывающий потребности
правоприменительной практики.
Методологическая основа исследования базируется на диалектических методах познания, позволяющих рассматривать административное принуждение в таможенной сфере как обусловленное социальной действительностью и потребностями правоохранительной деятельности таможенных органов. Важная роль в диссертации отводится использованию частно-научных методов исследования: сравнительно-правовому, формально-логическому, системно-структурному, конкретно-социологическому, методу правового моделирования и др.
Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством:
- наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации в
процессе практической работы в правоохранительных подразделениях
таможенных органов;
- ознакомления с различного рода статистическими материалами, отчетами
и учетами (административными, профилактическими, финансовыми и др.) и их
сопоставления применительно к проблематике диссертации;
- предопределения обоснованности выводов исследования выбором и
использованием соответствующего социометрического инструментария, в
частности, специально разработанной автором анкеты по интервьюированию1 должностных лиц таможенных органов, охватившей такие направления как: 1) достаточность в действующем законодательстве норм права, регламентирующих меры административного принуждения; 2) обоснованность существующих санкций за нарушения таможенных правил и необходимость изменения их количественных и качественных характеристик; 3) наличие на практике потребности в совершенствовании административно-принудительных мер и др.;
опроса начальников отделов и инспекторского состава правоохранительного блока таможенных органов;
анализа нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность таможенных и иных соответствующих юрисдикционных органов;
изучения в таможенных органах, судах (арбитражных и общей юрисдикции), а также в органах транспортной прокуратуры архивных материалов дел о нарушениях таможенных правил;
ознакомления с аналитическими обзорами, справками и обобщениями практики в таможенных и судебных органах различной компетенции;
изучения представлений и протестов Генеральной прокуратуры РФ и региональных транспортных прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности в таможенных органах России;
- анализа и обобщения результатов сбора и оценки собранного
эмпирического материала в выводах, а статистических сведений - в
количественной форме (таблице).
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды советских и российских авторов в области теоретических и методологических аспектов проблемы, в сфере таможенного дела, по проблемам административно-процессуального права, в науке уголовного права и процесса и др.
1 См.: Приложение № 1 и Приложение №2.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что это одно из первых монографических комплексных исследований мер административного принуждения, применяемых таможенными органами. При этом автор предпринимает попытку не только вычленить в данной группе мер наиболее существенные правообразующие признаки, но и отобрать из числа последних более всего пригодные для их классификации и практического применения.
Разграничение мер административного принуждения, применяемых таможенными органами, позволило глубже и всестороннее уяснить их феномен. Получение и использование новой для административного деликтологического знания информации о качественных характеристиках выше названных мер, в теоретическом плане, впервые также сделало возможным поставить и реализовать задачу научного обоснования места и роли данных мер в общем институте административного принуждения.
В практическом аспекте ценность проведенного исследования заключается в том, что предложенная диссертантом видовая классификация мер административного принуждения представляет собой первую попытку формирования комплексного подхода к группированию в кодифицированной части отраслевого административного законодательства и соответствующих правовых норм.
Внесенные автором конкретные предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства о мерах административного принуждения основаны на результатах данного исследования, учитывают потребности правоприменительной практики и являются определенным вкладом в современный нормотворческий процесс по разработке Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в разработку и реализацию положений "Целевой программы развития таможенной службы РФ на 2001-2003 годы".
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. По своим правообразующим признакам (основаниям, механизму,
ф юридическим последствиям реализации и др.) меры административного
принуждения, применяемые таможенными органами, есть неотъемлемая
составная часть отраслевого института административного принуждения, в связи
^ с чем их следует регламентировать в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях (КоАП РФ).
2. Правовая регламентация и систематизация в КоАПе РФ мер
административного принуждения, применяемых таможенными органами,
должны осуществляться по единому комплексному критерию - степени
общественной опасности и непосредственной цели применения.
3. Необходимо внести в КоАП РФ принципиальные положения об
ответственности за НТП и за административные проступки, посягающие на
нормальную деятельность таможенных органов.
4. Необходимо в административно-деликтное право внести институт
Ї соучастия, предусмотренный до настоящего времени только в ТК РФ.
5. Необходимо сохранить в КоАП РФ специфические санкции, которые
были установлены в ТК за нарушение таможенных правил, такие как отзыв
j^ лицензии или квалификационного аттестата, конфискация товаров и
транспортных средств со специально изготовленными тайниками, взыскание
у стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными
;s объектами НТП и т.д.
6. Судебный порядок применения в качестве вида административного
взыскания за нарушения таможенных правил конфискации товаров и
транспортных средств должен быть предусмотрен не решениями
і] Конституционного Суда РФ, а найти нормативно-правовое оформление в
t - законодательном акте.
7. В случаях невозможности судебной конфискации имущества в рамках
Т| административной ответственности, необходимо использовать имеющиеся
І гражданско-правовые средства.
11 Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования обусловлены:
- сбором и обработкой эмпирического материала за период с 1993 г. до
первой половины 2000 г. (включительно);
- использованием сводных форм отчетности: 1) Формы N 11-ТМ
"Сведения о таможенных правонарушениях (НТП) в торговом обороте";
2) Формы N 12-ТМ "Сведения о таможенных правонарушениях в неторговом
обороте"; 3) Формы N 11А-ТМ "Сведения об административных
правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных
органов РФ"; 4) "Ведомостей наложения и взыскания штрафных санкций в
таможенном органе РФ";
ознакомлением в таможенных органах с Реестром по делам о нарушении таможенных правил и Реестром по делам об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ;
результатами интервьюирования и опроса около 150 должностных лиц (начальников отделов и инспекторов) правоохранительных подразделений в ряде таможенных органов, в том числе: как в пограничных (Астраханская, Санкт-Петербургская, Северо-Осетинская, Таганрогская), так и во внутренних (Адыгейская, Краснодарская, Марийская, Нижегородская, Самарская, Смоленская) таможнях;
выборочным анализом материалов 93 дел о нарушении таможенных правил, проигранных таможенными органами в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, в разрезе 8 региональных таможенных управлений: Дальневосточного, Западного, Западно-Сибирского, Калининградского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского;
изучением диссертантом примерно 1000 дел о НТП, рассмотренных в 31 таможне: Автогрузовой, Астраханской, Багратионовской, Белгородской, Внуковской, Воронежской, Воскресенской, Выставочной, Домодедовской,
Екатеринбургской, Железнодорожной, Калининградской, Калужской, Липецкой, Мамоновской, Минераловодской, Московской, Набережночелнинской, Неманской, Нижнетагильской, Орловской, Пермской, Подольской, Почтово-Багажной, Рязанской, Саратовской, Самарской, Северо-Осетинской, Смоленской, Сочинской, Средне-Волжской, Тюменской, Черняховской, Энергетической и др.;
- учетом выводов, предложений и рекомендаций, изложенных в
аналитических обобщениях и представлениях на имя Председателя ГТК РФ и
Генеральной прокуратуры РФ, а также докладных записок региональных
транспортных прокуроров за период 1994-1999 гг., а именно: Западного,
Московского, Приволжского, Северо-Кавказского, Средневолжского,
Уральского, Юго-Восточного и др.;
- ознакомлением с судебной практикой Федерального Арбитражного Суда
Северо-Кавказского округа и арбитражных судов 10 субъектов РФ:
Астраханской области, Краснодарского края, Москвы и Московской области,
Самарской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Республики
Коми, Республики Марий-Эл, Чувашской Республики;
- комплексным анализом различных аспектов законодательства как
России, так и стран ближнего зарубежья (Беларусь, Украина);
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах и обеспечены посредством:
внедрения диссертантом результатов исследования в учебный процесс при проведении учебно-практических занятий со студентами юридического факультета Владикавказского института управления;
участия в обсуждении и разработке положений от Северо-Осетинской таможни по совершенствованию отдельных норм Проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях и нового ТК РФ, в частности: норм об административной ответственности за нарушения таможенных правил;
- опубликования в течение 1998-2000 гг. ряда научных статей по различным аспектам темы диссертационного исследования.
Основные положения, выводы, рекомендации и предложения высказывались автором также на заседаниях "круглого стола" и методологических семинарах Российской таможенной академии ГТК РФ по актуальным проблемам современной таможенной политики России.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Тедтоев Ч.В. О работе по взысканию доначисленных платежей. В сб. Таможенная деятельность и обеспечение экономической безопасности государства. Материалы научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1998.-0,2 п.л.
Тедтоев Ч.В. К вопросу о мерах административного принуждения, применяемых таможенными органами. Материалы II межвузовской ежегодной научной конференции. - Владикавказ, 2000 (авт. С. 53-57) - 0,2 п.л.
Тедтоев Ч.В. О соотношении административного и таможенного права. Труды МГЮА. М. - 2001. - 0,4 п.л.
Понятие и сущность административного принуждения
Осуществление правовой реформы1, развитие рыночных отношений, интеграция РФ в мировое сообщество повлекли за собой серьезное изменение статуса таможенных органов РФ. С принятием в 1993 г. Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) таможенные органы наряду с осуществлением экономической и организационной функций в сфере таможенного дела призваны решать также правоохранительные задачи. Признание таможенных органов РФ в качестве правоохранительных закреплено в ст. 8 ТК РФ и ст.1 Федерального закона РФ от 21.07.97г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»3. В целях обеспечения экономической безопасности РФ, усиления борьбы с преступностью и в соответствии с п.п. 2, 3 Указа Президента РФ от 07.10.93 г. № 15984 таможенные органы РФ признаны военизированными организациями5.
В связи с этим, исходя из предоставленной законом компетенции возрастает роль и значение административных и иных (оперативно-розыскных, уголовных) правовых мер борьбы с различного рода таможенными правонарушениями, в частности, с административными правонарушениями в сфере таможенного дела. Действующий ТК РФ предусматривает ответственность за два вида административных проступков в таможенной сфере: за нарушения таможенных правил (далее - НТП) и за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов РФ.
«Получив статус правоохранительного органа, за пять лет своего существования таможенная служба России уже расследовала свыше 100.000 дел о нарушениях таможенных правил, благодаря только правоохранительным мерам государству возвращены сотни миллиардов рублей»1.
В статье 2 Таможенного кодекса РФ отмечено, что таможенная политика является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. В качестве инструмента внутриполитического регулирования таможенная политика исполняет функцию стимулирования всестороннего развития отечественной экономики и должна всячески способствовать охране экономики от деструктивных сил и влияний. Поэтому именно как составная часть внутренней политики она является по своему характеру правоохранительной, то есть стоящей на страже государственных интересов, прав предприятий, хозяйственных объединений, предпринимателей, граждан2. Правоохранительная направленность таможенной политики, таким образом, является неотъемлемым ее свойством.
Таможенные органы обеспечивают соблюдение законодательства, контроль за исполнением которого на них возложен; принимают меры по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела и обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность Российской Федерации (ст. 10 ТК РФ).
Специфика правоохранительной деятельности таможенных органов определяется тем, что они исполняют свои управленческие функции в системе государственных органов, то есть, во-первых, связаны с совокупностью правоохранительных отношений, возникающих при пересечении таможенной границы РФ, а во-вторых, их функции опосредованы внешнеэкономической деятельностью государства. Сочетание этих особенностей определяет характер направленности правоохранительной деятельности таможенных органов, которая выражается в таких конкретных формах, как осуществление дознания и оперативно-розыскная деятельность по делам о контрабанде и ряду других преступлений, ведение борьбы с нарушениями таможенных правил, реализация функций уголовно-процессуального (дознание) и административно-процессуального (производство и рассмотрение дел о нарушении таможенных правил) характера, принятие различных административно-принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений. При реализации своих правоохранительных функций таможенные органы вправе использовать правовое принуждение, юридическую ответственность, меры защиты экономических интересов и т.д.
Административные методы прямого властного воздействия характеризуются подчинением воли управляемого воле управляющего, т.е. неравенством сторон в правовом отношении, поэтому в них наиболее ярко выражена властная природа государственно-управленческой деятельности.
Помимо положения субъектов, находящихся в состоянии власти и подчинения, административно-правовой метод задает возникновение специфических административных правоотношений на основе обязательных предписаний и особые юридические меры воздействия - административные санкции1. Наличие особого административного типа воздействия определяет характер государственной управленческой деятельности в ее узком административно-правовом аспекте, которая характеризуется взаимодействием общих методов убеждения и принуждения в их сложной взаимосвязи. Оба этих метода имеют свои особенности и цели. Убеждение выражается в организационной и воспитательной работе государственных органов, направленной на побуждение граждан к осознанному исполнению правовых норм и предписаний субъектов государственного управления, а принуждение рассматривается как метод воздействия, используемый в силу не результативности убеждения.
Государственное принуждение едино по своей сущности, что не исключает его определенной дифференциации. Разнородность видов общественных отношений, регулируемых правом, и посягательств на эти отношения обусловливает необходимость применения в целях их охраны различных видов государственного принуждения, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации.
Компетенция таможенных органов по применению мер административного принуждения
Важное место в решении вопроса о применении мер административного принуждения принадлежит наделению соответствующими полномочиями таможенных органов. Среди функций таможенных органов к числу правоохранительных относятся: - обеспечение соблюдения законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы Российской Федерации; - принятие мер по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела; - обеспечение соблюдения разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации; - ведение борьбы с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ, пресечение незаконного оборота через таможенную границу РФ наркотических средств, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов РФ и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, других товаров, а также оказание содействия в борьбе с международным терроризмом и пресечение незаконного вмешательства в аэропортах РФ в деятельность международной гражданской авиации.
Осуществление таможенными органами правоохранительной деятельности обеспечивает более эффективное использование инструментов таможенного контроля по защите российского рынка и стимулирует развитие национальной экономики.
Анализ положений таможенного законодательства позволяет сделать вывод о том, что полномочия таможенных органов в большей своей части составляют права по применению мер административного принуждения, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений в данной сфере и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности.
Административное принуждение, применяемое таможенными органами, является особым видом государственного управленческого воздействия, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере таможенного дела. Данный вид правового принуждения устанавливается законом, определяющим цели, основание и порядок их применения.
Используя совокупность мер преимущественно административно-принудительного характера, должностные лица таможенных органов обеспечивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулируемые общественные отношения в таможенной сфере.
Отношения административно-правового характера имеют особое значение в той взаимосвязанной совокупности отношений, которые составляют собой сферу таможенного дела. Как организационно-управленческие отношения, имеющие государственно-властную природу, в таможенной сфере они играют главенствующую роль среди всех остальных видов общественных отношений, регулируемых конституционным, финансовым, уголовным, банковским, международным, а также валютным и налоговым правом1.
В сферу действия материального административного права в таможенном деле входят правоотношения, связанные с перемещением через границу товаров и транспортных средств, таможенным оформлением, таможенным контролем, организацией взимания таможенных платежей, ведением таможенной статистики, нарушениями таможенных правил, наложением ответственности с видами взысканий за них. К сфере административно-процессуального права относятся правоотношения, связанные с нормотворчеством и производством по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрением.
Таможенным законодательством предусмотрены случаи применения мер административного принуждения, как в позитивных управленческих правоотношениях, так и при возникновении административно-деликтного правоотношения в таможенной сфере. Большая часть этих мер и условий их применения зафиксированы в ТК РФ. Содержатся они и в других нормативных актах по таможенному законодательству.
Сущность административно-принудительной деятельности таможенных органов состоит в осуществлении ими (их должностными лицами) в качестве компетентных органов различного рода действий по разрешению на основе административно-правовых норм возникающих в их практической деятельности задач предупреждения, пресечения и расследования административных правонарушений в таможенной сфере.
Таможенные органы представляют собой целостную систему, объединенную единством целей и задач, общностью функциональных особенностей и принципов таможенной политики.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в целом, является Государственный таможенный комитет России (ГТК РФ). Он осуществляет непосредственное руководство таможенными органами на всей территории Российской Федерации и наделен юридическими полномочиями на создание, реорганизацию и ликвидацию региональных таможенных управлений и таможен, а также подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Приказы и нормативные акты ГТК РФ являются обязательными для исполнения на территории Российской Федерации.
Как правоохранительный орган ГТК РФ является частью государственного механизма и в этом качестве он наделен властными полномочиями, компетенцией и средствами для осуществления стоящих перед государством задач.
ГТК РФ (и все нижестоящие таможенные органы) должен обеспечивать соблюдение законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы, принимать меры по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела, а также в рамках своей конкретной деятельности и компетенции обеспечивать экономическую безопасность и соблюдение экономических интересов Российской Федерации.
Одной из важнейших функций ГТК РФ является разработка и принятие мер по предупреждению и пресечению контрабанды, иных преступлений в сфере таможенного дела, а также нарушений таможенных правил и законодательства о налогах.
Меры административной ответственности
Анализ основных результатов правоохранительной деятельности таможенных органов за 1995-1998 годы показывает, что в этом направлении меры административной ответственности занимают важное место как по количеству применения, так и по финансовому размеру1. Меры административной ответственности за нарушения таможенных правил регламентированы в ст. 242 ТК РФ. Виды и порядок применения административных взысканий за совершение административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, предусмотрены в нормах главы 63 ТК РФ.
Как известно, Особенная часть II раздела КоАП РСФСР сконструирована законодателем по родовым свойствам административных правонарушений с одновременным использованием двух критериев: по отрасли управления и по объекту административно-правовой охраны. В официальном определении нарушения таможенных правил (ст. 230 ТК РФ) законодатель также выделил некоторые наиболее существенные родовые объекты посягательства. Поскольку основанием для привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил является: для физических лиц - совершение нарушения таможенных правил умышленно или по неосторожности, а для юридических лиц и частных предпринимателей - достаточно объективного вменения, то в целях всестороннего познания и более глубокого уяснения особенностей применения мер административной ответственности представляется важным начать их анализ с объекта посягательства.
В Главе 63 Таможенный кодекс РФ содержит двенадцать составов административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов: неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица таможенного органа Российской Федерации (ст. 437), оскорбление должностного лица таможенного органа Российской Федерации, лиц, участвующих в проведении таможенного контроля, производстве таможенного оформления, а также в производстве по делу о нарушении таможенных правил или в его рассмотрении, а равно понятых (ст. 438), угроза совершения насильственных действий в отношении должностного лица таможенного органа Российской Федерации, лиц, участвующих в проведении таможенного контроля, производстве таможенного оформления, а также в производстве по делу о нарушении таможенных правил или в его рассмотрении, а равно понятых (ст. 439), отказ лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил, от выдачи или непредоставление им товаров, документов, иных предметов и сведений, необходимых для производства по делу о нарушении таможенных правил и его рассмотрения (ст. 440), отказ иных лиц от выдачи или непредставление ими товаров, документов, иных предметов и сведений, необходимых для производства по делу о нарушении таможенных правил и его рассмотрения (ст. 441), отказ или уклонение свидетеля от дачи объяснений (ст. 442), воспрепятствование проведению ревизии, проверки, инвентаризации либо отказ от их проведения (ст. 443), отказ или уклонение эксперта от дачи заключения, переводчика - от участия в производстве по делу о нарушении таможенных правил или его рассмотрении, а специалиста, кроме того, - и от участия в проведении таможенного контроля или производстве таможенного оформления (ст. 444), отказ или уклонение должностного лица предприятия, учреждения, организации от выполнения постановления или поручения о проведении экспертизы либо требования о вызове специалиста или переводчика (ст. 445), воспрепятствование должностному лицу таможенного органа Российской Федерации в проведении таможенного обследования и других процессуальных действий (ст. 446), пользование имуществом, на которое наложен арест, без разрешения таможенного органа Российской Федерации либо несоблюдение требований и ограничений на такое пользование (ст. 447), незаконное воздействие или вмешательство с целью повлиять на принимаемое решение либо осуществляемое действие (ст. 448).
Изучение составов показывает, что десять из них (кроме предусмотренных ст. ст. 443, 447) призваны обеспечить надлежащее проведение админист ративного расследования и рассмотрение дела по существу. Шесть составов (ст. ст. 438, 439, 443 - 445, 448), кроме того, связаны с нарушением порядка и правил осуществления таможенного контроля, в том числе пять из них (ст. ст. 438, 439, 444, 445, 448) одновременно с таможенным контролем и таможенным оформлением. Административные проступки, названные в ст. 447 ТК РФ, дополнительно посягают также на отношения собственности, в связи с чем ч. 2 ст. 447 ТК РФ обязывает виновного не только претерпеть административное наказание, но и возместить причиненный в результате неправомерного пользования имуществом материальный ущерб.
Нарушения таможенных правил с учетом содержания родового объекта могут быть дифференцированы на четыре большие группы.
Первую группу нарушений таможенных правил образуют правонарушения, посягающие на порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств и соответствующую деятельность таможенных органов (включая применение таможенных режимов). К ним относятся неправомерные операции с товарами и транспортными средствами, в отношении которых таможенное оформление не завершено, изменение их состояния, пользование и распоряжение ими (ст. 259 ТК РФ), нарушение порядка переработки товаров (ст. 268 ТК РФ), нарушение порядка осуществления производственной и иной коммерческой деятельности в свободных таможенных зонах и на свободных складах (ст. 269 ТК РФ), не вывоз за пределы таможенной территории РФ либо невозвращение на эту территорию товаров и транспортных средств (ст. 271 ТК РФ), нарушение порядка уничтожения товаров (ст. 272 ТК РФ), неправомерные операции с товарами и транспортными средствами, помещенными под определенный таможенный режим, изменение их состояния, пользование и распоряжение ими (ст. 273 ТК РФ), транспортировка, хранение, приобретение товаров и транспортных средств, ввезенных на таможенную территорию РФ с нарушениями таможенных правил, пользование или распоряжение ими (ст. 280 ТК РФ).
Вторая группа нарушений таможенных правил включает в себя посягательства на установленный порядок таможенного оформления товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ: неуве домление или недостоверное уведомление о намерении вывезти товары и транспортные средства за пределы таможенной территории РФ (ст. 251 ТК РФ), непредставление товаров и транспортных средств в месте доставки и невручение документов на них (ст. 253 ТК РФ), нарушение порядка производства таможенного оформления (ст. 258 ТК РФ).
Третья группа нарушений таможенных правил состоит из различных административных проступков, посягающих на порядок осуществления таможенного контроля товаров и транспортных средств. Среди них следует назвать грузовые и иные операции, проводимые без разрешения таможенного органа РФ (ст. 260 ТК РФ), перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ помимо таможенного контроля (ст. 276 ТК РФ), сокрытие от таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ (ст. 277 ТК РФ), перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ с обманным использованием документов или средств идентификации (ст. 278 ТК РФ), недекларирование или недостоверное декларирование товаров и транспортных средств (ст. 279 ТК РФ).
Четвертую группу нарушений таможенных правил образуют административные деликты, посягающие на установленный порядок обложения таможенными пошлинами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими (ст. ст. 282 - 284, 285 ТК РФ).
Следовательно, при сохраняющейся общности родового объекта видовым объектом посягательства всех составов рассматриваемых административных правонарушений является таможенное дело как совокупность различных правоприменительных (административное расследование и др.) и организационных (таможенное оформление и таможенный контроль) средств реализации в РФ таможенной политики (ст. 1 ТК РФ). У правонарушений, предусмотренных ст. ст. 281 -285, 447 ТК РФ, видовым объектом являются одновременно также отношения собственности, поскольку они способны причинить материальный ущерб.
Анализ практики применения таможенными органами мер административного принуждения
Анализ практики таможенных органов показывает, что наиболее спорные ситуации возникают при конфискации товаров и транспортных средств за нарушения таможенных правил (НТО)1. Обращение товаров в федеральную собственность на основании постановлений по делу о НТП, вынесенных в отношении товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами правонарушения, происходит в двух случаях: в результате их конфискации у лица, перемещающего товары, и конфискации у собственника этих товаров, если он сам их перевозит либо пользуется ими в нарушение установленных таможенных правил.
В отличие от конфискации имущества, предусмотренной статьями Уголовного кодекса РФ, которая в качестве дополнительного наказания может быть вынесена в отношении имущества, нажитого в результате преступной деятельности гражданина, конфискация имущества, предусмотренная нормами таможенного права может быть распространена только на те вещи, предметы, транспортные средства, которые являются непосредственными объектами правонарушения (ст. 242 ТК РФ).
Кроме того, такие предметы подлежат конфискации независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также установлено это лицо или нет.
Ещё одно существенное отличие процессуального свойства состоит в том, что за преступление конфискация может быть назначена только судом, а за нарушение таможенных правил конфискацию согласно закону могут применить таможенные органы, правомочные рассматривать дела о таких правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 358 Таможенного кодекса РФ «дело о на- рушении таможенных правил, в случае привлечения к ответственности лица, рассматривается таможенным органом РФ, должностное лицо которого вело производство по этому делу».
К различиям рассматриваемых отраслевых видов конфискации можно отнести ещё и то, что конфискация в административном порядке может быть применена и к имуществу организаций, предприятий, учреждений, независимо от форм их собственности, а уголовная конфискация - только в отношении имущества физического лица, нажитого преступным путём. Как известно, уголовное дело в отношении юридического лица не может быть возбуждено. В соответствии же с таможенным законодательством дело в отношении юридического лица при наличии признаков правонарушения заводится с момента составления протокола о НТП.
Своё решение о конфискации товаров и транспортных средств таможенный орган выносит в форме постановления по делу о нарушении таможенных правил. В отличие же от этого, уголовная конфискация имущества происходит в строгом соблюдении конституционных норм.
В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещённой законом экономической деятельности. В качестве гарантий реализации этого права закреплено положение о том, что частная собственность охраняется законом, и никто не может быть лишён своего имущества иначе, как по решению суда (ст. 35 Конституции РФ).
В сложившейся ситуации важно мнение легального толкователя анализируемых норм. Однако Конституционный Суд РФ (КС РФ) до настоящего времени также не занял однозначную позицию. Правоприменительным органам сложно руководствоваться его постановлениями и определениями при разрешении конкретных дел, связанных с изъятием и конфискацией имущества.
Необходимо отметить что заключение Конституционного Суда РФ в части определения момента прекращения права собственности при изъятии и конфискации имущества не является в полной мере определенным: "...изъятие имущества и принятие компетентными органами решения о его конфискации само по себе не является прекращением права собственности. Оно прекращается в результате реального исполнения такого решения и факта перехода имущества в собственность государства". Остается неясным, какие еще действия должен совершить государственный орган, чтобы данное имущество перешло в собственность государства? Если оно изъято и компетентным органом принято решение о его конфискации, то это и есть переход имущества в собственность государства. Конфискация сама по себе является безвозмездным изъятием имущества у собственника в качестве санкции за совершенное правонарушение. Как представляется, в данном случае не может быть такого положения, когда конфискованное имущество имеет статус ничейного в течение какого-то периода времени.
Впоследствии Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 марта 1998 года № 8-П "По делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова" в аналогичной ситуации занял иную позицию. Он указал, что ст. 266 Таможенного кодекса РФ, предусматривающая в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств без судебного решения, не соответствует ст. 19 (ч. ч. 1 и 2), 35 (ч. ч. 1 и 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ. Предписание ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ о лишении имущества не иначе, как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда должна применяться санкция в виде конфискации имущества. Как видно, КС РФ объявил конституционным только судебный порядок конфискации имущества1.
Следует отметить, что практика реагирования таможенных органов на данное постановление Конституционного Суда РФ различна. Одной из причин является то, что предложенная в письме ГТК России от 27.04.98 № 01-15/8613 "О квалификации правонарушения" схема действий таможенных органов по привлечению лиц к ответственности по ст. 279 ТК России за недекларирование товаров не учитывает особенности таможенного оформления товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами не для коммерческих целей.
Принятие на хранение вышеуказанных товаров имеет место либо в связи с неуплатой лицом таможенных платежей на момент перемещения товаров через таможенную границу, либо в связи с наличием запретов или ограничений по перемещению товаров.
В зависимости от оснований принятия товаров на хранение представляются возможными следующие варианты реагирования.
1. Неуплата таможенных платежей. В этом случае заведению дела предшествовало принятие на хранение товаров по квитанции формы ТС-201 в связи с отсутствием у лица на момент ввоза денежных средств для уплаты таможенных платежей при выпуске товаров в свободное обращение. В квитанции ТС-20 указывается предельный срок временного хранения, в течение которого лицо вправе получить товар при выполнении условия, предусмотренного ст. 31 ТК России - уплаты в отношении товаров таможенных пошлин, налогов, т.е. в данном случае имеет место невыполнение "в установленные сроки хранения требований, относящихся к таможенному оформлению, включая уплату таможенных платежей" (абзац первый пункта 4 описательной части Постановления КС РФ).
