Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административного производства по применению мер принуждения, осуществляемого таможенными органами Российской Федерации 15
1. Понятие производства по применению мер административного принуждения в структуре административного процесса 15
2. Пределы компетенции таможенных органов по применению мер административного принуждения 30
3. Актуальные вопросы обеспечения законности при применении мер административного принуждения в области таможенного дела 54
Глава 2. Особенности административного производства по применению мер принуждения в таможенных органах 84
1. Основание и порядок применения мер пресечения таможенными органами Российской Федерации : 84
2. Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела .98
3. Специфика и проблемы применения мер административной ответственности при производстве по делам об административных
правонарушениях в области таможенного дела 124
4. Особенности применения административно-предупредительных и административно-восстановительных мер таможенными органами Российской Федерации 150
Заключение 162
Библиографический список использованной литературы 168
Приложение 188
- Понятие производства по применению мер административного принуждения в структуре административного процесса
- Пределы компетенции таможенных органов по применению мер административного принуждения
- Основание и порядок применения мер пресечения таможенными органами Российской Федерации
- Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Таможенные органы Российской Федерации наделены правом осуществления целого комплекса административно-правовых действий по обеспечению безопасности страны: осуществление таможенного контроля, проведение мер экономического характера, правоохранительная и антитеррористическая деятельность. Осуществление возложенных на таможенные органы Российской Федерации функций возможно путем осуществления регулятивной и правоохранительной деятельности.
Административно-правовые действия таможенных органов характеризуют ее административно-юрисдикционную направленность и выражаются в установлении общеобязательных условий, ограничений, запретов и дозволений через подконтрольные государству методы, приемы, меры по предупреждению, выявлению и пресечению действий физических и юридических лиц по несоблюдению или нарушению законодательства в области таможенного дела.
Введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ)1 и практически синхронное реформирование таможенного законодательства стали серьезным этапом в формировании действенного механизма реализации мер административного принуждения, применяемого таможенными органами. Так административная практика таможенных органов Уральского региона за 2006-2007 г.г. свидетельствует об усилении роли правоохранительной деятельности таможенных органов по ряду направлений: в 2007 году выявлено и пресечено 7203 таможенных правонарушений (в 2006 году — 6702); осуществлен контроль за оборотом пищевых продуктов и алкогольной продукции, ввозимых на территорию Российской Федерации, по результатам которого в 2007 году возбуждено 472
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.-2002.-№1 (часть 1)-Ст. 1.
дела об административных правонарушениях (в 2006 году — 371), изъято 3254 единиц незаконно ввезенной алкогольной продукции (в 2006 году — 6702); проведен контроль за обращением лекарственных средств и деятельностью физических и юридических лиц в сфере оборота наркотических и психотропных средств; в результате контрольно-надзорных мер по соблюдению законных интересов правообладателей объектов интеллектуальной собственности в 2007 году возбуждено 309 дел об административных правонарушениях (в 2006 году - 276), изъято контрафактных товаров на 13532,0 тыс. руб. (в 2006 - на 10880,0 тыс. руб.) и т.д.
Тем не менее, правоприменительная практика свидетельствует о недостаточности нормативной регламентации порядка применения мер административно-правового принуждения, о случаях их неправомерного применения и, как следствие, нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Таможенные органы наделены правом применения административных принудительных мер. Но в связи с особой сферой их реализации складывается общее впечатление о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования правоохранительной деятельности таможенных органов по осуществлению производства по применению мер административно-правового принуждения.
Специфика таможенного законодательства позволяет рассматривать административное производство по применению мер принуждения только в совокупности с формами и способами воздействия на участников внешнеэкономической деятельности в ходе осуществления таможенного контроля. Переоценка роли таможенного контроля, выборочность его проведения, основанная на системе управления рисками, влечет концептуальное изменение административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов по проверке соблюдения требований таможенного законодательства.
При привлечении лица к административной ответственности за нарушение таможенных правил институт таможенного контроля является одним из основных. Тем не менее, отсутствие научно-обоснованного соотношения таможенного контроля с мерами административно-правового принуждения, применяемыми таможенными органами, не позволяет комплексно определить его правовую структуру и место в системе производства по применению мер административно-правового принуждения. Как следствие, это влияет на отсутствие единообразия в применении и толковании норм материального и процессуального права, в результате чего создаются предпосылки к необоснованному применению мер принудительного характера, к нарушению законности при привлечении лиц к мерам административной ответственности за совершенное правонарушение.
Актуальность исследования предопределено рядом проблемных вопросов, связанных с механизмом реализации производства по применению мер административного принуждения таможенными органами, а также необходимость дать им полную, всестороннюю и научно-практическую оценку в свете прошедшей кодификации норм административного и таможенного законодательства. Именно вопросы применения мер административного принуждения должностными лицами таможенных органов имеют ряд противоречий нормативного, процессуального и процедурного характера.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением таможенными органами Российской Федерации производства по применению мер административного принуждения.
Предмет диссертационного исследования составили правовые нормы, регулирующие основу и порядок применения таможенными органами Российской Федерации мер административного принуждения, нормы административного и таможенного законодательства, материалы правоприменительной практики по исследуемой проблеме.
Степень научной разработанности исследования. Постановка и
решение исследовательских задач основывается на научных
достижениях в области административного права и отдельных аспектов производства по применению мер административного принуждения ученых-административистов, в числе которых следует назвать труды А. Б. Агапова, А. П. Алехина, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. А. Галагана, А. А. Демина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, П. И Кононова, А. Г. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, А. В. Малько, С. Н. Махиной, М. Я. Масленникова, А. Ф. Ноздрачева, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, А. Ю. Тихомирова, А. П. Шергина,
A. Ю. Якимова.
Вопросы производства по делам об административных правонарушениях рассматривались в научных трудах О. Ю. Бакаевой, Д. Н. Бахраха, Б. Н. Габричидзе, О. В. Гречкиной, А. Н. Козырина,
B. И. Майорова, И. В. Тимошенко.
Отдельным аспектам производства по применению мер административного принуждения в таможенных органах посвящены диссертационные исследования Г. В. Матвиенко, Е. В. Мигачевой, Ч. В. Тедтоева, Е. В. Труниной, С. В. Халипова.
Работы вышеназванных ученых подготовили почву для комплексного монографического исследования данной проблемы, разработки концептуальных основ применения мер административного принуждения
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических основ производства по применению мер административно-правового принуждения таможенными органами и разработка теоретических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования данного административного производства.
Для достижения цели были сформулированы и решены следующие задачи:
уяснить сущность и место производства по применению мер административного принуждения в структуре административного процесса;
определить пределы компетенции таможенных органов в области применения мер административного принуждения;
- установить особенности административного производства по
применению мер принуждения таможенными органами;
исследовать основания и порядок применения мер пресечения таможенными органами;
выявить актуальные вопросы применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела;
- исследовать специфику и проблемы применения мер
административной ответственности при производстве по делам об
административных правонарушениях в области таможенного дела;
- разработать конкретные предложения и рекомендации по
совершенствованию механизмов обеспечения законности при применении
мер административного принуждения таможенными органами.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется
на следующих методах познания и научного исследования: системном,
диалектическом, статистическом методе исследования, в сочетании с
формально-юридическим, сравнительно-правовым, системно-
функциональным, логическим, методом правового моделирования и лексико-семантического анализа. Особенностью настоящей работы является то, что в ней применяется междисциплинарный метод исследования.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили научные труды в области административного, таможенного, финансового, валютного, налогового права, относящиеся к рассматриваемой теме, публикации по вопросам
применения мер принуждения в периодической печати, статистические данные, а также информация сети Интернет.
Эмпирическую базу исследования составляют:
опубликованные решения Конституционного Суда Российской Федерации, практика Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам, посвященным применению мер административного принуждения в области таможенного дела;
статистические данные административной практики таможенных органов Уральского таможенного управления (Екатеринбургской, Челябинской, Магнитогорской, Курганской, Тюменской, Нижнетагильской, Ханты-Мансийской и Уральской оперативной таможен).
— результаты изучения более 600 дел об административных
правонарушениях, рассмотренных таможенными органами, судами общей
юрисдикции и арбитражными судами, Территориальным управлением по
финансово-бюджетному надзору за 2005 — 2007 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые после принятия и введения- в действие Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и Таможенного кодекса Российской Федерации осуществлено комплексное исследование специфики и проблем административного производства по применению мер принуждения таможенными органами-Российской Федерации.
Выделены и признаны в качестве форм таможенного контроля отдельные правовые формы деятельности таможенных органов Российской Федерации. Предложена авторская классификация этапов и форм таможенного контроля, применяемых таможенными органами.
В проведенном исследовании определено место производства по применению мер административного принуждения таможенными органами в структуре административного процесса; обозначены пределы компетенции таможенных органов в области применения административно-
принудительных мер; комплексно проанализированы общие и специфические черты процессуального порядка применения мер административного принуждения таможенными органами; выявлены особенности ведомственного и судебного контроля, прокурорского надзора за исполнением законодательства при применении мер административного принуждения в области таможенного дела.
Диссертация содержит практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административное производство по применению мер принуждения таможенными органами Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
Административное производство по применению мер принуждения таможенными органами Российской Федерации является разновидностью производства по применению мер принуждения и представляет собой регламентированную нормами административного и таможенного законодательства деятельность таможенных органов и их должностных лиц, направленную на применение административно-принудительных мер.
Реализуя свои полномочия в пределах компетенции, таможенные органы применяют административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-обеспечительные, административно-восстановительные меры и меры административной ответственности. При этом меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административной ответственности в достаточной степени регламентированы законодательством об административных правонарушениях. Тогда как действующее таможенное законодательство устанавливает порядок применения административно-предупредительных мер, мер административного пресечения и административно-восстановительных мер правового принуждения. Кроме того, таможенное
11 законодательство содержит перечень форм таможенного контроля, которые могут быть рассмотрены в качестве мер административного принуждения.
3. На основе анализа норм таможенного законодательства обоснован
вывод о необходимости разделения форм таможенного контроля на два
этапа: первичный и вторичный. К формам первичного контроля следует
отнести применение таких форм деятельности таможенных органов, как:
меры оценки рисков; разделение товаров на упаковочные места по
отдельным видам и (или) наименованиям товаров; создание зон таможенного
контроля; запрос или истребование документов и сведений; идентификация
товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем;
экспертизы и исследования; взятие проб и образцов товаров, необходимых
для исследования; использование технических средств. Данные действия
хотя и не признаны Таможенным кодексом Российской Федерации (далее —
ТК РФ)1 собственно формами таможенного контроля, однако являются
таковыми, поскольку выполняются в целях обеспечения соблюдения
таможенного законодательства Российской Федерации и основаны на
властном волеизъявлении таможенных органов и их должностных лиц, что
позволяет их отнести к административно-предупредительным мерам. В этой
связи необходимо законодательно закрепить формы первичного таможенного
контроля в качестве форм таможенного контроля.
К формам вторичного таможенного контроля следует отнести формы таможенного контроля, перечисленные в ст. 366 ТК РФ. Формы первичного таможенного контроля применяются для исполнения форм вторичного таможенного контроля. Если формы первичного таможенного контроля являются достаточными для принятия решения о выпуске товаров, тогда необходимость в применении форм вторичного таможенного контроля отпадает.
4. Формы первичного и вторичного таможенного контроля,
регламентированные таможенным законодательством и применяемые
1 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2066.
таможенными органами в пределах своей компетенции, могут быть признаны в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях наряду с другими доказательствами, в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. Интеграция норм таможенного законодательства в административное законодательство позволяет судить о двойном назначении форм первичного и вторичного таможенного контроля, поскольку исходя из целей и времени применения они могут быть отнесены к административно-предупредительным мерам, а в случае возбуждения дела об административном правонарушении, могут выступать в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
5. Меры административного пресечения, применяемые таможенными органами, классифицируются по процедуре применения на общие и специальные меры. Общие меры административного пресечения, применяемые таможенными органами, — это урегулированные нормами административного и таможенного права властные действия таможенных органов и их должностных лиц, применяемые для принудительного прекращения противоправных действий юридического лица, обусловленные его отрицательным волеизъявлением и преследующие цели пресечения его противоправных действий в будущем. К ним следует отнести: внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения; отзыв свидетельства о включении в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела и исключение лица из соответствующего реестра; соблюдение карантинных мер на перемещаемую через таможенную границу растительную и животную продукцию.
Специальные меры административного пресечения предусматривают непосредственное физическое воздействие к физическому лицу, применение оружия и специальных технических средств.
Комплексное исследование таможенного законодательства актуализирует необходимость включения административно-восстановительных мер в систему мер административного принуждения, применяемых таможенными органами Российской Федерации. Данные меры хотя и не имеют реализации в административном праве, однако в полной мере урегулированы нормами таможенного законодательства и реализуются в правоприменительной практике таможенных органов.
В целях оптимизации правового регулирования административного производства по применению мер административного принуждения таможенными органами Российской Федерации излагается позиция о возможности принятия Федерального закона, регламентирующего основания и порядок применения мер административного принуждения. Предложена структура проекта названного закона, в которую заведомо не включены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виду их достаточной регламентации законодательством об административных правонарушениях.
В результате анализа проблем применения мер административной ответственности при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела сформулирован ряд предложений по совершенствованию норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части применения мер административного принуждения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические выводы и положения настоящего исследования вносят определенный вклад в развитие науки административного и таможенного права, могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы для
дальнейшего совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные положения и выводы диссертационной работы нашли отражение в монографии, публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006» (VIII международная научно-практическая конференция, Челябинск, 30-31 марта 2006г.); «Таможенно-правовая политика России в условиях вступления в ВТО» (Международная научно-практическая конференция, Саратов, 14-15 апреля 2006г.); «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (III международная научно-практическая конференция, Тамбов, 22 марта 2006 г.); «Роль и место таможенной службы Урала в обеспечении экономической безопасности» (Всероссийская научно-практическая конференция, Екатеринбург, 27-28 марта 2008 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2008 г» (Международная научно-практическая конференция, Челябинск, 3-4 апреля 2008 г.).
Структура диссертационной работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Понятие производства по применению мер административного принуждения в структуре административного процесса
В условиях современного общественного развития, в период построения рыночной экономики, с появлением многообразных форм собственности невозможен отказ государства от использования императивных методов воздействия, особенно в сфере экономики. При отсутствии властных методов управленческой деятельности в рыночной экономике неизбежно наступит хаос, анархия. И здесь одна из решающих ролей отведена административному праву как основному инструменту государственного управления.
Формирование и реализация деятельности органов государственного управления в рамках административной реформы обозначили целый комплекс проблем в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В частности, обострилась необходимость в разработке концепции административной политики в каждом органе исполнительной власти в рамках общей административной политики Российской Федерации; особую остроту приобрела унификация административно-деликтного законодательства и установление четких дефиниций института административной ответственности в КоАП РФ, а также ряд других актуальных вопросов.
Пути решения данных правовых проблем создают необходимость поиска новых и совершенствования имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти.
Государство, устанавливая систему правовых запретов на совершение действий или бездействия, не соответствующих государственной политике или принципам общественной жизни, регулирует отношения, возникающие в обществе.
С точки зрения В.В. Серегиной, принуждение, основанное на праве, входит в систему юридических гарантий обеспечения функционирования государственного механизма, его структур. Государственное принуждение непосредственно связано с феноменом государственной власти, в ведении которой находятся экономические ресурсы, армия, милиция, налоговая служба, исправительные учреждения, таможенные органы, имеющие правовые и организационные возможности для реализации принудительных мер1.
Значительный массив общетеоретических работ по теории государства и права дает широкую характеристику государственному принуждению. Так, В.В. Лазарев дает определение государственного принуждения как «возможность государства обязать субъекта помимо его воли и желания совершать определенные действия»." Ряд ученых, рассматривают государственное принуждение как форму воздействия государственных компетентных органов и их должностных лиц, путем применения легитимных средств и санкций к соответствующим лицам помимо их воли.3 Существует мнение, что это специфическое воздействие на поведение людей, основанное на организованной силе государства.4 В.Н. Протасов характеризует государственное принуждение как «внешнее воздействие на поведение, основанное на организованной силе государства и направленное на безусловное утверждение государственной воли».5 В свою очередь В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В. А. Тол стик дают понятие государственного принуждения-как законодательно осуществляемое воздействие (физическое, психическое, организационное) со стороны государственных органов, их должностных лиц и уполномоченных общественных организаций в целях защиты личных, общественных, государственных интересов.
Опираясь на изложенное, можно сделать вывод, что государственное принуждение - это форма специфического внешнего воздействия государства, общества, уполномоченных органов и лиц на поведение субъектов в рамках закона, реализуемое путем применения легитимных средств и санкций, с целью утверждения воли государства и защиты личных, общественных и государственных интересов.
В юридической литературе нет единого мнения по вопросу классификации. По мнению некоторых ученых, мерами государственного принуждения являются: меры юридической ответственности; правовосстановительные меры; предупредительные меры; пресекательные меры . Данной классификации придерживаются многие ученые .
Предлагает расширить классификацию мер государственного принуждения А.В. Малько и излагает ее в следующем варианте: меры юридической ответственности; меры защиты; меры предупреждения; меры пресечения; принудительно-профилактические меры; принудительные меры воспитательного воздействия; принудительные меры медицинского характера; реквизиция
Наиболее рациональная классификация, на наш взгляд, предлагается Е.А. Щергиной, которая предлагает обобщить меры государственного принуждения в четыре группы: меры юридической ответственности; меры предупреждения (профилактические меры); меры пресечения; меры защиты (правовосстановительные меры) .
Несомненно, административное принуждение является разновидностью государственного принуждения. Оно наделено рядом специфических черт, характеризующих его правовую природу, и имеет свою классификацию. Особенностями административно-правового принуждения следует отметить следующее:
1) меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими административно-правовые нормы;
2) административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти;
3) множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию: применять меры административно-правового принуждения вправе свыше 60 органов (государственных, муниципальных, общественных);
4) административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и коллективные субъекты;
5) административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок применения2.
Пределы компетенции таможенных органов по применению мер административного принуждения
В соответствие со ст. 401 ТК РФ таможенными органами Российской Федерации являются органы исполнительной власти, которые непосредственно осуществляют деятельность в сфере таможенного дела, заключающуюся в повседневной практической организации решений вопросов, связанных с таможенным делом.
Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Единая система таможенных органов характеризуется наличием звеньев и представляет собой четырехзвенную структуру. Все звенья системы таможенных органов являются федеральными органами, предназначенными для реализации конституционно определенных полномочий в области таможенного регулирования и внешнеэкономических отношений.
В соответствии со ст. 402 ТК РФ система таможенных органов включает: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела - Федеральная таможенная служба (далее - ФТС России); 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты.
Возглавляет систему таможенных органов ФТС России, которая несет ответственность за деятельность таможенных органов по выполнению возложенных на них задач. Таким образом, таможенные органы представляют собой целостную систему с единым федеральным подчинением.
ФТС России, как и все управленческие структуры государственного аппарата, действует на основе и во исполнение закона. Реформирование таможенных органов позволило достичь гармоничного слияния всех подходов, предусмотренных юридической литературой и правоприменительной практикой, в решении вопроса об установлении компетенции таможенных органов.
Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации. В соответствие с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 3141 и Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. № 473 таможенные органы вновь обрели самостоятельность, которой они были лишены с введением в действие ТК РФ в 2004 году. На тот момент результатом реформирования таможенных органов стало лишение их самостоятельности и возложение контрольно-надзорных функций за их деятельностью на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Однако фактически контроль за : деятельностью в области таможенного дела осуществляло два министерства: Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации .
Интерес представляет вопрос о соотношении компетенции единой системы таможенных органов и компетенции ее отдельных элементов как -самостоятельных правовых категорий. С одной стороны, каждое звено системы таможенных органов наделено самостоятельной компетенцией по реализации функций и задач, возложенных на него, с другой, полномочия каждого таможенного органа следует рассматривать в общей системе прав и обязанностей таможенных органов.
Как уже отмечалось, правовой статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела определяется его компетенцией. В юридической литературе нет однозначного определения понятия «компетенция органа». Дать толкование данному понятию можно в трех аспектах1. Первый аспект раскрывает понятие «компетенция органа» как систему государственно-властных полномочий, так как он действует от имени государства, наделен императивными полномочиями и вправе издавать обязательные для исполнения правовые акты. Для осуществления властных полномочий органы исполнительной власти используют различные средства и методы, в том числе и государственное принуждение. Второй аспект - выражает суть компетенции через функции органа, то есть через признание полномочий органов в качестве составного элемента их компетенции либо исходя из управленческих функций, возложенных на органы. Третий подход в определении «компетенции органа» - подходит к данному вопросу как к установлению предметов ведения, определению круга полномочий и установлению ведомственных пределов этих предметов и полномочий.
Но, несмотря на разносторонность взглядов в толковании понятия «компетенция», все они придерживаются той точки зрения, что любой орган исполнительной власти наделен предметами ведения и полномочиями, направленными на решение и выполнение возложенных на него задач и функций. В установлении компетенции особое значение придается индивидуализации полномочий, которые наделяют органы государственного управления определенной сферой деятельности и благодаря которой определяется место органа в общей системе государственной власти.
Основание и порядок применения мер пресечения таможенными органами Российской Федерации
Значение мер пресечения в системе правоохранительных средств таможенных органов особенно велико, поскольку в ходе их применения пресекаются правонарушения, а также обеспечивается возможность привлечения нарушителей к ответственности. Меры административного пресечения являются средством защиты общественных отношений в таможенно-правовой сфере от опасности, вне зависимости от основания ее возникновения - вследствие правонарушения или иного деяния, события.
В рамках проводимого исследования представляет научный и практический интерес специфика содержания мер административного пресечения, применяемых таможенными органами Российской Федерации. С нашей точки зрения, для того чтобы раскрыть специфику содержания выделяемых административно-правовых мер принуждения, необходимо установить их юридическое основание, целевую направленность и административно-правовые последствия, вызываемые мерами пресечения.
Применение мер административного пресечения преследует цели, связанные с достижением определенного результата правоприменительной деятельности, они выполняют правоохранительные функции и являются средством реализации административно-правовых запретов1. Их реализация обусловлена необходимостью прекращения противоправного деяния, установления личности нарушителя, сохранения вещественных доказательств, обеспечение исполнения административного наказания.
Тем не менее, вопрос самостоятельности данной группы мер административно-правового принуждения в юрисдикционнои деятельности органов государственного управления в общеправовой литературе остается предметом постоянных дискуссий. Некоторые теоретики права отрицают их видовую самостоятельность . Оппоненты данного мнения утверждают, что самостоятельность мер пресечения обусловлена юридическим основанием и целевой направленностью .
Особенностью мер административного пресечения является двойственный характер их применения. С одной стороны, они выполняют функцию пресечения правонарушения, а с другой — играют важную роль в достижении превентивных целей. При этом меры не сопряжены с наказанием и не содержат ограничения субъективных прав, характерных для мер административной ответственности.
Особый характер мер пресечения в отличие от иных мер административно-правового принуждения выражается в наличии , видовых признаков, свойственных только мерам пресекательного характера: 1) реализуются только в случаях реального факта открытого совершения противоправного деяния; 2) являются реакцией государства, в лице его уполномоченных органов, на противоправные действия; 3) фактически лишают делинквента возможности противоправно действовать; 4) наносят лицу, совершающему противоправные действия, личностный, физический, имущественный урон; 5) применяются в связи с реальным фактом совершения противоправного поведения, в связи с чем, отсутствует необходимость в установлении причин, способствующих совершению таких действий; 6) применение обусловлено отсутствием необходимости в установлении наличия вины физического лица, так как является реакцией на его отрицательное волеизъявление; 7) меры пресечения имеют соответствующий круг субъектов их применения; 8) не содержат ограничения субъективных прав1.
Исходя из целей применения мер пресечения характера и способа их воздействия Д.Н. Бахрах предлагает их классифицировать на общие, специальные и процессуальные2.
Говоря о процессуальных мерах административно-правового пресечения, необходимо отметить их целевую направленность, присущую только данному виду мер пресечения - обеспечение привлечения виновных лиц к ответственности и исполнение наказания, в связи с этим существует мнение, отождествляющее процессуальные меры административно-правового принуждения с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях3.
Двойственный характер и множественность целей применения процессуальных мер административно-правового пресечения вызывает сложность в разграничении мер на материальные и процессуальные и оставляет спорным вопрос о признании процессуальных мер пресечения в качестве самостоятельного вида мер административно-правового принуждения
Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела
Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях признаются процессуальные действия уполномоченных лиц в процессе возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях1. Разнородность целей их применения не только способствует правильному рассмотрению административного дела, но также позволяет обеспечить сбор и закрепление доказательственной базы. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеют четко определенный порядок их осуществления, процессуального оформления, обладают четко определенным кругом субъектов административной юрисдикции.
Вопрос о самостоятельности мер обеспечения производства, по делам об административных правонарушениях остается спорным . Тем не менее, цели, основания и область их применения свидетельствуют о самостоятельности данной группы мер административно-правового принуждения. Применение мер обеспечения производства часто обусловлено необходимостью реализации иных мер. Поэтому данному виду мер административного принуждения свойственна именно обеспечительная, вспомогательная роль.
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеют значительный спектр оснований применения, функций, целей, в связи с чем, выбор наиболее оптимальной классификации данного вида мер административного принуждения имеет большой не только теоретический, но и практический интерес.
В зависимости от характера функций В. Р. Кисин предлагает объединить меры административно-процессуального обеспечения- в три группы: меры административно-процессуального пресечения; меры,
направленные на получение доказательств; процессуальные меры обеспечения исполнения наказания1.
По справедливому мнению А.И. Каплунова, необходимо рассматривать меры процессуального пресечения в качестве мер, обеспечивающих участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении2.
Правовая природа мер, направленных на получение доказательств, свидетельствует о том, что эти меры направлены на объективное и правильное разрешение дела об административном правонарушении. Данной группе мер свойственно принудительное создание условий для установления-факта правонарушения, субъекта ответственности.
Интерес представляют меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения. Данная группа обеспечительных мер позволяет полно и своевременно реализовать правовые ограничения, предусмотренные административными наказаниями. Их применение оказывает на диленквента морально-психологическое воздействие, обеспечивает принцип неотвратимости наказания. Меры, обеспечивающие исполнение наказания, реализуются на завершающей стадии административно-процессуальной деятельности, после вступления решения в законную силу.
Меры, обеспечения производства по делу об административном правонарушении преследуют цель обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях, не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства по делу, обеспечить исполнение постановления. К ним Д.Н. Бахрах относит: доставление; административное задержание; привод; личный досмотр; досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством; арест имущества.
Вышесказанное позволяет сделать вывод, что система принудительных мер административно-процессуального обеспечения, применяемых в таможенных органах, включает в свой состав: 1) меры обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении; 2) меры, обеспечивающие получение доказательств; 3) меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения.
С момента составления протокола о применении меры обеспечения административного производства дело считается возбужденным.
КоАП РФ закрепляет исчерпывающий перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако в таможенно-правовой сфере после возбуждения дела об административном правонарушении в качестве мер обеспечения административного I-производства используются формы таможенного контроля.
Следует также отметить, что некоторые из мер обеспечения . производства по делам об административных правонарушениях имеют внешнюю схожесть и на первый взгляд кажутся близкими по названию к другим мерам административно-правового принуждения, например, к ч административно-предупредительным мерам. Особенностью некоторых мер административно-правового принуждения является то, что они могут выполнять различные функции, в связи с чем, могут быть отнесены к нескольким видам административно-правового принуждения. Например, досмотр вещей и личный досмотр в зависимости от времени их применения (до возбуждения дела о нарушении таможенных правил или после возбуждения) могут являться как административно-предупредительными мерами, так и мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
