Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Актуальность исследования бюджетно-правового принуждения, его форм и имущественных мер обуславливается неуклонно возрастающим значением, которое имеет в настоящее время, особенно в условиях глобальной экономической рецессии, бюджетно-правовое регулирование и - как неотъемлемая часть этого регулирования - принуждение. В Бюджетном послании Президента РФ от 29 июня 2011 г. на 2012 финансовый год и плановый период 2013 - 2014 годов, опубликованном на официальном сайте Президента РФ () и сайте «Российской газеты» () 29 июня 2011 года, подчеркнута необходимость совершенствования государственного финансового контроля и правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Причем задача по внесению соответствующих изменений в бюджетное законодательство РФ ставится Президентом РФ в бюджетных посланиях с 2008 года. Содержание правовых норм, регулирующих применение принудительных мер на протяжении последних десяти лет, несмотря на определенные успехи, достигнутые на уровне Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ), развивалось менее активно, чем в ряде других институтов бюджетного права, и поэтому остались нерешенные проблемы. В числе этих проблем: система мер принуждения, основания и порядок их применения, полномочия и перечень реализующих их органов и должностных лиц, а также противоречия между нормами о бюджетно-правовом принуждении и нормами других отраслей права, между правовыми нормами и юридической доктриной и др. Этим объясняется необходимость комплексного исследования бюджетно-правового принуждения и выработки его современной целостной концепции с использованием актуальных положений финансово-правовой, юридической и экономической наук, цивилистики, философии и общей теории права. Имущественные меры принуждения в бюджетном праве - это средство достижения бюджетной эффективности и
соблюдения принципов бюджетной системы РФ; это механизм реализации правовосстановительной и охранительной функций права, способ возвращения денежных средств; это и психологически необходимый для участников бюджетных отношений элемент правовой системы, без которого невозможны законность и правопорядок. В отсутствие этих мер есть все условия для совершения безнаказанных правонарушений, для имущественной безответственности субъектов бюджетных отношений.
Характерной чертой научных оценок и выводов в сфере предмета диссертационного исследования является их противоречивость, вызванная тем, что институт финансово-правового принуждения в России находится в настоящее время еще в стадии становления и в бюджетном праве получил активное развитие недавно - в 1990-е годы. Кроме того, противоречивость обусловлена внутренней неоднородностью норм, регулирующих публичное принуждение в бюджетном праве, которые опосредуют пореформенное состояние всего финансового права, предпосланное медленной и конфликтогенной сменой так называемой властной, или административно-командной, парадигмы (т.е. совокупности основ, ценностей, методов, навыков и средств, принятых в науке и практике в рамках устоявшейся традиции в определенный период времени как господствующего способа мышления, системы принципов и ценностей правового регулирования и управления), где первичны власть и воля обладающих ею. Административно-командную парадигму сменяет либертарно-юридическая (цивилистическая, открытая, правовая) парадигма, в основе которой лежат свобода, равенство и правовая справедливость, а также верховенство права, порой противопоставляемого октроированному закону.
Неоднозначность представлений о предмете научного исследования (о мерах, входящих в предмет) детерминировала различие существующих подходов к сущности финансово-правового (бюджетного) принуждения и его разновидностей (форм), что, в свою очередь, обусловило дальнейшие расхождения в предлагаемых учеными-юристами оценках и характеристиках
элементов правоотношений и процедур применения принудительных мер. Среди ключевых вопросов, по которым среди ученых нет единого мнения, можно назвать распределение отдельных мер между отраслями права (финансовым (бюджетным и налоговым как подотраслями финансового), административным, уголовным и гражданским), а также установление административного или (и) судебного порядка реализации отдельных мер.
Степень разработанности темы исследования. Меры бюджетно-правового принуждения исследовались неоднократно, в том числе на уровне диссертационных исследований (всего - более тридцати). Однако большинство авторов рассматривают их в контексте иных изысканий и во многих случаях без учета специфики указанной смены парадигм. Вопросы имущественных мер принуждения в бюджетном праве исследовались в работах следующих ученых: Т.В. Архипенко, СЕ. Батырова, О.М. Гейхмана, А.С. Емельянова, Е.С. Емельяновой, А.В. Ильина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, Н.С. Макаровой, Ф.В. Маркелова, А.А. Мусаткиной, А.А. Осина, М.Б. Разгильдиева, Н.А. Саттаровой, Н.В. Сердюковой, И.А. Сикорской, Ю.Н. Старилова, В.В. Стрельникова, В.Ю. Трубина, Ю.В. Тютиной, Т.Ч. Цыденмункуевой, Е.В. Шеховцевой, О.И. Юстус и др.
Объектом исследования являются общественные отношения по нормативному установлению и практическому применению (реализации) имущественных мер бюджетно-правового принуждения в Российской Федерации на современном этапе развития государства и права.
Предмет исследования составляют:
1) правовые нормы, регулирующие имущественные меры публично-
правового принуждения в действующем российском бюджетном праве,
включая процедуры применения этих мер;
2) закономерности правовых норм, устанавливающих круг нормативных
правовых актов - источников норм, регулирующих имущественные меры
публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном
праве;
3) фактическая реализация правовых норм, регулирующих
имущественные меры публично-правового принуждения в действующем
российском бюджетном праве, и норм, устанавливающих круг нормативных
правовых актов - источников норм, регулирующих имущественные меры
публично-правового принуждения в действующем российском бюджетном
праве;
4) существующие тенденции в развитии правового регулирования, т.е.
норм, регулирующих имущественные меры публично-правового
принуждения в действующем российском бюджетном праве, и норм,
устанавливающих круг нормативных правовых актов - источников норм,
регулирующих имущественные меры публично-правового принуждения в
действующем российском бюджетном праве.
Цель и задачи исследования. С учетом приводимых особенностей целью настоящей работы является юридико-герменевтическая характеристика: общих основ принуждения в бюджетном праве (публично-правового принуждения как социального феномена, как института отрасли права и как правоотношения), типологии его форм и отдельных финансово-правовых (бюджетных) мер принуждения в действующем российском праве.
Достижение вышеназванной цели предполагает решение следующих задач:
1) определить понятие и признаки публично-правового принуждения;
2) описать публично-правовое принуждение как правоотношение и
отраслевой институт, а также выявить его особенности в бюджетном
регулировании;
3) классифицировать формы публично-правового принуждения, выявить
критерии для классификации, проблемы, возникающие при их применении в
бюджетном праве, и решение данных проблем;
4) охарактеризовать имущественные бюджетно-правовые меры
обеспечения исполнения обязанностей участников бюджетных
правоотношений и имущественные бюджетно-правовые меры
ответственности, выявить и внести предложения по устранению лакун и противоречий в их правовом регулировании.
Методологические основы исследования. В работе использовались такие элементы методологии, как общенаучные и специальные юридические категории и принципы, системный и структурный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному, от общего к частному и от частного к общему, аналогия, дедукция, индукция, редукция и другие операции формальной логики, обобщение, сравнительное правоведение, историческая методология (конкретно-исторический анализ, сравнительно-исторический анализ), нормативно-логический анализ, формально-юридический анализ, текстологический и дискурсивный подходы, эволюционно-циркуляционныи подход и др.
Теоретической основой исследования послужили работы:
по общей теории и философии права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.К. Бабаева, В.В. Венгерова, Л.Й.И. Витгенштейна, Г.В.Ф. Гегеля, Г. Еллинека, А.В. Кашанина, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, СВ. Курылева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейст, Д.А. Липинского, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.В Полякова, Т.Н. Радько, В.В. Серегиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С Явича и др.;
по финансовому праву: В.Р. Берника, Л.Л. Бобковой, А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, А.Н. Головкина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, И.В. Грачевой, А.С. Емельянова, СВ. Запольского, М.В. Карасёвой (Сенцовой), И.С Кобелевой, Д.Л. Комягина, Д.Е. Кошеля, А.В. Красюкова, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Ф.В. Маркелова, А.А. Матюнина, В.А. Мачехина, И.А. Орешкина, А.А. Осина, А.Г. Пауля, Г.П. Петровой, Е.В. Покачаловой, И.В. Рукавишниковой, О.Н. Садикова, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Н.В. Сердюковой, В.В. Стрельникова, О.Ю. Судакова, М.В. Темникова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой,
А.И. Худякова, Н.Н. Черногора, О.И. Юстус, А.А. Ялбулганова, Е.В. Якушевой и др.;
- по гражданскому праву: М.М. Агаркова, Ю.Н. Андреева,
М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, О.С. Иоффе,
Г.К. Матвеева, Л.А. Новоселовой, И.Н. Полякова, К.И. Скловского,
Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшица, Х.И. Шварца и др.;
- по конституционному и административному праву: С.А. Авакьяна,
Д.Н. Бахраха, Н.В. Бутусовой, Т.Д. Зражевской, Ю.Н. Старилова,
Т.Я. Хабриевой и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ и иные федеральные законы, законы субъектов РФ, акты представительных органов местного самоуправления, подзаконные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также проекты федеральных законов и законов субъектов РФ.
Эмпирическая база исследования. Правоприменительной основой исследования являются: постановления и определения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов округов за 1996 - 2011 годы; правоприменительные акты Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Воронежской области за 2009 - 2011 годы, а также Бюджетные послания Президента РФ, за 2008-2011 годы.
Научная новизна исследования:
- диссертация основана на целостной концепции публично-правового
принуждения с особенностями финансового права как отрасли права и как
науки, а также особенностями различных подходов к правовому
принуждению в общей теории права;
- учтены свойства финансовых правоотношений, описанные в отраслевых
научных исследованиях; на их основе правоотношения по применению
имущественных мер бюджетного принуждения охарактеризованы как
имущественно-властные и возникающие вследствие причинения вреда;
- в качестве критериев классификации форм публично-правового
принуждения предложены и применены цели мер принуждения и этапы
развития охраняемого (защищаемого) регулятивного правоотношения, что
позволяет характеризовать отдельную меру принуждения на основании того
этапа развития базового регулятивного правоотношения, на котором к его
участникам целесообразно применение этой меры в рамках охранительного
правоотношения;
- в исследовании были отражены и осмыслены законодательные новации
последнего времени, а также скорректировано понимание бюджетно-
правовых норм о принуждении, сохраняющих юридическую силу
сравнительно долгое время.
На защиту выносятся следующие, наиболее значимые, положения, являющиеся новыми или имеющие элементы новизны:
финансово-правовое принуждение в правовой системе Российской Федерации и в бюджетном праве занимает самостоятельное место, отдельное от гражданско-правового, уголовно-правового и административно-правового принуждения, что вызвано исторической эволюцией финансового права и мер принуждения в нем, а также связано с классификацией форм принуждения, с основаниями применения, с кругом органов и их должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения в бюджетном праве, с процедурами их применения;
имущественно-властные отношения по применению имущественных мер бюджетно-правового принуждения являются отношениями, возникающими вследствие причинения вреда;
имущественное бюджетно-правовое принуждение возможно только в ретроспективной форме, так как применяется в связи с наличием имущественного ущерба (вреда);
меры ретроспективного принуждения применяются с момента, когда субъект бюджетного права должен иметь возможность осуществлять в отношении какой-либо суммы денег правомочия, предусмотренные тем или иным имущественным субъективным правом, но их осуществлению препятствует противоправное поведение (действия или бездействие) другого лица, к которому применяются меры принуждения;
для классификации форм ретроспективного публично-правового принуждения использовано соотношение целей применения принудительных мер в рамках охранительного правоотношения с этапами развития регулятивного правоотношения, защитить которое призвано охранительное правоотношение. Это позволило характеризовать отдельную меру принуждения на основании того этапа развития базового регулятивного правоотношения, на котором к участникам данного отношения целесообразно применение этой меры;
под имущественными мерами бюджетно-правового принуждения понимаются средства осуществления публично-правового принуждения в бюджетном праве, при применении которых ограничиваются имущественные права или правомочия принуждаемого лица, совершившего противоправные действия или бездействие в отношении определенного количества денежных средств;
7) среди мер принуждения, предусмотренных БК РФ, имущественными
являются следующие: приостановление операций по счетам (абзац 5
статьи 282 и пункт 3 статьи 284); начисление и взимание пени (абзац 7
статьи 282); аннулирование государственных или муниципальных гарантий,
предоставленных с нарушением порядка, установленного БК РФ (статья 300);
изъятие бюджетных средств (абзац 4 статьи 282) и выплата компенсации
получателям бюджетных средств в размере недофинансирования
(статья 293), а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств (абзац 2 статьи 282);
8) выявлены противоречия в существующем правовом регулировании и в
доктринально определяемой природе отдельных имущественных мер
принуждения, в частности:
пеня в соответствии с действующим финансовым законодательством считается мерой обеспечения исполнения обязанностей, а фактически может выступать и как мера ответственности, поэтому применение пени наряду со штрафом за одно правонарушение является недопустимым случаем - так называемой двойной юридической ответственностью;
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса должно быть и ранее являлось неимущественной мерой, а ныне может включать в себя возмещение средств (абзац 3 пункта 2 статьи 284 БК РФ), что делает его имущественной мерой. С учетом правоприменительной практики Федеральной службы финансово-бюджетного надзора необходимо вернуться к прежней норме и вывести предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса из числа имущественных мер;
из текста статьи 282 БК РФ должны быть исключены слова «блокировка расходов» (ввиду ее отмены) и «иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами», что сделает перечень мер закрытым; при этом следует дополнить перечень ныне действующими мерами принуждения;
противоречия между нормами статей 284 и 284.1 БК РФ и нормами подзаконных актов в части определения должностных лиц, уполномоченных применять меры принуждения, необходимо устранить, а именно: отменить нормы меньшей юридической силы, расширяющие круг уполномоченных должностных лиц, и впредь устанавливать данный круг только в БК РФ.
Теоретическое и практическое значение исследования. Положения, сформулированные в настоящей диссертации, ориентированы на развитие
актуальной доктрины финансового права, становление целостной концепции финансово-правового (бюджетного) принуждения и могут быть использованы:
при совершенствовании бюджетного законодательства и подзаконных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней;
в деятельности органов и должностных лиц, применяющих меры бюджетно-правового принуждения;
в процессе подготовки научной, учебной литературы и преподавания учебных курсов «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговая ответственность», «Проблемы теории государства и права» и др.;
- для дальнейших разработок концепции финансово-правового
(бюджетного) принуждения, отдельных принудительных мер и процедур их
применения;
- при проведении научных исследований в смежных областях знания,
прежде всего в экономической науке, в отношении формул расчета пени и др.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были опубликованы в 9-ти научных статьях и докладах общим объемом 2,8 п.л.
Дискуссионные вопросы диссертационного исследования обсуждались в ходе участия автора в:
1) научных сессиях Воронежского государственного университета
(юридический факультет, секция финансового права) среди студентов,
преподавателей, аспирантов и соискателей в апреле 2007-2011 годов;
VIII Международной научной конференции юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета ISLaCo'2008 «Проблемы ответственности в праве», Санкт-Петербург, 21-23 марта 2008 г.;
IV ежегодной Международной конференции юридического факультета Курского государственного университета «Правосубъектность в публичном и частном праве», Курск, 31 октября - 1 ноября 2008 г.;
4) XVII Международной конференции студентов, аспирантов и молодых
ученых «Ломоносов - 2010», секция «юриспруденция», подсекция
«финансовое право», Московский государственный университет имени
М.В. Ломоносова, Москва, 12-15 апреля 2010 г.;
5) региональной научно-практической конференции Липецкого
государственного технического университета «Роль социально-
гуманитарных наук в процессе социальной трансформации», Липецк,
май 2008 г.;
6) Международной научной конференции Воронежского
государственного университета и Института менеджмента, маркетинга и
финансов «Современные проблемы теории налогового права», Воронеж,
4-6 сентября 2007 г.;
7) IX Международной научной конференции «Current issues of finance and
financial law from the viewpoint of fiscal and monetary promotion of economic
growth in the countries of Central and Eastern Europe after 2010», Прага,
12-14 сентября 2010 г.
Выводы диссертационного исследования нашли применение в проведении лекционных и семинарских занятий, деловых игр, в научно-педагогической работе автора в «Институте менеджмента, маркетинга и финансов» (Филиал в г. Липецке) и «Институте права и экономики» (г. Липецк) в 2010-2011 годах.
Теоретические и практические положения диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры финансового права юридического факультета ВГУ.
Структура работы. Структура диссертации обусловлена логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографического списка используемых правовых актов и специальной литературы, а также приложений.
