Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление института принуждения в российском административном праве 11
1. Генезис института административного принуждения 11
2. Административное принуждение как предмет полицейского права 44
3. Правовые формы административного принуждения, их соотношение 62
Глава II. Административное принуждение как система правовых мер органов исполнительной власти 84
1. Административное принуждение как превенция правонарушений ..84
2. Соотношение материального и процессуального в административном принуждении 110
3. Административные наказания в системе мер административного принуждения 133
Заключение 145
Библиографический список использованной литературы 151
- Генезис института административного принуждения
- Правовые формы административного принуждения, их соотношение
- Административное принуждение как превенция правонарушений
- Административные наказания в системе мер административного принуждения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В связи с проведением в Российской Федерации демократических преобразований особую актуальность приобретает проблема реального обеспечения прав и свобод человека.
Существенную роль в охране прав и свобод граждан призваны играть правоохранительные и иные органы исполнительной власти, которые наделены соответствующими государственными полномочиями оперативно и своевременно реагировать на противоправные действия, явления биологического, природного, техногенного и социального характера, в силу которых они вынуждены в отдельных случаях применять различные меры принудительного воздействия. Целями таких мер является предотвращение и пресечения противоправных действий и недопущения наступления общественно опасных последствий.
В силу того, что институт административно-правового принуждения, как вид государственного принуждения, на протяжении более пятидесяти лет подвергался неоднократному исследованию, в юридической науке сформировалось множество различных позиций, которые нередко противоречат друг другу. Это определяет значимость системного изучения сформировавшихся позиций и на их основе выработки соответствующей теории.
При этом учитывается две, на первый взгляд противоречащие друг другу, а по существу, - взаимообусловленные тенденции: либерализация сферы реализации субъективных прав и свобод и усиление социально-правового контроля государства в целях их обеспечения.
Недооценка административно-правового принуждения и зачастую негативное отношение сторонников либерализма к ряду административно-правовых режимов и институтов - есть один из многих факторов, приводящих к ухудшению правопорядка в стране, к ослаблению профилактической роли государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
Изложенное со всей очевидностью указывает на непреходящее значение исследований административно-правового принуждения.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика института административно-правового принуждения как вида государственного принуждения в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В частности, общие вопросы механизма административного принуждения в настоящее время исследуются такими авторами как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.А. Демин, Ю.А. Денисов, И.В. Максимов, М.Я. Масленников, С Л. Махина, В.Г. Розенфельд, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов и др. Вопросы реализации института административного принуждения разрабатывались такими авторами как А.ГЇ. Алехин, И.И. Веремеенко, В.К. Гижевский, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ю.П. Соловей и др. Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о проблематике соотношения материальных и процессуальных аспектов применения мер административно-правового принуждения на сегодняшний день практически нет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование материальных и процессуальных основ административного законодательства, устанавливающего порядок реализации института административно-правового принуждения и выработка предложений по его совершенствованию. Эта цель может быть представлена следующими задачами:
исследование процесса становления института административного принуждения в России;
обоснование места полицейского права в механизме административного принуждения;
анализ материальных и процессуальных форм административного принуждения;
изучение административно-предупредительных мер в призме деятельности правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступлениями и административными правонарушениями;
формирование предложений по совершенствованию административного законодательства, направленных на совершенствование процедуры реализации
5 мер административного пресечения и административно-процессуального обеспечения административно-деликтной юрисдикции;
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность правоотношений, опосредующих функционирование института административного принуждения. Предметом исследования выступает система административно-правовых норм, образующих институт административного принуждения; тенденции и закономерности административно-правового регулирования в данной сфере на современном этапе.
Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучный диалектический метод, так и основанные на нем частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический методы в сочетании с системным анализом исследуемых явлений.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, А.Т. Боннер, К.С. Бельский, И.А. Галаган, А.А. Демин, Е.В. До-дин, И.А. Жеруолис, В.А.Иванов, А.Б. Иванюженко, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, В.А. Лория, И.В. Максимов, В.А. Мельников, А.П. Мишкинис, Г.И. Петров, Б.В. Российский, Н.Г. Салище-ва, И.П. Сергун, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студени-кина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как С.С. Алексеев, В.В. Ярков, С.Н. Гаврилов, Е.П. Гришина, Г.А. Жилин, Р.Д. Лисицын, Ю.Ф. Лубшев, А.В. Малько, В.Н. Махов, А.А. Мохов, В.И. Никандров, Г.Л. Осокина, В.Н. Протасов, Л.Н. Ракитина, А.П. Рыжаков, А.В. Смирнов, М.С. Строгович, Д.Г. Тальберг, М.К. Треушников, А.А. Ференц-Сороцкий, А.Л. Цыпкин, М.А. Чельцов-Бебутов и др.
Эмпирической базой работы является действующее российское законодательство, материалы правоприменительной практики.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основных положений института административного принуждения как метода государственного принуждения. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:
1. В каждой форме организации власти и, соответственно, государствен
ного управления корреспондирована своя организационная форма реализации
института административного принуждения.
В процессе развития институт административного принуждения эволюционировал от мер не признаваемых государством как эффективный инструмент, требующий законодательного закрепления, до системы, регулирующей отношения, связанные с исполнением государственной воли в рамках построения правового общества. В настоящий момент уже все органы государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют деятельность по реализации отдельных элементов института административного принуждения, выступающего в роли главенствующего инструментария в процессе подготовки и исполнения государственно-властных управленческих решений.
Государство выступает как надзорно-принудительная организация, одним из атрибутов которой является полицейская функция, проявляющаяся в материальной и процессуальной (организационно-правовой, структурно-функциональной, процедурно-правовой) формах реализации института административного принуждения.
Изучение соотношения материального и процессуального в пределах функционирования института административного принуждения, предполагает рассмотрение данной проблемы в контексте правоприменительной административной практики и в области нормотворческой деятельности органов государственного управления.
4. Критериями классификации мер административного предупреждения
являются:
1) причины их применения, которые связаны, во-первых, с человеческим фактором, во-вторых, с природным и биологическим фактором и в-третьих, со смешанным фактором, т.е. когда возникают опасные для человека и природы ситуации (условия), связанные как с деятельностью человека, так и с явлениями, не связанными с деятельностью человека;
нормативно-правовые источники, регулирующие правовую основу их применения (материальную и процессуальную составляющую). По этому критерию выделяются меры административного предупреждения, регулируемые: 1. федеральными конституционными законами; 2. федеральными законами; 3. указами Президента РФ; 4. постановлениями Правительства РФ; 5. ведомственными нормативно-правовыми актами (приказами, инструкциями и т.п.); 6. законами и другими нормативно-правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;
целевой признак, по которому выделяются следующие группы мер: 1. имеющие только или в основном административно-предупредительный характер (введение карантина, обсервация населения, ограничение доступа на определенные участки местности и др.); 2. имеющие многофункциональный характер - предупредительный, пресекательный и обеспечительный (личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, административное задержание и др.).
5. Отсутствие в законах РФ «О противодействии терроризму», «О чрез
вычайном положении» ссылок на процедуру проведения личного досмотра,
досмотра вещей и транспортных средств создает правовой вакуум и вызывает
затруднения в правоприменительной деятельности органов исполнительной
власти. Необходимо совершенствовать правовую, в том числе процессуальную,
основу проведения личного досмотра, досмотра вещей и транспортных средств,
для чего целесообразно внести изменения в нормы законов, регламентирующих
основания проведения досмотра, включив в них возможность его проведения без понятых и без составления протокола досмотра.
6. Трактовка доставления, данная в ст. 27.2 КоАП РФ, не дает четкого по
яснения оснований и сроков доставления. Предлагается ст. 27.2 КоАП изло
жить в следующей редакции:
«1. Доставление есть принудительное перемещение (препровождение) физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, для установления его личности и причастности к этому правонарушению, а также решения вопроса о его административном задержании и возбуждении дела об административном правонарушении, осуществляется... далее по тексту.
Доставление должно быть произведено в возможно короткий срок, но не более одного часа в городской местности и трех часов в сельской местности. С учетом погодных условий, а также иных обстоятельств, не позволяющих доставить лицо в указанные сроки, этот срок не должен превышать трех часов в городской местности и 12 часов в сельской местности.
О доставлении должностные лица, применившие эту меру, оформляют письменный рапорт по форме, установленной приказом соответствующего министерства (ведомства). Рапорт приобщается к делу об административном правонарушении».
7. Часть 1 ст. 27.3 КоАП необходимо конкретизировать и изложить ее в
следующей редакции:
«Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы доставленного физического лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, может быть применено в исключительных случаях для выяснения обстоятельств административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении, а также для исполнения постановления по делу об административном правонарушении при невозможности выпол-
9 нения выше указанных действий на месте выявления административного правонарушения».
8. Вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении в связи с объявлением устного замечания должно допускаться только по четко определенным видам административных правонарушений. В этот перечень должны войти такие правонарушения, за которые одной из санкций может быть административный арест, лишение специального права, дисквалификация, административное приостановление деятельности, конфискация, а также, если нижний предел штрафа составляет 5 МРОТ.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования правоотношений института административного принуждения. Предложенные диссертантом положения об институте административного принуждения в определенной степени компенсируют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы этого феномена, а также могут быть использованы при дальнейшей разработке теории института административного принуждения.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства, регулирующего функционирование института административного принуждения; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и административной юрисдикции.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на международной научно-практической конференции «Глобальные и региональные факторы правового обеспечения национальной безопасности»; изложены в опубликованных работах автора. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий в высших учебных заведениях.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого научного исследования. Работа включает в себя введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Генезис института административного принуждения
Истоки возникновения института административного принуждения в России своими корнями уходят во вторую половину 16 века. Рассматривать административное принуждение как таковое можно только условно, поскольку ограниченное количество мер, применяемых к «ослушавшемся» обладали признаками исследуемого института. Зарождение мер административно-принудительного характера происходит параллельно с зарождением проорга-нов административной юстиции в Московском государстве. Данный период характеризуется расширением административной территории, что явилось основанием для реорганизации и усовершенствования органов, входящих в систему административного аппарата. Стержнем политической системы государства наряду с Боярской думой являлись центральные административные учреждения - приказы, ведавшие особым родом государственных дел или отдельными областями государства .
Приказы совмещали в себе административные и судебные функции. Они являлись судебным местом для тех, кто по роду своей деятельности находился в ведении приказов. Одним из таких приказов являлся Разрядный приказ, который помимо назначения служивших людей, их учета, назначения поместного оклада и денежного содержания обладал юрисдикционными полномочиями по осуществлению суда над чиновниками. Итогом такой деятельности являлось понижение чиновника в статусе, что сопровождалось ограничением привилегий в обществе. В основу ложился должностной проступок, выраженный в неисполнении челобитных обязательств. В переводе на современный язык, безусловно, речь идет о истоках дисциплинарного производства2.
Тем не менее, с целью повышения эффективности контроля за действиями администрации решением Земского собора 1549года был создан специализированный орган - Челобитный приказ. В его компетенцию входило: принятие челобитных (жалоб частных лиц) на решения должностных лиц того времени (дьяков, подьячих, воевод); разрешение судебных (дисциплинарных) дел в среде служилой бюрократии; контроль за деятельностью других государственных учреждений. В трудах М.А. Исаева Челобитный приказ прямо назван «Высшим административным судом России»1. Кроме того, Челобитный приказ являлся необходимой инстанцией перед верховной апелляционной инстанцией, которой выступала Боярская Дума. Дума, в частности, разрешала споры о местничестве, т.е. выражаясь современными терминами - споры о компетенции, которые, безусловно, являются разновидностью административно-правовых споров, заканчивающихся применением штрафных санкций к чиновнику, занявшему место не соответствующее знатности его рода . В данном случае упоминается мера, напоминающая современные административно-штрафные санкции.
Анализируя дошедшие до нас сведения о судебной деятельности Думы Боярской, видно что она, реализуя уголовные нормы того времени, нередко прибегала к реализации мер, обладающих признаками административно-принудительных. Хотя все законодательство базировалось на гражданских и уголовных началах, несомненно, в этом массиве усматривается зарождение ад-министративно-деликтных отношений. Так суд по местническим делам, составляющий третий вид судебной деятельности Думы Боярской ведал односторонними или двусторонними делами. Если возникающее дело является двусторонним, - в таком случае противник, в свою очередь бьет обыкновенно государю челом «об оборони», т.е. о защите чести, ущемленной предъявлением местнического спора. Государь указывает боярам «слушать дела» или «сидеть о том деле» - и те приступают к рассмотрению спора, причем существенными моментами представляются расспрос челобитчика и рассмотрение и оценка представленных им в основание соображений своих «случаев». После достаточного выяснения дела, бояре постановляют приговор, или признают правильною претензию первого челобитчика, или что бывало в большинстве случаев - признают ее неосновательною; в последнем случае присуждалась второму челобитчику «оборонь», заключавшаяся обычно в определении известного наказания начавшему неправильный спор, - тюремного заключения, выдачи головою противнику, запрещение в течение известного промежутка времени «видеть царские очи» или понижения в чести, если обвиненный находился в думном чине, - тюремного заключения или телесного наказания, если он не был думным человеком1. Из приведенного примера совершенно очевидно рассмотрение административно-правового спора о компетенции, завершением которого является сочетание уголовного и административного наказания. В частности наказание в виде запрещения в течение известного промежутка времени «видеть царские очи» представляется административным, с родни современному административному наказанию «лишение специального права».
Особое внимание необходимо уделить Судебнику 1550 года. По сути Судебник является законодательным кодексом Русского централизованного государства и по сравнению с Судебником 1497 года расширен до 100 статей, но и в нем преобладают процессуальные нормы, нежели материальные. Являясь более совершенным законодательным актом Судебник 1550 года учел недостатки своего предшественника и в большей мере соответствовал современным потребностям общества.
Несомненно, Судебник 1550 года является практически первоисточником зарождения института административного принуждения. Так, Раздел IV. «О вызове в суд» устанавливал порядок вызова ответчика в суд. «Неделыцики или ездоки, приехав в город или волость, где жил вызываемый должен был представить свою приставную наместнику или волостелю и их тиунам; от наместника или волостеля вручался им доводчик, через которого уже они вызывали ответчика; при этом они брали с ответчика поручную о том, что он явится на суд в срок, и отвозили эту запись в тот суд, от которого были посланы.
Правовые формы административного принуждения, их соотношение
С философской точки зрения административное принуждение представляет собой единство содержания и формы, то есть не только определенное состояние, изменяющее правовой статус правонарушителя, но и особую «процедуру исполнения и осуществления»1.
Обязанность лица, совершившего административное правонарушение претерпевать меры административно-правового принуждения предполагает право государства применять эти меры, а точнее меры ответственности к правонарушителю. Право государства и обязанность правонарушителя неразрывны, поскольку правонарушитель не может сам на себя возложить ответственность - это право и в то же время обязанность государства.
Необходимость процессуально-правовой регламентации института административного принуждения объясняется, прежде всего тем, что он выполняет специфическую - штрафную (карательную) функцию права. В процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, уточнения всех элементов его состава, сбора доказательств в целях установления объективной истины часто невозможно обойтись без применения мер административно-процессуального обеспечения. Необходимость в максимальной степени соблюсти права и законные интересы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности государства обусловливает процессуальную форму осуществления административного принуждения. Степень процессуальной регламентации различных видов административного принуждения не одинакова, да и не может быть таковой. Регламентация процессуальной жизни административного принуждения должна быть наиболее детальной, так как именно наряду с уголовным, исследуемый вид государственного принуждения затрагивает основные конституционные права личности (право на личную не- прикосновенность - ст.22 Конституция РФ, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства - ст. 27 Конституции РФ).
Выявление и развитие материальных аспектов функционирования института административного принуждения лежит в сфере соотношения материального и процессуального в праве.
Очевидно, что сегодня невозможно только по содержанию материальных отраслей права судить о демократичности той или иной правовой системы. История свидетельствует, что тоталитаризм может уживаться и с формально демократическим законодательством, провозглашая основные права и свободы личности. Достаточно вспомнить Конституцию СССР 1936 года, которая была одной из самых прогрессивных в те времена.
Истинное лицо правовой системы, степень приближенности того или иного государства к идеалу правового определяется не столько количеством закрепленных в законодательстве прав и свобод личности, сколько реальностью, степенью надёжности демократического механизма их осуществления. Ещё в начале XIX века автор конституционных проектов, декабрист Н.Муравьёв утверждал, что порядок решения важных государственно-правовых вопросов создаёт преграду произволу; именно поэтому данному порядку должна быть предана сила и авторитет закона . Без анализа юридического процесса, правил юридической процедуры, процессуального права в целом невозможно объективно оценить реальное состояние механизма правового регулирования, так как очевидно, что в обществе, в котором человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью, демократическое процессуальное право, опосредуя взаимоотношения государства и индивида, является гарантом защиты прав и свобод важным средством координации частного и публичного права. Личность всегда стремится к свободе, публичная же власть - к её ограничению, к принуждению. Именно частное и публичное являются теми противоположностями, в единстве и взаимодействии которых развивается юридический процесс, состоит его сущность. Если мы рассмотрим уголовно-процессуальные нормы, то в каждой из них отражается это противоречивое единство. Меры принуждения и гарантии неприкосновенности личности, обвинение и защита, прокуратура и адвокатура -все они дети частного и публичного.
И если долгое время процессуальные нормы исследовалась преимущественно в рамках отраслевых наук, то сегодня можно констатировать, что представления о процессуальном праве, юридическом процессе как об объекте общей правовой теории прочно, хотя и с некоторым трудом, утвердились в отечественном научном сознании .
В целом в отечественной правовой науке сложилось определенное понимание характера взаимосвязи материального и процессуального права, где последнее рассматривалось как нечто производное от материального, имеющее вторичный характер . Иначе говоря, «любая отрасль материального права вызывает к жизни соответствующие процессуальные нормы»3.
Представляется необходимым отметить, что соотношение материального и процессуального на различных уровнях неодинаково. Как справедливо отмечает Р.Е.Гукасян, необходимо видеть разницу между соотношением материального и процессуального на уровне отраслей права и правовых норм4.
На уровне отраслей права можно констатировать, что одно без другого существовать не может: процессуальное право без материального бесцельно, а материальное право без процессуального бездейственно, ибо нельзя считать правом такую форму регламентации поведения, которая не обеспечена возможностью государственного принуждения, осуществляемого обычно в определенной процессуальной форме.
На уровне правовых норм такой взаимосвязи нет; нормы процессуального права при соответствующих условиях порождают субъективные процессуальные права, которые не находятся с материальными субъективными правами в соотношении формы и содержания, а представляют собой самостоятельные правовые явления, связь которых с материальной отраслью права опосредована отраслью процессуального права, структурным элементом которой является данная процессуальная норма. Поэтому четкое разграничение материального и процессуального важно в правоприменительной практике, где смешение этих категорий ведёт к нарушению субъективных прав граждан и юридических лиц; а также в области нормотворчества, где должно быть достигнуто согласование предписаний материальных и процессуальных отраслей права.
В аспекте соотношения материального и процессуального внимания заслуживает проблема соотношения субъективных материальных и процессуальных прав. В момент возбуждения дела об административном правонарушении ясно прослеживается отличие материального субъективного права от процессуального. Первое выступает как предмет государственной защиты, а второе - как средство достижения этой цели; существование первого лишь предположительно, а существование второго реально: оно в действии. Такое соотношение материального и процессуального субъективного права сохраняется в течение всего процесса, вплоть до вынесения решения по делу.
На соотношение субъективного материального и процессуального права не влияет то обстоятельство, что одно и то же действие одновременно может иметь как процессуальное, так и материальное значение, так как это не свидетельствует о единстве материального и процессуального. Для ответа на этот вопрос важно другое: сохраняется ли процессуально-правовое значение данного факта при погашении его материально-правового свойства. Если сохраняется, значит, процессуальное право существует самостоятельно, независимо от субъективного материального права. При таком подходе четко вырисовывается материальное и процессуальное в постановлении о назначении административного наказания и принудительных действиях одной из сторон в административном процессе.
Административное принуждение как превенция правонарушений
Меры административного предупреждения в группе мер административного принуждения уже давно известны науке административного права1. Не смотря на то, что в научной литературе сегодня нет единообразия в понимании разновидностей групп государственного принуждения, вместе с тем в общей теории права сформировался подход к классификации мер принуждения на группы, именуемые формами или правовыми формами государственного принуждения (некоторые административисты их называют видами4 или группами5), среди которых выделяется группа мер административного предупреждения. Подавляющее число административистов согласно в необходимости самостоятельного вычленения администартивно-предупредительных мер из мер административного принуждения. Однако просматриваются некоторые различия (уточнения) в названии данных мер, подходах к включению их именно в данную группу - группу мер административного предупреждения, а также их классификации. В частности В.В. Серегина называет их не только предупредительными мерами, но и мерами превентивными . А.ВЛеженин предлагает всю совокупность концепций о юридическом содержании административно предупредительных мер, а также сопутствующих им правовых явлений объединить в рамках теории административной превенции . Н.М.Конин в рассматриваемой группе мер выделяет две самостоятельные подгруппы: 1) административно-предупредительные меры, применяемые для обще ственных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и об стоятельств (например, реквизиция, карантин, обсервация, установление режи ма запретных зон и закрытых территорий, различные ограничения и запреще ния на осуществление определенных действий (по проведению демонстраций, уличных шествий и т.д.); 2) административные меры контрольно предупредительного характера (например, обязательная государственная регистрация (оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.), все меры разрешительной системы, лицензирование различных видов производственно-хозяйственной и предпринимательской деятельности, квотирование экспорта и импорта опреде ленного вида товаров и продукции, досмотры фанспортных средств, ручной клади багажа и пассажиров авиационного транспорта и др.2 Причем указанный автор не акцентирует внимание на необходимости классификации мер административного предупреждения, хотя, на наш взгляд, такая классификация необходима для правильного понимания оснований и целей их применения. И.Е. Бочкарев в качестве критерия классификации административно-предупредительных мер предлагает выделять субъект, уполномоченный на их применение, а в качестве дополнительного критерия классификации им предлагается установить объект воздействия этих мер3. По мнению М.И. Еропкина и Л.Л. Попова в качестве критерия классификации административно-предупредительных мер следует избирать казначениє и характер вызываемых правовых ограничений1. Заслуживает внимания и мнение А.ЕЛунева, предложившего отраслевой критерий классификации рассматриваемых мер2. Весьма интересными представляются взгляды М.И. Пискотина, который предлагает классифицировать административно-предупредительные меры, разделив их на административные ограничения и административные действия в отношении той или иной категории организации и лиц (при безусловном признании того, что применение подобных принудительных мер не связано с какими либо предшествующими им правонарушениями)3. Указанный автор предлагает к административным ограничениям отнести следующие меры: - введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; - закрытие участков границы (например, при возникновении эпидемий); - административный надзор милиции в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, связанный с рядом ограничений (например, запрещением выезда за пределы района и т.д.); - закрытие определенных участков дороги или улицы для движения (например, угрозы горных обвалов и оползней, обвалов домов). В качестве мер принудительного административного воздействия М.И.Пискотин выделяет следующие меры:.
Административные наказания в системе мер административного принуждения
Термин «административное наказание» появился в административном законодательстве России с введением в действие с 1 июля 2002 года Кодекса РФ об административных правонарушениях. Как отметил А.П.Шергин изменениям подверглась система административных наказаний. При этом законодатель отказался от прежнего термина «административные взыскания», подчеркнув тем самым суть этих карательных санкций, основной целью которых является превенция правонарушений1. Понятие «административное взыскание», существовавшее ранее, ушло в прошлое. И.В.Максимов справедливо обратил внимание на то, что содержательная неточность терминологии «административное взыскание» рассматривалась еще в ранних трудах ученых-административистов прошлого столетия . В частности А.А. Жиленко делал следующий вывод: «.. от того, что наказание, положенное по закону за известное преступление, ... назначается не судом, а иным органом власти, оно не теряет своего характера как наказание.... Административные взыскания не являются особым видом наказаний, а есть то же наказание, лишь назначаемое в особом порядке, так как оно по своему внутреннему содержанию ничем не отличается от всякого иного наказания, ... все те положения, которые имеют значение для наказания вообще, должны сохранять свое значение и для административных взысканий»3.
Следует обратить внимание на то, что не все практические работники и ученые-административисты согласны с введением в КоАП РФ термина «административное наказание» вместо «административного взыскания». В частности некоторые ученые и практики указывают на то, что смешение терминов «административное наказание» и «административное взыскание» затрудняет правоприменение. Они высказывают следующую точку зрения: «Теперь за админи- стративные правонарушения будут применять административные «наказания», в том числе и «административный арест, а не налагать «взыскания», как это было по КоАП РСФСР. И в ст.44 УК применяется термин «наказание», одним из видов которого является тот же арест. Налицо обозначение различных по своей природе понятий из различных отраслей права одними и теми же терминами («наказание» и «арест»)1. Такая унификация в КоАП и в УК, по их мнению, неприемлема, поскольку термины уголовного права должны отличаться от терминов административного права. Стирание таких различий неминуемо приведет к путанице, к неточностям2.
Полагаем, что выше указанная позиция некоторых авторов заслуживает внимания, но согласиться с ней мы не можем. Термин «административное взыскание» трактовался как мера наказания, применяемая уполномоченными государственными органами или должностными лицами, еще в советской справоч-но-энциклопедической литературе3, причем в синонимическом смысле термины «взыскание» и «наказание» в справочной литературе рассматриваются как равнозначные4. М.С. Студеникина справедливо, на наш взгляд, указывает на то, что «любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие-то ограничения или лишение прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Сами же эти лишения или ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение»5. Наиболее развернутое толкование причины смены терминов на наш взгляд дал Д.Н.Бахрах, который акцентируя внимание на том, что «новое название мер административной ответственности, во-первых, лучше раскрывает их карательное содержание и предназначение, во-вторых, подчеркивает их связь и близость к мерам уголовной ответственности, в -третьих, отражает общие черты этих видов ответственности», к числу которых он относит: «применение карательных санкций за совершенное правонарушение, составы которых четко закреплены законами, только субъектами публичной власти к лицам, которые не находятся от них в служебной зависимости»1.
Представляется, что юридическая ответственность (наказание) как правовая форма государственного принуждения - это реакция государства и его органов на противоправное и наказуемое деяние (правонарушение). Наказание -это претерпевание наказанным лицом соответствующих ограничений прав материального, правового или личного характера2. А.П. Щергин указывает на то, что термин «административное наказание» точнее отражает суть карательной санкции и не создает тавтологической ситуации с законодательной конструкцией «взыскание взыскивается», отмечая, что он более согласуется с названием уголовно-правовой санкции «наказание» .
Не вдаваясь в дальнейшие научные изыскания по поводу соотношения терминов «взыскание» и «наказание» отметим, что эти вопросы стали предметом научного исследования И.В. Максимова, который с одобрением относится к замене термина «взыскание» на «наказание», представляя весомую аргументацию своим взглядам4. На наш взгляд следует согласиться с указанным автором, считающим неверным абсолютное понимание постулата о том, что административное наказание как итоговая реакция государства на административное правонарушение является объектом исключительного «внимания» других мер административного принуждения. В контексте последних, отмечает И.В. Максимов, административное наказание выступает скорее как самое эффективное и достаточное средство, ограниченное необходимостью адекватной реакции государства именно на правонарушение и позволяющее, — исходя из принципов справедливости, соразмерности и правовой безопасности, — гарантировать защиту конституционных ценностей, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в правовом государстве административное наказание призвано выполнять не только карательную функцию, но и своего рода выступать гарантом должного признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина, их объединений1.
Рассматривая юридический аспект наказания, не вызывает сомнения постулат о том, что лицо может быть подвергнуто наказанию (как уголовному, так и административному) только в случае, если его вина будет доказана в установленном законом порядке. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что с фактической стороны наказание, которое может не являться таковым de jure, часто применяется к лицам, подозреваемым в совершении преступления или в отношении которых имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, еще до установления вины деликвента. На наш взгляд применение к таким лицам мер административного пресечения, административно-процессуального обеспечения или уголовно-процессуального обеспечения фактически заставляет претерпевать ими соответствующие ограничения прав материального, правового или личного характера. Например, задержанные в административном или уголовно-процессуальном порядке лица фактически лишаются свободы, то есть наказываются de facto еще до того, как их вина будет установлена (доказана). В связи с этим применение указанных мер, на наш взгляд, должно быть связано только с крайней необходимостью, если иным способом не представляется возможным пресечь правонарушение(я) и собрать необходимые доказательства виновности привлекаемого к ответственности лица. Закрепление, например, в ст.27.3 КоАП РФ положения о том, что административное задержание может быть применено в исключительных случаях (подчеркнуто нами), если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении, представляется верным.
