Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль административного задержания, доставления и привода в системе мер административного принуждения 15
1.1. Понятие и система мер административного принуждения 15
1.2. Особенности содержания юридической природы административного задержания, доставления и привода 37
1.3. Соотношение административного задержания, доставления и привода со смежными мерами административного принуждения 81
Глава 2. Организационно- правовые основы реализации административного задержания, доставления и привода 98
2.1. Административное задержание 98
2.2. Доставление 142
2.3. Привод 159
Заключение 180
Список условных сокращений 183
Библиографический список 184
- Понятие и система мер административного принуждения
- Особенности содержания юридической природы административного задержания, доставления и привода
- Административное задержание
- Доставление
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация мер административного принуждения является весьма важной и актуальной задачей государственных органов, поскольку эти меры направлены на обеспечение законности, охраны правопорядка, прав и интересов граждан и организаций, собственности, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти.
Среди широкого арсенала мер административного принуждения особое место занимают меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, что обусловлено, прежде всего, их организационным потенциалом, позволяющим оперативно воздействовать на общественные отношения, возникающие в связи с совершением административных правонарушений.
Статистические данные о количестве совершенных административных правонарушений и тенденции их изменения являются общепризнанными показателями уровня обеспечения общественного порядка и предупреждения совершения правонарушений. Несмотря на то, что с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП РФ) осуществление производства по делам об административных правонарушениях детально регламентировано, законодателем предпринята попытка унифицировать нормы, закрепляющие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, тем не менее количество административных правонарушений продолжает увеличиваться. Так, на территории Саратовской области совершено было в 1999 году 1824544 административных правонарушений, соответственно, в 2000 году - 1906984, в 2001 г. - 1974086, в 2002 г. - 1453154, в 2003 г. - 1760635, за 6 мес. 2004 г. - 954220.
При этом, из общего числа лиц, совершивших административные правонарушения и привлеченных к административной ответственности, в 2002 г.
V/C3 РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295,4298; 2003. № 27 (ч.1). Ст. 2700; № 27 (ч.2). Ст. 2708, 2717; № 46 (ч.1). Ст. 4434,4440; № 50. Ст. 4847,4855; № 52 (ч.1). Ст. 5037;
4 14,8 % привлечено за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.20, 20.21 КоАП РФ (соответственно в 2003 г. -11, 4%), за нарушение правил дорожного движения - 65,3 % (в 2003 г. - 72,9 %), за нарушение правил паспортного режима - 10,1 %, (в 2003 г. - 11,1 %), за нарушение правил оборота оружия - 0,6 % (в 2003 г. - 3 %).
КоАП РФ, на наш взгляд, позволяет вести речь об административно-правовом институте мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. По сравнению с соответствующими положениями Кодекса РСФСР об административных правонарушениях комплекс административно-правовых норм, содержащихся в КоАП РФ и закрепляющих сущность и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, приобрел свойства полноты, системности и завершенности.
Необходимо признать, что коренного реформирования самой системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которое привело бы к принципиальному ее изменению, с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не произошло. Однако КоАП РФ расширил перечень данных мер, предусмотрев арест товаров, транспортных средств и иных вещей, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю без образования юридического лица помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.
Вместе с тем, следует констатировать, что теперь доставление, равно как и административное задержание, и привод содержатся в одной главе КоАП РФ. Это является основанием для рассмотрения их комплексно по сравнению с КоАП РСФСР.
Однако, заслуживает внимания то обстоятельство, что законодательная регламентация деятельности по применению административного задержания, доставления и привода не в полной мере соответствует современным правовым требованиям правовой защищенности личности в сфере административной юрисдикции. Несмотря на то, что Кодекс Российской Федерации об админист-
5 ративных правонарушениях унифицировал процедуры применения данных мер, в отличие от КоАП РСФСР, положения правовых норм об их реализации далеко не совершенны. Ряд принципиальных вопросов, возникающих в ходе осуществления рассматриваемых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, вообще не регулируется КоАП РФ, например, основания и порядок освобождения административно задержанных лиц, требования к определению о приводе. В КоАП РФ отсутствует законодательное определение привода, а основания применения доставления и административного задержания определены в общей форме вместе с целями применения. Максимальные сроки осуществления доставления и привода не установлены. Требует законодательного корректирования перечень субъектов, уполномоченных осуществлять административное задержание и доставление. Взаимные ссылки Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подзаконных актов друг на друга не способствуют эффективной реализации этих мер.
КоАП РФ, предусматривая оформление применения данных мер соответствующими процессуальными актами, лишь кратко описывает сущностную сторону последних, в то время как Уголовно- процессуальный кодекс Российской Федерации приводит образцы процессуальных документов осуществления уголовно- процессуальных действий, что очень важно для единообразного понимания и использования правовых норм в правоприменительной деятельности.
Между тем правовое закрепление оснований и четкой процедуры осуществления административного задержания, доставления и привода будет способствовать их целенаправленному и результативному применению.
К сожалению, продолжающиеся уже несколько десятилетий дискуссии ученых - административистов о понятии и соотношении таких правовых категорий как «фактическое задержание», «доставление», «последующее содержание в помещении», «административное задержание», «привод» не оказали существенного влияния на законотворческий процесс.
В силу отмеченных обстоятельств актуальность работы не вызывает сомнений.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации уполномоченными должностными лицами административного задержания, доставления и привода.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие основания применения, сроки реализации, процессуальное оформление, порядок осуществления административного задержания, доставления и привода.
Целью настоящей работы является комплексное исследование содержания административного задержания, доставления и привода, их сущностных аспектов и системообразующих признаков, разработка научных положений и практических рекомендаций по устранению недостатков и противоречий в процессуально-правовом регулировании применения этих мер.
Для достижения указанных целей поставлены следующие основные задачи исследования:
определить место и роль административного задержания, доставления и привода в системе мер административного принуждения;
сформулировать понятие и раскрыть содержание мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
исследовать системообразующие признаки рассматриваемых мер в целом и в соотношении со смежными мерами административного принуждения;
проанализировать понятие административного задержания, содержащееся в КоАП РФ, и процедуру его применения;
раскрыть содержание, сущность и рассмотреть порядок осуществления доставления;
исследовать положения правовых актов, регламентирующих порядок реализации привода, и отметить имеющиеся в них пробелы и противоречия;
выработать научные, теоретически обоснованные предложения по совершенствованию законодательного регулирования административного задер-
7 жания, доставления и привода, в том числе регламентации оснований, порядка, сроков применения данных мер, их процессуального оформления, а также по совершенствованию практики их применения.
Степень научной разработанности проблем применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе административного задержания, доставления и привода, характеризуется определенным количеством научных трудов, имеющих важное методологическое значение и дающих общее представление об их сущности.
Первые исследования различных аспектов правового регулирования и практики применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях появились в трудах отечественных ученых - админи-стративистов, начиная с конца XIX века. Существенный вклад в административно-правовую науку при изучении данных мер внесли такие ученые как Н.Н. Белявский, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, М.И. Загряцков, В.В. Ивановский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов и другие видные дореволюционные юристы.
В административно-правовой литературе советского периода меры обес
печения производства по делам об административных правонарушениях рас
сматривались в работах А.П. Алехина, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха,
И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина,
А.А. Кармолицкого, В.Р. Кисина, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, В.И. Попугаева, В.Г. Розенфельда, М.И. Рябова, Н.Г. Салищевой, В.В. Севрюгина, М.С. Студеникиной, Ц.А. Ямпольской и других авторов.
В более позднее время вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях рассматриваются в работах Ю.С. Адушкина, С.Б.Аникина, А.С. Дворяка, А.С. Дугенца, В.В. Игнатенко, И.Ш. Килясханова, П.И. Кононова, А.Ю. Красноглазова, Н.В. Макаренко, В.А. Мельникова, Ю.Н. Милынина, И.В. Пановой,
8
А.О. Поддубного, И.И. Семененко, П.П. Сергуна, Ю.П. Соловья,
Ю.Н. Старилова, В.А. Тюрина и других авторов.
Методологической основой диссертационного исследования выступили общенаучный диалектико-материалистический метод познания, а также системный, исторического правоведения, сравнительно-правовой методы и различные приемы (анализ, синтез, метод дедукции и индукции) формальнологического характера.
Исследуемые проблемы освещаются с учетом достижений общей теории права, конституционного, административного права, гражданского процесса, уголовного процесса и других отраслевых наук, изложенных в трудах ученых-юристов и послуживших теоретической основой для настоящей работы.
Нормативную базу исследования составили международные нормы, нормы Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации, нормы ранее действовавших и ныне действующих законов, нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также положений иных правовых актов федеральных министерств и ведомств, носящих рекомендательный либо разъяснительный характер в части регламентации отдельных аспектов применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили судебные решения Верховного Суда РФ, правоприменительная практика реализации административного задержания, доставления, привода, результаты социологических исследований и официальные статистические данные ведомственного характера.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике, комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов
9 научного познания, адекватных задачам исследования, тщательным анализом нормативных правовых актов СССР и РСФСР, России и субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется тем, что это первая выполненная на монографическом уровне работа, в которой предпринята попытка комплексного рассмотрения общетеоретических и процессуальных проблем применения административного задержания, доставления и привода.
Имеющиеся исследования мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении проводились, в большинстве своем, до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подзаконных нормативных правовых актов, которые детализируют процедуры применения данных мер. Автором впервые анализируется новое кодифицированное законодательство - КоАП РФ - по исследуемой теме.
Заявленная в работе проблема исследуется на основе изменения государственных приоритетов, направленных на защиту прав и свобод личности, и обобщения новых общественно-политических и правовых условий.
Особенностью диссертационного исследования, обусловившей его логику, структуру и порядок изложения материала, является детальное рассмотрение таких мер как административное задержание, доставление и привод.
Новизна исследования заключается также в новом видении и подходе к совершенствованию содержания, целей, оснований и процедур осуществления административного задержания, доставления и привода как мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
На основании проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях предлагается считать урегулированные административно-процессуальными нормами действия компетентных органов и их должностных
10 лиц, осуществляемые в определенном порядке при наступлении обстоятельств, указанных в законе, направленные на пресечение правонарушений, обнаружение и фиксацию доказательств и создание иных условий для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела об административном правонарушении.
Обосновывается необходимость дополнения системы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях новыми мерами: освидетельствование на состояние опьянения, пребывание в служебном помещении органа, уполномоченного составлять протоколы об административном правонарушении (ином предусмотренном КоАП РФ помещении), административный осмотр.
Проанализировав нормы КоАП РФ, предлагается классифицировать меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении по следующим критериям: в зависимости от характера правоограничений, содержащихся в данных мерах; от функций мер процессуального принуждения; по объекту применения; исходя из возможности восстановления прежнего организационно-правового положения; в зависимости от степени соподчиненно-сти мер. Данные критерии классификации позволяют лучше уяснить сущность, правовую природу рассматриваемых мер и их роль в обеспечении прав личности.
Изучив элементы определения административного задержания, предусмотренного ст.ст. 27.3 и 27.6 КоАП РФ, представляется целесообразным уточнить его следующие положения:
а) под административным задержанием предлагается понимать продол
жительное лишение свободы физического лица;
б) в качестве оснований административного задержания предлагается
закрепить в ст. 27.3 КоАП РФ совершение лицом деяния, содержащего призна
ки правонарушения, либо наличие объективных данных, позволяющих подоз
ревать указанное лицо в совершении такового;
в) исключительными случаями применения административного задержания предлагается признавать невозможность выполнения задач производства по делу об административном правонарушении с помощью иных мер административно-процессуального обеспечения.
Предлагается дополнить содержащийся в статье 27.3 КоАП РФ перечень органов, уполномоченных осуществлять административное задержание, органами Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, что оправдывается спецификой их деятельности.
Представляется целесообразным закрепление в федеральном законодательстве перечня обстоятельств, вызывающих необходимость доставления лица в правоохранительный орган (отсутствие у нарушителя документов и невозможность установления его личности на месте, необходимость проведения процессуальных действий по выяснению обстоятельств нарушения, которые невозможно выполнить на месте и т.п.).
Обосновывается необходимость определения законодателем конкретного максимального срока осуществления доставления и срока пребывания доставленного лица в соответствующем органе, если административное задержание впоследствии не производится.
Приводом предлагается считать принудительное сопровождение сотрудником (-ками) органа внутренних дел лица, уклоняющегося без уважительной причины от явки после надлежащего уведомления компетентного органа (должностного лица), к месту проведения с ним процессуальных действий.
Предлагается в КоАП РФ нормативно закрепить требования к содержанию определения о приводе: фамилия, имя, отчество лица, подвергаемого приводу (полное наименование юридического лица); его дата рождения; место жительства (регистрации, временного пребывания, фактического проживания; юридический адрес организации); статус лица как участника производства по делу об административном правонарушении; основание привода; дата, время,
12 наименование и адрес органа, в который необходимо обеспечить явку; фамилия, инициалы, занимаемая должность лица, вынесшего такое решение и его подпись, скрепленная гербовой печатью соответствующего органа; отметка об исполнении определения).
10. Обосновывается необходимость закрепления определенного срока нахождения лица, в отношении которого применен привод, в месте проведения с ним процессуальных действий, что позволит защитить физическую свободу лицу от чрезмерного ограничения.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в диссертации выводы и положения имеют определенное общетеоретическое значение для науки административного права.
Отдельные положения работы позволяют устранить пробелы административно-правовой науки в области изучения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права, в части, касающейся методов государственного управления и административного процесса. Кроме этого, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований, относящихся к процессуальной деятельности.
Положения диссертации могут послужить основой для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам «Административное право России», «Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административная юрисдикция» в учреждениях высшего и среднего специального образования юридического профиля, на курсах повышения квалификации и переподготовки специалистов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение законодательного регулирования применения административного
13 задержания, доставления и привода, так и совершенствование существующей практики органов исполнительной власти по их реализации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Материалы исследования освещены на конференциях: научно-практической конференции «Вопросы применения законодательства об административной ответственности к несовершеннолетним, совершившим административные правонарушения» (Правительство Саратовской области, 28.06.2002 г.); научно-практической конференции «Вопросы установления и применения административной ответственности к несовершеннолетним в связи с принятием КоАП РФ» (г. Маркс Саратовская область, 27.02.2003 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального права» (г. Москва, 4.04.2003 г.); научно-практической конференции «Региональная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Опыт и проблемы» (Правительство Саратовской области 24.04.2003 г.).
По данной проблематике диссертант выступал с докладами в рамках служебных занятий, проходивших в управлении вневедомственной охраны ГУВД Саратовской области 15-18 июня 2002 г. по теме «Вопросы установления и применения административной ответственности в связи с принятием КоАП РФ», на служебном занятии с начальствующим составом управления Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Саратовской области 2 октября 2002 г. по теме «Вопросы применения нового административного законодательства в области противопожарной безопасности».
Материалы диссертации использовались при чтении лекций и проведении практических и семинарских занятий в Саратовском юридическом институте МВД РФ по курсам «Административное право России», «Административная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция».
14 Объем и структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка условных сокращений и библиографического списка.
Понятие и система мер административного принуждения
Признаки, которым должно отвечать правовое государственное принуждение и все его виды, удачно сформулированы в общей теории права С.С. Алексеевым. По его мнению, уровень правового «насыщения» государственного принуждения обусловлен тем, в какой мере оно: «а) подчинено общим принципам данной правовой системы; б) является по своим основаниям единым, всеобщим на территории всей страны; в) нормативно регламентировано по содержанию, пределам и условиям применения; г) действует через механизм прав и обязанностей; д) оснащено развитыми процессуальными формами»1.
Государственное принуждение непосредственно связано с феноменом государственной власти, в ведении которой находятся экономические ресурсы, армия, милиция, налоговая служба и иные органы исполнительной власти, имеющие правовые и организационные возможности для реализации принудительных мер.
Так, М.И. Байтин считает, что «принуждение - один из необходимых су-щественных признаков любой власти, элемент ее содержания» , А.К. Белых полагает, что «власть - это функционирование аппарата управления и принуждения» .
Категория «мера» означает единицу измерения, границу, пределы проявления чего-нибудь, средство осуществления чего-нибудь, мероприятие5. Следовательно, мера принуждения - это предел применения принуждения как метода осуществления государственной власти в правовом регулировании определенных групп общественных отношений, т.е. конкретные правовые средства принудительного воздействия на субъектов правоотношений.
Административное задержание, доставление и привод, исследованию которых посвящена данная работа, представляя собой разновидность мер государственного принуждения, не могут быть изучены в отрыве от уяснения понятия и сущности последних. Именно поэтому нам представляется важным обратить внимание на то, что между мерами государственного, административного принуждения и мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях существует диалектическая взаимосвязь общего, родового, частного. Диалектика убеждает в том, что исследование отдельных явлений может быть осуществлено лишь на основе выяснения их связи с более общими категориями. Очевидно и то, что отдельное не существует иначе, как в неразрывной связи с общим1.
Проблемы государственного принуждения и его видов привлекают внимание ученых различных отраслей права, мнения которых по поводу характерных признаков данного института не отличаются единством2. В определенной степени это объясняется различным подходом авторов к рассмотрению самой сущности государственного принуждения и его признаков. При этом основным дискуссионным вопросом является определение самой позиции, с которой следует рассматривать государственное принуждение.
В научной литературе государственное принуждение рассматривается в широком и в узком смысле. В широком смысле под принуждением принято понимать принудительное свойство самого права1, принуждение, содержащееся в правиле поведения2. Сущность такой точки зрения состоит в понимании государственного принуждения, как способности оказывать властное воздействие на поведение людей, которое достигается в процессе осуществления внутренней политики государства, подчиняя индивидуальную волю единой государственной, выражающейся в правовых нормах - законе и, следовательно, в правовом регулировании общественных отношений.
Ряд ученых, разделяющих такую точку зрения3, утверждает, что правовые предписания не утрачивают принудительного характера и в случае их добровольного исполнения.
По мнению сторонников трактовки принуждения в узком смысле, правовая норма обращена не к конкретной личности, а ко всем без исключения гражданам и, следовательно, не может являться мерой принуждения4, так как последней может считаться только индивидуальный акт управления, имеющий конкретного адресата5. Авторы, придерживающиеся такой точки зрения, рассматривают государственное принуждение, в основном, как конкретные меры психофизического воздействия на отдельное лицо для подчинения его воли воле государства6. Ученые, выступающие по поводу принуждения в широком смысле слова, считают, что правовые нормы не могут рассматриваться в каче-стве форм принуждения в случае их добровольного исполнения .
На основе сопоставления двух вышеизложенных основных точек зрения логически обоснованно прослеживается вывод, что и та, и другая в качестве государственного принуждения признают психическое и физическое воздействие государства на конкретное лицо, осуществляемое с целью достижения соответствия поведения этого лица требуемым предписаниям, содержащимся в правовых нормах.
Государственное правовое принуждение достаточно многообразно. В зависимости от отраслевой принадлежности выделяются уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, гражданско-правовое, гражданско- процессуальное, ар-битражно-процессуальное, административное, дисциплинарное и иные формы принуждения. Неоднородность общественных отношений, регулируемых правом, порождает необходимость применения в целях их охраны и защиты1 указанных видов государственного принуждения, которые различаются по своему содержанию, основаниям и порядку применения.
Особенности содержания юридической природы административного задержания, доставления и привода
Определив место мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административного принуждения, представляется целесообразным перейти к рассмотрению содержания юридической природы непосредственно административного задержания, доставления и привода.
Важнейшая задача любой науки состоит в том, чтобы всесторонне изучить, а затем выразить в понятиях и научных определениях свой предмет. Эти понятия должны быть содержательными научными абстракциями, характеризующимися краткостью и точностью раскрытия сущности и содержания явления или предмета. Краткость научных определений - это одновременно их достоинство и недостаток. Чем сложнее то или иное правовое явление, тем с меньшим успехом можно выразить в кратком его определении все существенное. Определение в таком случае приобретает характер лишь некоторого средства первоначальной ориентации в предмете, но раскрыть полностью все конкретное данного явления не может.
Это суждение в полной мере применимо к рассмотрению содержания и сущности рассматриваемых нами мер, которые обладают многогранными свойствами.
Свойство - это то, что характеризует какую-либо сторону исследуемого предмета и что выявляется в его взаимоотношениях с другими вещами и явлениями. Как обоснованно отмечает А.И. Уемов, свойства в их отношениях к вещам подразделяются на две группы. Свойства одной группы образуют границу данной вещи, ибо с исчезновением их данная вещь превращается в другую. Их А.И. Уемов именует качествами вещи. Таким образом, качество - это существенное свойство. Свойства другой группы, не определяющие границ данной вещи, он называет просто свойствами .
Соотношение качества и свойства предмета удачно выразил Н.К. Вахтомин: «Качество и есть та незримая граница, которая всей совокупно-стью свойств, которыми обладает предмет, отличает его от других предметов» .
Свойства и внутренняя структура определяемого термина выводятся из правового понятия логическим путем. Будучи отображенными в юридической конструкции, они образуют признаки исследуемого объекта, т.е. знаки, по которым его можно узнать, определить3.
Главным элементом правового понятия выступает его регулятивный потенциал, а не познавательная функция4. Система признаков дополняет и конкретизирует научное понятие, позволяя полнее познать его сущность и содержание. Само же правовое понятие как регулятор общественных отношений должно содержать лишь те признаки, в которых отображены качественные свойства определяемого им явления.
Данный вывод целесообразно использовать в качестве критерия оценки признаков, комплексно характеризующих административное задержание, доставление и привод, юридическая природа которых опосредуется отнесением данных мер к группе обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В первую очередь, важнейшим признаком рассматриваемых мер: доставления, административного задержания и привода - является их урегулирован-ность нормами административно-процессуального права.
Так, В.Д. Сорокин рассматривает институт обеспечения производства по делам об административных правонарушениях через процессуальные нормы, при этом определяя предмет, метод, административно-процессуальные нормы и отношения, принципы, субъекты и стадии производства5. Иными словами, позиция В.Д. Сорокина заслуживает внимания в том плане, что им исследуются процессуальные нормы, которые связаны с материальными нормами и тем самым придают институту обеспечительного производства более правовой характер.
И.Е. Бочкарев при этом устанавливает, что «...меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях зафиксированы в административно-процессуальных нормах, которым отводится «служебная роль по отношению к соответствующим материальным нормам»» .
Эта группа материально-правовых норм, реализацию которых призваны опосредовать нормы процессуального права, получила в теории наименование охранительных правовых норм . Они являются нормативной основой охранительных правоотношений, а предметом их регулирования выступают общественные отношения, которые складываются в ходе борьбы с правовыми аномалиями - правонарушениями, противоречиями в нормативно-правовой сфере и т.д.3
Служебный характер процессуального права как раз и заключается в том, чтобы регламентировать порядок применения охранительных материально-правовых норм, связанных с осуществлением правовой юрисдикции и иных мер, направленных на охрану общественных отношений.
Данный признак характеризует качественное свойство мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе административного задержания, доставления и привода, позволяющее выделить их из числа иных видов государственного принуждения, применяемых в исполнительной деятельности.
Следующим общим признаком для рассматриваемых мер является их целевое предназначение. На наш взгляд, общей целью этих мер, применяемых в связи с совершением правонарушения, является, прежде всего, обеспечение реализации норм материального (главным образом административного1) права, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений. Так, привод позволяет обеспечить присутствие определенного лица в месте рассмотрения дела об административном правонарушении для полного и всестороннего рассмотрения дела об административном правонарушении.
Вместе с тем, данные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеют особую целенаправленность, так как применяются с целью обеспечения нормального хода производства по делу и носят обеспечительный характер .
Следует отметить, что назначение этих мер в то же время носит и пресе-кательный характер, например, административное задержание и доставление пресекают совершающееся административное правонарушение в целях недопущения его продолжения и вовлечения посторонних, привод же пресекает уклонение лица от явки в орган, рассматривающий дело об административном правонарушении.
Административное задержание
Для начала отметим, что попытки изучения института административного задержания предпринимались многими исследователями1. Научная разработка данной проблематики, явно обозначившаяся с начала 80-х годов XX века, в большой степени способствовала устранению существующих недостатков правового регулирования применения этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Ярким примером позитивности проводимых исследований явилась дальнейшая законодательная урегули-рованность отдельных вопросов, связанных с реализацией административного задержания.
Обобщая опыт научной разработки исследуемого вопроса, имеет смысл попытаться сгруппировать существующие в юридической литературе различные мнения.
Учеными-административистами высказаны разнообразные точки зрения относительно понятия, сущности, назначения, преследуемых целей и некоторых других аспектов административного задержания. Однако, на наш взгляд, в принципе все они могут быть сведены в две основные группы. Важнейшим разногласием между сторонниками этих двух позиций является то, что одни считают административное задержание и доставление разными процессуальными институтами1, другие же, наоборот, рассматривают их как неразрывно существующие в рамках единой модели2. При этом первые свою точку зрения аргументировали тем, что законодатель не включал доставление в состав мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл. 19 КоАП РСФСР) и регламентировал его отдельно (гл. 18 ст.238 КоАП РСФСР). Они полагают, что доставление является мерой, предшествующей административному задержанию, а последнее, в свою очередь, ими связывается только с содержанием лица в соответствующем органе.
Другие же считают, что нельзя разграничивать фактическое задержание лица (его захват) и доставление, а также все процессуальные действия, сопровождающие первое и второе. Тем самым, предлагается рассматривать все действия, охватываемые понятием административного задержания, в рамках общей модели, выделяя и отличая при этом фактическое задержание (задержание в узком смысле) и разбирательство на месте правонарушения от процессуального задержания (задержания в широком смысле), включающего в себя как доставление задержанного в соответствующий орган, так и его содержание там3. Так, например, в случаях, требующих доставления лица в соответствующий орган и его содержание там в течение установленного законом времени, эти действия имеет смысл считать не самостоятельными мерами, а обеспечивающими процессуальное производство действиями, входящими в понятие административного задержания, носящего комбинированный характер, где доставление применяется в рамках единой модели административного задержания. При этом все действия, входящие в единую модель административного задержания, объединяет их непосредственная связь с кратковременным ограничением свободы, пресечением самой возможности продолжения определенных деяний лицом, в отношении которого они применяются. Они направлены на выяснение обстоятельств правонарушения и причастности к нему задержанного лица, а также на создание условий для достижения предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ целей.
Суть рассматриваемой точки зрения заключается в том, что именно в таких условиях нет необходимости наделения отдельных упомянутых действий самостоятельными правовыми статусами, частично выходящими за рамки института административного задержания.
Следует отметить, что подобный подход к упрощению правоприменительной деятельности ошибочен потому, что противоречит законодательству, которое связывает доставление лица в соответствующий орган и его содержание там в качестве административно задержанного только в случае отсутствия возможности разобраться на месте совершения правонарушения (статьи 27.2, 27.3 КоАП РФ).
В правоприменительной практике имеют место и иные ситуации, когда доставление лица не влечет применение к нему административного задержания. Поэтому необходимо учитывать, во-первых, что административное задержание и доставление могут применяться самостоятельно, отдельно друг от друга, а, во-вторых, именно действующее законодательство является главным ориентиром, относительно которого следует исходить при разрешении спорных вопросов права. В силу изложенных соображений следует подчеркнуть, что сам факт отнесения законодателем административного задержания и доставления к различным мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является объективным и неопровержимым.
Тем не менее, обе рассмотренные точки зрения не лишены здравого смысла и представляют значительный научный интерес. Вместе с тем, мы считаем, что об административном задержании и доставлении в соответствии с действующим законодательством следует говорить как о различных мерах. В случаях же, когда административное задержание и доставление переплетены, дополняют друг друга и используются (по мнению указанных авторов) «в рамках единой модели», их, на наш взгляд, все же правильней считать самостоятельными мерами, тесно связанными между собой.
Проблемы, касающиеся содержания и реализации административного задержания, как в отдельности, так и в обозначенных комплексах с иными мерами административного принуждения, представляют собой предметы самостоя-тельного изучения. Поэтому, на наш взгляд, рассмотреть некоторые из них представляется возможным именно в пределах института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, оставляя иные аспекты реализации административного задержания за рамками данного диссертационного исследования.
Административное задержание физических лиц в сравнении с другими мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях имеет наиболее суровый и ярко выраженный правоограничительный характер, так как воздействует на физическую свободу, свободу передвижения и выбор места пребывания личности. В этой связи нормы, регламентирующие основания его применения, процедуру осуществления, процессуальные гарантии, требуют своего соответствия конституционным предписаниям.
Доставление
Административно-правовые институты доставления и административного задержания КоАП РСФСР существенно разделял с точки зрения определения их места и роли в производстве по делам об административных правонарушениях. Институт доставления имел регламентацию применительно лишь к порядку составления протокола об административном правонарушении (ст. 238 КоАП РСФСР), а институт административного задержания законодатель относился к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 240 КоАП РСФСР).
Закрепление института доставления в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в ст. 27.2 КоАП РФ, на наш взгляд, означает усиление правовых гарантий охраны прав физических лиц, поскольку доставление, как и административное задержание, связано с осуществлением принудительных действий физического воздействия.
В юридической литературе доставление рассматривается, в основном, либо как мера, предшествующая административному задержанию и отличающаяся от него1, либо как мера, входящая в состав административного задержания и применяемая в рамках единой модели института административного задержания.
Напомним, что точку зрения ученых-административистов относительно доставления, применяемого в рамках единой модели института административного задержания, мы рассмотрели ранее. Что же касается отраженной в юридической литературе иной позиции, то на ней следует остановиться подробнее. Суть ее заключается в том, что доставление есть необходимая мера, способная пресекать правонарушения самостоятельно, а также обеспечивать составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте нарушения.
Несмотря на интенсивность научной разработки указанной проблематики, до настоящего времени не было проведено комплексного исследования института доставления как самостоятельной меры, в отличие от доставления, применяемого в рамках единой модели института административного задержания. Этим и обусловливается необходимость анализа действующего законодательства (как главного ориентира относительно спорных вопросов права), регламентирующего применение этой меры, с целью выявления доказательств о возможности применения доставления как самостоятельной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Применение доставления к физическому лицу регулируется статьей 27.2 КоАП РФ. Оно определяется как принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Данная статья, в отличие от аналогичной статьи КоАП РСФСР, впервые дает определение доставления как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, придавая ей тем самым правовой характер.
Из смысла статьи 27.2 КоАП РФ следует, что, во-первых, законодатель не требует после окончания доставления обязательного применения административного задержания.
Во-вторых, доставляемое лицо в соответствии со статьями 27.2- 27.6 КоАП РФ в момент доставления находится, с юридической точки зрения, в статусе доставляемого лица.
Следовательно, считать данное лицо административно задержанным юридически неверно. С фактической же точки зрения, доставляемое лицо действительно лишено права совершать деяния по собственному выбору, в связи с чем его можно считать фактически задержанным. Но фактическое задержание лица и административное задержание есть не одно и то же. Поэтому ни в коем случае нельзя смешивать или отождествлять фактическое задержание лица с административным задержанием, так как фактическое задержание лица - это физические действия, не всегда включающие в себя действия юридические (например, процессуальное оформление), не имеющие такой законодательной регламентации, как административное задержание.
В-третьих, в соответствии с действующим законодательством доставляемое лицо нельзя считать административно задержанным еще и потому, что срок административного задержания в соответствии со статьей 27.5 КоАПРФ исчисляется с момента окончания доставления лица или его вытрезвления.
В-четвертых, административное задержание сопряжено с помещением лица в специальное помещение, исключающее возможность самовольного его оставления, а доставление представляет собой передвижение принудительного свойства (статьи 27.2, 27.3, 27.6 КоАП РФ).
Принимая во внимание результаты изучения административного задержания и в связи с изложенными соображениями, мы считаем необходимым принципиально подчеркнуть, что доставление есть самостоятельная административно-принудительная мера, которая может быть реализована самостоятельно или совместно с другими мерами (например, административным задержанием).
Исходя из законодательной регламентации, к элементам доставления можно отнести следующие: 1) это принудительное препровождение; 2) применяется к физическим лицам; 3) цель - составление протокола об административном правонарушении; 4) осуществляется только при невозможности составления протокола на месте выявления административного правонарушения при условии обязательности его составления.
Рассматриваемая статья 27.2 КоАП РФ непосредственно корреспондирует со статьей 1.6 КоАП РФ, согласно которой лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основании и в порядке, установленных законом, в пределах компетенции должностного лица, исключающих решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
