Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы административного судопроизводства в арбитражном суде 24
1.1. Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция и административное судопроизводство в юридической науке 24
1.2. Место административного судопроизводства в системе арбитражных судов 42
1.3. Принципы административного судопроизводства 69
1.4.Теоретические проблемы соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов 78
Глава 2. Проблемы подведомственности арбитражным судам дел возникающих из административно-правовых отношений 99
2.1. К вопросу о содержании понятия «подведомственность» 99
2.2. Правила подведомственности рассмотрения дел возникающих из административно-правовых отношений: теория и арбитражная практика 109
2.3. Разрешение коллизий подведомственности 139
Глава 3. Методологические аспекты рассмотрения административных дел в арбитражном суде 152
3.1. Административные споры в теории административного права 152
3.2. Подготовка административных дел к рассмотрению в арбитражном суде 166
3.3. Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений 191
3.4. Понятие особенностей административных дел в арбитражном суде
Глава 4. Категории споров в административном судопроизводстве в арбитражном процессе: теория и практика 199
4.1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов 199
4.2. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц 205
4.3. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности 212
4.4. Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности 232
4.5. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций 238
Глава 5. Проблемы совершенствования гарантий защиты прав участников споров возникающих из административно-правовых отношений 245
5.1.Особенности пересмотра дел, возникающих из административно-правовых отношений 245
5.2. Преюдиция в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах 265
5.3.Совершенствование обеспечительных мер в административном судопроизводстве в арбитражных судах 275
Заключение 289
Список источников и литературы 299
- Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция и административное судопроизводство в юридической науке
- К вопросу о содержании понятия «подведомственность»
- Административные споры в теории административного права
- Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность исследования административного судопроизводства в арбитражном суде предопределена следующими обстоятельствами.
Первое. Согласно закону административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов РФ. По действующему законодательству рассмотрение споров, связанных с административной ответственностью организаций и граждан-предпринимателей, производится в рамках арбитражного судопроизводства. Кроме того, в арбитражный суд может быть обжаловано значительное число актов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Рассмотрение указанных дел также является формой осуществления административного судопроизводства. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, как вид судопроизводства относится к административному судопроизводству и введено в качестве средства судебного контроля в сфере указанных отношений. Административное судопроизводство с точки зрения категории дел, подведомственных арбитражным судам, постепенно развивается и расширяется. Анализируя компетенцию судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, С.З.Женетль справедливо констатирует значительное увеличение составов, переданных на рассмотрение судам. В первой редакции КоАП РФ к компетенции судов общей юрисдикции было отнесено более 150 видов административных правонарушений, более 20 видов деликтов к рассмотрению арбитражными судами, что разительно отличается от количества указанного КоАП РСФСР. Кроме того, судебная юрисдикция возникает также в случае направления дела на рассмотрение суда административными органами или уполномоченными должностными лицами более чем 50 видов правонарушений. В последующих редакциях Кодекса данный перечень пополнился еще более чем 20 видами административных правонарушений1.
В связи с этим проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, других нормативно-правовых актов и содержащихся в них материальных административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас особую остроту и практическую актуальность.
Второе. В отечественной юридической науке и практике до сих пор отсутствует единый концептуальный подход к пониманию места и роли административного судопроизводства в судебной системе страны. Несмотря на то, что необходимость такого судопроизводства закреплена в ст. 118 Конституции РФ 1993 г. формирование данного института в России вызывает множество споров. До сих пор остается дискуссионным вопрос о понятии "административная юстиция". Не решен окончательно вопрос о структуре и содержании законодательства, регулирующего институт административной юстиции. Много споров и дискуссий вызывают вопросы юрисдикции административных судов, соотношение административных судов с конституционными, арбитражными судами, судами общей юрисдикции. Таким образом, в современной российской национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, становится очевидной уже сейчас на стадии формирования норм, регламентирующих производство по административным делам, и она требует обстоятельного изучения. Отсутствие согласия по этим вопросам, как в среде практиков, так и ученых значительно затрудняет практическое формирование института административной юстиции, делая тему исследования чрезвычайно актуальной.
Третье. Актуальность исследования административного судопроизводства в арбитражном суде вытекает также из недостаточной разработанности именно этой проблематики в научной юридической литературе. Усилия научного сообщества сосредоточены в основном на разработке теоретико-правовых и организационных аспектов формирования административного судопроизводства как самостоятельной ветви судебной власти. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, В. Е. Севрюгин, В. Д. Сорокин, Д. Н. Бахрах, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др. Однако, при этом конкретный опыт осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражном суде и уроки этого опыта остаются очень часто вне поля зрения специалистов.
Четвертое. Важным неисследованным ракурсом проблемы являются произошедшие существенные изменения в деятельности арбитражных судов Российской Федерации, существенно влияющие на практику административного судопроизводства. За полтора с лишним десятилетия в стране создано более ста арбитражных судов, составляющих четырехзвенную судебную систему. Практически завершено создание апелляционной и кассационной инстанций, между которыми установлено четкое разграничение компетенций. За пятнадцать лет рассмотрено около 9 миллионов дел по первой инстанции, почти миллион в апелляционной и полмиллиона в кассационной инстанции.2 В тоже время круг задач, стоящих перед арбитражными судами, также как и их роль в разрешении экономических споров, постоянно расширяется и усложняется. Существенно меняется структура рассматриваемых дел.
Если в 1992 году доля административных споров в общем объеме рассмотренных дел составляла менее двух процентов, то в 2008 году - более 60%. И это с учетом значительного снижения количества административных дел, которое произошло за счет принятия законопроекта «Об административном порядке взыскания штрафов». Причем на начальном этапе большую часть административных дел составляли дела о признании недействительными ненормативных актов. Сейчас, в основном, - это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за пятнадцать лет увеличилось в 22 раза . Таким образом, в арбитражной практике накоплен огромный опыт разрешения административных дел, изучение которого еще не было предметом монографического научного исследования.
Степень разработанности темы исследования.
Исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране, активно развернулись в 90-е годы. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений, являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н. Стари лова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.
Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" . Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства.
Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства . Ю.Н.Старилов рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения.
Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции6. Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. «Главный признак административной юстиции, -считает она, - наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от «активной» администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)» . С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР, нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в делах общества всегда было огромным. В.В.Бойцова считает, что так Россия близка континентальной модели правовых систем, то для нее наиболее подходит французская модель административных судов . Похожий подход к институту административной юстиции встречается в монографии Ю.А.Тихомирова «Курс административного права и процесса»9 Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность, выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры (административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений), процедуры.
Ю.А.Тихомиров приходит к выводу, что наступило время переходить к формированию системы административной юстиции. Он включает в эту систему Высшую Административную Палату на федеральном уровне и административные коллегии в Верховных Судах республик и областных судах . Интересными и здравыми в плане понимания жизненных реальностей представляются суждения Н.Г.Салищевой по вопросу об административной юстиции и ее месте в системе государственных учреждений России. Анализируя высказанные в юридической литературе предложения о введении в России системы органов административной юстиции, Н.Г.Салищева приходит к резонному выводу: «учитывая своеобразие ситуации в России, следовало бы начать с создания в общих судах специализированных присутствий (составов) по административным делам, имея в виду суды первой инстанции, а также коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации»11. Необходимо четко определиться в ходе судебной реформы в России по поводу тех структур судебной власти, которые будут выполнять функции органов административной юстиции.
Н.Г.Салищева предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую, отдельную часть . В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.Н.Козлова) появились разделы об административной юстиции1 . К сожалению, эти разделы оставляют желать лучшего: отсутствует анализ истории развития института административной юстиции, фактически не исследуется ключевое правоотношение в административной праве : «гражданин - аппарат управления», недостаточно используется метод сравнительно-правового исследования.
В целом обзор литературы по административному праву, изданной в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма -института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев.
Каждая из частей этого механизма используется при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина при наличии жалобы на это нарушение гражданина.
Вопрос о структуре и видах судопроизводств в арбитражном процессе исследован в научной литературе по арбитражному процессуальному праву значительно меньше. Обстоятельное изучение данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности, в работах Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по видам судопроизводств в арбитражном процессе следует отметить исследования СМ. Петровой, Н.В. Сухаревой14, однако они не решили ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в арбитражном процессе. Все вышеуказанное, а также наметившаяся тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории административного судопроизводства и необходимости совершенствования арбитражного процессуального законодательства.
При этом нельзя не отметить, что, несмотря на резко возросшее количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, комплексных научных трудов, специально посвященных административно-процессуальной деятельности судей арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, учитывая новизну соответствующей области законодательства, в настоящее время фактически нет.
Между тем, указанное направление деятельности суда в последнее время приобретает все большее значение, что объясняется повышением роли административной ответственности, устойчивой тенденцией более широкого применения к правонарушителям мер административного воздействия, потребностью создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях бурного развития новых экономических отношений.
В этой ситуации необходимость комплексного исследования всех вопросов административно-правового режима рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, остается крайне актуальной, что и предопределило выбор темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплекса теоретических, правовых и организационных положений, связанных с рассмотрением дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. Она включает в себя выявление проблем функционирования административного судопроизводства в России и выработку на их основе научно-практических рекомендаций, призванных способствовать созданию эффективного правового института административного судопроизводства в рамках арбитражных судов.
Данная цель находит свое воплощение в постановке и решении следующих задач:
1. С позиций общей теории права дать понятие правового института административного судопроизводства, раскрыть его структуру и определить его роль в системе административного права.
2. Изучить историю становления и развития правового института административного судопроизводства в отечественном административном судопроизводстве и на этой основе определить закономерности и перспективы его дальнейшего совершенствования.
3. Изучить степень влияния правового института административного судопроизводства на процессуальную деятельность органов, осуществляющих производство по делу, и иных участников процессуальных отношений, его воздействие на качество и эффективность досудебного и судебного производства. 4. Сформулировать новеллы, направленные на совершенствование административного судопроизводства в арбитражных судах.
5. Предложить пути создания правового механизма действенной защиты прав участников процесса в рамках административного судопроизводства в арбитражном суде.
6. Выработать предложения по совершенствованию норм АПК РФ по разрешению экономических споров, возникающих из административных правоотношений
7. Разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию организации административного судопроизводства в арбитражных судах в России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с проблемами:
1) совершенствования материальных, процессуальных и исполнительных норм об административных правонарушениях;
2) выделения административного судопроизводства в самостоятельный вид судопроизводства;
3) изучения материальных, процессуальных норм, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в практике арбитражных судов.
Предметом исследования являются
- доктринальные подходы, научные концепции, идеи, взгляды и теоретические разработки, связанные с обоснованием выделения административного судопроизводства в самостоятельный вид судопроизводства и новые научные направления, их соотношение с другими отраслями права и науками;
- историческое и современное состояние теоретических, правовых и организационных проблем совершенствования материальных, процессуальных норм об административных правонарушениях. Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и специальных способов познания правовой действительности. Диссертантом были использованы методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, ретроспективного и сравнительно-правового анализа, а также диалектический метод, что позволило обеспечить всесторонность изучения анализируемого явления, внутреннее единство исследования, а также достоверность и непротиворечивость его положений.
Развитие научных представлений об административном производстве в арбитражных судах и эволюция законодательства, регламентирующего эти вопросы, были проанализированы посредством историко-правового метода.
Характерной чертой исследования является комплексный подход к рассмотрению проблемы организации административного судопроизводства в системе арбитражных судов в Российской Федерации и ее правовой основы. Он заключается в привлечении к исследованию методов, используемых как судоустройственной наукой, так и наукой административного права, общей теорией права, наукой арбитражного процесса.
Сделанные выводы и предложения основываются на положениях Конституции РФ, науке административного права и процесса, судоустройственном законодательстве, постановлениях Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ.
Теоретической базой работы являются труды ученых-правоведов, исследовавших те или иные аспекты становления и развития системы госарбитражей, а затем системы арбитражных судов и арбитражных судов субъектов РФ, как ее основного звена, в судоустройственной науке, науке арбитражного процесса: Т.Е. Абовой, Т.К. Андреевой, Е.А.Борисовой, Р.Ф. Каллистратовой, М.А. Ковалева, П.В.Логинова, М.К.Треушникова, В.М.Шерстюк, М.К. Юкова, В.Ф. Яковлева, В.В.Яркова других. В ходе работы над обозначенной темой автор обращался к специальной научной литературе, посвященной вопросам законодательства и законотворческого процесса, проблемам развития российской правовой системы, проблемам совершенствования единой судебной системы РФ.
Эмпирической базой диссертации явились статистические и иные отчетные данные об организации и деятельности арбитражных судов субъектов РФ за исследуемый период, поступившие в Высший Арбитражный Суд РФ.
Научная новизна исследования. В диссертации предпринята попытка комплексно, с учетом всего массива действующего законодательства, уроков российского и зарубежного опыта проанализировать и оценить состояние и перспективы административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов РФ. В работе исследуются вопросы совершенствования, усиления внутренней согласованности правовой основы организации административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов РФ, определяющего влияния на его развитие всего комплекса правовых источников, регламентирующих вопросы организации указанных судов. Впервые, наряду с существующими судоустройственными источниками, регламентирующими устройство арбитражных судов РФ, анализируется практика административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов. Впервые применительно к арбитражным судам РФ рассмотрены их задачи и функции при рассмотрении административных дел, рекомендован ряд существенных изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство.
Положения, выносимые на защиту.
1. Концептуальная модель административного судопроизводства в арбитражных судах, впервые разработанная в юридической науке на стыке административного и арбитражного права и процесса и представляющая собой систематизированную совокупность материальных и процессуальных норм регулирующих рассмотрение дел возникающих из публично-правовых отношений.
Модель характеризует предмет регулирования, особенности
внутренней организации судопроизводства, взаимодействие с другими видами судопроизводства, факторы стабильности и эффективности системы и правовое обеспечение этих характеристик. Оценка деятельности административного судопроизводства в арбитражных судах через призму данной модели является новым научным направлениям в юриспруденции.
2. Авторская концепция развития правового института судопроизводства в арбитражных судах по рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений, включающая в себя следующие положения:
1) административное судопроизводство в арбитражных судах является той областью судебной деятельности, которая введена в качестве средства судебного контроля в сфере публично-правовых отношений и является формой осуществления конституционного вида судопроизводства. В диссертации доказано, что судебная защита - это наиболее эффективная форма защиты интересов граждан и предпринимателей в современных условиях;
2) обжалование решений и действий (равно как и бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд - одно из основных конституционных прав человека и гражданина. Это право закрепляется посредством установления в ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантии судебной защиты его прав и свобод;
3) расширение возможностей защиты прав гражданина с помощью административного судопроизводства в арбитражных судах юридически уравнивает гражданина и государственные структуры, позволяет эффективно отстаивать интересы личности; 4) вся процедура рассмотрения административно-правовых споров - это конкуренция частных и публичных прав и любая мера, предпринимаемая в процессе административного судопроизводства, должна обеспечивать защиту прав хозяйствующих субъектов от неправомерного вмешательства государственных органов в предпринимательскую деятельность;
5) разумное сочетание прав и свобод предпринимателей и юридических лиц и властных полномочий государственных органов должно быть основано на совершенствовании правового статуса всех сторон процесса .
3. В доктринальном подходе к судебному механизму рассмотрения административно-правовых споров в арбитражной процессуальной форме, автор исходит из того, что для успешного функционирования этого механизма необходимы:
- совокупность процессуальных средств и способов, обеспечивающих надлежащую защиту субъективных частных прав, и охраняемых законом как публичных, так и частных интересов;
- гарантии как правовые средства охраны и защиты прав хозяйствующих субъектов. При этом их нельзя сводить только к борьбе с нарушениями этих прав, поскольку, таким образом, размываются ценностные рамки данного института; гарантии включают в себя и «средства реализации законных прав и свобод личности». В диссертации под гарантиями в арбитражном процессе понимаются установленные нормами процессуального законодательства различные по своему содержанию правовые средства и способы, обеспечивающие сторонам возможность реализации и защиты предоставленных им прав. При этом подчеркивается, что процессуальные гарантии не сводятся к какому-либо единственному процессуальному средству - они выступают в виде целостной системы.
4. Обоснование авторской концепции соотношения функций суда и органов государственной власти. В силу того, подчеркнуто в диссертации, что арбитражные суды осуществляют не только защиту нарушенных публичных прав, но и реализуют контрольные функции в отношении государственных органов, наделенных правом разрешать административные споры, необходимо при реализации судом контрольных полномочий в данной области не допускать смешения процессуальных функций суда и органов государственной власти. Административное судопроизводство "не является частью административно-процессуальной деятельности, которая регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти". Задачей суда является осуществление правосудия (разрешения дела), так как данный вид производства введен в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в качестве средства судебного контроля в сфере публично-правовых отношений и решает общие задачи судопроизводства в арбитражных судах, установленные в ст. 2 АПК РФ
5. Анализ судебной практики впервые позволяет утверждать, что административно-процессуальная деятельность судей арбитражных судов в настоящее время характеризуется не только количественным ростом рассматриваемых ими дел об административных правонарушениях, но и усложнением содержания административно-деликтной практики. В диссертации выделяются следующие причины увеличения подведомственности дел об административных правонарушениях судьям: во-первых, судьи - это наиболее компетентные, профессионально подготовленные представители государственной власти, способные объективно и беспристрастно разрешать правовые споры; во-вторых, судьи рассматривают наиболее сложные дела об административных правонарушениях; в-третьих, все составы административных правонарушений отнесены законодателем к подсудности судей на основании санкций норм, предусматривающих возможность реализации к виновному таких наказаний, которые могут быть применены к нарушителю только в судебном порядке. 6. Концептуальный анализ положения дел с рассмотрением административно-правовых нарушений позволяет сделать вывод, что в организационном плане и по содержанию принципиальных основ судопроизводства арбитральные суды лучше всего подготовлены в рамках современной судебной системы к выполнению функций административной юстиции. Однако пока арбитражные суды осуществляют свою юрисдикционную деятельность по Единым правилам судопроизводства, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ (АПК РФ). Именно поэтому нередко пробелы законодательства восполняются постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по отдельным вопросам. В связи с этим в диссертации доказывается, что, как никогда остро стоит вопрос совершенствования правового регулирования административно - юрисдикционной деятельности арбитражных судов по разрешению административных споров.
7. Предлагается внести следующие изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях: - дополнить КоАП РФ положением, предусматривающим возможность приостановления производства по делу об административном правонарушении, если лицо умышленно уклоняется от явки в суд для рассмотрения дела о его административном правонарушении; определить критерии малозначительности административных правонарушений (ст. 2.9); - определить подходы в рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц, предпринимателей за совершение правонарушения, которые предусмотрены статьями (частями статей), перечисленными одновременно в части 2 и абзаце 3 части 3 ст. 23.1 КоАП РФ;
- определить понятие вины в отношении юридического лица; 8. Предлагается внести следующие изменения и дополнения в АПК РФ:
определить что, если заявлено требование по 24 главе АПК РФ, но по существу это спор о праве, то подлежит рассмотрению спор о праве с соответствующими лицами, участвующими в деле. Если заявитель отказывается от рассмотрения спора о праве, то не подлежит удовлетворению требование, заявленное по главе 24 АПК РФ;
определить подходы по порядку исполнения судебного акта о признании недействительности ненормативного акта;
определить обязательным дачу заключения законодательным или исполнительным органом субъекта Российской Федерации, если рассматривается спор о недействительности ненормативного акта органа местного самоуправления;
определить правило, если отказано в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока по п. 4 ст. 198 АПК РФ, то нельзя делать выводы в мотивировочной части по существу этого требования;
определить, если заявлено одновременно два требования: о признании ненормативного акта недействительным и о возврате денег из бюджета, то в этом случае правило о сроке, предусмотренное п. 4 ст. 198 АПК РФ, не применяется (если не пропущен 3-х летний срок);
ввести в АПК РФ правило о рассмотрении административных дел по месту совершения правонарушения.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в его направленности на решение крупной социально-правовой проблемы. Подходы, предложенные в диссертации, позволяют всесторонне изучить административное судопроизводство в арбитражных судах.
Полученные выводы и положения вносят вклад в науку административного права и арбитражного процесса в той мере, в какой они анализируют действующее законодательство об организации административного судопроизводства в арбитражных судах РФ с выработкой конкретных предложений по его совершенствованию.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы: во-первых, при определении в законотворческой деятельности перспективных путей совершенствования организации арбитражных судов РФ и их правовой основы; во-вторых, в дальнейших научных исследованиях, проводимых как Высшим Арбитражным Судом РФ, так и научными учреждениями; в-третьих, в учебном процессе при подготовке студентов по специальности "Юриспруденция", а также на курсах по повышению квалификации судей арбитражных судов; в-четвертых, при подготовке актов, регламентирующих организацию внутренней деятельности, арбитражными судами РФ.
Отдельные положения настоящей работы могут быть использованы в качестве теоретической основы для последующих научных изысканий в рамках общей теории права, а также для проведения исследований проблемы административного судопроизводства в арбитражных судах в рамках административного права. Кроме того, теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут быть учтены при подготовке учебников по административному праву, и учебных пособий по различным отраслям права, в процессе проведения учебных занятий по курсу арбитражный процесс.
Некоторые разделы диссертационного исследования, опубликованные в виде отдельных статей, размещены в Справочно-поисковой системе «Консультант-Плюс» как публикации, имеющие практическую значимость.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены автором в монографиях, учебных пособиях и научных статьях, в том числе, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук
Предложения, направленные на противодействие злоупотреблениям правами и свободами нашли свое отражение в служебных документах Московского арбитражного суда.
Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция и административное судопроизводство в юридической науке
В статье 118 ч.2 Конституции РФ, зафиксировано, что в Российской Федерации «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства»15.
За прошедшие 15 лет в стране сложились и успешно функционируют конституционное, гражданское, уголовное судопроизводства. Труднее идет процесс формирования административного судопроизводства. В научной литературе нет до сих пор единой точки зрения на многие аспекты функционирования административного судопроизводства. В связи с этим целесообразно исследуя эту проблематику прежде всего договориться о понятиях и их соотношении. Речь идет о таких категориях как «административное судопроизводство, административный процесс и административная юстиция».
Разберемся в этих понятиях и в их трактовках в научной литературе. Как известно, судопроизводство — регулируемая процессуальным законодательством РФ деятельность суда или судьи в ходе судебного разбирательства дел1 . В Толковом словаре русского языка Ушакова судопроизводство определяется как разрешение судебных дел по установленному порядку, судебный процесс17. В соответствии с этой логикой административное судопроизводство это разрешение административных судебных дел по установленному порядку. Однако, в научной литературе единой точки зрения на этот вопрос нет18. Дело в том, что административное судопроизводство осуществляется различными органами судебной власти в соответствии с установленными правилами подведомственности, а специально созданная для административного судопроизводства система судебных органов отсутствует. Ключевой вопрос здесь - правовая природа производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Можно ли отнести данное производство к исковому производству или следует признать постепенное становление в рамках существующего процессуального законодательства самостоятельного административного судопроизводства? Если признать производство по делам, возникающим из административно- правовых отношений, видом гражданского судопроизводства, то было бы правомерно придать порядку рассмотрения и разрешения данных дел "исковой характер" и согласиться с предложением о разрешении дел, возникающих из административно-правовых отношений, в порядке особого искового производства. Если же точка зрения, обосновывающая самостоятельность административного судопроизводства, окажется правильной, то в перспективе можно с уверенностью констатировать создание обособленного административно-процессуального акта, составленного в соответствии с принципами административного процессуального права.
О.С.Захарова считает, что «административное судопроизводство - это деятельность судей арбитражных судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда»19.
И.В. Панова определяет административное судопроизводство как вид судопроизводства, деятельность суда, регламентируемую в порядке, установленном нормами административного права 20.
Д.Н. Бахрах считает, что "административное судопроизводство следует понимать как правосудие по административным делам, осуществляемое в порядке, установленном нормами административного права" 21.
В административно-правовой литературе существуют следующие точки зрения на соотношение понятий "административное судопроизводство" и "производство по делам об административных правонарушениях". "Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной власти, является частью административно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие"22 Нередко административное судопроизводство отождествляется с понятием "административная юстиция" или «административный процесс». Следует поэтому развести эти понятия. Рассмотрим понятие административный процесс. Как известно, процесс (от лат. processus — продвижение) — порядок рассмотрения дел в суде или административных органах, судопроизводство; судебное дело . В БСЭ это понятие раскрывается подробно: процесс (от лат. processus — продвижение), 1) последовательная смена состояний стадий развития. 2) Совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата (например, производственный процесс — последовательная смена трудовых операций)»24. Категория "процесс" в отношении судебного рассмотрения дел используется уже в титуле XII книги сороковой Дигеста Юстиниана, который именуется "О процессах по делам об освобождении" (Di liberali causa).
К вопросу о содержании понятия «подведомственность»
Разграничение подведомственности дел между различными ветвями судебной власти — один из ключевых процессуальных вопросов. От того, насколько четко данный вопрос регламентирован в законодательстве, во многом зависит слаженность деятельности судебной системы в целом и, как следствие, доступность и своевременность правосудия.
В научной литературе существуют различные трактовки этого понятия. В Современной энциклопедии, например, подведомственность определяется как «разграничение компетенции между различными органами. Означает, что государственные учреждения (например, суд, арбитражный суд, административные органы) вправе решать только вопросы, отнесенные законом к их ведению» 2. В Финансовом словаре подведомственность трактуется как «разграничение компетенции между различными органами. Каждое государственное учреждение или общественная организация вправе рассматривать и разрешать только те вопросы, которые отнесены к их ведению» .
В Юридическом словаре «подведомственность - относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных юридических дел к ведению того или иного государственного, общественного органа или третейского суда, свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами».
Подведомственность дел арбитражным судам определяется в главе 4, ст. ст. 27 - 33 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с положениями 4 главы АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных КОАП и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя
В п.З ст. 27 отмечается, что к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела. В статье 29 АПК определена подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений В ней констатируется, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В научной литературе немало публикаций, рассматривающих проблему подведомственности арбитражных судов . Теоретической основой этих разработок остается исследование Ю.К. Осипова, опубликованное в семидесятые годы прошлого столетия136. В современных условиях проблемы подведомственности в деятельности арбитражных судов наиболее обстоятельно рассматриваются в трудах В.В.Яркова. В комментарии к 1 параграфу 4 главы АПК РФ 2002 В.В.Ярков выделяет следующие особенности подхода к подведомственности в АПК 2002 г.
Во-первых, расширилась подведомственность дел арбитражным судам, Появились новые категории дел, которые ранее не рассматривались арбитражными судами (например, об оспаривании решений третейских судов - ст. 31 и гл. 30 АПК), либо принципиально шире стала подведомственность по ранее рассматриваемым арбитражными судами делам, в частности, в сфере нормоконтроля (см. ст. 29 и гл. 23 АПК), при признании и исполнении решений иностранных судов и арбитражей.
Во-вторых, определенные категории дел отнесены к исключительной подведомственности арбитражного суда, независимо от субъектного состава и других критериев (см. ст. 33). Это очень важная новелла, которая позволяет исключить конфликты в сфере подведомственности и обеспечить единообразное рассмотрение определенных категорий дел.
В-третьих, за исключением дел, отнесенных к специальной (исключительной) подведомственности дел арбитражным судам, сохранились правила множественной подведомственности ряда категорий дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам в зависимости от критерия субъектного состава. Например, дела из гражданских правоотношений (кроме перечисленных в ст. 33 АПК) по-прежнему подведомственны арбитражным судам, если сторонами спора являются юридические лица и (или) граждане, имеющие статус индивидуальных предпринимателей.
Изменилось также понимание подведомственности в сфере исполнительного производства.
В-четвертых, изменились последствия привлечения к участию в деле в арбитражном процессе в качестве третьих лиц граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Если по АПК 1995 г. это приводило к прекращению производства по делу в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду, то теперь согласно ч. 4 данной статьи дело в любом случае подлежит рассмотрению в арбитражном суде, принявшем его к производству.
В-пятых, разрешен порядок передачи дел, которые отнесены к исключительной подведомственности арбитражных судов, из производства судов общей юрисдикции.
В-шестых, принципиально изменились процессуально-правовые последствия неподведомственности дела арбитражному суду. По АПК 1995 г. различались полная и временная неподведомственность дела арбитражному суду. Полная неподведомственность дела арбитражному суду, установленная в момент подачи искового заявления, являлась основанием для отказа в его принятии (п. 1. ч. 1 ст. 107 АПК 1995 г.), а в ходе разбирательства дела - основанием для прекращения производства (п. 1 ст. 85 АПК 1995 г.). Временная неподведомственность дела, связанная с несоблюдением досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, являлась соответственно основанием для возвращения искового заявления ответчику (п. 6 ч. 1 ст. 108 АПК 1995 г.) или оставления иска без рассмотрения (п. 5 ст. 87 АПК 1995 г.).
Административные споры в теории административного права
Первые, фрагментарные исследования проблематики споров в сфере государственного управления есть в работах таких российских учёных-полицеистов как А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, В.Л. Кобалевский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, П. Шеймин.
Среди зарубежных авторов XIX - начала XX века освещавших отдельные аспекты спорных административных правоотношений следует назвать Ж. Агшлетона, Г. Гербера, Р. Гнейста, А.В. Дайси, Э. Лаферриера, Ф. Порта, О. Сарвея.
В советский и современный периоды развития науки административного права в России теория административно-правового спора находит своё отражение как в теории административно-правовых отношений, так и в теории административного процесса, будучи представлена в работах таких авторов как: А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, И.И. Веремеенко, А.П. Вершинин, А.В. Воронков, И.А. Габричидзе, И.А. Га-лаган, А.А. Дёмин, Е.В. Додин, И.А. Дюрягин, П.Ф. Елисейкин, И.М. Зайцев, O.K. Застрожная, М.В. Карасёва, В.Т. Квиткин, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, М.П. Лебедев, В.А. Лория, А.Е. Лунёв, В.В. Мальков, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, В.И. Новосёлов, Д.М. Овсянко, Г.Л. Осокина, И.В. Панова, Г.И. Петров, М.И. Пискотин, Ю.А. Попова, В.И. Ремнёв, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, И.С. Самощенко, В.А. Сивицкий, С.Л. Симонян, В.В. Скитович, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, О.В. Токарев, В.А. Тупиков, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, Б.С. Эбзеев, Б.И. Юрков, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов и ряда других.
Современная зарубежная литература по данной проблематике представлена работами Ж. Брэбана, Ж. Веделя, Р. Драго, С. Поповича, Р. Шарвена, Р. Шалю, К. Экштайна и других иностранных авторов.
Среди современных отечественных авторов, которые специально исследовали проблематику административно-правового спора, следует назвать А.Б. Зеленцова, Н.Ю. Хаманеву. Исследованиям административно-правовых споров в сфере экономики посвящены работы Н.В. Сухаревой. И всё же, отечественных работ, специально посвященных системному исследованию административно-правового спора до настоящего времени не было.
В работах по административному праву понятие «административный спор» имеет несколько трактовок.
В. Н. Кудрявцев рассматривает административный спор как юридический конфликт, а его как противоборство субъектов права в связи с применением, нарушением или толкованием правовых норм .
Аналогичной точки зрения придерживается Н. Ю. Хаманева, рассматривающая административно-правовой спор как разновидность юридического конфликта .
В.А.Юсупов, анализируя проблему, считает, что эта разновидность административно-правового конфликта еще требует основательного теоретического осмысления .
Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора, считает А. Б. Зеленцев, связана с отрицанием возможности его существования в советском праве . Лишь к 70-м годам в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но не гражданском, а административном184.
Однако в последние годы интерес к проблеме административного спора в нашей науке заметно возрос 8 .
В чем юридическая сущность административного спора? В том, считает А.Б.Зеленцов, что наличие спора свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании помех в осуществлении этих прав. Дело возбуждается в целях устранения таких помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. Административный же орган в лице представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина186.
Проверка законности действий административных органов осуществляется судом путем рассмотрения и разрешения споров о праве между гражданами и административными органами, которые выступают как стороны с противоположными юридическими интересами. Таким образом, суд при рассмотрении этих споров сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону. В задачу суда, следовательно, входит объективное исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим вынесение оценки правомерности действий сторон. Разрешение административного спора — это способ судебной проверки законности и обоснованности решений административных органов и должностных лиц .
Правда, в научной литературе существует мнения о невозможности административного спора из-за неравенства сторон в административно-правовом отношении.
Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Как уже отмечалось, в АПК впервые закреплены процессуальные правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Можно выделить следующие правила подачи заявления по делам об оспаривании нормативных правовых актов: - правом на подачу заявления обладают организации, граждане -индивидуальные предприниматели, прокурор, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления; - нормативный правовой акт должен быть в установленном порядке принят и опубликован. Порядок опубликования актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 . "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления определяется этими органами; - оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированные Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами; - оспариваемый нормативный правовой акт противоречит закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; - арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") ; дела об оспаривании нормативных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к компетенции судов общей юрисдикции.
С учетом правил, содержащихся в ч. 2 ст. 34 АПК, ст. ст. 4, 138 НК, заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства РФ по налогам и сборам может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ.
Если федеральным законом не предусмотрено иное, предварительное обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к вышестоящему должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд о признании нормативного правового акта недействующим.
Возможность оспаривания нормативного правового акта в арбитражном суде обязательно должна быть предусмотрена в федеральном законе (например, в ст. 138 НК).
Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося с требованием о признании такого акта недействующим. Данные дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с определенными особенностями.
В отличие от общих требований, предъявляемых к содержанию заявления (ст. 125 АПК), в нем дополнительно должны быть указаны данные: о наименовании органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт; - о наименовании этого акта и дате его принятия; - о правах и законных интересах организации, гражданина индивидуального предпринимателя, которые нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями; - о нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, которому противоречит оспариваемый акт или его отдельные положения; - об органе массовой информации и дате опубликования акта. Копия оспариваемого акта должна быть приложена к заявлению. Названные дополнительные требования по оформлению заявления необходимы для правильного и быстрого разрешения спора. К заявлению должны быть приложены: - доказательства направления копии заявления другим лицам, участвующим в деле; - документ, подтверждающий уплату государственной пошлины; - копия свидетельства о регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя; документы, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления; - документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования. Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.
Вопрос о принятии заявления к производству арбитражного суда решается судьей единолично в пятидневный срок со дня поступления заявления в арбитражный суд. Арбитражный суд обязан принять к производству заявление, поданное с соблюдением требований, предусмотренных ст. ст. 125, 126 АПК. О принятии заявления к производству арбитражный суд выносит определение, которое направляется не позднее следующего дня лицам, участвующим в деле.
Несоблюдение требований к заявлению, предусмотренных ст. ст. 125, 126 АПК, может послужить основанием для оставления заявления без движения (ст. 128 АПК) или его возвращения (ст. 129 АПК).
Судьей арбитражного суда производятся действия по подготовке дела к судебному разбирательству (ст. ст. 133 - 136 АПК). После подготовки дела судья выносит определение о назначении дела к судебному разбирательству, которое направляется лицам, участвующим в деле (ст. 137 АПК).
Рассмотрение заявления производится арбитражным судом по общим правилам, предусмотренным гл. 19 АПК.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются коллегиальным составом судей. При рассмотрении этих дел не допускается участие арбитражных заседателей. Срок рассмотрения этих дел - не более 2 месяцев со дня поступления заявления в суд. В указанный срок должно быть принято решение по делу. На любой стадии арбитражного процесса вправе вступить в дело соответствующий прокурор (ст. 52 АПК).
В отличие от общих правил, касающихся участия лиц в судебном заседании, если в заседание не явились надлежаще извещенные заявитель, представитель органа, принявшего спорный акт, иные заинтересованные лица и суд не признал их явку обязательной, то данное обстоятельство не препятствует рассмотрению дела. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителей государственных органов, органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК).
