Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика административного судопроизводства 12
1. Административное судопроизводство как правовой институт 12
2. Организационные аспекты административного судопроизводства 39
3. Административные правоотношения - объект судебной защиты 75
Глава 2. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел 102
1. Оспаривание нормативных правовых актов МВД РФ 102
2. Процессуальные особенности обжалования ненормативных актов органов милиции и действий (бездействия) их должностных лиц 133
Заключение 159
Библиография 162
Приложения 181
- Административное судопроизводство как правовой институт
- Административные правоотношения - объект судебной защиты
- Оспаривание нормативных правовых актов МВД РФ
- Процессуальные особенности обжалования ненормативных актов органов милиции и действий (бездействия) их должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозглашает - судебная власть осуществляется посредствам конституционного, гражданского административного, уголовного судопроизводства. Контроль за законностью действий органов исполнительной власти и их должностных лиц (административное судопроизводство) по сей день, не обеспечен традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, т.е. специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной структурой и соответствующей законодательной основой.
Актуальность теоретико-правового исследования административного судопроизводства обусловлена необходимостью создания административно-процессуального законодательства и определения в нем места норм, регулирующих отношения органов исполнительной власти и граждан, связанные с разрешением административно-правового конфликта.
В современных условиях назрела правовая потребность в создании специализированных судов, в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создании эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Необходимость развития института административного судопроизводства связана с рядом факторов:
-вступив в Совет Европы Россия обязалась привести судебную систему в соответствие с международными правовыми стандартами;
-отсутствие дифференцированных норм судопроизводства по гражданским и административным делам существенно снижает эффективность как гражданского так и арбитражного судопроизводства;
-необходимостью специализации судей в сфере административно-правовых отношений, что будет способствовать качественному и оператив 4
ному рассмотрению дел, повышению квалификации судей именно в данной области;
-создание административных судов в определенной мере будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.
Административное судопроизводство на современном этапе является проблемой, от решения которой зависит, насколько эффективной будет судебная защита в сфере публично-правовых отношений. Усиление роли и значения судебной защиты прав и интересов граждан требует совершенствования процессуального законодательства с целью создания дополнительных действенных механизмов такой защиты.
Создание системы административных судов одна из актуальных проблем судебной реформы на сегодняшний день, решение которой должно способствовать: 1) реформированию системы государственной власти в целом; 2) укреплению судебной власти и придания ей большей оперативности и эффективности; 3) совершенствованию правового механизма обеспечения прав и свобод граждан.
Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе. Сейчас в России идет процесс создания эффективной системы управления и разработка законодательства о государственной и муниципальной службе, в связи с этим целесообразно создавать суды, специализирующиеся на рассмотрении споров, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Защита законных прав и интересов человека должна быть приоритетной в комплексе задач, функций и целей функционирования всей судебной системы, в том числе и административных судебных структур и являться главным мотивом, определяющим направления реформы судебной системы. «В порядке реализации положений ст. 118 Конституции Российской Федерации, закрепляющей в числе форм осуществления судебной власти и админи 5
стративное судопроизводство, необходимо сформировать правовую базу функционирования новых судебных институтов, которые чаще всего определяются как административные суды»1. Инициатива Верховного Суда РФ по внесению в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» заслуживает положительной оценки.
Изложенное показывает, что исследование проблем административного судопроизводства весьма актуально, имеет как научное, так и практическое значение, что и обусловило выбор темы настоящей диссертации.
Степень разработанности темы исследования. В последние годы в России усилилось внимание к проблемам административной юстиции и судопроизводства, которые имеют многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана.
Изучением данной проблемы занимались такие ученые как: Д.Н. Бах-рах, В.А. Гаген, А.И. Елистратов, А.Ю. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, С.А. Корф, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.А. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, А.Н. Шергин и др. Отдельные проблемы освещены в работах: А.В. Абсалямова, А.А. Демина, П.П. Колесова, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, СМ. Петровой, В.В. Скитович, А.К. Соловьевой, В.Е. Усанова, И.Д. Фиалковской, И.С. Яценко и
др.
Однако следует отметить, что до сих пор в нашей стране остается спорным вопрос о понятии административная юстиция и не разработан единый концептуальный подход к решению этой проблемы. Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установле 1 См.: Полянский В.В. Некоторые проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М, 2002. С. 149. ния в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающих административно-правовой статус граждан РФ базирующихся на нормах Конституции РФ.
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, связанных со становлением и развитием административно - процессуального законодательства.
Предмет исследования теоретические, правовые и организационные аспекты административного судопроизводства, перспективы его развития.
Цель и задачи. Цель настоящей диссертации - комплексное исследование теоретических и правовых аспектов регулирования административного судопроизводства, рассмотрение перспектив и путей его развития. Организационный аспект представлен с позиции создания и развития системы административных судов. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- изучить степень разработанности в научной литературе понятий «административная юстиция», «административного судопроизводства»;
- рассмотреть систему административных судов как один из организационных аспектов административного судопроизводства;
- рассмотреть административные правоотношения как объект судебной защиты;
- исследовать процессуальные особенности обжалования ненормативных актов в рамках административного судопроизводства на примере органов милиции;
- рассмотреть проблему оспаривания нормативных правовых актов как часть административного судопроизводства; - изучить перспективы развития и разработать научно-обоснованные положения направленные на повышение эффективности административного судопроизводства и административных судов.
Методологическая база и методы исследования составляют диалектические методы научного познания социальной действительности: логико-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы в сочетании с комплексным, системным подходом к анализу проблем, связанных с административным судопроизводством и отражающих взаимосвязь теории и практики. В работе использовались частные методы познания: наблюдение, изучение и анализ документов (судебной практики) и др.
Исследование опиралось на научную литературу по методологии социального анализа, социальному управлению, административному праву, гражданскому процессуальному праву. Особое внимание уделялось научным и учебным источникам по вопросам становления и развития административного судопроизводства. Проанализировано содержание нового ГПК РФ и АПК РФ, в той, части, в которой они представляли интерес для целей исследования.
Научная новизна заключается в осуществлении комплексного исследования правового регулирования и организации административного судопроизводства.
В работе впервые были исследованы процессуальные особенности обжалования ненормативных актов в рамках административного судопроизводства на примере органов милиции. Исследована проблема создания системы административных судов, как один из организационных аспектов административного судопроизводства. Элементы новизны носят результаты анализа проблем оспаривания нормативных правовых актов органов исполнительной власти, как части административного судопроизводства.
Новизной характеризуются также содержащиеся в диссертации предложения по совершенствованию законодательства, связанные с принятием кодекса об административном судопроизводстве. Автором предложен ряд положений, с учетом существующих законопроектов об административном судопроизводстве, которые носят уточняющий характер. Положения выносимые на защиту.
1 .Понятие института административного судопроизводства. Административное судопроизводство как институт административного права предполагает определение понятия и предмета административного судопроизводства, системы органов осуществляющих правосудие и их компетенцию, стадий производства. Институт административного судопроизводства в смысле нормативного его определения представляет собой совокупность административно-процессуальных норм, которые регулируют общественные отношения при возникновении административно-правового конфликта.
2. Предметом административного судопроизводства является административно-правовой конфликт. Административно-правовой конфликт выступает в виде двух таких своих разновидностей, как административный спор и административное правонарушение.
3 .Административное дело это административно-правовой конфликт, который возникает, развивается и прекращается в строгом соответствии с административно-процессуальными нормами и завершается вынесением законного и обоснованного решения по делу.
4. Институт административного судопроизводства должен включать систему судебных органов специально созданных для разрешения административно-правовых конфликтов. Этими органами могут быть, во-первых, административные суды; во-вторых, административные трибуналы (отделения, присутствия) созданные в системе судов общей юрисдикции.
Административные суды - это судебные органы административного контроля самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть посредством административного судопроизводства и входящие в судебную систему РФ. Основная цель создания системы административных судов обеспечение доступности судебной защиты в связи, с чем система административных судов должна строиться по аналогии с системой судов общей юрисдикции.
5. Принцип доступности - основной принцип административного судопроизводства, сущность которого заключается в свободном доступе граждан к правосудию по административным делам и возможности пользоваться всеми процессуальными средствами предусмотренными административно-процессуальным законодательством.
6. В процессе формирования института административного судопроизводства следует сохранить административный порядок разрешения спора. В соответствии с этим необходимо принять закон об административных процедурах, регулирующий порядок разрешения споров во внесудебном порядке .
7. Актуальность проблем затронутых в диссертационном исследовании предопределяет необходимость реализации конкретных предложений по развитию законодательства об административном судопроизводстве в форме Кодекса об административном судопроизводстве, содержательная часть которого должна закрепить такие положения как: статьи «Консультация специалиста», «Представители, назначаемые судом», «Действия сторон (судьи) при подготовке дела к судебному разбирательству»; стадию пересмотра решений и определений суда по административным делам «Апелляционное производство»; специальные главы «Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов» и «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение исследования выражается в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по развитию административно-процессуального законодательства, что вносит определенный вклад в развитие науки административное право. Полученные результаты также могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в этой области, для подготовки учебных пособий.
Практическая значимость проведенного исследования предопределена актуальностью и новизной рассматриваемой проблемы административного судопроизводства и обусловлена теоретическим характером сделанных в диссертации выводов. Последние могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе образовательных учреждений как системы МВД так и в гражданских высших учебных заведениях, при преподавании курса «Административное право России», «Гражданское процессуальное право России», специальных курсов «Административная юстиция», «Административный процесс», «Административная юрисдикция» и других. Для повышения профессионального уровня профессорско-преподавательского состава учебных заведений, а также практических работников.
Кроме того, практическая значимость заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть полезны не только для обновления законодательства, при разработке законопроектов в сфере административного судопроизводства, но и представляют интерес для правоприменителей, что подтверждается актами о внедрении.
Обоснованность и достоверность полученных результатов достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексной методикой исследования, обеспечивающей всесторонне и объективное изучение поставленных задач; применением общих и частных научных методов исследования, а также апробацией результатов исследования.
Автором изучено законодательство советского и постсоветского периодов, действующее российское законодательство, а также ряд законопроектов, относящихся к предмету исследования; специальная и научная литера 11 тура по административному, гражданскому процессуальному праву, а также по теории государства и права.
В работе уделено внимание изучению отдельных постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, в рамках задач настоящего исследования. При подготовке диссертации использовались материалы научно-практических конференций и семинаров, стенограммы заседания Совета по проблемам совершенствования правосудия при Президенте РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованном учебном пособии «Судебный порядок оспаривания решений и действий органов и должностных лиц милиции» и двух статьях «Административное судопроизводство - история развития», «Административное судопроизводство как правовой институт»; доложены автором на двух научно-практических конференциях студентов и аспирантов юридического факультета Тверского государственного университета: «Проблемы защиты прав и охраняемых законом интересов», «Актуальные проблемы судебной защиты» (Тверь, 2002).
Результаты полученных исследований используются в учебном процессе Академии управления МВД России при проведении занятий курса «Административное право», практической деятельности прокуратуры Центрального района г. Твери.
Структура и объем диссертации определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка литературы и приложений.
Административное судопроизводство как правовой институт
В последние годы в России усилилось внимание к проблеме административной юстиции, которая имеет многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана. Опубликованы многочисленные монографии, статьи, защищены диссертации по этой проблеме1. Однако следует отметить, что вопрос о понятии «административная юстиция» до сих пор остается дискуссионным. Нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемыми понятиями «административная юстиция», «административный процесс».
Не решает проблемы автоматический перенос одной из существующих в мире моделей, поскольку ясно, что любой создаваемый правовой институт должен вписаться в уже действующую правовую систему.
Проведенный анализ показывает, что российские ученые по-разному понимают такие правовые явления, как административная юстиция, административное судопроизводство, административный процесс.
Административная юстиция в области обеспечения прав человека, проблемы теории и правового реагирования. Автореф. дис. ... канд. юрид наук. М, 1997 и др. ная часть административного процесса, а Ю.Н. Старилов считает, что целесообразно заменить термин "административная юстиция" на понятие "административное судопроизводство (правосудие)"1. Существуют и иные точки зрения.
Административная юстиция по сути своей есть судебная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Проведенные исследования и анализ зарубежного опыта свидетельствуют, что административная юстиция - это прежде всего способ защиты прав и свобод граждан от административного произвола, осуществляемый с помощью судебных средств.
Следует поддержать мнение Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, что административное судопроизводство является процессуальной формой административной юстиции, с тем условием, что юстиция осуществляется су-дебными органами .
Административное судопроизводство на современном этапе является проблемой, от решения которой зависит, насколько эффективной будет судебная защита в сфере публично-правовых отношений. Поэтому требуется глубокое осмысление многих аспектов этой проблемы. Одним из первых теоретических вопросов является определение административного судопроизводства как правового института.
См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 790.; Российское государство и правовая система. Воронеж, 1999. С. 635.; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998. С. 99. 2 Салшцева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 14. Известно, что отрасль права подразделяется на правовые институты, -обособленные комплексы правовых норм, которые регулируют общественные отношения конкретного вида. «Правовой институт (англ. law/jiridical/ledal institute) - совокупность норм права, регулирующих определенную группу взаимосвязанных общественных отношений. Правовые институты являются своеобразными общностями, группами юридических норм внутри отраслей права»1.
В любой отрасли права можно выделить множество институтов. Юридическим критерием обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт служат три признака: 1) юридическое единство правовых норм (единство положений, принципов, понятий, режима правового регулирования); 2) полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений; 3) обособление норм права, образующих правовой институт, в главах, разделах, частях и иных структурных единицах нормативно-правовых актов.
Содержание правового института выражается в определенной группе понятий, терминов, конструкций. Нормы, составляющие институт, тесно связаны и взаимодействуют, дополняя друг друга. Административное право, по аналогии с другими отраслями права, представляет собой систему, которая состоит из отдельных административно-правовых норм и институтов, тесно взаимосвязанных между собой.
Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы: - регулирующие управленческие отношения общего характера, то есть общие для всего управления они составляют общую часть; - нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления, они составляют особенную часть; нормы, регулирующие общественные отношения в сфере администратор но-юрисдикционной деятельности, составляющие третью часть1.
Автор в качестве административно-юрисдикционной деятельности рассматривает лишь производство об административных правонарушениях, т.е. нормы, которые урегулированы КоАП РФ. Данная точка зрения включает не весь перечень отношений, которые входят в сферу регулирования административного права. Последнее время ученые, и мы с этим согласны, все больше занимаются проблемой развития административного процессуального законодательства, которое не ограничивается производством по делам об административных правонарушениях.
Административные правоотношения - объект судебной защиты
Административные правоотношения, как и любые другие правоотношения, - это особая форма связи прав и обязанностей.
В.К. Бабаев определяет правоотношения как «охраняемое государством общественное отношение, возникающее, как правило, вследствие воздействия норм права на поведение людей и характеризующееся наличием субъективных прав и юридических обязанностей у его участников»1. Значит, любые общественные отношения под регулярным воздействием административно-правовых норм становятся административными правоотношениями.
Правоотношения принято подразделять на частноправовые и публично-правовые. При этом возникает вопрос о соотношении публичного и частного права. Безусловно, что абсолютной публично-правовой или частноправовой отрасли не существует. Публично-правовые элементы присутствуют в отраслях частного права, равно как и наоборот. К примеру, в семейном праве к публично-правовым элементам относятся судебный порядок расторжения брака, лишения родительских прав, взыскания алиментов. В земельном праве публично-правовой элемент имеет значительное проявление: определение порядка землеустройства, предоставление (отвода) земель, изъятие земель и др. Применительно к каждой конкретной отрасли права имеет место комбинирование этих юридических приемов.
Границы между частным и публичным правом исторически подвижны и изменчивы. Так, изменение в Российской Федерации форм собственности на землю принципиально повлияло на характер земельного права, перешедшего под «юрисдикцию» частного права (хотя и сохраняя публично-правовой элемент).
Посредством анализа категорий социальной свободы и генезиса прав человека, государственной власти, политики и политической свободы обосновывается относительная самостоятельность публичной сферы, где реализуется политическая свобода граждан. В научный оборот вводится понятие публично-правового статуса гражданина, соответствующее высокой степени общественной интеграции.
К элементам публично-правого статуса гражданина в качестве составного структурного звена отнесены конституционные принципы публичной сферы: народного суверенитета, разделения властей, политического плюрализма в связи с их определяющим воздействием на организацию публичной власти и содержание публично-правового статуса гражданина. Показано также значение принципов правового положения граждан: принципа равноправия, всеобщности и неотчуждаемости прав, а также их пропорционального ограничения. «Содержание понятия субъективного публичного права раскрывается через функцию защиты свободы гражданина от произвола публичных властей правовыми средствами. Понятие относительной процессу-альности поддерживается как признак, имманентный любому публичному праву, выражающийся в возможности конституировать государство в лице его органов в качестве субъекта-ответчика в рамках спорного производства» .
Обратим внимание на ряд других особенностей, характеризующих публичные правоотношения. Они не могут быть сведены только к собственно властным отношениям. Налицо усложнение внутренней жизни гражданского общества. Государство выполняет целый ряд социальных функций, повышено внимание к правам личности и гражданина; с другой стороны, нарастают интеграционные процессы в межгосударственных отношениях, усиливается влияние международного и иностранного права на национальное правовое развитие. Эти процессы выступают объективными причинами видоизменения предмета регулирования публичного права. Оно происходит за счет сохранения традиционных объектов (устройства власти и т.п.), более глубокого проникновения в сферу отраслей частного права и преобразования ряда его институтов (договоров и др.), появления новых объектов, требующих публично-правового регулирования (самоуправление, партии и общественные объединения). Возрастает роль и удельный вес общепризнанных принципов и норм международного и надгосударственного права.
В развитии общества в направлении признания ценностей прав человека и верховенства закона судебная защита может эффективно использоваться для достижения этих целей. «Несмотря на значительные отличия правовых, культурных, политических, социальных и экономических условий в различных странах, можно выделить несколько ключевых факторов, оказывающих воздействие на судебную защиту и в то же время видоизменяющихся вместе с общественным развитием. К таким факторам относятся государственный строй и действующее законодательство, независимость судебной власти и особенности судебной системы, а также отношение к праву в обществе" .
Ранее были приведены различия между общественными и публичными интересами, однако анализ правовых систем других государств позволяет сделать вывод о том, что в большинстве государств понятие «общественные интересы» является более широким, поглощающим, по сути, часть интересов, которые мы относим к публичным и даже личным.
Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые отношения «как урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти»1. Он же выделяет ряд особенностей административных правоотношений: - обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации; - в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями); - данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; - в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; - разрешение споров между сторонами, как, правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше и больше споров рассматривается судами).
Оспаривание нормативных правовых актов МВД РФ
Органы внутренних дел, осуществляя возложенные на них задачи и функции, принимают правовые акты. Эти акты издаются, в том числе и в связи с осуществлением административной (управленческой) деятельности. Причем большинство актов, издаваемых органами внутренних дел, относится к актам государственного управления. Особенностью управленческих актов является то, что, они направлены на регулирование и разрешение вопросов управления, возникающих в сфере внутренних дел, в том числе в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и др.
Судебный контроль правового содержания нормативных актов, не входящий в компетенцию Конституционного Суда РФ (ст. 125 Конституции РФ), должен осуществляться в рамках особой процедуры, отличной от искового производства. Процессуальные правила разбирательства дел этой категории должны предусматривать значительное количество элементов письменного судопроизводства.
В процессе оценки подзаконного акта на предмет соответствия (или не соответствия) Конституции РФ либо иным нормативным правовым актам, требуется определить его точный смысл, при этом руководствоваться буквальным значением использованных в подзаконном нормативном правовом акте слов и выражений (групп слов или словосочетаний), и проверить, не искажается ли при этом существо того правила поведения (нормы-дефиниции, нормы-принципа), которое сформулировано в нормативном правовом акте более высокой юридической силы .
Уполномоченные руководители органов внутренних дел издают приказы, инструкции, положения, уставы и другие нормативные акты. Нормотвор-ческая компетенция органов внутренних дел неодинакова, ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутренних дел, его функций1.
Так, МВД России обладает более широкими правами по изданию нормативных актов, нежели органы внутренних дел субъектов федерации. Издавая нормативные акты, МВД России определяет компетенцию структурных подразделений МВД (главных управлений, управлений, отделов и др.). Нормативными актами МВД России регламентируется порядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям работы (по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности, по обеспечению безопасности дорожного движения и др.)
Все акты органов внутренних дел должны соответствовать требованиям, которые предъявляются к актам государственного управления.
В своем исследовании Т.Н. Воронина указывает, что «акты МВД России в массиве актов федеральных органов исполнительной власти занимают особое место». Такое утверждение она обосновывает рядом положений, среди которых: 1) основной сферой деятельности органов внутренних дел являются публичные отношения, основанные на обеспечении приоритетных положений Основного Закона государства; 2) нормативные правовые акты МВД России призваны обеспечить не только охрану, но и реализацию прав и свобод человека и гражданина, особенно в правоотношениях, когда сторонами выступают гражданин и орган внутренних дел; 3) нормативные правовые акты МВД России осуществляют правовое регулирование не только основного, но и самого объемного направления работы ОВД - административно-правовую деятельность (в т.ч. и защиту прав и свобод человека и гражданина)1.
Анализ практики оспаривания в Верховный Суд РФ нормативных правовых актов МВД России (см. Приложение №1) показывает, что в 1999 г. наблюдался значительный рост числа жалоб, поданных в Верховный Суд РФ о признании незаконными нормативных правовых актов МВД России. Так, если за 1996 - 1998 гг. судом было рассмотрено 13 таких жалоб, то в 1999 г. -уже 20 жалоб об оспаривании 18 приказов МВД России. Решения суда по 9 из них были оспорены заявителями в кассационном порядке.
Заявителями оспаривались как незарегистрированные в Минюсте РФ, например приказ МВД России от 6 августа 1998 г. № 484 «О совершенствовании деятельности контрольно-профилактических подразделений Государственной Инспекции безопасности дорожного движения», так и зарегистрированные и опубликованные нормативные акты МВД России, противоречащие действующему законодательству.
Так была подана жалоба о признании незаконным п. 22 «Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели или причинения увечья сотруднику милиции, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника мили-ции» , который противоречил нормам Гражданского кодекса Российской Федерации.
Своевременное издание нового нормативного акта, зарегистрированного и опубликованного в установленном порядке в Минюсте России, и признание утратившим силу оспариваемого приказа позволило прекратить производство по 3 жалобам о признании незаконными 4 приказов МВД России, как не прошедших государственную регистрацию.
Процессуальные особенности обжалования ненормативных актов органов милиции и действий (бездействия) их должностных лиц
Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в настоящее время законодательно закреплено в главе 25 ГПК РФ.
Проект Кодекса об административном судопроизводстве РФ, разработанный рабочей группой под руководством В.И. Радченко, заместителя председателя Верховного Суда РФ, не содержит главы, посвященной общим правилам обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. На наш взгляд, данная категория должна рассматриваться по правилам административного судопроизводства.
Административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф в своей работе «Административная юстиция в России». По его мнению источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский. Н.М. Коркунов отмечал в своих трудах, что «разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права»1.
Рассматривая процессуальные особенности обжалования ненормативных актов органов исполнительной власти, мы рассмотрим возможность применения институтов гражданского процесса в рамках административного судопроизводства.
Гражданское дело может быть возбуждено только при соблюдении установленного законом порядка. Что же является основанием для возбуждения дела в административном судопроизводстве?
Согласно ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд1.
Статья 77 инициативного проекта Федерального Конституционного закона «Об административном судопроизводстве» предлагает: «заявитель, полагающий, что его права, свободы и охраняемые законом интересы нарушены неправомерным решением, действиям (бездействием) ответчика, вправе обратиться в суд с жалобой»2.
Другие ученые считают, что средством защиты при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, является иск (требование о защите прав и свобод). Так, В.А. Рязановский считал жалобу по административным делам недоразвившимся иском об охране субъективного публичного права3. Дискуссия о том, можно ли считать жалобу административным иском, ведутся и в наши дни .
В этом плане мы согласны с П.П. Колесовым, утверждающим, что специфика подлежащих защите публичных прав, необходимость развития демократических процессов в обществе, наконец, правовые традиции диктуют необходимость использования исковой формы защиты этих прав1.
На наш взгляд, представляется целесообразным обращение в суд по вопросам обжалования ненормативных актов органов милиции и действий (бездействия) их должностных лиц производить путем подачи административного иска, а не заявления или жалобы.
В этом случае, по нашему мнению, административный иск может быть определен как процессуальное требование к суду, предъявленное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обращающегося в суд, нарушены его публично-правовые интересы или субъективные материальные права.
Административные иски имеют сложную правовую характеристику. Имеются особенности как в определении бремени доказывания, так и процессуальных средств достижения поставленной цели доказывания. По-особому проявляется действие принципов состязательности и диспозитивно-сти. Имеет особенности содержание мотивировочной и резолютивной частей решения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, законной силы в части объективных и субъективных пределов, а также исполнение решений по этим делам.
Предмет судебной защиты по административным делам неоднороден. Защите могут подлежать как субъективные материальные права, возникающие из административно-правовых отношений (например, о защите жилищного, земельного, финансового, пенсионного права и т.п.), так и публичные права, свободы, охраняемые законом интересы граждан (например, защита избирательных прав, права на выезд из страны и въезд в страну и т.п.).
По предмету судебной защиты все административные иски могут быть классифицированы следующим образом. «Первую группу составляют иски, возникающие из публично-правовых отношений, где предметом судебной защиты непосредственно являются публично-правовые интересы одного либо многих граждан. Во вторую группу будут объединены иски по защите субъективных прав граждан, нарушенных изданием незаконного административного акта, принятием должностным лицом решения, совершения иного юридически значимого действия в отношении гражданина, которыми, по его мнению, нарушены его жилищные, земельные, гражданские, пенсионные и другие субъективные права. К третьей группе следует отнести иски по оспариванию законности привлечения граждан или должностных лиц к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ, последние возможно назвать исками об административных правонарушениях»1.
