Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административные процедуры как часть административного процесса 13
1. Понятие административного процесса 13
2. Понятие административной процедуры 26
3. Классификация административных процедур 48
Глава 2. Принципы и элементы административных процедур 59
1. Общие принципы административного процесса 59
2. Специальные принципы административных процедур 71
3. Элементы административных процедур 84
Глава 3. Проблемы правового регулирования административных процедур 107
1. Правовое регулирование административных процедур 107
2. Проекты законов об административных процедурах 122
3. Предмет регулирования закона об административных процедурах 131
4. Правовое регулирование административных процедур в зарубежных странахШ
Заключение 155
Приложение № 1 159
Приложение №2 160
Приложение № 3 162
Библиография 196
- Понятие административного процесса
- Понятие административной процедуры
- Общие принципы административного процесса
- Правовое регулирование административных процедур
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Задача повышения эффективности управления стоит перед каждым государством. В нашей стране повышение эффективности государственного управления - обязательная предпосылка развития государства и повышения благосостояния его граждан, максимального приближения Российской Федерации к международным демократическим и социальным стандартам. С этой целью в России проводится административная реформа. Требуется модернизировать деятельность исполнительной власти во всех трех аспектах. Организационный аспект - усовершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и внутренней структуры каждого органа. Функциональный аспект - эффективное распределение функций между органами, видами органов, ветвями и уровнями власти в государстве. Наконец, с процессуальной точки зрения требуется систематизировать массив законодательства, регулирующего порядок рассмотрения индивидуальных административных дел в ходе юрисдикционной и процедурной деятельности государства.
Проблема упорядочения административных процедур неразрывно связана с совершенствованием деятельности государственного аппарата, борьбой с бюрократизмом, повышением ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на государство задач и функций. Административные процедуры используются повседневно, однако в нашей стране нет единого основополагающего акта, регулирующего их проведение. Поэтому нередко из-за отсутствия единых правил происходит нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, подающих заявления в органы власти. Теоретические исследования административных процедур необходимы для того, чтобы сформулировать их понятие, обосновать классификацию, выделить принципы и стадии, разработать применительно к ним систему норм о доказательствах. Все это должно стать основой для модернизации административного законодательства в
4 данной сфере.
Институт административных процедур в настоящий момент находится в сфере пристального внимания ученых, его разработке уделено большое внимание в работах Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова.
Между тем, проблема определения места административного процесса в правовой системе России, разработки понятия административной процедуры, установления ее принципов, элементов не перестает быть актуальной. Такой вывод можно сделать в связи с отсутствием в нашей стране Федерального закона «Об административных процедурах», по вопросу принятия которого идут активные научные дискуссии. При этом в отсутствие названного закона регулирование порядка выполнения государственных функций и оказания государственных услуг осуществляется подзаконными актами — административными регламентами. Между тем, принятие административного регламента в отношении каждой государственной функции и государственной услуги затруднительно - в настоящее время введено в действие около двухсот тридцати регламентов, в то время как государственных функций значительно больше. Так, указывается, что только избыточных государственных функций около пяти тысяч . Исследователями отмечается, что и в настоящее время административные регламенты приняты не по всем государственным функциям (услугам) . Также следует отметить, что административная реформа часто понимается достаточно узко - только как изменение имеющейся системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и перераспределение функций между ними . Таким образом, можно констатировать недостаточное внимание со стороны государства к проблемам правового регулирования административных процедур, в том числе к
1 Лашкина Е. Вот тебе, чиновник, и Алешин день... / «Российская газета» №3317 от 9 октября 2003 г.
2 Филатова А.В. Административные регламенты исполнения Федеральной службой по труду и занятости
государственной функции по контролю, надзору / «Журнал российского права», 2006, № 10.
3 Административная реформа получит знак качества. Интервью с начальником Управления государственной службы
Минэкономразвития Андреем Шаровым / "Российская Бизнес-газета" №453 от 30 марта 2004 г.
5 необходимости разработки и принятия Федерального закона «Об административных процедурах». Указанные обстоятельства, среди прочего, определили тему настоящего диссертационного исследования.
Рассматриваемая тема приобретает особую важность в связи с повышенным вниманием государства к борьбе с коррупцией. В связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции Организации объединенных наций против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 был принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4. Указанный федеральный закон, устанавливающий, в частности, дополнительные ограничения и запреты для должностных лиц (что связано с соответствующими процедурами), должен сыграть важную роль в борьбе с коррупцией. В связи с принятием данного федерального закона существенные изменения внесены в иные законодательные акты, касающиеся административных процедур, поэтому совершенствование правового регулирования последних также можно считать одним из направлений государственной антикоррупционной политики.
Таким образом, целью диссертационного исследования является дальнейшая разработка теоретических основ правового регулирования административных процедур в России.
Для достижения цели исследования в диссертации поставлены следующие задачи:
- рассмотрение понятия административного процесса в широком и узком
значении, определение аргументов в пользу этих точек зрения;
- разработка возможно более детального понятия административной
процедуры как части административного процесса;
- определение четкой классификации административных процедур, которая
может быть использована при их законодательном регулировании;
4 "Российская газета", № 266, 30.12.2008.
- определение принципов административных процедур, прежде всего
специальных, которые должны быть закреплены в законодательстве;
- обоснование правовой категории «элементы административных процедур»
как необходимой для их правового регулирования;
рассмотрение недостатков регламентного регулирования порядка осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг;
критический анализ имеющихся законопроектов по данной теме;
рассмотрение группы общественных отношений, которая должна составить основу предмета Федерального закона «Об административных процедурах»;
- рассмотрение зарубежного опыта в регулировании административных
процедур, в том числе законодательства Австрии.
Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с разрешением не содержащих спор индивидуальных дел в сфере государственного управления. При этом главное внимание уделено процедурам по реализации административно-правового статуса частных лиц (граждан и организаций).
Предметом диссертационного исследования являются проблемы теории административных процедур, их классификации, принципов. Кроме того, предметом исследования являются нормативные правовые акты и их проекты (как Российской Федерации, так и зарубежных государств), связанные с темой исследования.
В качестве теоретической основы исследования использованы положения науки административного права и теории государства и права. Кроме того, использованы положения отраслевых юридических наук, которые могут быть применены в целях диссертационного исследования (гражданского процесса, уголовного процесса, финансового права). Диссертация основывается на работах ведущих специалистов в области административного права и процесса, в том
7 числе: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К С. Бельского, А.А. Демина, Е.В. Додина, O.K. Застрожной, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, Л.А. Мицкевич, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и других ученых.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С.Н. Абрамова, С.С. Алексеева, A.M. Васильева, В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло, В.Н. Протасова, В.А. Рязановского, И.В. Михайловского, И.Я. Фойницкого, и других ученых.
При исследовании зарубежного законодательства (немецкого и австрийского) были использованы работы представителей наук административного права данных стран: Р. Вальтера, Г. Вилингера, Й. Деппе, Ф.О. Коппа, Д. Лееба, У. Рамзауэра, И. Рихтера, Р. Тинеля, И. Хенгстшлегера, Г.Ф. Шупперта, Д. Элерса, и других.
Методологическую основу исследования составляют методы, используемые в юридических науках. Прежде всего, это общие методы теории познания: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, аналогия и другие.
Научная новизна. Данная работа является самостоятельным комплексным научным исследованием административных процедур, их места в системе административного процесса. Научную новизну имеют обоснованные в диссертации взгляды на понятие административных процедур, их принципы, классификацию, терминологию, используемую при исследовании данного правового института. В связи с тем, что в настоящее время мало исследован институт административных регламентов, важными для органов государственной власти будут замечания относительно имеющихся в регламентах недостатков. Полезными для подготовки проекта законодательного акта об административных процедурах будут критические замечания на имеющиеся законопроекты, а также предложения по предмету регулирования и содержанию Федерального закона «Об
8 административных процедурах». Наконец, практическое значение представляет подготовленный перевод Закона Австрии «Об общих положениях административных производств», который впервые публикуется в качестве приложения к настоящей работе.
Степень научной разработанности темы. Долгое время производства в сфере государственного управления не были предметом детального рассмотрения в юриспруденции. Одним из первых посвященных им исследований можно считать работу «Управленческие процедуры» под ред. Б.М. Лазарева5. В настоящее время административным процедурам уделяется значительно больше внимания. Важно отметить наличие диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук, подготовленных И.В. Пановой на тему «Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации» и П.И. Кононовым на тему «Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации» . Также по теме защищено несколько кандидатских диссертаций7. Однако рассматриваемую тему рано считать в достаточной мере научно разработанной. Прежде всего, среди исследователей нет единого мнения по вопросу определения административного процесса и административных процедур, их классификации, а также структуры и содержания планируемого к принятию Федерального закона «Об административных процедурах». Ряд аспектов остается без должного внимания, например, понятие административной процедуры, закрепленное в нормативных актах о принятии административных регламентов. В работах об административных регламентах часто не отмечаются очевидные недостатки в данных документах.
5 Управленческие процедуры. Отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1988 — 271 с.
6 Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации. Автореферат
диссертации ... доктора юридических наук, Екатеринбург, 2000 — 45 с, Кононов П.И. Административно-
процессуальное законодательство и проблемы его кодификации. Диссертация ... доктора юридических наук. М.
2001-356 с.
7 Дегтярева Е.А. Административные процедуры : диссертация ... кандидата юридических наук, Ростов-на-Дону,
2007 — 195 с; Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного
регулирования в РФ : диссертация ... кандидата юридических наук Москва, 2007 — 208 с. и др.
Также недостаточно исследованы специальные процедурные принципы, доказательства в административных процедурах, зарубежное законодательство в данной сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В научном исследовании целесообразно исходить из так называемого
«широкого» понимания административного процесса, то есть рассматривать его не
только как деятельность по рассмотрению споров и применению мер
административной ответственности, но включать в его содержание также
процедуры позитивной деятельности органов власти по применению правовых
норм. Это дает возможность использовать в исследовании административных
процедур достижения отраслевых процессуальных наук (в том числе в области
принципов, доказательств, подведомственности), что необходимо для правового
регулирования процедур;
Административные процедуры представляют собой вид административного процесса, под ними понимается урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, обладающих государственно-властными полномочиями, по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, в которых отсутствует спор. В рамках административных процедур исключается применение юридической ответственности, однако возможно применение иных мер административного принуждения. Кроме того, в контексте административных процедур следует рассматривать также организационные процедуры (в том числе процедуры разработки и принятия административных актов и процедуры, связанные с государственной службой);
В целях классификации административных процедур их можно разделить на две группы. Функциональные процедуры оформляют отношения между органами власти с одной стороны и не подчиненными им гражданами и юридическими
10 лицами с другой в целях реализации правового статуса последних. Организационные процедуры направлены на обеспечение нормальной работы государственного аппарата. К ним следует относить внутриорганизационные процедуры, процедуры по взаимоотношению с подчиненными органами и организациями и межведомственные процедуры (совместную деятельность органов исполнительной власти по разработке, принятию и исполнению административных актов).
Функциональные административные процедуры целесообразно
классифицировать в зависимости от инициации их возбуждения: органом власти, проводящим процедуру, или лицом, обращающимся в данный орган. Это обусловлено процессуальными различиями - инициатива органа власти получает свое внешнее выражение в административном акте, инициатива иных лиц — в предусмотренных законом документах, адресуемых ведомству (прежде всего это обращения граждан и юридических лиц);
4. Проведение административных процедур базируется на определенных
принципах. Особую важность для исследования представляют собой специальные
принципы функциональных административных процедур — соразмерности (т.е.
соответствия установленных ограничений прав целям административной
процедуры) и координации (т.е. межведомственного взаимодействия при
получении необходимых для процедуры документов и сведений);
5. При совершенствовании правового регулирования целесообразно
использование понятия «элементы административных процедур». Данная
категория должна определяться как система юридических фактов, установление
которых требуется для возможности проведения административной процедуры. К
таким элементам можно относить: предмет процедуры, стороны, их права и
обязанности (то есть установление компетентного ведомства, а также лиц,
имеющих право обращаться с заявлением), сроки, доказательства,
административно-процедурную форму;
К административным процедурам может быть применено общее понятие доказательств, используемое в кодифицированном процессуальном законодательстве - сведения, на основании которых компетентный орган устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела. В административных процедурах можно рассматривать традиционные свойства доказательств — относимость, допустимость, достоверность доказательства и достаточность совокупности доказательств;
Предметом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» должны быть функциональные процедуры. Внутриорганизационные процедуры и межведомственные процедуры могут стать предметом регулирования Федерального закона «Об органе исполнительной власти».
В процессе законопроектных работ целесообразно использовать позитивный зарубежный опыт правового регулирования, в частности Закон Австрии «Об общих положениях административных производств», перевод которого представлен в приложении к работе.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования использованы автором при подготовке проектов приказов и распоряжений во время работы в Управлении Федеральной регистрационной службы по Московской области, а также опробованы на выступлениях на конференциях. Научные исследования, связанные с диссертацией, нашли отражение в опубликованных работах.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавательской и научной деятельности, при дальнейшей разработке проблем административного процесса и административных процедур, при подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, а также учебников и учебных пособий.
Замечания относительно имеющихся административных регламентов могут стать полезными при разработке новых регламентов.
Приложенный к работе перевод австрийского Закона «Об общих положениях административных производств» может быть использован при подготовке аналогичного законопроекта для Российской Федерации, при исследовании австрийского законодательства, при подготовке сборников и научных статей в области административного процесса зарубежных стран8.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих собой в общей сложности десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и научной литературы.
К работе сделано три приложения: первым приложением (к третьему
параграфу первой главы работы) является схема, характеризующая классификацию
административных процедур, наиболее подходящую для их исследования. Вторым
приложением является сравнительная таблица графиков приема заявителей при
осуществлении государственных функций и предоставлении государственных
услуг территориальными органами Федеральной миграционной службы, на
основании которой можно сделать вывод о чересчур большом разнообразии
графиков приема в данном органе власти. Наконец, в качестве третьего
приложения к работе представлен перевод австрийского Закона об общих
положениях административных производств (Allgemeines
Verwaltungsverfahrensgesetz), состоящего из четырех частей.
С целью доступности для изучения данный перевод размещен в сети Интернет по адресу: .
Понятие административного процесса
Традиционно при рассмотрении юридических (в том числе административных) процедур, делается их соотнесение с категорией юридического (административного) процесса. Определение административного процесса тем более важно, что Конституция РФ (пп. «к» п. 1 ст. 72) относит административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данное обстоятельство является решающим для обособления в отечественной правовой системе массива административно-процессуальных норм. Однако и спустя полтора десятилетия со дня принятия Конституции исследователи в области административного процесса едины только в его существовании как самостоятельного вида юридического процесса. При определении понятия административного процесса, рассмотрении производств, входящих в его состав, решении иных вопросов возникают споры, из чего можно сделать вывод о том, что говорить об административном процессе как о полностью сформировавшейся отрасли права пока рано.
Термин "процесс" используется в законодательстве и литературе в разных значениях. В широком смысле, исходя из философского понимания, под ним подразумевают целенаправленно совершаемую систему определенных действий или последовательную смену состояний в развитии чего-либо9. В юридической литературе, законодательстве, судебной практике широко употребляются такие понятия, как законодательный, бюджетный, избирательный процесс. В более традиционном, «узком» смысле понятие «процесс» отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный, гражданский и арбитражный процесс).
Характеризуя современное состояние дискуссии по вопросу административного процесса, необходимо кратко обозначить развитие представлений о юридическом процессе. Обособление процессуального права от права материального происходит в конце XIX начале XX века. До этого уголовный процесс рассматривался в качестве формы (внешнего выражения) уголовного права, считалось, что уголовное право является правом на наказание в статическом состоянии, а уголовный процесс — правом на наказание в динамическом состоянии10. Гражданский процесс рассматривался как осуществление материального права на иск. Утверждалось, что материальное право может быть защищено иском, соответственно, иск считался принадлежностью, составной частью права. В связи с этим порядок предъявления иска (процесс) считался составной частью материального права .
Признание особенностей процессуального права появляется в научной литературе примерно с начала XX века. Так, применительно к гражданскому праву указывалось, что оно является частным, в то время как гражданский процесс — публичным институтом12. Наряду с этим отмечалась специфика предмета и задач уголовного процесса по сравнению с уголовным правом. Например, подчеркивалось, что объектом уголовного права является личная виновность и наказуемость, а уголовного процесса — установление права государства на наказание1"5.
Обособление процессуального права и рассмотрение его как правоохранительной деятельности повлекло поиск учеными общих черт, присущих гражданскому и уголовному процессам. В связи с этим, начиная с 20-х годов XX века, особую популярность у исследователей приобретает концепция судебного права. Суть данной концепции изложена, в частности, в работах В. А. Рязановского, Н. Н. Розина, И. В. Михайловского, И.Я. Фойницкого и других. Так, В.А. Рязановский отмечал, что задачей суда во всех видах процессов является установление права, в случае необходимости - его охрана и осуществление. Несмотря на различия в подлежащем защите праве (это может быть субъективное частное, субъективное публичное право или право государства на наказание), целью любого процесса является, по мнению В.А. Разановского, достижение материальной истины, т. е. соответствия решения норме права (правомерность) и действительным обстоятельствам дела (материальная правда в узком смысле)14. Проблемы судебного права как комплексной отрасли рассматривались также в более поздний советский период развития наук уголовного и гражданского процессов.
Концепция судебного права была подвергнута критике со стороны многих ученых. Отмечалось, в частности, несоответствие судебного права критериям, применяемым для рассмотрения массива норм в качестве отдельной отрасли права (т.е. отсутствие у судебного права собственного предмета и метода) . Однако, следует отметить значительную роль данной концепции для исследования различий между нормами материального и процессуального права. Важно обратить внимание на то, что процесс в рамках данной концепции рассматривался в качестве судебного процесса, что оказало значительное влияние на исследование видов процесса, в том числе и административного. Долгое время ученые, вне зависимости от их отношения к судебному праву, рассматривали процесс как деятельность прежде всего судов. Например, такое понимание процесса находило поддержку у С.Н. Абрамова, A.M. Васильева, С.С. Алексеева.
Расширение понимания юридического процесса с включением в него не только судебной деятельности связано во многом с исследованиями в области административного права и процесса в 60-х годах XX века (не в последнюю очередь в связи с исследованием несудебного порядка применения административных взысканий)17. Одновременно многие исследователи стали рассматривать юридический процесс еще шире, выделяя процессуальные нормы в составе, в частности, земельного, финансового, государственного права . Активнее всего позицию о необходимости широкого подхода к юридическому процессу поддерживали представители административного права, в том числе: С.С. Студеникин, Г.И. Петров, А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах. В поддержку широкого подхода к юридическому процессу высказывались также исследователи в области теории права. Например, П.Е. Недбайло и В.М. Горшеневым отмечено, что процессуальная форма присуща всякой деятельности по применению правовых норм. Ее значение в области положительной (а не только правоохранительной) деятельности органов государства по применению правовых норм не менее важно, чем в области юрисдикционной деятельности по применению санкций1 .
Понятие административной процедуры
Административный процесс объединяет различные виды производств. Административное производство — это урегулированный нормами права порядок совершения процессуальных действий по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, характеризующихся общностью (однотипностью) рассматриваемых вопросов. Все виды административных производств можно в целях настоящей работы разделить на две группы: процедурные и юрисдикционные.
Понятие процедурного производства определяется, прежде всего, через его отличия от юрисдикционного. Представляется возможным принять различия, рассмотренные Ю.М. Козловым : отсутствие в процедурах административно-правового спора, в рамках административных процедур не всегда необходима правовая оценка деятельности участников процедуры, особый характер индивидуальных дел, определяемый отсутствием спора, применение мер юридической ответственности исключительно в рамках административно-юрисдикционной деятельности, большая простота и меньшая регламентация административных процедур.
В качестве одного из основных отличий административных процедур от административной юрисдикции выделяется отсутствие в процедурном производстве спора. Понятию спора уделяется много внимания в юриспруденции. Например, Е.Б. Лупарев понимает под административным спором «такой тип комплексного материально-процессуального административного правоотношения, которое характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность действий (бездействия) органов власти и лиц, наделенных государственно-властными полномочиями»48. В данном определении содержатся существенные признаки понятия спора, поэтому оно представляется достаточно полным и обоснованным.
Между тем, исследователями административно-правового спора подчеркивается, что понятия спора и конфликта неравнозначны. Так, А.В. Зеленцов, указывая на это, отмечает также, что спор о праве (и как его вид -административный спор) нельзя отождествлять с правонарушением, так как оно является лишь одной из причин возникновения спора. Он же справедливо говорит о том, что нарушение субъективных прав само по себе не порождает спор, так как лицо, чье право предположительно нарушено, может не инициировать спор, который вызывается не правонарушением, а оспариванием49. Такой же позиции придерживаются А.А. Демин, приводящий пример того, что при взыскании контролером штрафа с лица, не оплатившего проезд, спора не возникает50 (спор возможен в случае обжалования этого решения) и Е.Б. Лупарев, указывающий на то, что не любой административно-правовой спор развивается на основании конфликта51.
С позицией данных авторов представляется необходимым согласиться, в том числе по той причине, что спор в данном контексте является юридическим понятием, а конфликт - социологическим. Между тем, данный подход позволяет сделать два важных вывода для процедур.
Во-первых, такое понимание спора позволяет говорить о том, что он отсутствует при лишении граждан или юридических лиц ранее предоставленных им прав во внесудебном порядке (например, отзыв лицензии в административном порядке). Спор, исходя из такого подхода, возникнет в случае обжалования решения компетентного органа об аннулировании лицензии. Соответственно, отзыв лицензии во внесудебном порядке можно считать административной процедурой.
Во-вторых, спор в указанном выше понимании отсутствует в случае принятия компетентным органом решения в пользу одного из нескольких заявителей (например, предоставление каких-либо прав или имущества на торгах). Соответственно, несмотря на то, что в таком случае имеет место конфликт различных интересов, но при этом частные интересы не противостоят публичным, поэтому принятие решения на конкурсной основе осуществляется в рамках административной процедуры, а не юрисдикции.
Вместе с тем возникает вопрос, все ли виды производств следует включать в процедурную деятельность? Некоторые исследователи считают нецелесообразным включение в понятие административного процесса нормотворческой и внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти, считая административные процедуры частью только внешнего правоприменительного процесса . Это обосновывается, в частности необходимостью отдельного закрепления процедур по взаимоотношению между органами власти и физическими и юридическими лицами, с целью гарантии прав последних. Также в качестве аргумента выдвигается отсутствие существенной разницы между проведением внутриорганизационных процедур в органах различных ветвей власти и выполняющих различные функции. Наконец, основанием для данной точки зрения является то, что в рамках внешней деятельности ведомств выражается правоприменительная сущность государственного управления.
Другие авторы включают в административный процесс также внутреннюю деятельность государственных органов, в том числе процедуры разработки и принятия нормативных актов и процедуры, связанные с государственной службой53.
Представляется, что позиция авторов, рассматривающих административный процесс исключительно как внешнюю правоприменительную деятельность, является достаточно обоснованной - действительно, в рамках данной деятельности проще выделить конкретные административные дела, стороны, принципы, стадии, что делает целесообразным отдельное правовое регулирование данной деятельности. Однако при таком ограничении без внимания остается большой массив внутриорганизационной и правотворческой деятельности органов власти — данная деятельность при соблюдении определенных признаков вполне может считаться процессуальной - в ней прослеживается смена состояний, взаимодействие субъектов управления, наличие индивидуальных административных дел. Нельзя не отметить также, что «внутренние» и «внешние» административно-правовые отношения неразрывно связаны друг с другом, и их правовое регулирование невозможно полностью разграничить (например, образование комиссии для проведения «внешней» процедуры).
Общие принципы административного процесса
Под принципом обычно понимается основное, исходное начало, выражающее сущность того или иного явления . Юридический принцип должен также быть основой для дальнейшего развития данного явления. Поэтому следует выделять только такие принципы административного процесса и административных процедур, которые объективно являются основными положениями данных правовых категорий, нецелесообразно закрепление в законодательстве чрезвычайно широкого перечня принципов.
Следует согласиться с тем, что принцип является фактором, определяющим вид и содержание процесса, позволяющим с необходимостью признать его единство, а также фактором, степень реализации которого является показателем правового состояния112.
Административные процедуры, являясь составной частью административного процесса, базируются на общих принципах права и процесса. Вместе с тем, эти общие принципы находят свое специфическое выражение в административных процедурах. При определении системы принципов административного процесса и административных процедур за основу берутся, как правило, принципы, разработанные отраслевыми юридическими науками - уголовно-процессуального и гражданского процессуального права, а также принципы, разработанные наукой административного права и закрепленные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
В научной литературе, посвященной административному процессу, чаще всего рассматриваются следующие процессуальные принципы: законности, материальной истины, равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, гласности, ведения дела на национальном языке, экономичности и эффективности, ответственности за принятый акт (решение) . Следует отметить, что не все принципы, закрепленные в имеющихся процессуальных кодексах, могут рассматриваться и как принципы административных процедур, как будет отмечено ниже.
Принцип законности является не только общепроцессуальным, но и общеправовым. Он основан на требованиях Конституции Российской Федерации, пункт 2 статьи 15 которой гласит, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В административном процессе законность выступает в качестве требования строго соблюдать определенный порядок претворения в жизнь правил материальных норм административного и других отраслей права. Требование соблюдения законов означает также необходимость соблюдения изданных в соответствии с ними подзаконных актов и индивидуально-правовых (правоприменительных) актов. Законность также предполагает применение нормативно-правовых актов в определенной иерархии, в соответствии с их юридической силой. Важным является положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы, они применяются приоритетно по отношению к законам. Действие органа власти в административном процессе в рамках закона - важнейшая гарантия прав участвующих в данном процессе лиц.
Следует отметить, что законодательство ряда иностранных государств предусматривает случаи, когда орган власти вправе действовать, выходя за рамки, установленные законом, или отступая от некоторых процедурных гарантий -прежде всего в условии чрезвычайной ситуации или военного положения114. В Российской Федерации в рамках специальных правовых режимов, например, в условиях чрезвычайного или военного положения115, также предусматриваются условия применения различных федеральных законов.
Принцип объективной (материальной) истины означает всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела, как они имели место быть в действительности. Установление истины должно основываться не только на заявлениях участников административного процесса, необходимо проверить документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность их показаний. При рассмотрении дела важно учесть и правильно оценить все доказательства. Так, налоговые органы проводят камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, что также можно отнести к административным процедурам. Неправильное установление фактических обстоятельств дела при этих проверках может повлечь впоследствии незаконное наложение обязанностей.
Принцип компетентности означает, что властные субъекты административного права имеют строго определенные административно-процессуальные полномочия. Изначально этот принцип был положен в основу Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , по которому функции по принятию нормативных правовых актов принадлежат федеральным министерствам, а функции по контролю и надзору (в том числе, выдача разрешений (лицензий), регистрация), правоприменительные функции федеральным службам. В действующей в настоящее время структуре федеральных органов исполнительной власти сохранено их разделение на виды в соответствии с исполняемыми функциями117.
Сущность принципа равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, состоит в закреплении положения, согласно которому каждый человек и гражданин независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равен перед законом и органом, который разрешает то или иное управленческое дело. Кроме того, этот принцип предполагает обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.
Правовое регулирование административных процедур
При разработке проблем административных процедур важно проанализировать относящееся к ним законодательство, указать на имеющиеся недостатки, устранение которых является важным условием для совершенствования их правового регулирования.
Законодательство об административных процедурах основывается на Конституции РФ, предусматривающей, в частности, право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Как уже отмечено выше, Конституция РФ относит административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отношение к административным процедурам имеют также многие иные конституционные нормы, в частности, ряд прав может быть реализован только в определенных процедурных рамках (например, социальное обеспечение - ст. 39, предоставление жилища - ст. 40).
Важная роль в правовом регулировании административных процедур уделена различным федеральным законам. Прежде всего, среди них можно назвать Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»193, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»194, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»195, Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (вступает в силу с 01 июля 2009 года)196, Федеральный закон от 09.02.2009 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»197.
Среди всего массива федеральных законов, регулирующих административные процедуры, особое внимание следует уделить Федеральному закону от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Это связано с предусмотренной им детальной регистрационной процедурой. Главное особенностью данной процедуры является наличие промежуточного решения - о приостановлении государственной регистрации. Такое решение принимается при возникновении у государственного регистратора сомнений в наличии оснований для регистрации (в том числе в случае недостаточности документов или наличии ошибок в них), а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений. В случае устранения данных недостатков в установленный законом срок (один месяц) государственный регистратор обязан зарегистрировать соответствующее право или сделку, а при неустранении - отказать в регистрации. Таюке приостановление возможно по ходатайству заявителя (на срок не более трех месяцев) или при поступлении в регистрирующий орган документа о наложении ареста на объект недвижимого имущества.
В случае приостановления государственной регистрации по инициативе заявителя ее срок впоследствии начинает течь заново. Поэтому в зависимости от вида приостановления по-разному исчисляются сроки регистрационной процедуры. Если решение о приостановлении принимается только по инициативе государственного регистратора, то право может быть зарегистрировано по истечении двух месяцев (один месяц - срок государственной регистрации плюс еще один месяц - срок приостановления). А если дополнительно представлено еще и заявление правообладателя о приостановлении регистрации сроком на три месяца, то право будет зарегистрировано по истечении шести месяцев после первой подачи документов (один месяц - срок государственной регистрации, плюс один месяц — срок ее приостановления по инициативе регистратора, плюс три месяца - срок ее приостановления по инициативе заявителя, плюс еще один месяц - срок государственной регистрации, который начинает течь заново). В связи с данными обстоятельствами особое внимание среди исследователей уделяется именно процедурным аспектам государственной регистрации прав на недвижимость.
На основании и во исполнение федеральных законов Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами исполнительной власти принимаются подзаконные акты. Например, в связи с конституционными полномочиями Президента РФ в сфере гражданства, им было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации199. В качестве примера акта Правительства Российской Федерации, имеющего отношение к административным процедурам, можно назвать Положение о контроле за проведением землеустройства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19.12.2008 № 1061200. Данный нормативный акт предусматривает порядок проведения соответствующих проверок Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (а после его присоединения к Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии — данным органом власти).
В случае наличия у федеральных органов исполнительной власти полномочий по нормативно-правовому регулированию данные органы также вправе принимать нормативные акты, касающиеся административных процедур. Например, приказом МВД РФ от 01.11.2001 № 965 утверждена Инструкция о порядке предоставления гражданам справок о наличии (отсутствии) у них судимости201.
Важное место в системе правового регулирования административных процедур занимает законодательство субъектов Российской Федерации. Особое внимание можно обратить на нормативные акты, касающиеся организации приема и выдачи документов в режиме «одного окна» в г. Москве. Начало работ по введению системы «одного окна» в данном субъекте Российской Федерации положено постановлением Правительства Москвы от 10.06.2003 № 438-ПП «О первоочередных мерах, направленных на разработку и введение в отраслях городского хозяйства Москвы режима «одного окна»202. Данным нормативным правовым актом подчеркнута необходимость исключения необоснованного привлечения граждан, предприятий и организаций к оформлению или согласованию документов, выдаваемых органами исполнительной власти города Москвы и иными городскими организациями.
