Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система управления физической культурой и спортом в России компетенционное разграничение организации и деятельности 12
1. Понятие и сущность системы управления физической культурой и спортом в России как объекта правового регулирования административным правом 12
2. Правовое регулирование организации и деятельности государств-ной системы управления физической культурой и спортом 20
3. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы управления физической культурой и спортом 51
4. Правовое регулирование организации и деятельности общественной системы управления физической культурой и спортом 62
5. Правовое регулирование функционирования учреждений и иных организаций физической культуры и спорта 89
6. Правовое регулирование организации профессионального спорта в России 98
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение управления физической культурой и спортом в России 113
1. Источники правового регулирования управленческих физкультурно-спортивных отношений 113
2. Проблемы развития нормативно-правового регулирования организации управления физкулътурно-спортивнои деятельностью в России 120
3. Особенности правового регулирования физической культуры и спорта в зарубежных странах 130
Заключение 154
Библиография
- Понятие и сущность системы управления физической культурой и спортом в России как объекта правового регулирования административным правом
- Правовое регулирование организации и деятельности государств-ной системы управления физической культурой и спортом
- Источники правового регулирования управленческих физкультурно-спортивных отношений
- Проблемы развития нормативно-правового регулирования организации управления физкулътурно-спортивнои деятельностью в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена важной ролью физической культуры и спорта в развитии современного общества на основе признания основополагающего значения физкультурно-спортивной деятельности для формирования здорового образа жизни населения, а также осознания необходимости построения системы управления рассматриваемой отраслью социальной сферы.
Именно на современном этапе развития России завершается процесс формирования нового демократического государства, в котором признается право граждан на занятия физической культурой и спортом и устанавливается обязанность государства в лице его органов способствовать развитию соответствующих общественных отношений.
В своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что «...результатом нашей работы должна стать осознанная молодым поколением необходимость в здоровом образе жизни, в занятиях физической культурой и спортом. Каждый молодой человек должен осознать, что здоровый образ жизни — это успех, его личный успех»1.
Конституция РФ провозгласила, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41), тем самым установив цель организации управления в соответствующей сфере общественных отношений.
Динамичные преобразования в экономике, создание новой системы государственных органов, признание прав населения муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов местного значения через органы местного самоуправления в Российской Федерации остро поставили вопрос о необходимости чёткого определения путей совершенствования организации и деятельности органов государственной власти и местного
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2005.26 апреля.
4 самоуправления в области развития физической культуры и спорта, установления форм взаимодействия соответствующих структур между собой, а также с иными органами, организациями и непосредственно с населением.
Необходимость управления физической культурой и спортом очевидна, поскольку развитие данной отрасли социальной сферы «...способствует общему прогрессу страны, так как направлено на совершенствование личности человека, укрепление здоровья людей, обеспечивающего высокоэффективное функционирование трудовых ресурсов»1. В свою очередь, грамотная организация управления в настоящей области общественных отношений невозможна без комплексного изучения действующей нормативной базы в России, зарубежных странах, а также основных проблем использования зарубежного опыта организации физической культуры и спорта в условиях Российской Федерации. Очевидно, что спорт «...не может существовать вне тесной связи с политической, экономической и социальной системами общества. В настоящее время он не может существовать и вне общей правовой системы» .
Управление физической культурой и спортом в России на современном этапе характеризуется такими основными признаками как комплексность и целостность, которые, в свою очередь, обусловлены сформировавшейся в годы реформ системой организации государственного, муниципального и общественного управления физкультурно-спортивной деятельностью в стране.
Так, по мнению профессора СВ. Алексеева, «ориентация на эффективность государства при отработке механизма государственного управления физической культурой и спортом предполагает перемещение акцента с количественного аспекта государственного влияния на качественный: необходим отказ государства от роли мецената с переходом к
1 Братановский С.Н. Организационно-правовые проблемы управления физической культурой и
спортом в условиях рынка. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1996. С. 3.
2 Кузин В.В., Кутепов М.Е., Холодняк Д.Г. Спортивный арбитраж. М.: «Физкультура, образование и
наука», 1996. С. 7.
5 роли социального менеджера, оптимизирующего межличностные и межгрупповые отношения в обществе и повышающего отдачу от вложенных средств.
Основой таких качественных изменений системы управления институтом физкультуры и спорта должно стать, в первую очередь, изменение роли современного государства в экономике страны, а отнюдь не принятие чисто социально-экономических мер, как нередко предполагается: направленность преобразований должна касаться, прежде всего, изменения управленческой идеологии государства на адекватной правовой основе. В этой связи объектом пристального внимания законодателей должны стать сами организационно-управленческие системы, обновляемые с той целью и в том направлении, чтобы создать и поддерживать прочную мотивацию для развёртывания социально-экономического процесса в сфере физической культуры и спорта»1.
Актуальность темы исследования объясняет и постоянный научный интерес к изучению управленческих проблем физической культуры и спорта.
В исследовании проблем организации управления физической культурой и спортом можно выделить ряд наиболее крупных научных отраслей знаний, где плодотворно изучаются эти проблемы: в исторической (Н.Ф. Кулинко, В.В. Столбов и др.), в педагогической (Г.Р. Гостев, СИ. Гуськов, В.В. Кузин, М.Е. Кутепов, И.И. Переверзин и др.), в экономической (Л.В. Аристова, Л.В. Жестянников, В.В. Алешин и др.), в социологической (В.М. Выдрин, Л.И. Лубышева и др.).
Проблемы управления физической культурой и спортом также привлекли внимание и учёных-юристов. Различные аспекты государственного управления физической культурой и спортом нашли отражение на современном этапе в работах СВ. Алексеева,
Алексеев СВ. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник для студентов вузов / Под ред. проф. П.В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. С. 269.
6 С.Н. Братановского, М.Г. Вулаха, А.П. Душанина, С.А. Ищенко, И.М. Чемакина. Особо плодотворными для развития науки административного права явились докторские диссертации И.М. Чемакина «Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР» (1990 г.), С.Н. Братановского «Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы)» (1997 г.), С.А. Ищенко «Организационно-правовые проблемы управления общественными объединениями в российском и международном спортивном движении» (2001 г.).
Однако, следует отметить, что эти значимые научные работы были написаны на определенных временных этапах развития советской и становления российской системы организации управления физической культурой и спортом в стране, поэтому в настоящее время необходим комплексный анализ роли государства и права в рассматриваемой сфере общественных отношений в современный период.
При проведении настоящего диссертационного исследования также были изучены работы ведущих иностранных специалистов, таких как Аарон Вайз, Саймон Гардинер, Брюс Мейер, Димитриос Панагиотопоулос, Хуан Шикси и др.
Анализ теоретических работ, посвященных организации физической культуры и спорта, а также практики управления в настоящей области позволяет наметить основные направления исследования, выражающиеся в изучении административно-правового характера физкультурно-спортивных отношений.
Всё это предопределило выбор темы, а также характер и направление нашего исследования, направленного на проведение административно-правового анализа системы управления физической культурой и спортом в стране, а также на разработку предложений по совершенствованию законодательства в настоящей области социальной сферы.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере
7 управления физической культурой и спортом, система и структура органов управления физкультурно-спортивной деятельностью, а также механизм реализации их компетенции.
Предмет исследования — теоретическая и правовая база системы управления физической культурой и спортом в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении административно-правовых аспектов системы организации физической культуры и спорта в России, а также правового регулирования и правоприменительной практики, компетенции различных органов управления физической культурой и спортом в условиях становления демократического гражданского общества, направленном на поиск возможностей дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере общественных отношений.
В соответствии с поставленной целью в настоящем диссертационном исследовании определены следующие задачи:
исследование основных вопросов организации управления физической культурой и спортом в Российской Федерации;
изучение сущности государственной и муниципальной систем управления физической культурой и спортом;
выявление особенностей и форм общественных структур управления физической культурой и спортом, в том числе изучение организационно-правовых форм профессионального спорта в Российской Федерации;
изучение действующего нормативно-правового обеспечения управления физической культурой и спортом в Российской Федерации;
рассмотрение особенностей правового регулирования организации физической культуры и спорта в зарубежных странах и проблем его использования в условиях Российской Федерации.
Методологические основы и методы исследования включают в себя общенаучные и частнонаучные методы познания социально-правовых
8 процессов. В процессе работы были использованы производные методы исторического, логического, системного, структурно-функционального, конкретно-социологического и комплексного анализа, а также эмпирического исследования.
При подготовке работы была изучена и обобщена общетеоретическая, философская, историческая и специальная литература, труды отечественных и иностранных учёных по проблемам государства и права, а также организации управления физической культурой и спортом в России и зарубежных странах. В работе использованы материалы периодических изданий и материалы международных научно-практических конференций, посвященные рассматриваемым вопросам.
Таким образом, при написании диссертации были использованы различные методы права, философии, истории, социологии, политологии и других отраслей научных знаний. Их применение позволило комплексно и всесторонне изучить объект исследования.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашовой, А.В. Малько, Н. И. Матузова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и других учёных.
Непосредственную научную базу составили труды таких учёных, как А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алёхин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский, И.В. Панова, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева, В.А. Юсупов и
ДР-
Нормативно-источниковой основой работы являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1, Концепция развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2005 года
1 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 52 (часть I). Ст. 5271.
9 (одобрена распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 1507-р)1, законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации о физической культуре и спорте. Также был проведен комплексный анализ иных законодательных, подзаконных, локальных нормативно-правовых и корпоративных актов, в том числе зарубежных.
Эмпирическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты, иные документы и материалы, относящиеся к регулированию управленческих отношений в области физической культуры и спорта, в особенности, посвященные деятельности Федерального агентства по физической культуре и спорту, Министерства по физической культуре, спорту и туризму Саратовской области, Комитета по физической культуре и спорту администрации г. Саратова, а также различных физкультурно-спортивных учреждений и организаций.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых комплексных исследований правовых проблем организации управления физической культуры и спорта в России в современных условиях.
В результате проведенной работы были разработаны следующие основные положения и выводы, которые выносятся на защиту:
Определение понятия и сущности системы физической культуры и спорта как объекта правового регулирования административным правом, изучение функционального содержания организации управления в рассматриваемой области общественных отношений.
Определение прямой зависимости компетенции государственных органов в сфере физической культуры и спорта от законодательно определенной государственной политики. Необходимо расширить установленный федеральным законодательством перечень целей и задач государственной управленческой политики в области физкультурно-спортивной деятельности.
1 СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4410.
Государственная система управления физической культурой и спортом, является составным звеном общей системы управления изучаемой отраслью. При этом специализированный орган исполнительной власти в субъекте федерации является основным звеном в управленческой цепи системы физической культуры и спорта. На примере изучения деятельности Министерства по физической культуре, спорту и туризму Саратовской области вносятся предложения, способствующие совершенствованию управления физической культурой и спортом в регионе.
Предложение о включении в законодательство о физической культуре и спорте, а также в законодательство о местном самоуправлении отдельных статей, определяющих предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в области управления физической культурой и спортом в Российской Федерации.
Предложение законодательно расширить права физкультурно-спортивных объединений в сфере управления физической культурой и спортом с обязательным усилением роли государственных органов в их развитии.
Обоснование необходимости усиления роли региональных органов управления физической культурой и спортом в процессе создания спортивных школ и координации их деятельности, направленной на привлечение лучших тренерских, медицинских и иных кадров в спортивные школы с целью воспитания физически и морально здорового поколения.
Предложение принять Федеральный закон «О профессиональном спорте в Российской Федерации» и внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», либо включить специальную главу, посвященную профессиональному спорту в специальный кодифицированный акт о физической культуре и спорте, что будет являться закономерным
итогом построения развитой системы профессионального спорта в
России.
8. Вывод о том, что устранение основных проблем развития изучаемой
области социальной сферы, таких как юридические коллизии и
пробелы нормативно-правового регулирования организации
управления физкультурно-спортивной деятельности в Российской
Федерации, возможно на основе соответствующего
кодифицированного акта спортивного законодательства. При
разработке подобного акта следует использовать положительный опыт
правового регулирования организации управления физкультурно-
спортивных отношений в зарубежных странах. Только Кодекс
способен создать прочную законодательную базу для дальнейшего
развития физкультурно-спортивных отношений, направленных на
реализацию конституционных положений, гарантирующих поощрение
деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, а также
развитию физической культуры и спорта.
Теоретическая и практическая значимость диссертации
определяется выводами и предложениями, сформулированными в работе,
которые могут быть использованы при дальнейшем теоретическом
исследовании вопросов правовой организации управления физической
культурой и спортом, совершенствовании нормативно-правовой базы в
рассматриваемой области общественных отношений, в практической работе
государственных, муниципальных и общественных органов управления
физической культурой и спортом, а также при изучении курсов
административного и муниципального права в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты данной работы, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию:
при подготовке автором научных публикаций по теме диссертации;
при обсуждении на научно-практических конференциях;
12 при проведении учебных занятий по административному праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и сущность системы управления физической культурой и спортом в России как объекта правового регулирования административным правом
Физическая культура и спорт представляют собой сложную, комплексную и динамично развивающуюся сферу общественных отношений. В свою очередь «система управления, существующая в отечественной физкультурно-спортивной сфере, охватывает широкий спектр физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг и определяет достижение цели — высокой социально-экономической результативности в текущем, среднесрочном и стратегическом периодах времени в плане качественного улучшения состояния здоровья и физического совершенствования населения, и в первую очередь, подрастающего поколения»1.
Для того, чтобы дать общую характеристику системы управления в рассматриваемой отрасли социальной сферы, необходимо, прежде всего, определить понятия «система», «управление», «физическая культура» и «спорт».
Под системой понимается «...множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, принципов, знаний и т.д.), представляющее собой определенное целостное образование, единство»1. В свою очередь, системность является одним из важнейших параметров объективного, и прежде всего мира социального . Особо следует отметить связь категорий «система» и «структура», где последняя представляет собой внутреннюю организацию первой, при этом «...единство элементов системы не означает абсолютного единства всех связей, взаимодействий, отношений. Единство всегда достигается лишь по отдельным параметрам, важным для существования и отдельных элементов, и системы, ими образуемой»3.
В свою очередь управление представляет собой постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект посредством соответствующего механизма управления4. При этом социальное управление существует в рамках взаимодействия людей, то есть в пределах субъективного фактора5.
Многообразие управленческих отношений, регулируемых административным правом, порождает стремление ученых к их классификации. Так, профессор Ю.М. Козлов выделяет следующие их виды: а) между соподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы и должностные лица); б) между несоподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например два федеральных министерства; администрации двух областей); в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например министерство и унитарное предприятие); г) между органами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например по вопросам финансового контроля, административного надзора); д) между органами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными предприятиями и учреждениями (например по вопросам регистрации коммерческих структур); е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями; ж) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством; з) между органами исполнительной власти и гражданами1.
В настоящее время в общетеоретической и специальной литературе существует множество определений понятий «физическая культура» и «спорт»2.
Так, словарь иностранных слов дает следующие понятия термина рассматриваемых терминов:
Физическая культура — часть общей культуры общества, одна из сфер социальной деятельности, направленная на укрепление здоровья, развитие физических способностей человека1;
Спорт {англ. sport}: — 1) составная часть физической культуры — средство и метод физического воспитания, имеющие целью развитие и укрепление организма человека и достижение им высоких результатов в соревнованиях; 2) система организации и проведения соревнований и учебно-тренировочных занятий по эти комплексам2.
Некоторые авторы также выделяют термин «спортивная индустрия», который охватывает «...всех лиц, осуществляющих спортивную деятельность (спортивные организации и лиги, команды, игроков, тренеров и судей, лиц, занимающихся спортивным маркетингом, прессу и т.д.)»3. При этом, необходимость государственного управления исследуемой области общественных отношений обосновывается, в частности, высокой динамичностью рыночных процессов в сфере физической культуры и спорта4.
Однако, нас интересуют, прежде всего, законодательные положения, раскрывающие понятия физической культуры и спорта в России. Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. № 4868-I5 в ст. 11 определили систему физической культуры и спорта как совокупность государственных и общественных форм деятельности, осуществляемой в целях физического воспитания населения, отдельно отметив то.
Правовое регулирование организации и деятельности государстве-ной системы управления физической культурой и спортом
Органы государственной власти осуществляют деятельность в области физической культуры и спорта в соответствии с целями и задачами государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений. При этом, необходимо учитывать, что «политика призвана реагировать на первоочередные общественные потребности...»1.
Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»2 в п. 1 ч. 1 ст. 6 определил, что специально уполномоченный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта осуществляет обеспечение государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений. Некоторые авторы говорят о государственной спортивной политике как об отдельном элементе общей социальной политики государства. Так, согласно мнению профессора А.А. Исаева, государственная спортивная политика представляет собой «...самостоятельное направление социальной политики, система комплексной деятельности государства, направленная на социальный институт спорта с целью укрепления и развития, защиты институциональных прав и интересов, активизации субъектной роли, обеспечения суверенитета и успешности спортивного движения на основе правового регулирования ее отношений с государством»1. При этом необходимо учитывать тесную взаимосвязь экономической, политической и социальной сфер общества2.
Таким образом, прежде чем рассматривать вопрос об отдельных направлениях деятельности и полномочиях государственных органов в области физической культуры и спорта, составляющих их компетенцию, необходимо обратиться непосредственно к целям и задачам настоящей государственной политики и провести сравнительно-правовой анализ их закрепления в законодательстве.
Определение целей и задач государственной политики в области физической культуры и спорта и закрепление их в соответствующих нормативных актах определяется рядом факторов. Также можно использовать понятие «мотивов» вовлечения государства в спорт. При этом первостепенное значение имеет, прежде всего, форма государства (особенно — форма государственного устройства), а также различные условия общественно-политической жизни.
Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте3 в ст. 2 определяли цели и задачи законодательства России, а следовательно, и государственной политики, в рассматриваемой области общественных отношений. Согласно этой норме целями законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте являлись всестороннее развитие человека, утверждение здорового образа жизни, формирование потребности в физическом и нравственном совершенствовании, создание условий для занятий любыми видами физической культуры и спорта, организация профессионально-прикладной подготовки, профилактика заболеваний, вредных привычек и правонарушений. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1 в п. 1 ст. 1 определил цель правового регулирования рассматриваемых общественных отношений лишь как создание условий для развития массовых и индивидуальных форм физкультурно-оздоровительной и спортивной работы на предприятиях, в учреждениях, организациях и с различными категориями населения.
На наш взгляд, это значительно сужает понимание необходимости правовой регламентации максимально возможного числа общественных отношений в области физической культуры и спорта. Так, в рамках Совета Европы принята Конвенция о насилии и недостойном поведении зрителей на спортивных мероприятиях и, особенно, во время футбольных матчей 1985 г.2, непосредственно посвященная координации усилий государств-членов Совета Европы и других государств-участников Европейской культурной конвенции3, подписавших настоящую Конвенцию, с целью предупреждения и обуздания насилия и недостойного поведения зрителей во время спортивных мероприятий путем выработки и претворения в жизнь специальных мер. Этот документ непосредственно направлен на обеспечение должной профилактики правонарушений в области физической культуры и спорта, необходимость которой признана в качестве одной из важнейших целей правового регулирования физической культуры и спорта. Кроме того, этические принципы и моральные ценности, провозглашенные иными международными нормативно-правовыми актами, несомненно, должны быть закреплены во внутринациональном законодательстве.
Неудачен, по нашему мнению, и подход к определению задач регулирования физической культуры и спорта в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» , поскольку из положений таких общепризнанных правовых актов как Международная хартия физического воспитания и спорта 1978 г. , Спортивная хартия Европы 1992 г.3 следует, что основной задачей внутринационального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений должно быть гарантирование права граждан на занятие физической культурой и спортом, а также обеспечение функционирования системы реализации этого права, что было закреплено в Основах законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте4.
Особо следует отметить, что в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации вопрос о целях и задачах государственной политики (а также настоящего законодательства) на территории региона разработан более детально, чем в федеральном законодательстве. Так, Закон Самарской области «О физической культуре и спорте»5 в ст. 2 относит к настоящим задачам обеспечение и защиту прав граждан на занятия физической культурой и спортом; создание правовых гарантий для функционирования и развития системы физической культуры и спорта в Самарской области; определение прав, обязанностей и ответственности физических и юридических лиц в области физической культуры и спорта, а также правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
В свою очередь Закон Саратовской области «О физической культуре и спорте»6 в ст. 1 относит к целям Закона, а значит, и соответствующей политики, обеспечение здорового образа жизни граждан; создание условий для занятий физической культурой и спортом, а к задачам — защиту прав граждан на занятия физической культурой и спортом; создание правовых и экономических гарантий для функционирования и развития системы физической культуры и спорта в области; обеспечение безопасности граждан при занятиях физической культурой и спортом; а также создание условий для занятий физической культурой и спортом в целях профилактики заболеваний и правонарушений.
Основываясь на вышесказанном, можно сделать вывод, что определение компетенции государственных органов в сфере физической культуры и спорта напрямую зависит от законодательно определенных целей и задач государственной политики в рассматриваемой области общественных отношений. Именно поэтому соответствующие положения Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1 нуждаются в серьезной корректировке, а в случае принятия на федеральном уровне нового кодифицированного акта о физической культуре и спорте цели и задачи государственной политики, безусловно, должны найти свое отражение в отдельном разделе этого нормативно-правового акта.
Источники правового регулирования управленческих физкультурно-спортивных отношений
Организация управления физической культурой и спортом должна строится на твердой правовой основе. Именно надлежащее нормативное обеспечение создает предпосылки для поддержания стабильности и развития рассматриваемой управленческой системы. Широкий спектр физкультурно-спортивных отношений, складывающихся в процессе деятельности и взаимодействия различных управленческих структур в исследуемой области социальной сферы, безусловно, нуждается в соответствующей юридической регламентации.
С целью наиболее полного изучения комплекса источников, регулирующих физическую культуру и спорт, а также путей совершенствования их системы, проблемы нормативно-правового обеспечения системы управления физической культурой и спортом можно рассматривать в следующей очередности:
основные формы правовых актов — источников юридической регламентации сферы физической культуры и спорта;
вопросы развития нормативно-правового регулирования организации управления физкультурно-спортивной деятельности в Российской Федерации;
опыт зарубежного нормативно-правового регулирования управленческих отношений в сфере физической культуры.
Совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих физкультурно-спортивные отношения, состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативно-правовых актов высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, локальных нормативных и корпоративных актов, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является основным правовым источником, регулирующим физическую культуру и спорт. Конституция России устанавливает основные требования по поощрению деятельности, способствующей развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41) и относит регулирование общих вопросов физической культуры и спорта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72).
Следующими после Конституции Российской Федерации источниками физкультурно-спортивных управленческих отношений являются федеральные законы, к которым относятся Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и иные федеральные законы. Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1, также как и ранее Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте от 27 апреля 1993 г. № 4868-I2 является базовым законодательным актом, регулирующим соответствующие отношения. Так, «формулируя единые задачи и принципы, оформляя общие для всей системы ФКС3 институты (например, профессионального спорта), закрепляя структуры отраслевой системы законодательства, определяя основные понятия ФКС, Закон дает общие правовые установки в отношении субъектов физкультурно-спортивного движения в России, Закон служит выражением единства рассматриваемой отрасли»1.
На базе федерального законодательства в ряде субъектов Российской Федерации были приняты законодательные акты, регулирующие отношения в рассматриваемой области социальной сферы. Региональное законодательство о физической культуре и спорте было направлено на более углубленную регламентацию полномочий органов исполнительной власти субъектов федерации в рассматриваемой области общественных отношений, на решение вопросов взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере физкультурно-спортивной деятельности, а также на разработку и реализацию соответствующих региональных программ, и решение иных вопросов на своем уровне.
Помимо Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», источниками соответствующих правоотношений являются и иные федеральные законы. Согласившись с классификацией данной профессором СВ. Алексеевым, «их можно дифференцировать на кодифицированные и некодифицированные (или текущие)» .
Акты Президента Российской Федерации также имеют серьезное влияние на организацию управления физической культурой и спортом в стране3. Они регулируют широкий круг вопросов, связанных с обеспечением федеральной политики в рассматриваемой области общественных отношений, мерами государственной поддержки и материального обеспечения работников физической культуры и спорта, а также решают ряд других проблем, связанных с упорядочением управленческих отношений в исследуемой сфере.
Отдельную группу источников правоотношений в области физической культуры и спорта составляют нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации. В качестве федерального органа Правительство Российской Федерации принимает постановления и издает распоряжения по вопросам, непосредственно связанным с реализацией положений действующего законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений. Причем особое место в системе нормативно-правовых актов Правительства занимают утверждаемые его постановлениями положения о государственных органах управления физической культурой и спортом и их полномочиях1, а также федеральные целевые программы2 и концепции3 в исследуемой области социальной сферы.
Важное место в системе источников физкультурно-спортивных правоотношений занимают и нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (в том числе и бывших)4, где основную роль играют акты специально уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации в области физической культуры и спорта.
В систему источников, регулирующих управленческие отношения в сфере физической культуры и спорта, входят законодательные и иные акты субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Источниками управленческих отношений в области физической культуры и спорта в Российской Федерации являются и корпоративные акты физкультурно-спортивных организаций и их объединений (ассоциаций, лиг и т.д.), принимаемые в соответствии с порядком, закрепленным в их уставах, причем в настоящее время подобные правовые акты приобретают особое значение1. Наиболее разработанной является система корпоративных актов, регулирующих отношения в сфере профессионального спорта.
Проблемы развития нормативно-правового регулирования организации управления физкулътурно-спортивнои деятельностью в России
Физическая культура и спорт представляют собой сложную и специфическую область общественных отношений. Именно поэтому при разработке соответствующих законодательных и иных нормативно-правовых актов следует проявлять комплексный подход, позволяющий учесть многие особенности, присущие исследуемой отрасли социальной сферы.
Нормативная база в области физической культуры и спорта в настоящее время значительно отличается от правового регулирования изучаемой сферы в период советской государственности. Однако она, даже по мнению экспертов Федерального агентства по физической культуре и спорту, не может в полной мере обеспечить полноценное функционирование и развитие физической культуры и спорта1. В литературе приводятся и более критичные высказывания о том, что действующая законодательная база, являющаяся основой для реализации государственной политики в рассматриваемой области общественных отношений, неадекватна проводимым социально-экономическим реформам .
В современный период на первый план выходят проблемы соответствия внутринационального законодательства о физической культуре и спорте общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации; устранения правовых коллизий, противоречий отдельных положений законодательства о физической культуре и спорте иным федеральным законам; несоответствия в некоторых случаях федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений; установления и реализации безусловного приоритета государственного правового регулирования физкультурно-спортивной деятельности над корпоративными актами объединений спортивных организаций, особенно в сфере профессионального спорта; проведения работы по разработке единого кодифицированного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в исследуемой области социальной сферы.
Прав профессор СВ. Алексеев, считающий что «дальнейшее накопление правового поля любой отрасли вряд ли возможно без соответствующей концепции её формирования. Принятые законодательные акты в сфере физической культуры и спорта были фактически ответными реакциями на нужды сегодняшнего дня. Они и решают текущие задачи. Для решения стратегических задач должна быть разработана Концепция законотворчества в области физической культуры и спорта, позволяющая планомерно разрабатывать законы, разделяя их по приоритетности, актуальности, временным рамкам исполнения»1.
Действующее в Российской Федерации физкультурно-спортивное законодательство в целом соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Однако увеличение количества подзаконных актов затрудняет контроль государственных органов за состоянием всей нормативно-правовой базы, посвященной вопросам управления рассматриваемой сферой общественных отношений. Именно поэтому, на наш взгляд, необходимо дословное закрепление основных положений таких универсальных правовых актов как Международная хартия физического воспитания и спорта1, Спортивная хартия Европы2 и др. в базовом законодательном акте, регулирующем вопросы исследуемой области социальной сферы.
Отдельной проблемой в настоящее время является устранение правовых коллизий внутри физкультурно-спортивного законодательства, а также противоречий отдельных положений законодательства о физической культуре и спорте иным федеральным законам. Так, из смысла приведенных в ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» определений физкультурно-спортивного объединения и физкультурно-спортивной организации следует некоммерческий характер настоящих образований. Однако в той же ст. 2 указанного закона профессиональный спорт определяется как предпринимательская деятельность, а согласно ч. 5 ст. 8 рассматриваемого нормативно-правового акта в Российской Федерации создаются физкультурно-спортивные организации любых организационно-правовых форм и форм собственности. На наш взгляд, решением настоящей проблемы может служить законодательное закрепление как некоммерческого, так и коммерческого статуса физкультурно-спортивных организаций и их объединений. Наиболее же ярким примером противоречия положений законодательства о физической культуре и спорте иным федеральным законам, отмечаемым в научной литературе1, является несоответствие положений ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» , устанавливающей, что общероссийскими могут быть признаны объединения (федерации, союзы, ассоциации), которые по сложности культивируемых видов спорта и другим особенностям не имеют возможности действовать более чем на 50 процентах территории Российской Федерации, положениям ст. 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» , определяющим, что под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства. Безусловно, устранение настоящих и иных законодательных противоречий станет важным шагом на пути совершенствования физкультурно-спортивного законодательства.
Обеспечение единства нормативно-правовой базы в сфере физической культуры и спорта на всей территории Российской Федерации также является одним из приоритетных направлений деятельности по совершенствованию законодательства в исследуемой области социальной сферы. В настоящее время необходим комплексный анализ всего регионального законодательства на предмет его соответствия законодательной базе Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России регулирование общих вопросов физической культуры и спорта отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 5. ст. 76 Конституции законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Целенаправленная и планомерная работы в данном направлении уже ведется. Так, например, в Приволжском федеральном округе «вся региональная нормативно-правовая база в сфере физической культуры и спорта приведена в соответствии с федеральной»1.
Таким образом, очевидно, что имеющиеся в сфере физической культуры и спорта юридические коллизии должны быть устранены, поскольку они препятствуют слаженной работе правовой системы, а также сказываются на эффективности правового регулирования, состоянии законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества2, как качественном состоянии его правовой жизни3.
На современном этапе развития физкультурно-спортивных отношений в Российской Федерации очевидна необходимость усиления государственного регулирования в исследуемой области общественной деятельности, особенно, в сфере профессионального спорта. Так, на наш взгляд, необходимо приведение корпоративных актов объединений спортивных организаций в соответствие с действующим законодательством.
Похожие диссертации на Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации
