Содержание к диссертации
Глава 1. Налоговый контроль как вид финансового контроля и его роль в предупреждении правонарушений в налоговой сфере...
1. Налоговый контроль и мониторинг как направление
государственного финансового контроля 15
2. Теоретические аспекты состава налогового правонарушения
как основания налоговой ответственности 44
3. Общая характеристика отдельных видов налоговых
правонарушений 83
Глава 2. Система предупреждения правонарушений в налоговой
сфере
1. Содержание предупредительной деятельности в области
налогообложения, ее виды и этапы 132
2. Субъекты предупреждения налоговых правонарушений 149
3. Тенденции развития законодательства Российской Федерации
в сфере предупреждения налоговых правонарушений 173
Заключение 198
Библиографический список использованной литературы 206
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена переходом российской экономики в период 90-х годов XX века - начале XXI века на рыночные отношения, сопровождающимся превращением налоговых отчислений в доминирующий по своему значению и составу источник наполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Налогообложение - это динамичный инструмент государственной политики, представляющий собой законодательно установленный порядок взимания налогов. Оно является стержнем экономических, финансовых и правовых отношений, при этом налоговая система находится в постоянной динамике, т.е. ее объекты - прибыль, стоимость товаров и услуг, изменение имущественного состояния юридических и физических лиц и т.д. - пребывают в непрерывном движении. Если рассматривать налоги как институт финансовой системы государства, то они выступают инструментом, служащим формированию и функционированию системы прямых и обратных связей в обществе, как один из основных источников информации о процессах, происходящих в государстве1. В последнее время стала очевидной необходимость укрепления финансовой и налоговой дисциплины, проведения налогового контроля и мониторинга как средства изучения и влияния через понимание принципов функционирования прямых и обратных связей на состояние экономического развития России, вновь оказались востребованы нормы права, направленные на регулирование отношений между государством и налогоплательщиками, обеспечивающие эффективность функционирования налогового законодательства.
При этом необходимо помнить, что в современных условиях развития экономики Российской Федерации актуальной задачей является максимальное наполнение консолидированного государственного бюджета доходами, прежде всего за счет налоговых поступлений, и обеспечение их сбалансированности с
1 См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. -М-2003.-С.13.
расходами. С учетом изменившихся реалий в экономике Российской Федерации в рамках определенных Президентом РФ и Правительством РФ приоритетных направлений совершенствования налоговой системы России было предусмотрено, что использование эффективных приемов и методов налогового контроля, дальнейшее совершенствование всего механизма осуществления налогового контроля должно способствовать значительному росту налоговых поступлений в бюджет и предотвращению совершения налогоплательщиками налоговых правонарушений1. Снижение налогового гнета должно сопровождаться усилением контроля за поступлением налогов и сборов .
С учетом создания более благоприятного налогового климата в стране изменилась структура наполнения доходной части бюджета РФ, в настоящее время доля налоговых доходов имеет тенденцию постепенного снижения с 81 % в 2002г. до 67,1 % согласно утвержденному федеральному бюджету на 2005 год3. В условиях перехода с 2006 года на трехлетнее планирование бюджета РФ приоритетным направлением современного развитии налоговой системы России является укрепление налогового администрирования на основе использования данных налогового контроля и мониторинга, посредством которого будет определяться и эффективность бюджетного планирования.
Очевидна значимость для интересов общества системность функционирования обратных связей и их корреляционного влияния в условиях налогового мониторинга в целях предотвращения или уменьшения тех негативных последствий, которые могут возникнуть у государства в связи с нарушениями налогового законодательства и снижения инвестиционного климата при увеличении налогового пресса4.
1 См.: Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ
Федеральному собранию РФ 26 мая 2004г. // Российская газета, 2004, 27 мая.
2 См.: Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ
Федеральному собранию РФ 8 июля 2000г. // Российская газета, 2000, 11 июля.
3 См.: Федеральный закон от 23.12.2004г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».//
Российская газета, 2004, 28 декабря.
4 См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. -
М.: 2003. - С. 32-33.
Между количеством нарушений налогового законодательства и налоговой задолжностью плательщиков перед бюджетом существует прямая связь . Рост числа правонарушений на протяжении ряда лет в области налогообложения привел к характерному результату, так по состоянию на 1 января 2004г. совокупная налоговая задолженность составляла 520,3 млрд. рублей, а за 1 полугодие 2004г. она увеличилась до 594,9 млрд. рублей (рост на 14%) .
Налоговые правонарушения, обладающие повышенной латентностью, в целях совершенствования налогового законодательства требуют постоянного контроля и оперативного реагирования на основе мониторинга, улучшения работы различных государственных органов в сфере их предупреждения, установления четких правил в сфере налогообложения и правильной квалификации действий субъектов налоговых правоотношений. Существует также и проблема соотношения юридической конструкции составов налоговых правонарушений, совершаемых налогоплательщиками и налоговыми агентами, и административных правонарушений их должностных лиц в сфере исчисления и уплаты налогов и сборов, выполнения иных обязанностей, возложенных на них нормами налогового законодательства.
Важность профилактики правонарушений в сфере налогообложения, развития и углубления системы предупреждения налоговых правонарушений путем включения в нее широкого круга субъектов с комплексным использованием норм как налогового, так и административного права, предопределили выбор темы данной диссертации.
1 В результате нарушений налогового законодательства в 2000г. России был причинен ущерб
в размере 68 млрд. рублей, что в 2,1 раза превышает аналогичный показатель в 1999г., 90%
(61,3 млрд. рублей) составляли нарушения налогового законодательства в крупном и особо
крупном размерах. В течение 2000г. правоохранительными органами совместно с иными
государственными службами было проведено 65830 проверок налогоплательщиков. (Данные
были приведены на всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов
налоговой полиции. См.: РосБизнесКолсантинг - 13.02.2001г.). В 2004г. в результате
совершения налоговых преступлений России причинен ущерб в сумме 75 млрд. рублей. (См.:
Российская газета, 2005г., 17 марта.)
2 См.: Кикин А.Ю. Меры налогово-процессуального принуждения: Автореф. дис....канд.
юрид. наук. - М, 2004. - С.З.
Степень научной разработанности темы. Вопросам изучения влияния развития налогового законодательства на работу по предупреждению налоговых правонарушений, совершенствования правоприменительной деятельности органов налогового контроля и законодательства в этой части посвящены монографии, диссертационные исследования, отдельные публикации в периодической печати.
При написании настоящей работы и внесению предложений по совершенствованию ряда положений Налогового Кодекса РФ диссертант опирался на работы российских ученых, занимающихся изучением теории и практики применения норм налогового права России, Ашмариной Е.М., Брызгалина А.В., Винницкого Д.В., Захаровой Р.Ф., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Кучерявенко Н.П., Ногиной О.А., Пепеляева С.Г., Шаталова С.Д., Шевелевой Н.А. и др. с учетом того ценного, что наработано в теоретико-правовой мысли за предыдущие годы.
На формирование тенденций и направлений данного диссертационного исследования оказали влияние труды ученых - специалистов по финансовому праву и экономической финансовой науке Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Запольского СВ., Карасевой М.В., Кваши Ю.В., Козырина А.Н., Петровой Г.В., Слома В.И., Химичевой Н.И. и др.
В ходе проведенного исследования автором путем сопоставления и анализа использованы теоретические положения диссертационных работ Громова М.А., Гусевой Т.А., Ефремовой Е.С., Зайцева А.В., Карасева М.Н., Михайловой О.Р., Новикова А.В., Рейдель Л.Б., Сердцева А.Н., Шарова А.С., Юстус О.И.
Проблеме деятельности государственных органов по устранению пробелов в налоговом законодательстве и профилактической работе органов государства по предупреждению налоговых правонарушений; анализу практики арбитражных судов по рассмотрению налоговых споров и др. уделяется достаточное внимание в периодической печати (Российская юстиция; Налоговый вестник; Российский налоговый курьер; Налоги; Хозяйство и право; Экономика и жизнь, Право и экономика; Финансовое право; Бухгалтерский
учет; Ваш налоговый адвокат и др.). Однако, пока еще мало специальных исследований, посвященных комплексному изучению проблем и путей совершенствования деятельности органов исполнительной власти России, связанных с предупреждением налоговых правонарушений, что обусловило выбор целей и задач данной диссертационной работы.
Цель исследования - выявить и обосновать решение комплексных вопросов в сфере профилактической работы с налогоплательщиками (налоговыми агентами) в Российской Федерации по предупреждению совершения ими налоговых правонарушений, предусмотренных отдельными статьями главы 16 НК РФ и относящихся к сфере регулирования непосредственно налоговых правоотношений, а также проблем построения государством и эффективного функционирования системы предупредительных мер в сфере уклонения различных субъектов от исполнения своих налоговых обязанностей с учетом анализа правоприменительной деятельности судебных органов по рассмотрению конкретных дел, связанных с налоговыми спорами и ответственностью субъектов за совершение налоговых правонарушений.
Поставленная цель определила следующие основные задачи исследования:
1 .Провести анализ процесса теоретического обоснования понятия «налоговое правонарушение», совершенствования системы классификации видов налоговых правонарушений.
2. Определить круг лиц, являющихся как участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, так и субъектами налоговых правонарушений.
3.Исследовать основания и причины совершения налоговых правонарушений, трансформацию в период развития в России рыночной экономики содержания отдельных видов налоговых правонарушений в их современной квалификации, предусмотренной главой 16 НК РФ, непосредственно вытекающих из налоговых правоотношений.
4.Раскрыть правовые, социально — экономические и организационные основы содержания деятельности государственных органов, иных образований и лиц
по предупреждению налоговых правонарушений. Определить круг субъектов, участвующих в построении и функционировании государственной системы предупреждения налоговых правонарушений, а также их место в зависимости от степени в ней участия.
5.Продолжить исследование роли налогового контроля и мониторинга как важнейшего направления государственного финансового контроля и инструмента контроля государства в области налогообложения в сфере предупреждения налоговых правонарушений.
б.Выявить и обосновать обстоятельства, влияющие на необходимость повышения роли и расширение сферы участия органов местного самоуправления в построении и функционировании системы предупреждения уклонения субъектов налогообложения от исполнения своих налоговых обязанностей.
7.0бобщить судебную практику по вопросам правовой квалификации отдельных видов налоговых правонарушений, законности действий государственных органов власти в сфере осуществления налогового контроля и пути совершенствования налогового администрирования.
8.На основе проведенного исследования внести конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию, как действующего налогового законодательства, так и непосредственно взаимосвязанных с ним норм гражданского и административного законодательства в целях сокращения количества совершаемых налоговых правонарушений.
Объектом исследования являются общественные отношения, как возникающие в связи с совершением субъектами налоговых правонарушений, так и складывающиеся между субъектами налогового права России в сфере создания и эффективного функционирования системы предупреждения налоговых правонарушений, предусмотренных отдельными статьями главы 16 Налогового Кодекса РФ.
Предмет исследования. Центральным вопросом исследования стали теоретические и практические проблемы налогового законодательства в сфере
определения в действиях субъектов налогового права составов налоговых правонарушений, предусмотренных статьями 116 - 117, 119-120, 122-123, 126 ст. 129-1 главы 16 Налогового Кодекса РФ, достижения баланса интересов государства и налогоплательщиков в целях недопущения нарушений законодательства о налогах и сборах.
Методологическая, нормативно-правовая и научная база исследования.
В процессе исследования проблемы значения налогового права в предупреждении налоговых правонарушений автор использовал комплекс общенаучных методов исследования: исторический, системный, аналитический, формально-логический, конкретно-социологический, - а также юридические методы: сравнительно-правовой, комплексно-правовой.
Нормативную базу исследования составляет законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, а также акты законодательства иной отраслевой принадлежности, имеющие отношение к регулированию правонарушений в сфере налогообложения. В диссертации использовались постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, ведомственные нормативно-правовые акты Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ (Министерства РФ по налогам и сборам), Министерства внутренних дел РФ, судебные решения окружных арбитражных судов и архива арбитражного суда Владимирской области.
Научная новизна исследования заключается в том, что в ходе него проведено изучение сферы правового регулирования отдельных видов налоговых правонарушений в целях определения важности построения эффективной системы их предупреждения.' В результате применения комплексного подхода к юридической оценке наличия в действиях субъектов налогового права соответствующих составов налоговых правонарушений в том или ином налоговом споре вскрыты проблемы правового соотношения и взаимного влияния норм налогового законодательства и норм гражданского, административного законодательства в сфере регулирования правоотношений,
складывающихся в области предупреждения неисполнения субъектами своих налоговых обязанностей. В процессе систематизации действующего налогового законодательства по вопросу законодательного закрепления видов налоговых правонарушений рассмотрены важнейшие вопросы создания условий в целях предотвращения совершения налогоплательщиками (налоговыми агентами) налоговых правонарушений. Новизна исследования также заключается в определении круга субъектов, участвующих как отдельные звенья в построении системы предупреждения налоговых правонарушений, их роли и места в проведении налогового контроля и мониторинга, эффективного влияния государства и его органов на решение проблем уклонения налогоплательщиками от налогообложения, совершения иных налоговых правонарушений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. В условиях многообразия применяемых классификаций составов налоговых правонарушений основным критерием является объект направленности действий субъектов данных правонарушений, т.е. группы однородных общественных отношений, связанных либо с непосредственными финансовыми потерями государства (муниципальных образований), либо с обеспечением государственного налогового администрирования и контроля за исполнением всеми участниками налоговых отношений своих обязанностей.
Центральное место среди предусмотренных законодателем налоговых правонарушений занимают правонарушения, посягающие на материальные фискальные права государства, т.е. налоговые отношения, обеспечивающие перераспределение в пользу консолидированного бюджета государства части производимого общественного продукта, при этом составы налоговых правонарушений, обеспечивающих защиту процессуальных прав государства на контроль и учет выполнения налогоплательщиками своих фискальных обязанностей являются вспомогательными в области формирования доходной части бюджета. Построение диспозиции процессуальных налоговых
правонарушений и применение понятийного аппарата требуют уточнения в части унификации правовой регламентации налоговых деклараций и расчетов по авансовым платежам, ответственности за нарушение сроков представления бухгалтерской и налоговой отчетности.
2. Система предупреждения налоговых правонарушений включает правовые,
социально - экономические и организационные основы содержания
деятельности органов государства и иных ее участников. В условиях
повышения роли налогового администрирования создание эффективной
системы предупреждения налоговых правонарушений, осуществляемое через
вовлечения в нее широкого круга участников, является одним из основных
направлений роста бюджетных доходов. Данная система включает в свой
субъектный состав органы государственной (муниципальной) власти и
финансового контроля, непосредственно самих налогоплательщиков
(налоговых агентов), должностных лиц организаций - налогоплательщиков,
саморегулируемые общественные организации и органы независимого
финансового контроля. Унификация правового регулирования нормами
налогового, административного и гражданского законодательства сходных
общественных отношений в области налогообложения является частью
правовой основы построения системы предупреждения налоговых
правонарушений.
3. Вносится предложение о включении органов исполнительной власти
местного самоуправления в состав субъектов налогового контроля (учета), что
позволит увеличить собираемость налогов (сборов), обеспечить контроль за
полным учетом, как налогоплательщиков, так и объектов налогообложения по
местным видам налогов, и ограничить использование обособленных
подразделений в целях незаконной налоговой оптимизации. Включение в
состав доходов местных бюджетов процентных отчислений от большинства
видов федеральных и региональных налогов - ключ к повышению активности
деятельности органов местного самоуправления с потенциальными
налогоплательщиками и сокращение возможности совершения материальных налоговых правонарушений.
В результате выделения специфических признаков, присущих только налоговым правонарушениям, обосновывается отличие их от административных правонарушений, предусмотренных в области налогообложения. Налоговое правонарушение не является разновидностью административного правонарушения, т.к. имеет совершенно другой состав, и представляет собой следствие, вытекающее из неисполнения своих обязанностей определенными участниками общественных отношений в сфере налогообложения.
На основе анализа действующего законодательства РФ предлагается отнесение обособленных подразделений российских юридических лиц к самостоятельным субъектам налоговых правонарушений, что будет способствовать повышению ответственности как их в статусе субъектов налоговых правоотношений, так и юридических лиц, непосредственно их создавших, за противозаконные деяния, совершаемые в налоговой сфере.
6. Налоговый контроль, являясь центральным звеном в системе
предупреждения налоговых правонарушений и эффективным инструментом
сокращения финансовых потерь государства, - это важный фактор учета
результатов мониторинга государства в области налогообложения. В целях
повышения эффективности бюджетного планирования обосновывается
необходимость расширения состава участников налогового контроля и
мониторинга, особенно на стадии учета налогоплательщиков (а по некоторым
видам налогов и на стадии учета объектов налогообложения), путем включения
в него в определенной степени органов местного самоуправления, органов
местной милиции и миграционной службы.
7. В качестве мер, направленных на усиление предупредительной работы
государственных органов по устранению несовершенства налогового
законодательства и укреплению с одной стороны дисциплины участников
налоговых правоотношений, с другой стороны налогового администрирования,
предлагается внести изменения в ст.9 НК РФ, главу 6 НК РФ, уточнить диспозиции ст.ст.119 и 126 НК РФ, унифицировать нормы глав 16 НК и 15 КоАП РФ, регулирующих правонарушения в области налогообложения, дополнить общую часть Налогового кодекса РФ статьями, определяющими статус и объем полномочий органов местного самоуправления и расширяющими компетенцию правоохранительных органов.
8. Анализ позиций ученых и сложившейся судебной практики арбитражных судов выявил неоднозначность подхода судебных органов к правовой оценке и толкованию норм налогового права при рассмотрении конкретных налоговых споров в части установления наличия или отсутствия налоговых правонарушений, предусмотренных главой 16 НК РФ. Исследованы на основе судебных решений пробелы российского налогового законодательства, выявлена необходимость их обобщения и устранения.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства; в правоприменительной деятельности судебных и налоговых органов; в учебном процессе при чтении курсов «Налоговое право», «Налоговые правонарушения», «Административная ответственность за нарушения налогового законодательства РФ»; могут представлять интерес для работников налоговых и правоохранительных органов, всех налогоплательщиков.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.
Основные положения и выводы диссертационной работы отражены в публикациях автора. Материалы исследования использовались автором при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу предметов «Финансовое право», «Налоговое право», «Государственные и муниципальные финансы», спецкурса «Бюджетно-налоговая система» в Покровском филиале
Московского государственного открытого педагогического университета имени М.А. Шолохова.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых поделена на параграфы, заключения, библиографического списка законодательных и иных нормативных правовых актов, использованной литературы.
