Содержание к диссертации
Введение
Глапа I. Теоретические и правовые основы предупреждения коррупции .. 14
1. Сущность коррупции: понятие, причины, виды и субъекты противоправных отношений 14
2. Коррупция в области государственного управления (краткий историко-правовой экскурс 36
3. Положения российских нормативных правовых актов по предупреждению коррупции . 56
Глава II. Содержание административно-правовых способов предупреждения коррупционных правонарушений в рамках антикоррупционной политики Российской Федерации 79
1. Основные направления осуществления антикоррупционной политики в Российской Федерации .79
2. Понятие и характеристика коррупционных административных правонарушений 94
3. Административно-правовые формы, способы и методы предупреждения коррупционных правонарушений 115
Заключение і 136
Список источников и литературы 142
Приложения 161
- Сущность коррупции: понятие, причины, виды и субъекты противоправных отношений
- Положения российских нормативных правовых актов по предупреждению коррупции
- Основные направления осуществления антикоррупционной политики в Российской Федерации
- Административно-правовые формы, способы и методы предупреждения коррупционных правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из наиболее серьезных и опасных угроз национальной безопасности Российской Федерации в настоящее время является коррупция.
Данное обстоятельство подтверждается не только целым рядом объективных причин, но и оценками международных специалистов, а также опросами общественного мнения. Согласно данным, полученным в результате исследований, проводимых Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в январе 2009 года, одними из главных проблем для страны являются коррупция и бюрократия. Такой позиции придерживается 41 % россиян. В дополнение к этому необходимо отметить, что эксперты международной неправительственной организации по профилактике и противодействию коррупции «Transparency International» зафиксировали ухудшение положения дел в России с коррупцией. В отчете данной организации за 2008 год Российская Федерация показала самый плохой за последние восемь лет по этому показателю результат, опустившись на 147-е место из 180 в мире. Теперь Россия по уровню коррупции занимает одну строчку с Кенией, Сирией и Бангладеш.
Коррупция – древнейшее общественное явление. Проблему коррупции затрагивали в своих трудах великие древнегреческие мудрецы Платон и Аристотель. «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться», – писал Аристотель. Великие мыслители эпохи Возрождения Вольтер, Николо Макиавелли, Шарль Луи де Монтескье, Жан-Жак Руссо всячески осуждали и изобличали коррупцию, как постыдное и неприемлемое общественное явление. Широко известны и употребляемы слова английского философа Томаса Гоббса: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступление в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпированности государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения…».
Сегодня коррупция стала неразрывной частью экономической, политической, социальной и культурной жизни российского общества. На протяжении последних лет наблюдается процесс слияния корыстных интересов коррумпированных чиновников и мафиозных структур. Государственные и муниципальные служащие стали рассматривать область своей профессиональной деятельности как источник личного обогащения. Тем самым они провоцируют еще большее усиление недоверия населения к органам власти, подрывают ее доверие и авторитет, создают препятствия для успешного развития Российской Федерации.
В то же время как на российском, так и на международном уровнях остается нерешенным достаточно широкий круг вопросов, касающихся борьбы с коррупцией. Так, в мире не выработаны универсальные стандарты межгосударственного сотрудничества в области противодействия коррупции, отсутствуют общепринятые меры и формы борьбы с этим социальным явлением.
На сегодняшний день одним из наиболее принципиальных моментов, связанных с противодействием коррупции, остается поиск наиболее эффективных средств и методов предупреждения коррупционных правонарушений. В Российской Федерации ежегодно совершаются миллионы административных правонарушений, существенная часть которых имеет коррупционную природу. Многие из них остаются безнаказанными, порождают благоприятную среду для дальнейшего распространения коррупции и создают условия, способствующие совершению коррупционных преступлений и иных противоправных деяний, имеющих коррупционную природу. На этом фоне наблюдаются постоянный рост транснациональной и организованной преступности, увеличение количества должностных уголовных преступлений и административных правонарушений, повышение общего уровня криминогенности в стране, в силу чего особое место в деле предупреждения коррупции должно принадлежать правоохранительным органам и органам исполнительной власти. В системе субъектов, реализующих основные направления национальной антикоррупционной политики, именно они могут использовать меры административно-правового воздействия, имеющие императивное содержание и способные оказать существенное влияние на весьма сложную ситуацию, связанную с распространением коррупции в Российской Федерации.
Достижение реальных результатов в деле борьбы с коррупцией и коррупционными правонарушениями возможно только путем консолидации усилий всех органов государственной власти. Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды, муниципальные органы власти должны в полной мере обеспечить реализацию инициатив Президента Российской Федерации.
Сегодня можно с уверенностью утверждать, что коррупции в нашей стране впервые за многие годы, действительно, дан вполне адекватный и решительный ответ. Подтверждением этому служит подписание Президентом Российской Федерации Указа от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национального плана противодействия коррупции от 31.07.2008 г. Пр-1568 и целого пакета антикоррупционных законов. Успешная реализация антикоррупционных мероприятий, закрепленных указанными нормативными актами, позволит в будущем существенно минимизировать вредоносные последствия коррупции и станет важным звеном для превращения Российской Федерации в ведущую конкурентоспособную мировую державу.
В своем исследовании диссертантом были использованы труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области коррупции. Понятие и сущность коррупции как общественно-правового явления были изучены автором на основе работ Т.В. Вагабова, Б.В.Волженкина, Р.Р. Газимзянова, Л.Д.Гаухмана, Я.И.Гилинского, Ю.В.Голика, А.И.Долговой, П.А. Кабанова, И.Н. Клюковской, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лунеева, С.В. Максимова, Г.К.Мишина, А.В. Наумова,А.З. Нурутдинова, Л.М. Тимофеева, В.И. Омигова, Н.В.Селихова, Ю.А.Тихомирова, Е.Н.Трикоз, В.С.Устинова, В.С. Чершинцева, В.И.Шульги, В.Е.Эминова и др.
Вопросы, связанные с противодействием и предупреждением коррупции, были описаны диссертантом в ходе анализа научных исследований В.В.Астанина, П.П. Баранова, В.П. Бахина, Г.И.Богуша, И.И. Вершкова, С.А.Головко, М.А. Долгова, Н.А. Егоровой, О.Г. Карповича, Н.Ф. Кузнецовой, А.В. Куракина, А.И. Мизерия, Д.К. Нечевина, В.А. Номоконова, В.С.Овчинского, Д.М. Овсянко, С.Б.Погодина, Л.Л. Попова, В.П. Ревина, А.А.Савостина, П.А.Скобликова, В.А. Тюрина, А.Г. Хабибулина, А.М. Цирина, А.А. Шевелевича, Н.П. Яблокова и многих других ученых.
Содержание антикоррупционной политики Российской Федерации и основные направления ее реализации исследовались автором в соответствии с работами А.А. Аслаханова, О.Н.Ведерниковой, В.И. Гладких, И.Н. Коновалова, Ю.А.Кузнецова, Н.А.Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Мельника, М.П.Петрова, П.Г. Пономарева, В.И. Попова, Г.А. Сатарова, А.А. Тарасова.
Среди зарубежных ученых, занимающихся проблемой коррупции, можно выделить: Е. Вятра, М. Вебера, Д. Делла Порта, Р.Мертона, С.Роуз-Акерман, Р.Уильяма и т. д.
В то же время анализ научной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что существенных исследований по теме понятия и сущности административно-правовых способов предупреждения коррупции было сделано очень мало. Остаются недостаточно изученными вопросы, касающиеся применения органами государственной власти административных форм и методов в области профилактики, предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений. Данные обстоятельства дают все основания утверждать, что выбранная тема диссертационного исследования является актуальной.
Объект и предмет исследования. Объектом проводимого исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации государственной политики в сфере предупреждения коррупционных правонарушений.
Предметом исследования выступают научно-теоретический и нормативно-правовой аспекты применения административно-правовых способов предупреждения коррупционных правонарушений.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном и многостороннем анализе российского и зарубежного опыта по организации эффективной системы предупреждения коррупции и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование российского антикоррупционного законодательства, а также на повышение эффективности деятельности органов государства по противодействию коррупционным правонарушениям.
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
определить сущность и понятие коррупции как социально-правового явления;
провести классификацию причин и условий, способствующих развитию коррупции;
проанализировать и оценить коррупционные проявления;
исследовать историю противодействия коррупции в области государственного управления;
изучить российский и зарубежный опыт в сфере предупреждения коррупции;
проанализировать основные направления реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации;
дать характеристику коррупционных правонарушений;
выявить и раскрыть административно-правовые способы, методы и формы предупреждения коррупции и коррупционных правонарушений;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в области предупреждения коррупционных правонарушений.
Методологические, методические, теоретические и эмпирические основы исследования. При проведении диссертационного исследования автором были использованы как общенаучные (диалектический, системный, логический), так и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительный, формально-логический, структурно-функциональный).
Диссертантом применялись и другие специальные методы, используемые для получения научного знания: анализ, синтез, индукция, дедукция, абстрагирование, моделирование и т.д.
Методологической основой данной диссертации является всеобщий диалектико-материалистический метод познания.
Методика проведенного исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации.
Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных ученых. Выводы диссертационного исследования базируются на положениях норм международного права, Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и иных нормативных актов.
Научная новизна исследования состоит в многостороннем комплексном подходе к научно-теоретическому анализу вопросов, связанных с применением административно-правовых способов, форм и методов предупреждения коррупции и коррупционных правонарушений.
Диссертационное исследование представляет собой синтез не только всех накопленных за длительный период знаний о коррупции, но и содержит собственные выводы диссертанта об особенностях коррупционных административных правонарушений и способах борьбы с ними.
Требованиям научной новизны соответствуют также разработанные автором предложения по внесению изменений и дополнений в текст Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Диссертант проанализировал и подверг всесторонней оценке положения международного и российского законодательства по вопросам, касающимся деятельности органов государственной власти, и сформулировал ряд предложений по улучшению организационно-правовых основ борьбы с коррупцией.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных работах по теме коррупции, а также в преподавательской, законотворческой и правоприменительной деятельности.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:
-
Авторское определение понятия коррупции как социально-правового явления:
коррупция представляет собой противоправное, виновное, социальное, теневое явление, имеющее общественно опасные последствия и выражающееся в следующих деяниях:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.
-
Автор считает, что по степени общественно опасных последствий все коррупционные проявления можно разделить на две большие группы: коррупционные уголовные преступления и коррупционные правонарушения, включающие коррупционные гражданско-правовые деликты, коррупционные дисциплинарные проступки, а также коррупционные административные правонарушения. Обоснованность представленной классификации заключается в том, что в настоящее время коррупцию рассматривают, не ограничиваясь только рамками совершения уголовно наказуемых преступлений. Коррупция в широком понимании включает деяния коррупционного характера, не содержащие состава преступления. Это подтверждается многочисленными научными исследованиями в данной области, а также требованиями международных актов по борьбе с коррупцией Организации Объединенных Наций и Совета Европы.
-
Автор пришел к выводу, что коррупция появилась одновременно с первыми государствами и была тесно связана с деятельностью должностных лиц. Все попытки применения жестоких методов искоренения коррупции во властной среде, в том числе и путем использования смертной казни, не приводили к желаемым результатам. Наблюдались лишь отдельные периоды истории, когда общее число коррупционных преступлений несколько снижалось. Кроме того, ретроспективный анализ показывает, что на протяжении нескольких веков проходили изменения качественных характеристик коррупционных правонарушений в административной сфере, выражавшиеся в увеличении количества коррупционных проявлений, их трансформации и принятии более скрытых и изощренных форм.
-
Автор отмечает, что на протяжении всей российской истории не существовало закона или иного нормативно-правового акта, закреплявшего понятие коррупции или коррупционного правонарушения, а также форм, способов и методов противодействия коррупционным проявлениям не только в органах власти, но и во всем государстве. Отсутствие комплексных государственных программ в дореволюционное и советское время негативным образом отразилось на реальных результатах борьбы с коррупционными правонарушениями.
-
Разработана авторская концепция изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Автор предлагает усовершенствовать содержание понятия «коррупция» и включить в закон определения таких важнейших категорий, как «коррупционное правонарушение», «субъекты коррупционных правонарушений», «антикоррупционные стандарты», а также предусмотреть в тексте закона одноименные статьи. Указанные поправки направлены на более детальную регламентацию правовых положений, касающихся профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений.
-
Изложены предложения автора по внесению изменений в действующее законодательство Российской Федерации, имеющие своей целью предупреждение коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Автор считает необходимым внести ряд поправок антикоррупционного характера в Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», направленных на установление дополнительных запретов и ограничений, связанных с прохождением муниципальной и государственной гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно в достаточной степени восполняет недостающие теоретические и правовые пробелы применения административно-правовых способов предупреждения коррупционных правонарушений.
Стоит отметить, что теоретическая значимость данного исследования заключается также в возможности более полно и всесторонне оценить административно-правовые способы, формы и методы предупреждения коррупции.
Практическая значимость работы связанна с тем, что результаты исследования, полученные диссертантом, можно использовать для дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства Российской Федерации, а также в практической деятельности правоохранительных органов и органов государственной власти – субъектов борьбы с коррупцией – при осуществлении ими мероприятий по профилактике, пресечению и предупреждению коррупционных правонарушений.
Кроме того, результаты диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе высших учебных заведений при преподавании юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Данное диссертационное исследование выполнено на кафедре административного права МГЮА им. О.Е. Кутафина. Основные положения нашли свое отражение в выступлениях автора на конференциях:
-
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления в Российской Федерации» (Тула, 20-21 декабря 2007 г.).
-
44-й научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Тульского государственного университета (Тула, 1 февраля 2008 г.).
-
Международной научно-практической конференции «Современное состояние российского законодательства: проблемы, пути совершенствования, антикоррупционные аспекты» (Пенза, октябрь 2008 г.).
-
Международной конференции «Парламентаризм в региональном политическом процессе: история и современность (к 15-летию Тульской областной Думы)» (Тула, 4 декабря 2008 г.).
-
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления в Российской Федерации» (Тула, 25-26 декабря 2008 г.).
-
Международной научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, февраль 2009 г.).
Положения диссертационного исследования использовались при подготовке учебно-методических пособий, в учебном процессе.
По теме диссертации опубликованы научно-методическое пособие «Административно-правовые формы, способы и методы предупреждения коррупции» и научные статьи.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих в себя 6 параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложения. Объем диссертации соответствует требованиям, установленным ВАК Российской Федерации.
Сущность коррупции: понятие, причины, виды и субъекты противоправных отношений
На протяжении многих сотен лет коррупция подрывает основы функционирования российского государства. Образно выражаясь, коррупция подобна гигантскому «спруту», который поражает все ветви и институты государственной власти, что, в свою очередь, приводит к самым негативным последствиям для общества и каждого проживающего на его территории гражданина.
Изучению сущности, причин и понятия коррупции в Российской Федерации посвящено множество научных трудов. К их числу можно отнести работы В.В. Астанина, О.В. Ведерниковой, Я.И. Гилинского, Ю.В. Голика, Л.И. Долговой, Н.Ф. Кузнецовой, А.В. Куракина, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, А.В. Мапько, А.И. Мизерия, А.В. Наумова, В.А. Номоконова, Ю.А. Тихомирова и многих других.
Коррупция является предметом исследования весьма разнообразных общественных наук, к которым относятся история, политология, социология, экономика, а также юриспруденция. Практика показывает, что наиболее часто коррупция становится объектом изучения в рамках таких дисциплин, как уголовное право, уголовно-процессуальное право, административное право, криминология и криминалистика.
Не вдаваясь в подробности методов и способов исследования коррупции каждой из представленных юридических дисциплин, можно отмстить, что в научной среде нет единого мнения относительно понятия коррупции. Фактически каждый специалист, занимающийся проблемой коррупции, предлагает собст-енную дефиницию данного явления.
Первое официальное международное определение коррупции было за-еилено в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопоряд к
15 ка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г8. Кодекс гласит: «...понятие коррупции ... охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие».
В Российской Федерации легально определение коррупции установлено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии коррупции). В статье 1 Закона дается следующее понятие коррупции:
коррупция - это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.
По мнению автора, данная дефиниция в недостаточной степени оіражает содержание коррупции как социально-правового явления. Вполне обоснованным будет предложение более широкого определения, сформированного на основе анализа работ ведущих отечественных и зарубежных специалистов, занимающихся изучением сущности и причин коррупции.
Стоит отметить, что выработка доктринального понятия коррупции имеет длительную историю. За сто лет в отечественной и зарубежной научной литературе сформулированы десятки дефиниций коррупции. Сравнивая позиции различных ученых, можно выделить наиболее важные и характерные её черты.
Во-первых, коррупция — это социальное явление. На это обстоятельство обращают внимание многие зарубежные и отечественные ученые10. Достаточно четко социальный аспект коррупции отражен в определении, сформулированном В.Н. Кудрявцевым и В.Е.Эминовьш: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»".
Социальная природа коррупции довольно подробно описана профессором Я.ТЛ. Гилинским, который отмечает, что в настоящее время можно наблюдать процесс социальной институционализации данного явления, выражающийся в следующем:
— выполнении ею ряда социальных функций - упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами и др.;
— наличии вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон - клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);
— присутствии определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;
— сложившемся сленге и символике12.
Положения российских нормативных правовых актов по предупреждению коррупции
В современной России масштабы распространенности коррупции достигли угрожающих величин. Согласно официальной статистике, из общего количества преступных деяний, объем которых превышает 3,5 миллиона в год, доля латентных, в том числе и коррупционных преступлений, составляет 3-4 %85. Однако если основываться на альтернативных данных, имеющихся в российской научной литературе, реальная величина коррупции гораздо больше ичсо- . ставляет цифру, в 4-5 раз превосходящую официальную информацию . Исходя из этого, можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время мы имеем дело с миллионами ежегодно совершаемых коррупционных правонарушений.
О том, что коррупция порождена не только экономическими, политическими и социальными проблемами, но и недостаточным правовым урегулированием вопросов, связанных с профилактикой, пресечением и противодействием этому явлению, неоднократно высказывался второй Президент Российской Федерации В.В. Путин: «...корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитывают-ся некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля за деятельностью должностных лиц, органов государственной и муниципальной власти» .
Такому крупномасштабному распространению коррупции в нашем обществе способствовали сами властные органы. На это обстоятельство обратил внимание в своей работе профессор В.В. Лунеев, указавший на наличие только «относительной независимости антикоррупционных структур в системе власти»88.
В то же время нельзя сказать, что власть в нашей стране была безынициативна и не предпринимала никаких шагов по борьбе с коррупцией. Действия по решению данной проблемы проводились на протяжении всей современной российской истории.
Борьбой с коррупцией занимался в свое время первый Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин. В 1992 году он подписал указ «О борьбе с кор-рупцией в системе государственной службы» . В целях предупреждения коррупции и улучшения подбора кадров указ предписывал провести аттестацию всех государственных служащих. Кроме того, он определил целый ряд анти-коррупционных мер, запрещавших государственным служащим:
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознагражде-ни е, услуги и льготы;
3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; k М
4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Согласно указу, для государственных служащих было введено обязатель-ое представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в байках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений служило основанием для отказа в назначении на должность.
В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был принят указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лнц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан .
Стоит отметить, что принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»91 несколько расширил ограничения, связанные с прохождением государственной службы. Б соответствии со ст. 11 закона государственным служащим было запрещено:
— использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
— получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
— получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
— принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
Действующий в настоящее время Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (да-ее по тексту — Закон о государственной гражданской службе) еще больше расширил круг запретов, связанных с прохождением государственной граждан ской службы.
Во-первых, был конкретизирован перечень вознаграждений, которые могли быть получены государственным гражданским служащим в процессе прохождения службы (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Закон о государственной гражданской службе установил, что подобные вознаграждения будут являться федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации (пп. 6 п. 1 ст. 17).
Во-вторых, государственным іражданским служащим было запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации (пп. 16 и. 1 ст. 17).
В-третьих, служащим запретили без письменного разрешения нанимателя заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (пп. 17 п. 1 ст. 17).
Основные направления осуществления антикоррупционной политики в Российской Федерации
Россия является крупнейшим мировым государством. Стабильность ее существования зависит от целого ряда условий. Одним из них является четкая сбалансированная, учитывающая национальные интересы и приоритеты государственная политика.
Коррупция, по мнению ведущих отечественных ученых, является одной из главных угроз для России во внутриполитической сфере1 3. Это подтверждается текстом Концепции национальной безопасности Российской Федерации: «борьба с организованной преступностью и коррупцией имеет не только право-вой, но и политический характер» .
Предупреждение коррупции выступает в качестве одной из основных функций внутренней политики Российской Федерации. От эффективности и качества её исполнения зависит дальнейшее успешное развитие всего государст По оценкам ученых-юристов и работников правоохранительных органов, ежегодный оборот коррупции в России сопоставим с размерами государственного бюджета, и составляет примерно 300 млрд долл., что является безусловной угрозой национальной безопасности. Весьма правильно выразился в этом плане профессор А.Г. Хабибулин: «коррупция является индикатором состояния безопасности общества» к
Коррупция уничтожает основы государственного устройства. Существует прямая взаимосвязь между распространением коррупции и разложением всех социальных институтов.
Во-первых, разрушаются законодательно установленные основы функционирования общества, что влечет за собой падение ценности права как регулятора общественных отношений.
Во-вторых, в сфере экономики происходит существенное усиление влияния «теневых» структур и организаций. Взятки и «откаты» становятся обыкновенным явлением во взаимоотношениях представителей бизнеса с органами государственной власти.
В-третьих, в обществе наблюдается процесс смены нравственных и моральных устоев. Коррупция становится частью жизни. Большинство юридически значимых действий совершается путем дачи взяток и подкупа должностных лиц.
Очень точно написал по поводу указанных проблем Л.Л. Еделев: «коррупция превратилась в системную угрозу экономической безопасности, стала нормой соответствующих практик в политике, экономике и общественной жиз Все вышеперечисленные факторы создают благоприятную среду для общего роста преступности и количества совершаемых правонарушений. Коррупция «питает» терроризм, экстремизм, организованную, международную и транснациональную преступность, ухудшает общую криминогенную обстановку в 01 ране.
Автор данной работы в декабре 2008 - январе 2009 гг. самостоятельно осуществил опрос граждан Российской Федерации по поводу их отношения к проблеме коррупции (прил. 2 — 6). Оказалось, что с различными фактами коррупции сталкивалось подавляющее большинство анкетированных лиц- 76,5 %. Работу органов государственной власти по борьбе с коррупцией полностью положитсльно оценивают только 7 % опрошенных, а отрицательно и скорее отрицательно - 32 % и 44,5 % соответственно. Однако последние инициативы Президента и Правительства РФ по противодействию коррупции одобряет большая часть граждан - 78,5 %. Что касается освещения проблемы коррупции в СМИ, го здесь мнения граждан разделились примерно поровну: 44,5 % считают внимание достаточным, а 55,5 % - недостаточным. Большая часть опрошенных уверена, что ужесточение ответственности за совершение коррупционных правонарушений повлечет их сокращение: 30 % ответили «да» и 36 % «скорее да». Показательным стало то обсоятсльство, что более половины граждан (58 %) не верят в достижение реальных результатов в деле борьбы с коррупцией, а утвердительно ответили лишь 10 % от общего количества респондентов.
Опрос специалистов в области юриспруденции тоже дал весьма интересные результаты. Из двадцати экспертов только двое положительно оценили работу органов государственной власти по борьбе с коррупцией. Никто из специалистов не поставил под сомнение актуальность проблемы коррупции на современном этапе развития Российской Федерации. Большинство специалистов сошлось во мнении, что ужесточение юридической ответственности за совер-шепие коррупционных правонарушений повлечет сокращение их количества. 11 специалистов из 20 согласились с возможностью использования административной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Больше полови ны экспертов считают, что для борьбы с коррупцией в России необходимо использовать «тоталитарную» модель, классическим примером применения которой является Китай. Эффективность Концепции административной реформы на 2006-2010 гг.х точки зрения осуществленных и планируемых к осуществлению мероприятий по противодействию коррупции в области государственной службы спициалисты в целом оценили довольно низко. Как и большинство населения Российской Федерации, специалисты поддержали проводимую в стране антикоррупционную политику. Однако в огношении достижения реальных результатов в деле борьбы с коррупцией эксперты разошлись во мнении.
Специалисты Всемирного банка констатируют,/по борьба с коррупцией в России не приносит ощутимых результатов. По их мнению, крупнейшими нашими проблемами остаются чрезмерное государственное лицензирование предпринимательской деятельности и использование ресурсов государства в частных интересах137.
Учитывая эти обстоятельства, можно утверждать, что на международном уровне Россию рассматривают как одну из самых коррумпированных стран в мире. 11о этому поводу весьма подходящими являются слова профессора О.Н.Ведерниковой: «...когда коррупция стала массовой и разъедает страну, мировая общественность все чаще обвиняет Россию в том, что она является криминальным, «провалившимся» государством, в том смысле, что демократические реформы в ней провалились и вместо них процветают преступность и коррупция» . Данную позицию разделяют и другие специалисты. «В целом же, нынешняя политика государства в области борьбы с организованной преступностью и коррупцией является, к сожалению, еще откровенно слабой, пассивной и противоречивой», - пишет профессор В.А.Номоконов 39.
Административно-правовые формы, способы и методы предупреждения коррупционных правонарушений
Как наглядно показало проведенное исследование, коррупция неизменно связана с государством, причем данная связь является абсолютно порочной и в конечном итоге приводит к полнейшей деградации всего общества и самого государства.
Наибольшее количество коррупционных правонарушений совершается преимущественно в сфере государственного и муниципального управления, а также в системе правоохранительной и военной службы. На это обстоятельство обращают внимание многие ученые, занимающиеся проблемой коррупции 67. «Административно-правовые отношения являются преобладающей сферой существования факторов, определяющих коррупцию», - пишет по этому поводу И.Н.Клюковская168.
Стоит отметить, что существует большое разнообразие коррупционных проявлений, распространенных в области функционирования органов государственной власти. Так, помимо прописанных в УК и КоЛП коррупционных правонарушений, выделяются коррупционные деяния, не наказуемые российским законодательством: использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах;
бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур, возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе;
лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение;
использование служебного положения для «откатного» распределения государственных средств;
различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические «откатные» схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т. п169.
В связи с этим основная задача государства состоит в выработке и эффективном практическом применении действенных способов противодействия всем видам коррупционных проявлений, в том числе и коррупционным правонарушениям.
На сегодняшний день в мире нет-ни одного государства, где коррупция была бы побеждена, как и нет универсальных методов противодействия этому негативному явлению. К сожалению, приходится констатировать, что не существует идеальной модели государственного управления, в которой коррупция не смогла бы распустить свои вредоностные «метастазы». Однако существует множество стран с низким уровнем коррупции. Так, согласно Индексу восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год, в десятку наименее коррумпируемых государств вошли: Дания, Швеция, Новая Зеландия, Сингапур, Финляндия, Швейцария, Исландия, Нидерланды, Австралия, Канада .
Опыт этих стран в деле борьбы с коррупцией является крайне важным для Российской Федерации. Причем очень существенным моментом является использование зарубежными государствами самого широкого спектра разнообразных методов, в том числе и административно-правовых, направленных на противодействие коррупции. Совокупность всех методов и средств составляет определенную национальную антикоррупционную стратегию. Наиболее ярки ми примерами являются стратегии, применяемые в Сингапуре, Финляндии и
Швеции. Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией основана на «логике контроля за коррупцией», которая предполагает минимизацию или полное исключение условий, стимулирующих возможность совершения коррупционных правонарушений.
До середины 60-х годов прошлого века Сингапур был чрезвычайно коррумпированным государством. Однако после обретения независимости в 1965 г. борьба с коррупцией стала одним из самых приоритетных направлений внут-реЕіней политики. Антикоррупционная стратегия, разработанная руководством Сингапура, основана на применении так называемых вертикальных мер: максимальное упрощение бюрократических процедур, четкая регламентация профессиональной деятельности государственных служащих, жесткий контроль и надзор за соблюдением моральных и этических стандартов в обществе.
Главным элементом антикоррупционной системы стало автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, особенностью которого является абсолютно свободное обращение граждан на незаконные коррупционные действия государственнх чиновников. Вместе с тем, в национальном законодательстве была ужесточена ответственность за совершение коррупционных правонарушений, существенно увеличены социальные гарантии и заработная плата госслужащих и судей, повышена их независимость, проведены показательные акции по публичному изобличению продажных чиновников.
Все это в конечном итоге привело к тому, что сегодня Сингапур занимает одно из ведущих мест в мире по отсутствию коррупции.
Шведская стратегия борьбы с коррупцией коренным образом отличается от сингапурской и имеет своей основой применение не жестких вертикальных, а либеральных мер.
Коррупция в Швеции процветала вплоть до середины XIX века, что создавало объективные трудности для дальнейшего развития государства. Правительству страны пришлось полностью переосмыслить содержание антикоррупционной политики. Было решено отойти от меркантилистской модели экономики. Государственное регулирование стало касаться больше домохозяйств, чем частных предприятий, и было основано на стимулах (через налоги, льготы и субсидии), нежели на запретах и разрешениях. Также шведское руководство установило высокие этические стандарты для госслужащих и стало четко следить за их исполнением. Честность и порядочность стали нормой поведения чиновников. Кроме того, деятельность органов государственной власти стала максимально открытой и прозрачной, доступ к ведомственным документам стал для шведских подданных совершенно свободным. В дополнение к этим мерам были снижены зарплаты государственных служащих, многократно превышавшие доходы жителей Швеции, что предоставило возможность участия в управлении государством всем слоям общества
Многие специалисты ссылаются в своих работах на довольно успешную финскую модель борьбы с KOppynijueii . По десятибалльной шкале ИВК Финляндия в 2008 г. получила ровно 9 баллов. Достижения Финляндии в борьбе с коррупцией подтверждаются и другими исследованиями, проводимыми ТИ, в частности. Барометром мировой коррупции (Global Corruption Barometer) и Индексом взяткодателей.
