Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Правовые основы местного налогообложения в Российской Федерации 12
1.1. Понятие и виды местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований 12
1.2. Становление и развитие нормотворчества о местном налогообложении в России 37
1.3. Место и роль собственных доходов в формировании местных бюджетов 68
Глава 2. Налогообложение в системе формирования местных бюджетов ..88
2.1. Муниципальное нормотворчество по местному налогообложению ..88
2.2. Специфика формирования доходной части местных бюджетов 119
2.3. Организация взимания местных налоговых платежей 141
Глава 3. Основные направления совершенствования собственных бюджетных доходов муниципальных образований 170
3.1. Пути развития Бюджетного и Налогового кодекса РФ по собственным доходам местных бюджетов 170
3.2. Перспективы формирования доходной базы местных бюджетов... 184
Заключение 200
Список использованной литературы 203
- Понятие и виды местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований
- Становление и развитие нормотворчества о местном налогообложении в России
- Муниципальное нормотворчество по местному налогообложению
- Пути развития Бюджетного и Налогового кодекса РФ по собственным доходам местных бюджетов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение муниципальных образований остается одной из самых острых проблем для Российской Федерации. Местное самоуправление тогда способно выполнять возложенные на него задачи, когда имеет достаточное количество гарантированно закрепленных финансовых средств.
Между тем финансово-экономическое положение местного самоуправления на современном этапе является неудовлетворительным. Значительное количество обязательств перед населением, возложенных на муниципальные образования, не соответствует уровню доходов, находящихся в распоряжении местного самоуправления. Сокращение количества местных налоговых платежей с двадцати трёх до двух, отнесение к ним налогов, имеющих слабую собираемость, привело к значительным потерям налоговых поступлений и резкому снижению роли собственных доходов в обеспечении самостоятельности местных бюджетов. Причина сложившейся ситуации кроется в отставании правового регулирования от реальных требований, предъявляемых к муниципальным образованиям в части возложения на них значительного количества обязательств перед населением.
Способы решения задач по определению источников в качестве необходимых ресурсов на уровне государства подвергались неоднократному исследованию, и способы этого решения получили достаточное нормативное закрепление в силу особенностей государственной власти как четко регламентированной части политической системы. Представляется, что проблема изыскания средств на удовлетворение потребностей местного самоуправления, анализ источников приобретения этих средств, а также значение финансового обеспечения возникающих нужд на местах заслуживает внимания и решения.
Отсутствие в юридической науке теоретического фундамента для определения собственных доходов местных бюджетов и их состава негативно влияет на формирование указанных денежных фондов, что, в свою очередь, ведет к неисполнению муниципальной властью возложенных на нее полномочий. Об-
4 щественные отношения, складывающиеся в области установления и взимания
местных налогов и сборов, которые должны составлять основу формирования муниципальных бюджетов, имеют пробелы в правовом регулировании, что влияет не только на наполняемость соответствующих бюджетов, но и существенным образом затрагивает права каждого налогоплательщика.
В связи с этим возникает потребность в выработке более глубоких представлений о сущности местных налоговых платежей и финансово-правовом аспекте регулирования собственных доходов муниципальных бюджетов. Этим объясняется выбор темы диссертационного исследования и обуславливает ее актуальность в теоретическом, доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Степень разработанности темы. Проблемам регулирования местного налогообложения и бюджетного обеспечения в литературе и в финансово-правовой науке уделялось значительное внимание. Исследования в указанной области в конце XIX и начале XX века осуществляли: Алексеенко М.М., Аль-ский М., Бржеский Н., Буковецкий А.И., Велихов Л.А.„Гензель П.П., Дитятин И., Иловайский СИ., Котляровский С, Лаппо-Данилевский А.С., Лебедев В.А., Нитти Ф., Погребинский А.П., Ривкин Б., Сиринов М.А., Озеров И.Х., Твердо-хлебов В.Н., Тургенев Н.И. и другие ученые.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы известных ученых в области теории государства и права, а также административного права. В их числе труды Алексеева С.С, Байтина М.И., Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бондаря Н.С., Горшенева В.М., Лазарева В.В., Марченко М.Н., Нашиц А., Недбайло П.Е., Нерсесянц B.C., Салищевой Н.Г., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Халфиной P.O., Яковенко О.В. и других ученых.
Основу для анализа финансово-правовых вопросов составляют исследования таких авторов, как: Берг О.В., Брызгалин А.В., Винницкий Д.В., Герасименко Н.В., Глазунова И.В., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Запольский СВ., Зуев В.М., Карасева М.В., Комягин Д.Л., Крохина Ю.А., Кузнецов С.С., Кузне-ченкова В.Е., Кустова М.В., Куфакова Н.А., Кучеров И.И., Ногина О.А., Пауль
5 А.Г., Пепеляев С.Г., Петрова Г.В., Рассолов М.М., Томаров В.В., Химичева
Н.И., Цыпкин С.Д., Шевелева Н.А., Ялбулганов А.А. и другие ученые.
В диссертационном исследовании использовались работы специалистов экономической школы налогообложения и финансов: Барского А., Богачевой О.В., Данкова А., Игониной Л.Л., Игудина А.Г., Лаврова А. М., Лексина В.Н., Матеюка В.И., Микулина М., Мокрого B.C., Панского В.Г., Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Черника Д.Г., Шаталова С.Д., Швецова А.Н. и других ученых.
Несмотря на широкий круг исследователей по вопросам финансового обеспечения местного самоуправления, предметом их анализа выступали, помимо общих вопросов, либо все финансы органов местного самоуправления, либо местные налоговые платежи как их составная часть. Значительная часть исследований местных бюджетов в части доходов представляет собой аналитический обзор отдельных аспектов формирования их доходной части. Между тем отсутствуют комплексные финансово-правовые исследования, посвященные правовому регулированию собственных доходов бюджетов муниципальных образований, а также роли местных налоговых платежей в формировании указанных финансовых ресурсов. Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является определение сущности собственных доходов муниципальных бюджетов, а также места и значения местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований в Российской Федерации и в регионах Сибирского федерального округа в частности.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
Определение сущности местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований.
Выявление основных этапов становления и развития нормотворчества о местном налогообложении в России; характеристика современного состояния
правого регулирования местных налоговых платежей в системе собственных доходов.
Определение понятия и состава собственных доходов местных бюджетов, а также роли собственных доходов в формировании бюджетов муниципальных образований.
Выявление сущности и особенностей муниципального налогового нормотворчества по установлению местных налоговых платежей.
Определение специфики формирования доходной части местных бюджетов.
Определение взимания местных налоговых платежей, анализ дискуссионных вопросов по организации взимания налоговых платежей.
Внесение предложений по совершенствованию правового регулирования собственных доходов муниципальных бюджетов, а также местных налоговых платежей.
Научная новизна диссертации состоит, в том, что проведено исследование проблемы, имеющей значение для налогообложения физических лиц и организаций, а также формирования финансовых основ местного самоуправления: дано определение собственных доходов местных бюджетов, их классификация; установлена связь между местными платежами и собственными доходами муниципальных бюджетов, а также определено влияние местного налогообложения на собственные доходы бюджетов муниципальных образований; выявлена сущность и особенности муниципального налогового нормотворчества по установлению местных налоговых платежей; определена специфика формирования доходной части местных бюджетов; дано определение процедуре взимания местных налоговых платежей, проведен анализ дискуссионных вопросов по организации взимания налоговых платежей.
При рассмотрении местных налоговых платежей и собственных доходов муниципальных бюджетов в системе формирования доходной части бюджетов, с учетом соблюдения баланса публичных и частных интересов, а также интересов государства и местного самоуправления, предложены меры по совершенст-
7 вованию норм НК РФ и БК РФ в целях увеличения уровня» доходов муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие научные положения:
Определено понятие собственных доходов» местных бюджетов, как доходов, полностью либо частично закрепленных и поступающих в соответствующие бюджеты (за исключением средств, являющихся, источниками финансирования дефицита бюджета). Установлено место и роль местных налоговых платежей в общем объеме собственных доходов муниципальных бюджетов. Обосновывается, что собственные доходы местных бюджетов в значительной части состоят из распределяемых доходных источников, которые отличаются нестабильным поступлением в указанные фонды.
Осуществлена классификация собственных доходов местных бюджетов* в зависимости: от юридических особенностей и юридической формы,денежных поступлений, от полноты зачисления источника, от вида местного бюджета, от обязанности по внесению в*местный бюджет, по способу установления1 собственного дохода, по социально-экономическому признаку, по форме поступлений, по моменту поступления.
Выделены и рассмотрены этапы развития' системы нормативных правовых актов о местном налогообложении в» России. Установлено, что деятельность местного самоуправления по«формированию собственной финансовой базы на протяжении всех этапов становления! российской государственности строилась на нормативном ограничении полномочий муниципальных образований в пользу федеральных и региональных властей не только в решении принципиальных вопросов^ но и технико-юридической регламентации порядка формировании доходов бюджетов и их использовании.
Делается вывод, что налоговое нормотворчество и налогообложение - ведущие направления развития и совершенствования деятельности органов1 местного самоуправления по формированию собственных доходов^ местных бюджетов, наиболее полно воплощающие в себе существо муниципальной власти.
5. Определено, что налоговую нормотворческую самостоятельность
представительных органов муниципальных образований следует подразделять на:
а) ограниченную налоговую нормотворческую самостоятельность, которая рас
пространяется на местные налоговые платежи, устанавливаемые федеральным
законодательством и подлежащие обязательному взиманию на территории Рос
сии. Представительному органу на местах разрешено принимать нормативные
правовые акты, устанавливающие в порядке и пределах, предусмотренных фе
деральным законодателем, некоторые элементы налогообложения.
б) относительно полную налоговую нормотворческую самостоятельность - в
отношении средств самообложения, вопросы о введении и использовании кото
рых, с учетом ограничений, установленных федеральным законодателем, ре
шаются на местном референдуме (сходе граждан).
В связи с отсутствием четкого доктринального и законодательного определения взимания местных налоговых платежей, предложено под правовым режимом взимания понимать установленные нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных НК РФ, порядок и сроки уплаты данных обязательных платежей, в рамках которых осуществляется исполнение обязанности по их уплате. Организация взимания местных налоговых платежей представляет собой целенаправленную деятельность, представляющую собой совокупность процедур, осуществляемых с целью создания условий для исполнения налогоплательщиками (плательщиками сборов, налоговыми агентами) обязанности по уплате указанных платежей, в том числе в принудительном порядке. Указанная деятельность осуществляется налоговыми органами в рамках налогового процесса на основе норм законодательства о налогах и сборах.
Сделаны законодательные предложения по совершенствованию организации взимания местных налоговых платежей, в частности:
а) в целях выполнения обязанности по уплате местных налоговых платежей установить обязательную государственную регистрацию объектов налогообложе-
ния. При отсутствии регистрации - предоставить право налоговым органам
производить взимание налогового платежа исходя из фактического пользования объектом налогообложения;
б) внести изменения в существующие нормативные акты в части разъяснения
статуса имущества, «используемого для предпринимательской деятельности»,
поставив его в зависимость либо от статуса налогоплательщика, либо от факти
ческой деятельности налогоплательщика, либо правового режима использова
ния имущества, являющегося объектом налогообложения;
в) при взимании местных налоговых платежей, исчисляемых налоговым орга
ном, в случае несвоевременного направления налогоплательщику налогового
уведомления, запретить начисление пени и продлить срок исполнения обязан
ности по уплате налога;
г) в целях определения налоговой базы по местным налоговым платежам уста
новить в Российской Федерации единую систему инвентаризационной оценки
имущества, отвечающую как экономическим, так и географическим условиям
в государстве. л
Объектом исследования выступают общественные отношения в области финанасово-правового регулирования собственных доходов местных бюджетов (на примере бюджетов муниципальных образований Сибирского Федерального округа), их состав, место и роль в формировании бюджетов.
Предметом исследования являются нормы конституционного, финансового и муниципального законодательства и практическая деятельность органов местного самоуправления Сибирского Федерального округа сфере местного налогообложения и собственных доходов муниципальных образований.
Методологическую базу и эмпирические основы исследования составляют принципы науки финансового права, а также общие и специальные методы научного исследования: эмпирический, конкретно-социологический, исторический, сравнительно-правовой методы и метод нормативно-логического анализа. Методология исследования предполагает использование достижений теории ме-
10 стного самоуправления, наук административного, конституционного, финансового и муниципального права.
Эмпирическую базу исследования составили 22 правовые позиции Конституционного Суда РФ, 9 постановлений пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, 23 судебных акта федеральных арбитражных судов за 1996-2007 годы.
Теоретическая и практическая значимость работы. Значение положений диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения по исследуемым вопросам:
во-первых, нашли применение в педагогической работе по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», спецкурсам, в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, могут использоваться при подготовке пособий и учебников;
во-вторых, могут быть применены в нормотворческой работе государственных и муниципальных органов по совершенствованию финансово-правовых норм, регулирующих порядок формирования собственных доходов в целом и собственных доходов местных бюджетов в частности, а также нашли применение при взимании местных налоговых платежей;
в-третьих, могут представлять интерес для государственных и муниципальных служащих, в том числе работников финансовых и налоговых органов, в компетенцию которых входит разрешение вопросов формирования доходов местных бюджетов.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертации ее отдельные положения обсуждались на кафедре финансового права и на научно-практических конференциях Томского государственного университета. Основные теоретические и практические положения диссертационного исследования были отражены в докладах, публикациях и учебно-методических пособиях автора.
Результаты диссертационного апробированы в практической деятельности автора в качестве заместителя начальника юридического отдела Инспекции
Федеральной налоговой службы РФ по г.Томску, а также в преподавательской деятельности, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, три главы, включающих восемь параграфов, заключение.
Понятие и виды местных налоговых платежей в системе собственных доходов муниципальных образований
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, вступившая в очередной этап своего развития в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, предполагает решение задач, направленных на создание и развитие его финансово-экономической основы. С учетом особого значения данного института как одной из основ конституционного строя, фундамента народовластия становление и развитие местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению, является одним из приоритетных направлений государственной политики2.
Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) установила право органов местного самоуправления, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом часть финансовых ресурсов должна поступать за счет местных сборов и налогов, уровень которых указанные органы имеют право устанавливать в рамках закона.
Конституция Российской Федерации (ст. 12), гарантируя и признавая местное самоуправление, устанавливает право соответствующих органов формировать собственный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). Кроме этого, Конституцией РФ гарантируется компенсация дополнительных расходов, возник ших в результате решений органов государственной власти, получение финансовых средств на реализацию делегированных полномочий. Указанные положения о самостоятельности местного самоуправления, в том числе в области финансов, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ)1.
Так, местные бюджеты выделены в самостоятельный уровень единой бюджетной системы, состоящий из двух уровней. На первом уровне бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а на втором - бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК РФ). Статьи 47, 61-62 БК РФ предусматривают собственные доходы местных бюджетов, а также качественно определяют их содержание.
Реализация самоуправляющимися образованиями указанных полномочий между тем требует дальнейшей разработки детального механизма процедуры их осуществления, соответствующего правового инструментария функционирования заданного правового режима. Так, процесс нормативного определения собственных доходов бюджетов проходил в Российской Федерации медленно и противоречиво.
Значительный вклад в данном направлении внес БК РФ. Отказавшись от прежнего определения собственных доходов бюджетов , БК РФ тем не менее четко определяет их состав. Согласно ст.47 БК РФ, к собственным доходам относятся: а) налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; б) неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением суб венций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Состав налоговых доходов местных бюджетов согласно ст.ст. 61-61.2 БК РФ зависит от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ) и включает в себя зачисления в установленной доле (полностью или частично) от федеральных и местных налоговых платежей, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Помимо налоговых платежей, отчисления от которых в твердо установленном БК РФ размере подлежат зачислению в местные бюджеты, вторая группа налоговых источников местных бюджетов представляет собой доли от федеральных, региональных и местных обязательных платежей, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми, режимами, перечисляемых по единым нормативам отчислений (или по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год), установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ либо представительными органами местного самоуправления согласно ст. 63 БК РФ.
Собственные неналоговые доходы местных бюджетов формируются по общим основаниям, предусмотренным п.4 ст. 41 БК РФ. Учитывая, что данный, перечень законодатель оставил открытым, специальная норма ст. 62 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) включает в их число специальные виды доходов в зависимости от вида муниципального образования. Регламентируя порядок формирования местных бюджетов, БК РФ не выделяет отличные от собственных доходов распределяемые доходы . Это позволяет сделать вывод, что в состав собственных доходов включаются все источники пополнения бюджетов, за исключением субвенций из фондов компенсаций.
Становление и развитие нормотворчества о местном налогообложении в России
Нормотворчество о местном налогообложении в России составляет неотделимую часть правового наследия государства. Как верно заметил А.Д. Гра-довский, само бытие права нераздельно связано с бытием общества, а возникновение новых отношений влечет за собой изменения в праве государства2. Одновременно с развитием общественных отношений эволюционирует правовая мысль, находя свое отражение во внешних факторах - нормативно-правовых актах.
Становление и развитие нормотворчества о местном налогообложении целесообразно изучать комплексно. Наряду с исследованием документов, полезно наблюдать за происходившими параллельно процессами в обществе, развитием понятий и определений, находя «объяснение этим явлениям юридической жизни»1. Еще в начале двадцатого века И.Х. Озеров отмечал, что «исследование нормативных актов только в описательном, хронологическом направлении, проведение хороших классификаций обложения имеет серьезное, но вспомогательное значение»2.
Эволюция правотворческой мысли о местных налогах и сборах происходила, как правило, в совокупности с историей возникновения, становления и развития местных органов управления, политическими, социальными, финансово-экономическими отношениями, имеющими место в государстве того или иного исторического периода.
Древняя Русь не знала сословий в смысле политических сил, и поэтому единственную возможность участвовать в управлении давало не количество находящейся во владении земли, а поступление на службу великому князю3. По этой причине местное управление до середины XVI века являлось государственным и строилось на основе системы кормлений. В целях ограничения власти кормленщиков, великим князем издавались специальные уставные грамоты4. Отдельным лицам выдавались так называемые «жалованные грамоты», содержащие те или иные привилегии, в частности налоговые льготы. Так, например, землевладельцу предоставлялось право самому собирать все сборы с соответствующего поселения и доставлять эти платежи в Москву
В России еще со времен образования Киевского государства наряду с государственной формой правления всегда существовали элементы самоуправления общин, базирующиеся на народном обычае, «привычке» самостоятельно решать внутренние дела1. Как верно подметил И. Дитятин, «управление всегда знало два начала. Первое начало - выборное, общинное, второе - правительственное, чиновничье. Эти две формы всегда действовали вместе, иногда преоб-ладая одна над другой» . В дальнейшем местное самоуправление получило широкое развитие, прежде всего потому, что это было выгодно и для государства, и для населяющих их граждан3.
Самоуправление всегда предполагало самостоятельную деятельность сословий или классов. В связи с тем, что в Древнерусском государстве отсутствовал независимый класс землевладельцев, местное самоуправление основывалось исключительно на деятельности крестьянских и городских общин4. Государство в лице своих органов не имело возможности обеспечить выполнение всех потребностей общины. В связи с этим община управляла этими делами «по мирскому обычаю» - собирались сходки, на которых вырабатывались приемы распределения и собирания необходимых сумм, а поступления от сбора шли на решение местных вопросов
По замечанию Б.Б. Веселовского, в России с древних времен обязательные платежи делились «по назначению и способу их отправления» на два вида: Первые - общегосударственные или царские сборы, взимание которых проводилось по более или менее определенным правилам. Вторые - это местные взносы, направляемые на обеспечение местных потребностей, а иногда и государственных, но выполняемые «на местах» и «местными средствами».
Муниципальное нормотворчество по местному налогообложению
Конституционное признание института местного самоуправления в Российской Федерации гарантировало право населения самостоятельно, непосредственно или через соответствующие органы решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью1. В предусмотренных законом пределах, местное самоуправление, исходя из специфики интересов, традиций, условий, вправе устанавливать для себя общеобязательные правила поведения, возводя их до уровня норм права. Кроме этого, государство тоже в установленных законом пределах, посредством соответствующих правовых механизмов осуществляет регулирование отношений, складывающихся в области местного самоуправления.
Процедура создания норм права, а также источников, их содержащих, в общетеоретическом смысле рассматривается в рамках процесса правотворчества, нормотворчества, законотворчества. Различие данных понятий проводится в зависимости от содержания и результата указанной деятельности
Правотворчество по отношению к другим видам правообразования высту-пает как общее родовое понятие . По характеру содержания правотворчество представляет собой «юридическую деятельность, направленную на создание, изменение, дополнение, поправку, прекращение действия нормативно правовых актов, а также их применение, установление содержания, восполнение пробелов в них» . Исходя из содержания большинства научных определений правотворчества, указанные полномочия принадлежат только государству5. При этом органы местного самоуправления не исключаются из числа участников, осуществляющих указанную деятельность6. Исходя из особой значимости законов в правовом регулировании, деятельность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности - законотворчество
Понятие нормотворчества в широком смысле означает «особого рода деятельность, продуктом которой являются нормативные правовые акты»8. В узком смысле - как вид правотворчества «в сфере создания подзаконных нормативных правовых актов»9, одним из видов которого является муниципальное нормотворчество . При этом нормотворчество можно рассматривать и как особого рода деятельность, и как результат указанной деятельности.
Возникающие в результате муниципального нормотворчества правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношении в области организации и деятельности местного самоуправления, называются муници-пально-правовыми нормами . В зависимости от субъекта правотворчества, нормы муниципального права подразделяются на две группы. Первые издаются федеральными и региональными органами государственной власти. Вторые устанавливаются органами и должностными лицами местного самоуправления либо гражданами путем непосредственного волеизъявления .
Наличие разных по своей природе правотворческих субъектов, различие в их компетенции, разность целей, специфики процедур предопределяют формирование как минимум двух отличающихся друг от друга видов нормотворчества. Федеральное и региональное нормотворчество служит целью закрепления общих принципов местного самоуправления, установление их основ в Российской Федерации. Продуктом указанной деятельности являются нормы муниципального права4, действующие либо на всей территории государства, либо в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации. Юридическая, сила указанных правил может варьироваться от законодательных положений до степени подзаконных норм. В данном случае имеет место нормотворчество в широком смысле этого слова.
Пути развития Бюджетного и Налогового кодекса РФ по собственным доходам местных бюджетов
Экономические и политические преобразования 90-х годов XX столетия, признание и гарантирование в Российской Федерации местного самоуправления повлекли за собой изменение всей бюджетной системы страны. Наряду с государственными бюджетами, возникли местные бюджеты, служащие финансовой базой для деятельности соответствующих муниципальных органов.
Местные бюджеты выступают одним из институтов финансовой системы, самостоятельным уровнем бюджетной системы Российской Федерации, самыми многочисленными денежными фондами, формируемыми для решения общих потребностей местной территории1. Значение местного бюджета для соответствующей территории определяется тем, что он представляет собой не про сто некую часть финансов местного самоуправления, но занимает в их системе центральное место.
В федеративном устройстве России местные бюджеты являются неотъемлемым атрибутом организации ее бюджетного устройства1 в соответствии с принципами всей бюджетной системы (ст. 28 БК РФ2). При этом местные бюджеты в единстве с другими звеньями бюджетной системы имеют единое правовое регулирование, бюджетную классификацию доходов и расходов3, сопоставимую отчетность, согласованные принципы бюджетного процесса4, единую денежную систему и т.д.
Право формировать местный бюджет в соответствии со ст. 132 Конституции РФ принадлежит органам местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»5, формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, однако с соблюдением требований, установленных БК РФ, иными актами не только федерального, но и регионального уровня.
Как указал Конституционный Суд РФ, степень финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется бюджетной компетенцией его органов, которая закрепляется Конституцией РФ и действующим законодательством6. Следовательно, право соответствующих органов формировать местный бюджет является одним из проявлений принципа самостоятельности самоуправления. То есть особенности формирования доходной части напрямую связаны с объемом бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
При этом из соответствующих конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований1.
В специальной литературе местный бюджет рассматривается как в материальном аспекте, так и в качестве экономической, юридической (правовой) кате-гории . В материальном аспекте доходы местных бюджетов представляют собой денежные средства, являющиеся частью муниципальной собственности и муниципальной казны, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления (ст.б БК РФ). Доходы бюджета получают соответствующий статус только после зачисления их на соответствующие счета (п.2 ст.40 БК РФ). Формирование доходной части, в данном случае, представляет собой концентрацию средств на счете соответствующего денежного фонда, централизованного для местных нужд.
Экономическая сущность собственно доходов и формирования доходной части местного бюджета проявляется в экономических общественных отношениях, которые возникают в связи с образованием (аккумуляцией) централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих муни ципальных задач и выполнения функций соответствующих органов самоуправления
Местный бюджет с правовой точки зрения рассматривается как основной финансово-плановый акт муниципального образования. Он утверждается представительным органом местного самоуправления в форме решения и представляет собой роспись доходов и расходов и элементов несбалансированности основного централизованного фонда денежных средств, мобилизованного и используемого на общие нужды местного значения. В упомянутом правовом акте на конкретный отрезок времени определяются права и обязанности муниципальных образований на получение, распределение и использование средств2.
В юридическом аспекте доходная часть местного бюджета как правовой организации части местных финансов представляет собой «особую группу нормативных требований»3 к составу и количеству необходимых местному самоуправлению источников доходов. Происходит юридическое закрепление финансовых правил и правовое регулирование экономических отношений по аккумуляции соответствующих ресурсов и формированию централизованного муниципального фонда денежных средств.
Формирование доходной части местного бюджета осуществляется на основе соответствующего нормативно-правового массива. Правовому регулированию в первую очередь подвергаются состав и процесс мобилизации потенциальных источников, которые должны или в конечном итоге становятся бюджетными доходами, закрепленными в статьях финансово-планового акта. Соответственно доходами здесь выступают предусмотренные соответствующим нормативно-правовым актом, формируемые на основе бюджетного и налогового законодательства источники поступления средств, преобразуемые в бюджетные доходы.
