Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические проблемы исследования административных правоотношений 25
1.1. Современные парадигмы научного познания в административно-правовой доктрине 25
1.2. Административно-правовое воздействие на экономические отношения 45
1.3. Развитие системы взглядов на проблему определения административного правоотношения в современный период 64
ГЛАВА 2. Формирование и развитие механизма правового воздействия на общественные отношения: переосмысление роли государства в этом процессе 86
2.1. Традиционные походы к исследованию правового воздействия на общественные отношения и становление его новых форм, методов и средств 86
2.2. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения как специфическое средство правового воздействия государства на общественные отношения 111
ГЛАВА 3. Деятельность государственных органов как реализация их правового статуса 127
3.1. Современная модель государства и административно-правовой статус его органов 127
3.2. Волеобразование и волеизъявление в административном праве 153
ГЛАВА 4. Возникновение и реализация косвенных (опосредованных) административно-правовых отношений при государственном администрировании в сфере экономики 171
4.1. Понятие и содержания государственного администрирования в сфере экономики 171
4.2. Разграничение компетенции государственных органов и иных лиц при организации и осуществлении государственного администрирования в сфере экономики 189
ГЛАВА 5. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения в генезисе государственного финансового администрирования 214
5.1. Генезис государственного финансового администрирования 214
5.2. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения при осуществлении государственного финансового администрирования 241
ГЛАВА 6. Административный контроль и надзор как сфера развития теории косвенных (опосредованных) административно-правовых отношений 275
6.1. Экономико-правовые факторы формирования механизма административного контроля и надзора в сфере экономики и финансов 275
6.2. Контрольно-надзорная компетенция Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и ее реализация 301
Заключение 315
Библиографический список
- Административно-правовое воздействие на экономические отношения
- Волеобразование и волеизъявление в административном праве
- Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения при осуществлении государственного финансового администрирования
- Контрольно-надзорная компетенция Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и ее реализация
Административно-правовое воздействие на экономические отношения
Современный механизм государственного управления является сложной полиаспектной системой. Его дальнейшее развитие обеспечивается обновлением, усовершенствованием и адаптацией организационных средств, инструментов механизмов деятельности органов убличной власти, синхронизация ними действующего законодательства на основе результатов научных исследований, выражающихся в административно-правовой доктрине. В то же время, в процессе развития общественных отношений, становления действующей модели государства, актуализируется задача совершенствования самой административно-правовой доктрины, обусловленная происходящей трансформацией функций, структуры полномочий органов публичной власти, направленной на повышения эффективности и стабильности их функционирования. В настоящее время правовая доктрина в большинстве стран утратила значение источника права. При этом применительно к административному праву она, как правило, в качестве таковой и не рассматривалась. Для некоторых правовых систем правоустанавливающее значение правовой доктрины отчасти сохраняет и в настоящее время (например, в Великобритании , странах исламского мира и т.п.).
В Российской Федерации широкое распространение получило использование комментариев различным нормативным актам. Иные результаты научных исследований также играют серьезную, опосредованную роль в формировании современной отечественной правовой системы. Положения юридической науки в целом и административно правовой частности используются главным образом качестве информационно-справочного материала, что нисколько не снижает значение правовой доктрины: ее содержание воплощаться и фактически реализуется в содержании законов и иных нормативных правовых актов, которые после их вступления в силу становятся основными источниками отечественного права. Современная правовая доктрина представляет собой цивилизационный феномен, в котором отражаются действующие парадигмы общественного развития, сложившийся образ политико-правовой реальности, социальные потребности. В этом качестве правовая доктрина является связующим звеном права и культуры, права и общества, права и духовно-нравственных начал, права и государства, права и политики. Реализация указанного аспекта правовой доктрины обеспечивает ежкультурные связи различных государств, входящих одну цивилизацию (например, страны постсоветского пространства, имеющие фактически общую правовую доктрину; европейские страны, правовые системы которых стремятся к унификации на основе общих доктринальных положений (например, принципа формальной истины); и, конечно же, страны, в которых действует шариат).
Правовая доктрина выступает одним из базовых элементов правовой системы. В этом качестве она позволяет обеспечить правовое моделирование сложившихся или складывающихся общественных отношений. Такое моделирование может осуществляться и помимо правовой доктрины, вне рамок юридической науки, путем накопления эмпирического опыта. Однако, только подключение к этому процессу научного сообщества обеспечивает его эффективность, позволяя избегать повторного применения не эффективных средств, инструментов и механизмов.
Также необходимо отметить, что правовая доктрина служит практическим воплощением политико-правовых парадигм, соответствующих идеалов, ринципов. Именно ни обеспечивают ее содержательное наполнение, придавая качественное своеобразие в зависимости от региона и исторического периода. Таким образом, выделяются три функциональных аспекта рассмотрения правовой доктрины: культурологический (цивилизационный), общеправовой, и прикладной . Административно-правовая, как и любая иная отраслевая доктрина, характеризуется преимущественно прикладной направленностью, которая состоит обеспечении формирования реализации административного права, а также формирования и функционирования аппарата государственного управления.
Анализ современного состояния административно-правовой доктрины целесообразно начать с методологии юридического познания, тех парадигм, которые лежат в его основе, обеспечивая формальное единство. Современная методология гуманитарного познания, в том числе юридического, характеризуется использованием термина «парадигма», который позволяет обозначить методологически различные исследовательские ситуации, предполагающие применение различных концепций и процедур в отношении одного и того же объекта.
Указанный термин впервые был применен известным историком и методологом науки Т. Куном еще в середине прошлого века в отношении естествознания . Под парадигмой им понималась система теоретического знания, включающая в том числе новую фундаментальную теорию и построение на ее основе вспомогательного прикладного аппаратов. Томасом Куном парадигма рассматривалась главным образом не в контексте новых методов, процедур и теорий, а в качестве идеологической основы науки, формирующей научное сообщество. По его мнению, утверждение в результате научной революции новой парадигмы дает начало новой фазе развития формальной науки. Таким образом, парадигма - это, в первую
Административно-правовая доктрина, идеи либерализма и развитие государственности в России // Политика и общество. 2012. № 12 С. 1236 - 1244. См.: Kulin l.S. The Structure of Scientific Revolutions. Chicago. 1962. P. 172. очередь, концептуальная схема, совокупность методологических ценностей, убеждений, средств форм, обеспечивающих формирование существование определенного научного сообщества. В своем первоначальном варианте теория парадигм легла в основу линейно-стадиального подхода к развитию научного познании, предполагая, что более его поздний период должен характеризоваться более совершенной («продвинутой») парадигмой. Однако, при перенесении данной теории в гуманитарную сферу выявились недостатки линейно-стадиального подхода и допустимость существования вместо него или на яду ним синхронического понимания парадигмы, допускающего одновременное существование нескольких парадигмальных систем для одной и той же познавательной ситуации. Такой подход хоть и фактически нивелирует первоначальное значение термина «парадигма» в контексте теории научной революции, тем не менее более полно отражает специфику гуманитарного познания, в том числе юридического, обеспечивая необходимый в этой сфере методологический плюрализм.
Развитие системы взглядов на проблему определения административного правоотношения в современный период
При этом следует указать на необходимость учитывать ряд обстоятельств, определяющих специфику экономики как объекта государственного воздействия, которые были всесторонне рассмотрены еще в середине прошлого века О. С. Иоффе .
Специфика метода правового регулирования всецело зависит от специфики предмета, на который оказывается правовое воздействие. В этом смысле наличие единого и вместе с тем специфического метода в отдельной отрасли права служит внешним подтверждением того факта, что единство ее предмета установлено наукой корректно.
Сторонники концепции предпринимательского (хозяйственного) права указывают, что оно регулирует как отношения «по вертикали», так и отношения «по горизонтали», связанные с осуществлением хозяйственной деятельности. Однако, охватывая как отношения «по вертикали», так и отношения «по горизонтали», предпринимательское (хозяйственное) право четко различает эти отношения и предполагает применение к ним различных методов правового регулирования.
Построение правоотношений по вертикали составляет специфику административно-правового метода; а их построение по горизонтали метода гражданского права. Оба эти метода оказываются объединенными в предпринимательском (хозяйственном) праве. Чем может быть аргументирована и я бы объяснена такая ситуация? Предпринимательское (хозяйственное) право строится на искусственном См.: Иоффе О.С. Критика теории «хозяйственного права»: Правовое регулирование хозяйственной деятельности в СССР / опуб. в: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. 777 с. соединении административных и гражданских правоотношений, отношений управленческого и имущественно-стоимостного характера. В то же время оно пирается на произвольное разъединение однородных отношений: управленческие отношения в области хозяйства отрываются от всех иных управленческих отношений, оставленных в сфере административного права, точно так же, как от всех других имущественных отношений, сохраненных в праве гражданском, отделяются имущественные отношения между хозорганами (в СССР) и предпринимателями (в наши дни). В результате предпринимательское (хозяйственное) право в одной части его норм тяготеет к административному праву, а в другой части - к гражданскому. Данное обстоятельство очевидно как для сторонников, так и для противников предпринимательского (хозяйственного) права, как в советский период, так и в современных условиях.
При этом сторонниками рассматриваемой концепции подчеркивается, о отдельных учаях положения гражданского законодательства, при отсутствии специального регулирования, должны применяться предпринимательским (хозяйственным) отношениям. То же самое надлежит признать и о применимости к предпринимательским (хозяйственным) отношениям соответствующих положений административного права, хотя об этом всегда умалчивалось. Попытки произвольного построения отрасли права оказываются, таким образом, отвергнуты объективной природой регулируемых отношений. Но тот же объективный фактор проявляет себя и в другом направлении. В предпринимательском (хозяйственном) праве строго различаются отношения «по вертикали» и отношения «по горизонтали». Не различать их действительно нельзя, ибо природа этих отношений различна, различны способы их правового регулирования и порядок разрешения связанных с ними споров. Невозможно, например, применить договорный метод к организационной деятельности нтрольно-надзорных органов и, наоборот, метод власти подчинения отношениях между договаривающимися о чем-либо лицами. Поэтому само предпринимательское (хозяйственное) право приходится подразделять на две части: вертикальную - административно-правовую, и горизонтальную -гражданско-правовую.
Таким образом, система права не может и не должна включать в себя предпринимательского (хозяйственного) права в качестве основной отрасли. Нормы предпринимательского (хозяйственного) законодательства относятся в области управленческих отношений к административному и в области имущественно-стоимостных отношений к гражданскому праву. В результате длительной научной дискуссии данное обстоятельство было признано и самими «хозяйственниками», что отмечалось выше. Однако, они до настоящего времени оставляют себе «лазейку», указывая на возможную тенденцию преобразования предпринимательского (хозяйственного) основную отрасль права .
Необходимо указать также на то обстоятельство, что концепция предпринимательского (хозяйственного) права, в случае ее практической реализации, о необходимости которой постоянно говорят ее сторонники, может самым негативным образом сказаться на всем механизме правового воздействия на экономику в силу следующего обстоятельства.
Рассматривая экономику, мы первую очередь ведем речь об общественном производстве, од которым ринято понимать процесс создания благ, путём преобразования природных ресурсов, для удовлетворения потребностей человека. В числе факторов общественного производства выделяются капитал, труд, земля и рабочая сила. Стадиями общественного производства таким образом признаются: производство, распределение, обмен и потребление .
Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения при осуществлении государственного финансового администрирования
Административное право играет ключевую роль в системе отечественного права, представляя собой его основную отрасль обеспечивая построение вертикально-интегрированной системы «общество-государство». Данное обстоятельство определяет специфический предмет и метод данной отрасли права. Будучи неотъемлемой частью системы отечественного права, административное право соотносится с ней как часть и целое. Являясь частью системы отечественного права административное право тесно взаимосвязано с другими его основными отраслями: конституционным, гражданским, уголовным, трудовым, финансовым и др., а также участвует в формировании практически всех комплексных правовых образований.
Предмет административного права становится очевидным из его названия - «administrate» в переводе с латыни означает управление. В связи с этим административное право также называют управленческим правом. Его нормы, соответственно, регулируют общественные отношения управленческого характера. При этом следует отметить, что в научной литературе отсутствует единство в определении предмета административного права, а следовательно и его содержания. Б.М. Лазарев указывал, что административное право является отраслью права, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в ходе организации осуществления органами Советского государства исполнительной и распорядительной деятельности . Ю.М. Козлов понимал под административным правом отрасль российской правовой системы, представляющую собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности) . Ю.А. Тихомиров, рассматривая понятие административного права, подчеркивает, что административное право есть базовая отрасль в системе права мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан. Административное право, по его мнению, - это отрасль российского права, .е. система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно охранительной деятельности участия граждан управлении государственными делами. При этом административное законодательство представляется ему системой взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. А наука административного права является теорией и методологией изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций о опросам регулирования административно-правовой сферы .
Таким образом, следуя традициям школы советского административного права, ключевым понятием при научном осознании административного права является государственное управление, само 1 Советское административное право. М., 1990. С. 42 - 43. 2 Административное право: Учебник. М., 2005. С. 46. 3 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 69 - 70. административное право выступает качестве юридической формы реализации его задач и функций. Однако, предмет административного права не ограничивается исключительно внешней формой выражения государственного управления, а включает в себя и внутренние его проявления: внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти и иных государственных органов, в т.ч. в аппаратах законодательных и судебных органов; отношения, связанные государственной службой. Кроме того, предмет административного права включает в себя также процессуальные отношения, которые возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками такого судопроизводства своих функций и полномочий.
В науке административного права постоянно делается акцент на управленческой природе данной отрасли, что дает возможность в наиболее общем виде сформулировать следующий вывод: назначение административного права - регулирование особой группы общественных отношений, специфика которых заключается, прежде всего, в том, что они возникают, развиваются прекращаются сфере реализации исполнительной власти и государственного управления во всем комплексе экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Содержание отношений, образующих сферу государственного управления, состоит в реализации субъектами такого управления задач, определенных национальным законодательством, пределах компетенции. Административно-правовая регламентация создает обеспечивает прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность, определяются права обязанности участников административных правоотношений.
Очевидно, что не всякие управленческие отношения включаются в предмет административного права. Таковыми могут быть признаны только те управленческие отношения, которые имеют государственное содержание, обеспечивают реализацию государственных полномочий, функций государства, главным образом, внутренних. Отношения, возникающие в связи функционированием негосударственных структур (большинства юридических лиц, иных организаций), как правило, не относятся к предмету административного права. Самоорганизация граждан, не связанная реализацией функций государства, не подпадает под административно правовое регулирование. В этом случае преобладают воля и интересы отдельных граждан и их объединений, выражаемые не в административно правовых нормах, а например, в локальных актах. Но это не означает, что административное право безразлично организации и деятельности негосударственных структур. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие и на них, но только в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством .
При определении предмета административного права необходимо учитывать всю сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего исполнительного органа государственной власти или иного распорядительного органа, фактическую реализацию ими распорядительных полномочий.
Применительно к системе разделения властей, которая получила закрепление в действующей Конституции РФ, специфика административного права наибольшей степени выражена функционировании системы исполнительной власти, однако, не ограничивается исключительно ею. В Российской Федерации функционирует ряд государственных организаций (органов), которые не входят в систему исполнительной власти, но реализуют властно-государственные распорядительные полномочия, например Банк России.
Контрольно-надзорная компетенция Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и ее реализация
В свете рассматриваемой проблемы представляется необходимым отметить значимость исследования вопросов целеполагания в процессе правового регулирования, как формы деятельности, призванной посредством юридического воздействия на общественные отношения, урегулировать последние. Действительно, «... нормы рава опосредуют конкретные общественные отношения как явления объективной реальности, однако нормотворческая деятельность — это сознательная деятельность субъекта, и указанная деятельность имеет целенаправленный характер... » .
При рассмотрении управленческого аспекта правового воздействия отдельного упоминания заслуживает подход, реализуемый в работах С.А. Капитонова, который указывает на такую особенность правового воздействия как правообеспечение. Выделение ситуационных систем позволяет указанному автору предполагать, о воздействуя на определенные условия, можно уменьшить вероятность противоправного поведения в конкретной ситуации, которая может выявляться как типичная или аналогичная, т.е. предполагать принципиальную возможность управления в сфере правопорядка .
В научной литературе выделяют еще один аспект действия права -психологический. В юридической науке хрестоматийны идеи интегративного подхода к праву, действию права, правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, который только и способен обеспечить достижение нужного правового и социального результата. Признается, что наряду со специально-юридическим необходим и «социологический», а в
Капитонов С.А Правообеспечительный потенциал милиции: вопросы теории, методологии и организации. Дисс. … доктора юрид. наук. М., 2003. С. 8 - 9. рамках его и личностный подход, реализующий формулу «человек есть мера всех вещей», в том числе и правовых. Личность - не только объект правового воздействия, о источник, формирующий право, сила, творящая преобразующая посредством права социальную действительность. Приоритет человеческой личности, ее интересов и потребностей, социальных групп во всех правовых решениях и действиях должен быть бесспорен, ибо такова гуманистическая природа права. Ученые-правоведы, отмечая необходимость интегративного подхода, развивают в деталях собственно правовую сторону его в аналитической теории права, а другие его стороны, призванные изучаться другими специалистами, остаются практически в области неразведанного интеллектуального пространства. Лишь в конце прошлого века российским ученым В.В. Лазаревым предпринималась теоретически оригинальная и полемически страя попытка обосновать необходимость правовой психологии . Вместе с тем, еще Л. Петражицкий отмечал, что: «... право есть психический фактор общественной жизни, и оно действует психически. Его действие состоит, во-первых, в возбуждении или подавлении мотивов разным действиям воздержаниям (мотивационное или импульсивное действие права), во-вторых, в укреплении и развитии одних склонностей и черт человеческого характера, в ослаблении и искоренении других, вообще воспитании ародной психики соответствующем характеру и содержанию действующих правовых норм направлении (педагогическое действие права)...» .
Наряду с понятиями «социальный механизм действия права», «психологический механизм действия права» применяется понятие «правовое регулирование» и «механизм правового регулирования». Правовое регулирование представляет собой специфическое правовое воздействие, осуществляемое правом как нормативным, общеобязательным регулятором. Именно оно является основным предметом
Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982. Петражицкий Л . Психологическое введение в теорию права. М., 1908. С 7. научного внимания в рамках юридической науки, как на общетеоретическом, так и на специально-отраслевом ровнях. Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно при помощи совокупности последовательно связанных правовых средств, обеспечивает достижение необходимых общеполезных результатов. Такая специально-юридическая интерпретация правового воздействия выражается понятием механизм правового регулирования.
Признавая, что правовое воздействие - это совокупность всех форм влияния права на общественные отношения, следует подчеркнуть, что именно правовое регулирование является его основной формой. Вместе с тем, равовое регулирование охватывает лишь властное юридическое воздействие, касается непосредственно внешнего поведения (действия, бездействия) людей. В нем участвуют сами нормы права со всеми их производными и индивидуально-правовые акты компетентных органов и лиц, которые пи регулировании определенной группы общественных отношений необходимы ля надлежащей реализации диспозиций ли санкций этих норм . При этом право оказывает воздействие не только на внешнее поведение людей, но и на их внуренний мир - интеллект, подсознание, эмоционально-чувственную сферу.
Механизм правового регулирования как специально-юридический аспект правового воздействия стал предметом научных изысканий сравнительно недавно - во второй половине ХХ века. Зарождение интереса к нему связано с общей теорией права. В этой связи, в первую очередь, необходимо отметить Н.Г. Александрова, который впервые ввел в научный оборот эту научную категорию
