Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты административно-правового регулирования компетенции полиции в сфере лицензионно-разрешительнои системы 13
1. Основы лицензионно-разрешительной системы, осуществляемой органами внутренних дел (полицией) и ее развитие в Российской Федерации 13
2. Понятие компетенции полиции в сфере лицензированиячастной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности 39
3. Юридическая природа лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности 73
Глава 2. Компетенция подразделений полиции по осуществлению лицензионно-разрешительнои работы в сфере детективной и охранной деятельности 103
1. Полномочия подразделений полиции по лицензированию частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности 103
2. Контроль подразделений полиции за осуществлением частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности 122
3. Взаимодействие полиции с частными охранными организациями в сфере охраны общественного порядка 146
Заключение 175
Библиография
- Понятие компетенции полиции в сфере лицензированиячастной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
- Юридическая природа лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
- Контроль подразделений полиции за осуществлением частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
- Взаимодействие полиции с частными охранными организациями в сфере охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России), являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Организация и осуществление лицензирования отдельных видов деятельности отнесено к полномочиям МВД России и составной части этой централизованной системы – полиции. Правовая база, регулирующая частную детективную (сыскную) и частную охранную деятельность и вопросы контроля за их осуществлением, в последние годы постоянно изменяется. Наиболее существенные изменения были внесены Федеральным законом Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности». Закон направлен на дальнейшее совершенствование Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о частной детективной и охранной деятельности), а также на урегулирование вопросов компетенции подразделений органов внутренних дел (полиции) по осуществлению лицензирования и контроля за указанными видами деятельности. Вместе с тем, имеющиеся пробелы и противоречия в законодательной регламентации оказания охранных и детективных услуг, а также деятельности лицензирующих органов решены не в полном объеме.
Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» конкретизировал полномочия полиции по лицензированию и контролю за осуществлением частной детективной и охранной деятельности. Однако экономические и политические процессы, происходящие в нашей стране, предполагают дальнейшую разработку и принятие новых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность МВД России и подведомственных ему структурных подразделений в установленной законом сфере.
Настоящий период характеризуется реформированием органов внутренних дел, в процессе которого вопросам компетенции МВД России уделяется особое внимание. Кроме того, в современных социально-экономических условиях растет число административных правонарушений и преступлений в сфере функционирования объектов разрешительной системы, контролируемых органами внутренних дел. Таким образом, анализ проблем, возникающих в деятельности подразделений лицензионно-разрешительной работы, приобретает особое значение.
Поскольку под компетенцией понимается совокупность полномочий, определенных нормативными правовыми актами, несовершенство последних оказывает негативное влияние на реализацию функций подразделениями полиции, осуществляющими лицензионно-разрешительную работу. При этом возрастающая социальная активность участников рынка охранных и детективных услуг, нередкие нарушения ими общеобязательных правил, установленных законодательно, а также проблемы правового регулирования охранной и детективной деятельности представляют угрозу правам и законным интересам граждан, их безопасности. В связи с этим актуализируется задача как совершенствования правового регулирования частной охранной и детективной деятельности, так и детальной регламентации нормативной правовой базы, определяющей компетенцию полиции в области лицензирования.
Необходимость системного осмысления юридической природы лицензирования частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности приобретает важное теоретическое и практическое значение для определения компетенции подразделений полиции по реализации данного направления деятельности. Выбор темы диссертационного исследования продиктован также наличием пробелов в правовом регулировании компетенции полиции в сфере лицензирования названных объектов разрешительной системы, порядка осуществления лицензионного производства, в некоторых случаях – противоречивостью действующих нормативных актов.
Степень научной и теоретической разработанности темы исследования. Проблемы административно-правового регулирования лицензирования рассматривались в исследованиях А.А. Алексеева, А.Б. Багандова, А.В. Гущина, Ю.Н. Мильшина, А.Н. Орлова, Д.В. Осинцева, Е.И. Спектора, Е.В. Титовой и др.
Отдельные аспекты проблем реализации функции государственного контроля, осуществляемого органами государственной власти в различных сферах жизнедеятельности общества, в том числе в области осуществления частной охранной и детективной деятельности, рассматривались в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.И. Бекетова, В.М. Горшенева, Н.М. Добрынина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.И. Майорова, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Ю.П. Соловья, Ю.А. Тихомирова, И.Б. Шахова, Е.Д. Шелковниковой, В.И. Шестакова и др.
Теоретические проблемы компетенции органов государственного управления освещались в работах Ю.Е. Аврутина, Р.Х. Алиуллова, О.В. Брежневой, С.В. Воробьевой, Б.М. Лазарева, Э.Л. Лещины, В.Я. Кикотя, В.В. Невинского, И.И. Сыдорука, Г.Х. Хадисова, в которых сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации. Однако многие актуальные вопросы остались без должного внимания и требуют соответствующего рассмотрения и оценки.
Проблемы определения организационно-правовых основ частной детективной (сыскной) и охранной деятельности в России нашли отражение в диссертационных работах: Е.Н. Арестовой, А.В. Бровкина, Д.К. Белорусова, А.А. Долгополова, П.Г. Иванова, А.А. Качалова, С.Л. Коршунова, В.И. Козлова, Т.В. Куликовой, А.М. Павликова, В.И. Садчикова, О.В. Солнышковой, Ю.С. Юрьевой и др. Вопросы контроля и надзора анализировали О.С. Григорьева, Н.Н. Калюжный, И.А. Космина, А.В. Морозов, И.И. Мах, А.Ю. Огурцов, С.В. Пузырев, К.А. Савинов, В.И. Сургутсков, М.Р. Стерлинг, В.П. Уманская и др. Вместе с тем, особенности компетенции подразделений полиции по лицензированию частной детективной (сыскной) и охранной деятельности исследованы не были.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся при осуществлении подразделениями полиции полномочий по лицензированию частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности.
Предмет исследования – правовые нормы, регулирующие полномочия подразделений полиции, осуществляющих лицензирование частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности, а также правоприменительная практика по данной проблематике.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования – комплексный анализ теоретических положений, нормативных правовых актов, являющихся основой компетенции подразделений полиции и правоприменительной практики по лицензированию и контролю за указанными видами деятельности, разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, регламентирующего порядок проведения лицензионного производства, а также применение мер административного правового принуждения за правонарушения в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
– рассмотреть основы лицензионно-разрешительной системы в России, осуществляемой органами внутренних дел в развитии (начиная с 1920 г.), используя в качестве объекта оружие, частную детективную и охранную деятельность;
– обозначить основные элементы компетенции подразделений полиции в сфере лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности, выработать предложения по конкретизации компетенционных норм;
– исследовать юридическую природу лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности и обосновать необходимость закрепления в КоАП РФ самостоятельных мер административно-правового воздействия, направленных на предупреждение и пресечение административных правонарушений, связанных с нарушением лицензионных требований;
– определить соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности;
– выявить основные проблемы, возникающие при осуществлении подразделениями полиции контроля за частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельностью;
– предложить пути решения спорных вопросов, возникающих в процессе привлечения частных охранных организаций и детективов к административной ответственности за нарушение правил оборота оружия и осуществления частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности;
– выделить формы взаимодействия подразделений органов внутренних дел (полиции) с охранными структурами и детективами, внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в данной сфере;
– сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в области лицензирования и осуществления частной детективной и охранной деятельности, оборота оружия на территории Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации. В ходе исследования использовались общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания социальных и правовых явлений, среди которых: диалектический метод познания в рамках материалистического подхода, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, наблюдения и сравнения, метод структурного анализа, системный и исторический методы, формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и правового моделирования.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на материалах практики подразделений, осуществляющих лицензионно-разрешительную работу в Свердловской области и других субъектах Российской Федерации, за период 2005–2011 гг., результатах анкетирования 102 сотрудников подразделений, осуществляющих лицензирование и контроль за частной детективной и охранной деятельностью за период 2009–2011 гг., а также статистических данных обзоров, справок, отчетов ВНИИ МВД России и органов внутренних дел Российской Федерации, анализе правоприменительной практики судов.
Теоретическую основу исследования составили научные труды А.П. Алехина, Р.Р. Алиуллова, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.В. Игнатенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.И. Каплунова, А.Н. Костюкова, В.И. Майорова, В.В. Невинского, Д.В. Осинцева, А.И. Потапова, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, Ю.А. Тихомирова, А.В. Шестакова и др.
Многогранность темы исследования обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимися к названной проблематике, литературы по теории государства и права, конституционному праву, определяющей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В связи с этим в основу общетеоретических суждений положены точки зрения известных отечественных ученых С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Б.М. Лазарева, О.М. Олейник и др.
Научная новизна работы заключается в том, что это первое комплексное исследование компетенции подразделений полиции по осуществлению лицензирования, а также административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, направленное на обеспечение системного и эффективного воздействия на общественные отношения в сфере лицензирования, осуществляемого полицией.
Новизну содержат:
– определение социально-правовой природы лицензирования в России в сфере частной детективной и охранной деятельности и оборота оружия;
– подготовка на основе анализа судебной практики предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности;
– разработка на основе анализа норм, определяющих полномочия полиции по лицензированию частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности, предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования компетенции полиции в современных условиях;
– выявление основных направлений, форм взаимодействия полиции и частных охранных организаций и частных детективов, перспектив их совершенствования и развития.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Сформулировано авторское определение «компетенция подразделений полиции по осуществлению лицензирования частной детективной и охранной деятельности» – это совокупность субъективных прав и юридических обязанностей должностных лиц полиции, реализуемых в целях обеспечения безопасности граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, предусматривающая установление достоверности сведений в документах, представленных гражданами и юридическими лицами для получения лицензий, проверку соблюдения субъектами охранной и сыскной деятельности законодательно определенных правил и ограничений, применение мер государственного принуждения за нарушение установленных требований осуществления лицензируемых видов деятельности.
2. Изложена позиция о целесообразности закрепления понятия «временное пользование оружием» в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации «Об оружии». Под временным пользованием оружием частными охранными организациями автор предлагает понимать получение частными охранными организациями служебного оружия в органах внутренних дел, его хранение, транспортирование, ношение, применение оружия в случаях и порядке, предусмотренных Законом о частной детективной и охранной деятельности.
3. Предложено дополнить перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в гл. 27 КоАП РФ, такой мерой, как «приостановление действия лицензии», применяемой за нарушение лицензионных требований. Кроме того, в качестве меры административного наказания за правонарушения в указанной сфере предложено закрепить «аннулирование лицензий», дополнив статью 3.2 КоАП РФ пунктом 10, а главу 3 КоАП РФ – статьей 3.13.
4. Аргументирована необходимость включения в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» нормы, регламентирующей основные направления взаимодействия полиции с частными охранными организациями и детективами, их права и обязанности, механизм сотрудничества.
5. Предложено перечень грубых нарушений осуществления частной охранной деятельности, установленный статьей 11.5 Закона о частной детективной и охранной деятельности, дополнить пунктом: «6) нарушение конституционных прав граждан, выразившееся в незаконном задержании, противоправном применении против них физической силы, оружия или специальных средств».
6. Отстаивается позиция о необходимости включения в постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» понятия «грубое нарушение лицензионных требований». Поскольку в Законе о частной детективной и охранной деятельности дано определение грубого нарушения осуществления частной охранной и детективной деятельности, предложено данные деяния отнести к грубым нарушениям лицензионных требований, дополнив «Положение о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности» и «Положение о лицензировании частной охранной деятельности» пунктами 10 и 21, соответственно.
7. Обоснован вывод о необходимости разграничения на законодательном уровне понятий «контроль» и «надзор», так как содержание данных понятий непосредственно связано с компетенцией и статусом подразделений, осуществляющих контрольно-надзорные функции в сфере частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности. Так как внешний контроль не предполагает подчиненность контролируемого объекта, то лицензирование предложено понимать как одну из форм внешнего контроля, который осуществляется на стадии проведения предварительных проверок, принятия решения о выдаче лицензии, в процессе проведения плановых и внеплановых проверок. В то же время надзор целесообразно признать последующей стадией лицензионного производства.
8. В результате анализа проблем, возникающих при лицензировании частной детективной и охранной деятельности, сформулирован ряд предложений по совершенствованию норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Федерального закона «Об оружии», Постановления Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний об административно-правовом статусе и компетенции подразделений полиции по лицензированию частной детективной и охранной деятельности и обусловлена возможностью использования сформулированных выводов и предложений для совершенствования законодательного регулирования отношений в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Теоретические положения развивают теорию административного права, а предлагаемые автором предложения и рекомендации могут быть учтены в ходе проводимого реформирования органов внутренних дел (полиции).
На основе проведенного исследования комплекса проблем административно-правового регулирования компетенции полиции внесен ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства. Эти предложения могут быть использованы в научно-исследовательской работе.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при изучении дисциплин «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при повышении квалификации сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения исследования были изложены на научно-практических конференциях: «Правовая реформа: теория и практика совершенствования российского законодательства» (г. Екатеринбург, УИКиП, 2007 г.); «Современное российское законодательство: проблемы законотворчества и правоприменения» (г. Екатеринбург, УИКиП, 2009 г.); межвузовских научно-практических конференциях «Проблемы науки конституционного и административного права» (г. Екатеринбург, УрЮИ МВД России, 2009 г.), «Проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых исследователей» (г. Тюмень, ТЮИ МВД России, 2010 г.).
Результаты исследований были апробированы в процессе проведения лекционных, семинарских и практических занятий по учебным дисциплинам «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел» в Уральском юридическом институте МВД России и использованы при подготовке учебно-методических материалов и научно-практических и учебных пособий.
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений.
Понятие компетенции полиции в сфере лицензированиячастной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
Разрешительная система предполагает установление административно-правового режима в отношении каких-либо видов деятельности, например, режим осуществления частной детективной или охранной деятельности, обо 14 рота оружия и др. Построение юридических конструкций административно-правовых режимов основано на императивном типе правового регулирования, что оказывает существенное влияние на выбор подходов к построению классификации административно-правовых режимов1, установление которых свойственно для разрешительной системы. Как правило, режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.
В теории права выделяют два основных типа регулирования: общедозволительный и разрешительный . В разрешительном типе в процессе приобретения или накопления определенных дозволений или возможностей индивид получает самостоятельную роль, возрастание которой зависит от объема дозволенного (права). Устанавливается не только то, каким должно быть правовое поведение (с увеличенным объемом дозволенного), но и круг субъектов этого поведения, особый порядок его осуществления, поскольку, как справедливо отмечает Д.В. Осинцев3, осуществление разрешаемой деятельности при неквалифицированном ее ведении может повлечь негативные последствия. Определить необходимо лишь то, какого рода могут быть эти негативные последствия, и все ли они будут являться признаком состава административного правонарушения в сфере разрешительной системы.
Ряд авторов разрешительную систему воспринимают как правовой режим осуществления некоторых видов деятельности и функционирования отдельных объектов. Целями разрешительной системы, как правило, называются обеспечение безопасности граждан, общества, государства4. Поскольку метод лицензирования используется в разрешительной системе быть разные. К примеру, частная охранная организация, нарушившая одно из лицензионных требований и условий в сфере оборота оружия, нарушает не только то требование, которое закреплено в нормативном акте. Объектом посягательства в административном правонарушении, выразившемся, например, в нарушении правил хранения оружия, может быть как порядок осуществления предпринимательской деятельности предусмотренном ст. 14.1 КоАП РФ, так и общественная безопасность, поскольку это связано с оборотом оружия, ответственность за которые предусмотрена ст. 20.8 КоАП РФ, где объектом посягательства являются общественный порядок и общественная безопасность. Более того, периодичность контрольных мероприятий в отношении лицензируемых видов деятельности различна3.
В разрешительной системе в качестве возможного средства правового воздействия для некоторых субъектов может быть установлен запретительный (разрешительный) режим и, как следствие, - облечение их поведения в определенные законом рамки. Частная охранная деятельность и частная детективная (сыскная) деятельность являются объектами разрешительной системы. Суть административно-правового режима их осуществления сформулирована в преамбуле Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В нем частная охранная и детективная деятельность определена как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внут ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249 ренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Таким образом, частная охранная и детективная деятельность допустима лишь при наличии специального разрешения (лицензии), что говорит о существовании запрета.
Считается, что именно юридические запреты призваны утвердить, возвести в ранг неприкосновенного, незыблемого порядки, отношения1. Эти запреты выражаются в юридических обязанностях воздерживаться от совершения запрещенных действий, которые могут принести вред обществу, государству. Наряду с обязанностями существует право — субъективное право как предусмотренная нормами права и обеспечиваемая ими и обязанными субъ-ектами права (органами и лицами) мера возможного поведения . Основным элементом субъективного права является возможность именно положительного (правомерного) поведения субъекта.
Таким образом, установление относительного запрета на деятельность, порядок осуществления которой закреплен в правовых нормах, в разрешительных отношениях закономерно, так как деятельность государственных органов направлена прежде всего на охрану общих для всех ценностей и интересов. Статус субъекта, пожелавшего воспользоваться правом, изменяется, он наделяется особыми обязанностями придерживаться правил, определенных нормой. Более того, вся его деятельность происходит в условиях специального правового режима, в котором сочетаются как запреты, так и дозволения, поэтому, приобретая данный правовой статус, субъект наделяется не только правами, но и обязанностями. Так, гражданин (юридическое лицо) имеет право заниматься деятельностью, являющейся объектом разрешительной системы, но одновременно за ним закрепляется обязанность получить на это разрешение (лицензию) уполномоченных органов власти и придерживаться заданных лицензией параметров.
Юридическая природа лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
Вышеперечисленные требования являются общими для всех видов, предоставляемых охранных услуг, как для услуг по защите жизни и здоровья граждан или услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны и (или) принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию, так и для услуг по консультированию и подготовке рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств, по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий, обеспечению внутриобъек-тового и пропускного режимов на объектах и др.
На наш взгляд, все перечисленное выше, подпадает под одно из лицензионных требований и условий, утратившего ныне юридическую силу постановления Правительства Российской Федерации № 600 - п. 4 «в» — соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность, а также оборот оружия и специальных средств. Полагаем, что излишнее нагромождение нового Положения о лицензировании частной охранной деятельности изложением лицензионных требований и условий, которые по большей части содержатся в Законе Российской Федерации № 2487-1 нецелесообразно. При этом, в перечне лицензионных требований необходимые, на наш взгляд, положения отсутствовать не должны.
Полагаем, что структура данного документа должна быть более четкой, в котором изначально должны быть определены общие для всех видов охранных услуг требования, а дополнительными пунктами включены уточнения в зависимости от вида предоставляемых услуг. Кроме того, считается, что компетенционная норма должна быть формально определенной, четкой, не допускающей расширительного толкования установленных правил и, следовательно, произвольного их применения.
Однако, и в утратившем силу постановлении Правительства Российской Федерации № 600, утверждавшем Положение о лицензировании негосудар 67 ственной (частной) сыскной деятельности, и в ныне действующей норме закреплено следующее уточнение: частная детективная деятельность должна быть основным видом деятельности детектива. В этом на наш взгляд, нет необходимости, поскольку в ст. 7 Закона Российской Федерации № 2487-1 уже закреплены ограничения в сфере деятельности частного детектива.
Вместе с тем, определение грубого нарушения лицензионных требований в сфере осуществления частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, ни в предыдущем нормативном акте, ни в новом - № 498 не содержится. Полагаем, что в настоящее время это существенное упущение, поскольку в КоАП РФ в примечании к ст. 14.1 определено: «понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности».
Вышеизложенное дает основание утверждать, что в Положении о лицензировании частной охранной деятельности и в Положении о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности целесообразно закрепить понятие грубого нарушения лицензионных требований.
Таким образом, Положение о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности необходимо дополнить пунктом 10 и соответственно Положение о лицензировании частной охранной деятельности — пунктом 21, в которых закрепить, что осуществление лицензируемой деятельности с грубыми нарушениями лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. При этом под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом следующих требований и условий.
К грубым нарушениям осуществления частной детективной (сыскной) деятельности отнести нарушения, перечисленные в ч. 11 ст. 6 Закона России-ской Федерации №2487-1. К таким нарушениям отнесены: совершение лицензиатом действий, которые повлекли за собой нарушение прав граждан на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а равно оказание услуг с исполь 68 зованием запрещенных к применению технических средств, либо не предусмотренных Законом, а таюке препятствование деятельности должностных лиц лицензирующего органа при проведении ими проверочных мероприятий.
В соответствии с ч. 8 ст. 11.5 Закона Российской Федерации №2487-1 грубыми нарушениями в частной охранной деятельности являются: нарушение правил оборота оружия, если такое нарушение повлекло за собой утрату, хищение оружия либо его использование в преступных целях либо выразилось в выдаче оружия работнику охранной организации, не имеющему разрешения на хранение и ношение служебного оружия, либо лицу, не являющемуся работником данной охранной организации, либо нарушение правил оборота оружия и (или) специальных средств, если оно повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан либо иные тяжкие последствия. Кроме того, к таким нарушениям отнесено оказание услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале их, а также оказание лицензиатом охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале их оказания. Воспрепятствование деятельности должностных лиц в ходе проведения ими проверочных мероприятий, в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу, также является грубым нарушением.
Полагаем дополнительно к грубым нарушениям осуществления частной охранной деятельности целесообразно отнести нарушения конституционных прав граждан, выразившиеся в незаконном задержании, противоправном применении против них физической силы, оружия или специальных средств, которые могут являться основанием для приостановления действия лицензии либо ее аннулирования. Поводом для такого решения, на наш взгляд, может стать обращение гражданина в отдел полиции, содержащее факты о нарушении его конституционных прав. Соответственно, предложенное выше понятие грубого нарушения лицензионных требований и условий, целесообразно дополнить нарушением конституционных прав граждан, выразившимся в незаконном задержании, противоправном применении против них физической силы, оружия или специальных средств, нанесении ущерба здоровью граждан либо иных тяжких последствиях.
Обобщая вышеизложенное, следует дать определение такому понятию, как грубое нарушение лицензионных требований в сфере осуществления частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности.
На наш взгляд, под грубыми нарушениями лицензионных требований в сфере осуществления частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности следует понимать нарушение установленных законом лицензионных требований, повлекшее последствия, выразившееся в нанесении средней тяжести или тяжкого вреда здоровью граждан, нарушении их прав и свобод, создающее угрозу общественному порядку и общественной безопасности.
Не достаточно четко, на наш взгляд, было определено как в утратившем силу Постановлении Правительства Российской Федерации № 600, так и в настоящее время действующем № 498 такое лицензионное требование и условие, как наличие письменного договора с каждым клиентом, оформленного в соответствии с требованиями законодательства, регламентирующего охранную деятельность. В отдельных случаях результаты рассмотрения таких дел были неоднозначными.
Контроль подразделений полиции за осуществлением частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности
В-шестых, грубое нарушение лицензионных требований образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. В то же время наказание за совершение такого правонарушения может быть назначено в виде административного штрафа, административного приостановления деятельности. Вместе с тем, Закон Российской Федерации №2487—1 в статье 11.5 определяет, что приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности может применяться в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований.
Следовательно, грубое нарушение лицензионных требований в сфере частной детективной и охранной деятельности образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, однако мерой воздействия за его совершение может быть как перечисленные в этой части статьи санкции, так и приостановление действия лицензии, либо ее аннулирование. Таким образом, закрепление в качестве вида административного наказания - аннулирование лицензии необходимо. рушения лицензиатом лицензионных требований, и ст. 27.19 «Срок приостановления действия лицензии», который не должен превышать одного месяца. Если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, срок может продлеваться до 6 месяцев.
Кроме того, необходимо в ст. 3.2 Общей части КоАП РФ ввести пункт 10 «аннулирование лицензии» как вид административного наказания, применяемый в случае, если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований. При этом следует установить возможность для повторного обращения за получением лицензии по истечении трех лет со дня ее аннулирования. В случае добровольного отказа от лицензий сроки для повторного обращения за их получением не устанавливаются. Необходимо уточнить, что указанные сроки повторного обращения за получением лицензии предложены именно для частной охранной и детективной деятельности, поскольку п. 3 ч. 7 ст. 14 Федерального закона № 99 аннулирование лицензии закрепляет в качестве основания для отказа в последующем в предоставлении лицензии на такой вид деятельности.
Социологический опрос в практических подразделениях по данным предложениям показал следующее: за введение нового вида административного наказания «аннулирование лицензий» высказались 61,5 % респондентов, против — 23,1%, затруднились ответить — 15,4%, за закрепление в КоАП РФ в качестве меры обеспечения производства «приостановление действия лицензии» - 76,9%, против - 15, 4%, затруднились ответить — 7,7 % респондентов. По мнению большинства опрошенных, принятие этих предложений в определенной мере урегулирует вопросы, возникающие в процессе выявления, пресечения административных правонарушений в указанной сфере.
На наш взгляд, желательно разграничить не только основания для приостановления действия лицензии и для ее аннулирования, но и ныне действующие виды: административное наказание «административное приостановление деятельности» и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях «временный запрет деятельности».
Проведенное исследование позволяет высказать мнение о том, что институт лицензирования в нашей стране еще далек от совершенства . Отсутствие самостоятельных мер административного воздействия, в частности в КоАП РФ, также не способствуют его развитию, поскольку, по мнению некоторых ученых, именно административная ответственность в установленной сфере является наиболее часто применяемым видом ответственности2.
Анализ законодательства о воздействии лицензионных норм на объект нашего исследования - частную охранную и детективную деятельность свидетельствует о том, что государство всегда с опозданием относило конкретные виды деятельности к лицензируемым. К примеру, в Федеральном законе № 158і в перечне частная охранная деятельность не значилась, а в Федеральный закон № 128 исследуемые виды деятельности были включены, однако в конце 2008 г. - вновь из этого перечня были изъяты. По-видимому, у законодателя имелись некоторые сомнения в вопросе отнесения частной детективной и охранной деятельности к отдельным лицензируемым видам деятельности, поскольку в новом Федеральном законе № 99-ФЗ они закреплены в п. 32 и 33 ст. 12.
Более того, изменения претерпевает не только перечень лицензируемых видов деятельности, но и используемая в сфере лицензирования терминология. Так, в Федеральном законе № 99 правила или параметры осуществления лицензируемых видов деятельности названы лицензионными требованиями, тогда как в Постановлении Правительства Российской Федерации № 498 — лицензионными требованиями и условиями. Полагаем, что последнее целесообразно привести в соответствии с федеральным законом, в связи с чем: 1) пункт 3 Положения о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности целесообразно изложить: «3. Лицензионными требованиями осуществления детективной деятельности: ...». 2) Соответственно этому изложить пункты: 3, 4, 5, 6, 7, 8 Положения о лицензировании частной охранной деятельности.
Взаимодействие полиции с частными охранными организациями в сфере охраны общественного порядка
Многими учеными (повторим) высказывалась точка зрения, что в нормативном пространстве существует некоторая непоследовательность толкования терминов «контроль» и «надзор». Например, до сих пор не определено, инструментом какой деятельности (надзорной или контрольной) является такая мера административного воздействия, как «представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» (ст. 29.13 КоАП РФ), применяемая по итогам деятельности как контрольных, так и надзорных органов. А именуемые в нормативном правовом акте" контрольными, полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за законностью осуществления местного самоуправления по сути своей являются надзором, поскольку проверяющие органы не вмешиваются в деятельность муниципальных органов3.
Законодательство , регулирующее отношения в сфере лицензирования частной охранной и частной детективной (сыскной) деятельности, определяет мероприятия лицензирующих органов как контроль, проводимый в целях проверки соответствия сведений, содержащихся в представленных заявлениях и документах, а таюке проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований. Однако ранее действовавший в этой сфере Закон
Пузырев СВ. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. — 2006. — № 3. — С. 17. 133 1998 г.1 регламентировал надзор, который сводился к проведению проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности закону; запросу от лицензиата необходимых объяснений и справок; вынесению решений, обязывающих лицензиата устранять выявленные нарушения; вынесению предупреждений лицензиату. В разрешительной деятельности органов внутрешгах дел в сфере оборота оружия ряд авторов говорят именно о надзоре за приобретением специального правового статуса .
В настоящее время приказ МВД России № 447 относит к полномочиям органов внутренних дел в сфере лицензирования частной охранной и детективной деятельности осуществление контроля.
Федеральный закон № 294-ФЗ, регулирующий отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, также не дает четкого разграничения контрольной и надзорной деятельности, определяя ее как «государственный контроль (надзор)».
Некоторые исследователи отмечают то, что недостаточно прояснен вопрос о сущности этих терминов и их семантическое толкование, а в финансо-вой сфере они вообще употребляются как синонимы . И все же в соответствии с господствующей концепцией различия между этими понятиями существуют.
Во-первых, органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, чем органы надзора, которая включает проверку состояния дел с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а органы надзора - с позиций законности , поскольку включают в себя установленные законами и иными нормативными правовыми актами мероприятия, осуществляемые специально уполномоченными органами и направленные на обеспечение соблюдения законов и законности2.
Здесь возникает противоречие — в финансовой сфере надзор может осуществляться с позиций не только законности, но и целесообразности.
Во-вторых, по структуре контроль как метод (способ) правоохранительной деятельности состоит из трех элементов: 1) проверка фактического вы-. полнения закона; 2) проверка путей и средств его выполнения; 3) принятие мер в процессе контроля. В свою очередь, надзор - это активная деятельность правоохранительных органов, в объем которой входит: 1) проверка ис-полнения закона; 2) принятие мер по итогам проверки .
Отдельные авторы считают, что административная деятельность ОВД в изначальном виде есть по существу административный надзор4. Думается, это мнение нельзя воспринимать однозначно. Во всяком случае, законодатель к специализированным органам надзора3 подразделения, осуществляющие лицензирование частной детективной и охранной деятельности, не относит, поскольку контроль включает в себя возможность не только наблюдать за соблюдением законодательства (как при надзоре), но и устранять их. Так, согласно ст. 11.5 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» органы внутренних дел вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неодно 135 кратных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
По мнению ученых-административистов, контроль предполагает организационную подчиненность между проверяющими и проверяемыми, при надзоре ее нет в целях предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов1.
В соответствии со ст.ст. 49-53 Федерального закона «О полиции» за деятельностью полиции осуществляется: государственный контроль в лице Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации; общественный контроль, осуществляемый гражданами Российской Федерации, общественными объединениями и др.; судебный контроль и надзор. Однако вряд ли в данном случае следует говорить об организационной подчиненности". Организационная подчиненность предполагается при определенном виде контроля и характерна для ведомственного либо внутриведомственного контроля. Представляется, что кроме различий в содержании контрольной и надзорной деятельности их видах, существуют и различия в субъектах, осуществляющих контрольные и надзорные функции и их статусе, полномочиях.
В.П. Уманская считает, что надзорные органы не должны наделяться полномочиями по привлечению к ответственности и наложению санкций в случае выявления правонарушений . На наш взгляд, данное предложение представляется довольно спорным. Как контрольные, так и надзорные органы должны иметь право для применения мер административно-правового воздействия, в т.ч. и мер административной ответственности. Должностные лица ОВД (полиции) могут применять различные виды наказаний, а также приостанавливать действие лицензии в установленных законом случаях
