Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Понятие государства как субъекта бюджетного права 14
1. Государство в системе субъектов финансового права 14
2. Общая характеристика финансовой правосубъектности государства 44
Глава 2. Компетенция государства в области бюджета 60
1. Понятие компетенции в теории права 60
2, Компетенция Российской Федерации в области бюджета 76
3. Компетенция субъектов РФ в области бюджета 99
Глава 3. Реализация бюджетной компетенции государства 122
1. Понятие, механизм и проблемы реализации бюджетной компетенции Российской Федерации 122
2. Понятие, механизм и проблемы реализации бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации 166
Заключение 197
Список использованного нормативного материала и
Литературы
- Государство в системе субъектов финансового права
- Понятие компетенции в теории права
- Компетенция Российской Федерации в области бюджета
- Понятие, механизм и проблемы реализации бюджетной компетенции Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящий момент в Российской Федерации продолжается реформа финансового законодательства. В связи с этим, бюджетное законодательство находится в непрерывном процессе развития и совершенствования. Возможно обоснованно утверждать, что возникла и активно развивается важнейшая подотрасль финансового права - бюджетное право. Основным источником правовых норм данной подотрасли является Бюджетный кодекс Российской Федерации1. Ежегодно утверждаются федеральные законы о федеральном , региональных и местных бюджетах на очередной финансовый год.
Активное развитие бюджетного права и бюджетного законодательства объясняется тем, что за период с конца 1991 года и по настоящий момент в экономике Российской Федерации, а также в российском обществе произошли значительные изменения. От социалистической системы хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности и плановой экономики, Россия перешла к рыночному хозяйству, основанному на многообразии форм собственности и свободе предпринимательской деятельности. Как следствие экономических изменений, государство как субъект бюджетного права активно приобретает свою сущность среди других субъектов финансового права.
С целью собирания средств для покрытия государственных и муниципальных расходов Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования поддерживают постоянные финансовые отношения друг с другом, формируют в бюджетах различные фонды, а также осуществляют использование средств этих фондов. Интересы государства-
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации часть 1 п. 4 ст. 7, ст. 49,54,84,133,134,135: Федеральный
закон от 31 июля 1998г. //СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
2 О федеральном бюджете на 2006 год: Федеральный закон от 29 декабря 2004г. // Рос. газ. 2005. 29
декабря.
3 Об областном бюджете на 2005 год: Закон Воронежской области 29 декабря 2004г. // Коммуна.
2004. 30 декабря.
казны и интересы государства-суверена проявляются в механизме реализации бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ.
Несмотря на то, что основным субъектом финансового права выступает государство, на уровне бюджетного законодательства его правовой статус закреплен неоднозначно. Достаточно просмотреть нормы Бюджетного кодекса РФ, в частности статью 7, где к полномочиям органов государственной власти отнесены полномочия государства как субъекта бюджетного права.
Вот почему в современных условиях необходимо особенно тщательно регулировать бюджетные отношения, принимая бюджетные нормы, обладающие высокой определенностью воздействия на всех участников бюджетных правоотношений.
Разработка и формирование государства как субъекта бюджетного права, а также закрепление в Бюджетном кодексе РФ такого субъекта возможны только при условии единообразного подхода к пониманию сущности государства.
Результаты исследования должны позволить установить роль и правовой статус государства в системе субъектов финансового права с точки зрения того, насколько это является эффективно для правоприменительной практики.
Полученные таким образом данные могут быть использованы в качестве научной основы для дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства.
Представляется, что разработка, закрепление в нормах Бюджетного кодекса РФ государства (Российская Федерация и субъекты РФ) как субъекта бюджетного права приведет к созданию в Российской Федерации эффективного механизма реализации бюджетной компетенции, где четко будут определены случаи, когда государство выступает как самостоятельный субъект бюджетного права, и случаи, когда государство реализует свои полномочия через деятельность компетентных органов. В этой связи важно различать
компетенцию государства и компетенцию государственного органа в области бюджета.
Степень научной разработанности темы. Исследования государства как субъекта бюджетного права осуществлялись в науке финансового права России в рамках различных монографических работ. Следует отметить работу Химичевои Н.И. Субъекты советского бюджетного права. М., 1979; монографию Карасевой М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. Однако специального монографического исследования, посвященного исключительно государству как субъекту бюджетного права в условиях современного развития бюджетно-правовой теории не предпринималось. В настоящий момент отсутствуют комплексные исследования проблемы разграничения бюджетной компетенции государства, в теории финансового права недостаточно исследованы предметы ведения Российской Федерации и предметы ведения субъектов РФ в области бюджета, и, - как следствие, отсутствует механизм реализации компетенции Российской Федерации и механизм реализации компетенции субъектов РФ в области бюджета.
При проведении исследования автор опирался на труды по общей теории права отечественных ученых: С.С. Алексеева, С. Н. Братуся, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, О.О. Миронова, А.В. Малько, А.В. Кашанина, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, А.А. Малиновского, Г.В. Назаренко, B.C. Нерсесянца, B.C. Основина, А.В. Полякова, В.Д. Перевалова, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.
Особое внимание уделено работам в области финансового права Н.И. Химичевои, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, где исследовалась проблема правового статуса государства. А также исследовались работы других ученых-финансоведов, а именно: B.C. Белых, Л.К. Вороновой, Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СВ. Галицкой, А.С. Емельянова, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, А.Г. Пауля, А.Д. Селюкова, А.Е.
Самсоновой, В.В. Стрельникова, Г.П. Толстопятенко, А.А. Ялбулганова, М.А. Якуговой и др.
Наряду с этим использовались выводы специалистов в области иных отраслей права, в частности, М.М. Агаркова, Г.В. Атаманчука, С.А. Авакьяна, В.К. Андреева, В.В. Бутнева, В.В. Витрянского, Б.Н. Габричидзе, В.А. Виноградова, Г.А. Гаджиева, И.П. Грешникова, Л.М. Карапетяиа, Ю.Н. Старилова, Е.А. Суханова, В.Л. Толстых, Б.Н. Топорнина, М.К. Треушникова, И.В. Тимошенко, ИА. Умновой, Т.Я. Хабриевой, А.Г. Чернявского и др.
В процессе исследования были использованы труды ученых-экономистов: Хорхе Мартинеса-Васкеса, Джеймсона Бо, А.В. Улюкаева, В.В. Ковалева, Д.Г. Черника.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является вся сфера бюджетно-правового регулирования, где участвует государство.
Предметом диссертационного исследования является правовое рассмотрение государства как субъекта бюджетного права с точки зрения бюджетной компетенции и механизма ее реализации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе достижений юридической науки, их критического анализа, на основе дискуссий различных ученых всесторонне проанализировать правовое положение государства как субъекта бюджетного права, разработать современные подходы к пониманию его сущности, уточнить и дополнить содержание основных понятий в механизме реализации бюджетной компетенции Российской федерации и субъектов РФ, выявить бюджетные полномочия и предметы ведения государства в области бюджета.
Для достижения этой цели автор поставил следующие задачи :
определить правовое положение государства в системе субъектов
финансового права;
выявить особенности финансовой правосубъектности государства;
уточнить содержание понятия компетенции в теории права;
дать определение бюджетной компетенции Российской Федерации;
дать определение бюджетной компетенции субъектов РФ;
дать определение механизма реализации бюджетной компетенции Российской Федерации;
дать определение механизма реализации бюджетной компетенции субъектов РФ;
выявить особенности и проблемы механизма реализации бюджетной компетенции субъектов РФ.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектико-материалистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-юридический, логический и др.
Теоретической основой исследования явились современные концепции теории государства и права, а также конституционного, финансового, административного, гражданского, гражданского процессуального отраслей права. Работа основывается также на достижениях философии, экономических наук.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы, иные нормативно-правовые акты. Эмпирической базой исследования является опубликованная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, практика арбитражных судов (Воронежской области, ФАС Московского округа, ФАС Центрального округа, ФАС Восточно-Сибирского округа).
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом изучении государства как субъекта бюджетного права, предпринятого на базе анализа бюджетного, налогового законодательства и правоприменительной практики. Принимая во внимание труды представителей
науки финансового, конституционного, гражданского, административного права, автор формулирует собственные выводы относительно компетенции государства в области бюджета, механизма и особенностей ее реализации в бюджетном праве. Впервые во взаимосвязи исследуются критерии для выявления полномочий государства в области бюджета. Критерием для установления полномочий государства в области бюджета является наличие суверенитета. Сущность бюджетной компетенции государства в рамках предметов ведения рассматривается в механизме реализации этих полномочий. Механизм реализации бюджетной компетенции государства рассматривается автором применительно к каждому полномочию. Механизм реализации бюджетной компетенции государства осуществляется на стадиях, которые представляют собой правоотношения, где срабатывают различные средства и способы. Научную новизну исследования характеризуют также положения, выносимые автором на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Государство как субъект финансового права имеет целый ряд
отличительных признаков;
государство является сложносоставным субъектом финансового права;
Российская Федерация как субъект финансового права нередко обладает одновременно суверенными правами в области финансов и правами собственника;
субъекты РФ как субъекты финансового права не обладают суверенитетом, но обладают таким свойством, как суверенность, что позволяет им иметь многие права и обязанности в финансовой сфере;
государство как субъект финансового права отличается от всех остальных в системе субъектов тем, что выступает в конкретном правоотношении через компетентные органы.
2. Государственные органы в финансовом правоотношении могут
выступать от имени государства, а в ряде случаев - от своего имени.
3. Государственные органы отличаются от государства как субъекта финансового права следующими признаками:
а) они не обладают суверенными правами, которыми обладает государство как
субъект финансового права;
б) в финансовом правоотношении государственные органы никогда не
выступают в качестве собственников.
Государство является деликтоспособным субъектом финансового права, т.е. обладает способностью нести ответственность; финансово-правовую и политическую. Финансово-правовая ответственность государства имеет место в случаях причинения ущерба налогоплательщику излишне взысканным налогом или несвоевременным возвратом налога. Ответственность государства в области финансов является имущественной (восстановительной). Политическая ответственность государства в области финансов имеет место в случае утверждения федерального бюджета, в котором в недостаточном объеме были предусмотрены средства для работников бюджетной сферы; в случае установления «слишком завышенных ставок и других налогов». Политическая ответственность государства в области финансов инициируется митингами, забастовками, и, как следствие, - реализуется внесением изменений в бюджетное, налоговое законодательство и принятием других мер.
В бюджетном законодательстве не разграничиваются полномочия Российской Федерации как субъекта бюджетного права и полномочия федеральных органов власти как самостоятельных субъектов бюджетного права.
Полномочиями Российской Федерации в области бюджета являются следующие: право на утверждение бюджета, право на получение доходов; право на осуществление расходов из федерального бюджета; право на
^ получение источников финансирования дефицита федерального
бюджета; право на создание в федеральном бюджете Стабилизационного фонда
РФ, Резервных фондов; право на создание Федерального фонда компенсаций; право на создание фондов регионального развития, а именно: Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федерального фонда регионального развития, Федерального фонда софинансирования социальных расходов; право на создание целевых бюджетных фондов.
Компетенция субъекта Российской Федерации в области бюджета представляет собой совокупность полномочий суверенного характера (но эти полномочия не являются суверенными правам и государства), детерминированных предметами ведения.
Субъекты федерации имеют следующие бюджетные полномочия: право на получение доходов; право на осуществление расходов из бюджета субъекта федерации; право на получение источников финансирования дефицита бюджета субъекта федерации; право на создание в бюджете различных фондов, а именно: Регионального фонда финансовой поддержки поселений, Регионального фонда компенсаций, фондов муниципального развития - Регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), фонда муниципального развития субъекта РФ, регионального фонда софинансирования социальных расходов; право на утверждение бюджета,
Механизм реализации бюджетной компетенции Российской Федерации - это реализация компетентными органами полномочий Российской Федерации, осуществляемых в рамках бюджетных правоотношений как стадий посредством определенных средств и способов.
Стадии в механизме реализации бюджетной компетенции Российской Федерации - предопределены к конкретным случаям реализации бюджетных полномочий. Так, стадией реализации полномочия Российской Федерацией на получение бюджетных доходов является правоотношение по зачислению средств на единый счет федерального бюджета, в котором участвуют, с одной стороны, Российская Федерация, с другой - Банк России, коммерческий банк.
Стадией реализации полномочия Российской Федерации по осуществлению расходов является правоотношение, которое возникает в процессе списания средств с единого счета бюджета в Банке России.
Российская Федерация реализует бюджетное полномочие на рассмотрение и утверждение бюджета в рамках бюджетно-процессуального правоотношения как стадии.
Средствами в механизме реализации бюджетной компетенции Российской Федерации применительно к различным полномочиям Российской Федерации являются: единый счет федерального бюджета, код бюджетной классификации, лицевой счет получателя либо распорядителя бюджетных средств.
Способы реализации бюджетных полномочий Российской Федерации представляют собой приемы, методы, обеспечивающие механизм реализации. Способами реализации полномочия Российской Федерации на получение доходов является бухгалтерский учет. Способами реализации бюджетного полномочия Российской Федерации по осуществлению расходов является бюджетный учет, методики распределения средств федерального бюджета. При реализации полномочия Российской Федерации по формированию фондов в бюджете способами являются бюджетный учет, а также правила, установленные в методиках распределения средств из федеральных и региональных фондов. При реализации права Российской Федерации на получение' источников финансирования дефицита федерального бюджета «срабатывают» такие способы, как бюджетный учет. При реализации права Российской Федерации на утверждение федерального бюджета «срабатывают» такие способы, как согласительные процедуры.
На основании полученных выводов вносятся предложения по изменению и дополнению действующего законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования» Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что оно
\2
вносит определенный вклад в теорию финансового права. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы в определенной степени восполняют пробелы в теории финансового права.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы диссертационного исследования могут использоваться в процессе совершенствования законодательства (в частности, внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ), правоприменительной практики органов государственной власти, деятельность которых связана с реализацией компетенции государства в области бюджета.
Теоретическая направленность исследования позволяет применять полученные выводы для дальнейших научных разработок концепции правового положения государства как субъекта бюджетного права, а также в процессе преподавания учебного курса «Финансовое право», спецкурса «Бюджетное право», подготовки учебной литературы.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были опубликованы автором в сборниках научных трудов юридического факультета Воронежского государственного университета, сборнике трудов молодых ученых Воронежского государственного университета, сборниках научных трудов Воронежского государственного университета, в сборнике материалов Всероссийской научно-практической конференции (Воронеж, 14-15 ноября 2003г.).
Проблемные вопросы диссертационного исследования были освещены автором в ходе выступлений на Всероссийской научно-практической конференции «Российское правовое государство: итоги формирования и развития», проходившей 14-15 ноября 2003г. в г. Воронеже; на IV Международной научно-практической конференции «Современное законотворчество; теория и практика», проходившей 22-23 декабря 2005 года в Российской академии юридических наук МГУ имени М.В. Ломоносова.
Отдельные положения исследования были апробированы в ходе сбора материалов в юридическом отделе ИФНС РФ по Коминтерновскому району г. Воронежа.
Выводы диссертационного исследования нашли применение при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право», «Правоведение» в Институте менеджмента, маркетинга и финансов (г. Воронеж).
Теоретические и практические положения диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры финансового права юридического факультета ВГУ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.
Государство в системе субъектов финансового права
Финансовое право, регулируя особую часть общественных отношений, определяет круг участников этих отношений. При этом оно наделяет их юридическими правами и обязанностями, обеспечивающими формирование, распределение и использование денежных фондов в соответствии с задачами, функциями государства и муниципальных образований. В связи с этим, актуальным является вопрос о субъектах финансового права.
Понятие субъекта права является одним из ключевых понятий и представляет интерес не только для финансового права, но и для всех правовых наук.
Рассмотрение вопроса о субъекте права не ограничивается решением терминологической задачи. Речь идет о системе понятий и соотношении отдельных элементов системы субъектов права, среди которых особое место занимает государство1.
Проблема субъекта права сочетается с вопросом о субъекте правоотношения. В понятии субъекта права сливаются две основные характеристики: возможность участвовать в различных правоотношениях и реальное участие в них.
Наиболее четко эта позиция была сформулирована С.Ф. Кечекъяном, который считал, что «под субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении». При такой интерпретации понятие «субъект права» охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию. Поэтому понятие субъекта правоотношения уже, чем понятие субъекта права
По мнению С.С. Алексеева, убедительными представляются положения о неоднозначности понятий «субъекта права» и «субъекта правоотношения» .
Согласно концепции С.С. Алексеева, субъект права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником правоотношения, а субъект правоотношения — это реальный участник данных правоотношений.
Аналогичной является позиция B.C. Нерсесянца3. С его точки зрения, в любом правоотношении имеют место субъекты (участники) правоотношения, а кроме того, существует понятие субъекта права. При этом, субъекты правоотношения - это и есть субъекты права, обладающие предусмотренной нормой права правоспособностью, дееспособностью и деликтоспособностью. Субъектами права являются все адресаты права, все те, кто находится под действием права, и признается им в качестве абстрактного правового лица, возможного носителя прав и обязанностей. Быть субъектом права - означает признание правосубъектности адресата права как юридически значимого лица, обладающего абстрактной возможностью прав и обязанностей.
Следовательно, по мнению B.C. Нерсесянца, в теории права имеет место, с одной стороны, - тождественность между «субъектами права» и «субъектами правоотношения», а с другой - их различие. При этом, «субъект права» шире по своему содержанию, чем «субъект правоотношения». В большинстве случаев понятие «субъект права» охватывает как потенциальные возможности, так и реальные возможности участников правоотношений, и на этом основании понятие . «субъект правоотношения» иногда считается излишним-.
P.O. Халфина, поддерживая позицию о том, что понятие «субъект права охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию», одновременно подчеркивает целесообразность выделения более узкого понятия «участник правоотношения». С ее точки зрения, «субъект права» и «субъект правоотношения» как бы не были различны между собой, несколько неудачно подобраны по своему наименованию в отличие от «участника правоотношения»
Другими словами, автор говорит о том, что «субъект права» и «субъект правоотношения» хотя и несут идентичные смысловые нагрузки, но для их различия необходимо ввести термин «участник правоотношения». Данное нововведение имеет место при условии, что понятие «субъект правоотношения» не тождественно «субъекту права» и обозначает участие в правоотношении.
Сущность данной позиции проявляется в том, что «для того чтобы быть участником правоотношения, люди и организации должны прежде всего обладать определенными качествами, предусмотренными законами. Совокупность этих качеств образует понятие субъекта права или правосубъектность».
Понятие компетенции в теории права
Рассмотрение вопроса о компетенции складывается из систематизации научных знаний о теоретическом понятии. Исследования компетенции в правовой науке ведутся длительное время, начиная с конца XIX века и до сих пор носят «поисковый» характер1.
Изначально вопросы компетенции рассматривались с позиции государственного веления и принуждения как способов осуществления актов государственной власти (Н.М. Коркунов), пределов власти и оснований ее вмешательства (Б.Н. Чичерин), что и составляло основу компетенции государства.
Сегодня исследования в области теории компетенции носят более комплексный характер, т.к. государство постоянно формирует новые отношения, и развивается как самостоятельный субъект права.
Существующее многообразие научных взглядов по вопросам компетенции, с нашей точки зрения, необходимо систематизировать исходя из структуры знаний о компетенции как правовой категории. Используя данный подход, мы структурировали научные знания о компетенции по следующим группам: к первой группе мы отнесли позицию Ю.А. Тихомирова; ко второй теорию Б.М. Лазарева2; к третьей группе принадлежат исследования А.В.
Бенедиктова, Ю.Г. Басина; под другим углом рассматривает теорию компетенции С.С. Алексеев. Проанализируем подробнее позиции вышеуказанных ученых.
С точки зрения Ю.А. Тихомирова, компетенция, определяется «как возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел» .
Компетенция имеет свою структуру. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели; б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;
в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий.
Сопутствующим элементом компетенции является ответственность. Без нее компетенция теряет публично-правовую обеспеченность.
Указанные элементы компетенции находятся в тесной взаимосвязи и раскрывают ее сущность. Рассмотрим вышеназванные элементы компетенции, трансформируя их в плоскость финансового права.
Во-первых, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, нормативно установленные цели (как собственно компетенционный элемент) означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. Если мы проанализируем нормы налогового законодательства, в частности, статья 2 Налогового кодекса РФ, то придем к выводу, что установление, введение и взимание налогов и сборов, а также все отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов и т.д., - осуществляются в целях пополнения государственной казны . Нормы бюджетного законодательства также преследуют цель пополнения государственной казны, для чего ежегодно утверждается государственный бюджет. В связи с этим, детализация нормативно установленных целей в бюджетном и налоговом праве свидетельствует о существовании предметов ведения как второго элемента компетенции государства в области финансов. Способность государства формировать налоговые (бюджетные) правоотношения проявляется в суверенных правах, что предполагает высокую степень концентрации властных прав и обязанностей в полномочиях, т.е. полномочия государства носят властный характер. Помимо налогового права, государство может реализовывать властные полномочия и в бюджетном праве, например, утверждать бюджет на текущий год, оказывать финансовую помощь субъектам РФ и т.д. Следовательно, третьим элементом компетенции государства в области финансов являются властные полномочия2.
Синтезируя вышеизложенное, мы пришли к выводу, что к собственно компетепционным элементам компетенции государства в финансовом праве могут быть отнесены: нормативно установленные цели, предметы ведения, властные полномочия.
Компетенция Российской Федерации в области бюджета
Исходя из анализа вопроса о «компетенции», предпринятого в предыдущем параграфе, следует в качестве исходного принять положение: компетенция Российской Федерации в бюджетном праве представляет собой совокупность властных полномочий Российской Федерации, детерминированных предметами ведения1.
С учетом вышеизложенного, логика научного исследования требует для определения компетенции Российской Федерации как субъекта бюджетного права, прежде всего, определить предметы ведения Российской Федерации в области бюджета.
Установить предметы ведения Российской Федерации как субъекта бюджетного права можно только опираясь на анализ бюджетного законодательства и выводы финансово-правовой науки2.
Исходным материалом для определения предметов ведения Российской Федерации как субъекта бюджетного права должны явиться Конституция РФ\
Бюджетный кодекс РФ , Налоговый кодекс РФ , ежегодно принимаемые законы о федеральных бюджетах3 и т.д.
Анализ статьи 71 и 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что предметами ведения Российской Федерации в области бюджета являются: федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития (п. «з» статьи 71 Конституции РФ).
О причинах такого научного вывода будут свидетельствовать заключения, сделанные в работе в дальнейшем.
Теоретически все названные в Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации в области бюджета должны быть в бюджетном законодательстве обеспечены полномочиями Российской Федерации. Перечисление таких полномочий в рамках вышеназванных предметов ведения позволило бы нам достаточно охарактеризовать компетенцию Российской Федерации в области бюджета. Однако на практике все оказывается гораздо сложнее.
Дело в том, что, как мы уже отмечали, финансово-правовая наука разделяет в качестве субъектов финансового права: а) Российскую Федерацию в целом; и б) уполномоченные ею государственные органы4. Причем Российская Федерация в целом является субъектом бюджетного права, участвуя в конкретном финансовом правоотношении в лице определенного государственного органа
Та им образом, государственный орган всегда является участником (субъектом) финансового правоотношения независимо от того, от чьего имени он выступает: от имени Российской Федерации (если субъектом бюджетного права признается именно она) или от своего имени, когда он выступает в качестве уполномоченного государством органа.
В связи с отмеченным, в бюджетном законодательстве почти всегда, как показывает его анализ, закрепление компетенции Российской Федерации в области бюджета подменяется указанием на компетенцию государственных органов в области публичных финансов. Однако положение органов, выступающих от имени Российской Федерации, отличается от положения органов, выступающих в качестве самостоятельных участников правоотношений .
Исходя из изложенного, выявленные нами на основании статьи 71 и 72 Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации в области бюджета не могут являться бесспорным критерием для отнесения всех полномочий, закрепленных в бюджетном законодательстве в рамках этих предметов ведения, к полномочиям исключительно Российской Федерации как субъекта бюджетного права. Ведь в рамках этих предметов ведения имеют полномочия и государственные органы, уполномоченные государством осуществлять финансовую деятельность от своего имени (а не от имени Российской Федерации как субъекта бюджетного права), и выступающие в качестве самостоятельных субъектов бюджетного права.
Наиболее яркой иллюстрацией всего вышесказанного является статья 7 Бюджетного кодекса РФ. Она называется: «Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти».
Анализ этой статьи с позиции теории финансового права уже при первом прочтении не позволяет согласиться с ее редакцией. Это объясняется тем, что в ней обобщены полномочия Российской Федерации как субъекта бюджетного права и полномочия федеральных органов власти как самостоятельных субъектов бюджетного права.
Понятие, механизм и проблемы реализации бюджетной компетенции Российской Федерации
Понятие и механизм реализации бюджетной компетенции Российской Федерации Реализация бюджетной компетенции Российской Федерации представляет собой применение полномочий Российской Федерации в области бюджета компетентными государственными органами, выступающими от имени Российской Федерации для достижения целей Российской Федерации
К числу государственных органов, которые осуществляют бюджетную компетенцию Российской Федерации, отнесены — законодательные органы РФ, Федеральное казначейство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба.
Это вытекает из следующих статей Бюджетного кодекса РФ: согласно статье 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты - такими полномочиями обладает, например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ (ст. 106 Конституции РФ). Согласно статье 253 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет платежи из федерального бюджета, расходование средств федерального бюджета (ст. 251 БК РФ), осуществляет открытие и закрытие счетов федерального бюджета (ст. 244 БК РФ), осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета (п. 5.11 Положения о Федеральном казначействе2), осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (п. 5.9 Положения о Федеральном казначействе).
Согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе1 Федеральная налоговая служба РФ является уполномоченным органом Российской Федерации по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законом, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.
Реализация бюджетных полномочий Российской Федерации в рамках бюджетного процесса преследует определенные цели.
Цель определяет сущность реализации бюджетной компетенции Российской Федерации.
Ведь от того, как происходит реализация бюджетных полномочий Российской Федерацией, зависит и реализация ее бюджетной компетенции.
Используя этимологию слова «цель», можно определить цель бюджетной компетенции как «желаемый конечный результат»2. Другими словами, то, к чему стремится Российская Федерация, например, при утверждении бюджета.
Основной целью Российской Федерации при формировании доходов, формировании источников финансирования дефицита бюджета является пополнение государственной казны.
Реализация компетенции Российской Федерации представляет собой сложный процесс, который заставляет полномочия Российской Федерации «работать» в определенных целях. Однако теория финансового права знает такие случаи, когда полномочия Российской Федерации реализуются, но цели, ради которых этот процесс происходит, не достигнуты.
К примеру, в конце 90-х гг. XX в. из государственной казны планировалось выделение бюджетных ассигнований на выплату заработной платы работникам образования. Однако реально средства на эти цели выделялись несвоевременно и не полностью.
Таким образом, цели Российской Федерации по удовлетворению интересов бюджетников не были достигнуты, ибо государство не обеспечило должным образом выполнение своей социальной функции1.
Возникает вопрос: почему государство не достигает той цели, которую преследует при утверждении бюджета?
Ответом на данный вопрос является то, что государство не достаточно определенно закрепило гарантии, которые должны в сущности срабатывать на стадиях реализации бюджетной компетенции Российской Федерации.
Дело в том, что цели Российской Федерации достигаются при помощи гарантий реализации бюджетной компетенции Российской Федерации на разных стадиях реализации, различными способами и приемами реализации.
Все это позволяет говорить о механизме реализации бюджетной компетенции Российской Федерации.
