Содержание к диссертации
Введение
1. Правовое положение и функции государственного антимонопольного органа России . С. 133
1.1. Правовое положение и функции Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации . С. 134
1.2. Правовое положение территориальных антимонопольных органов ФАС РФ. С. 146
2. Юрисдикция антимонопольных органов США . С. 154
2.1. Юрисдикция Антимонопольного отдела Министерства Юстиции США . С. 154
2.2. Правовое положение Федеральной Торговой Комиссии США. С. 158
2.3. Роль иных государственных органов США в осуществлении антимонопольного контроля. С. 169
3. Роль судебных органов США и России в осуществлении государственного антимонопольного контроля . С. 173
3.1. Значение судебных решений в формировании и применении антитрестовского законодательства США . С. 173
3.2. Роль российских судебных органов в реализации контроля за соблюдением антимонопольного законодательства. С. 179
Заключение С. 185
Библиография С. 189
- Правовое положение и функции Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации
- Правовое положение территориальных антимонопольных органов ФАС РФ.
- Юрисдикция Антимонопольного отдела Министерства Юстиции США
- Значение судебных решений в формировании и применении антитрестовского законодательства США
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Антимонопольное законодательство в России существует на протяжении более 10 лет, но последнее время антимонопольной политике уделяется все большее внимание.
Во-первых, Президентом РФ в послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. было отмечено, что «быстрый и устойчивый рост может быть только тогда, когда производится конкурентоспособная продукция. Конкурентоспособным должно быть...все ... мы должны добиться, чтобы эта цель присутствовала в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Достижение этой цели без проведения антимонопольной политики невозможно.
Во-вторых, Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 г. № 1163-р и Планом действий Правительства РФ по реализации в 2004 году положений данной Программы, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 3.01.2004 г. № 1-р, были предусмотрены серьезные изменения антимонопольного законодательства, часть из которых уже реализована. В настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается проект Федерального закона «О защите конкуренции». Также ведется активная работа по внесению изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части увеличения размера административных санкций, а также расширения перечня нарушений антимонопольного законодательства, подлежащих наказанию в административном порядке. Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) и Планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. ее положений (утвержденными распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р) запланирована дальнейшая работа в этих направлениях.
В-третьих, в результате административной реформы серьезные изменения претерпел антимонопольный орган: МАП России было упразднено, а его функции распределены между вновь созданными Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также Министерством экономического развития и торговли РФ. Данное обстоятельство требует детального изучения компетенции вновь образованной Федеральной антимонопольной службы как основного органа исполнительной власти, ответственного за реализацию антимонопольного законодательства.
Традиционно выделяют две области антимонопольного законодательства: собственно антимонопольное правовое регулирование и преследование недобросовестной конкуренции. В свою очередь «классическими» элементами антимонопольного регулирования большинство исследователей называет нормы, направленные на предупреждение и пресечение антиконкурентных соглашений; устранение злоупотреблений доминирующим положением на рынке; контроль экономической концентрации. В настоящее время наблюдается повышенный интерес к последнему из названных элементов, а именно, государственному контролю экономической концентрации. Это объясняется усилением процессов экономической концентрации и, как следствие, необходимостью предупреждения чрезмерного сосредоточения рыночной власти в одних руках путем определения видов экономической концентрации, приводящих к отрицательному эффекту как для экономики отдельной отрасли или региона, так и для национальной экономики в целом. Именно в данной области Правительством РФ и были запланированы наибольшие изменения, как то: увеличение пороговых значений, определяющих необходимость обращения хозяйствующих субъектов в антимонопольные органы по вопросам экономической концентрации; сокращение перечня представляемых документов; переход от разрешительного порядка к предварительному уведомлению. Общественный интерес к проблеме экономической концентрации подтверждается в частности тем, что с 2003 года в России издается ежемесячный журнал «Слияния и Поглощения» в котором большое внимание уделяется вопросам слияний, поглощений и разделений компаний.
В связи с этим необходимо изучить опыт стран, имеющих более длительную, чем Россия, историю развития антимонопольного законодательства. Проведение сравнительно-правового анализа с антитрестовским законодательством США, учитывая общность ряда положений антимонопольного законодательства США и России, в том числе и в области контроля экономической концентрации, а также существующее в научной литературе обоснованное мнение о необходимости учета в первую очередь опыта США, а не ЕС, в силу специфичности последнего по целям создания и области действия1, несомненно, будет способствовать выявлению недостатков действующего правового регулирования контроля экономической концентрации в России и формулированию предложений по их устранению.
Степень разработанности проблемы исследования: Исследованием проблем правового антимонопольного регулирования и пресечения недобросовестной конкуренции занимались К. Ю. Тотьев, С. А. Паращук, 3. М. Казачко-ва, В. И. Еременко, А. Н. Варламова, А. Ю. Викулин, Г. А. Тосунян и др. Вместе с тем, имеется небольшое число исследований, посвященных непосредственно государственному антимонопольному контролю экономической концентрации, а также административной ответственности за нарушение порядка его осуществления. Целостным изучением данной проблемы занимались, Н. В. Васильева, А. М. Торкановский, Л. В. Куншина, А. Ю. Соколов и др. Вместе с тем необходимо отметить недостаточность сравнительно-правового исследования в данной области.
Все вышеизложенное, по мнению автора, обусловливает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации. Предметом выступает нормативно-правовое регулирование порядка осуществления государственного контроля в сфере экономической концентрации в России и США, охватывающее понятие экономической концентрации как предмета антимонопольного контроля, основания и порядок его осуществления, ответственность за нарушения антимонопольного законодательства. Определен статус антимо Варламова А. Н. Правовое регулирование конкуренции в России. - М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфор». 2000. С. 34 - 49. нопольных органов и роль судов в реализации антимонопольного законодательства.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертации заключается в проведении комплексного сравнительно-правового исследования теоретических и практических основ государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в США и России и выработке на его основе выводов, предложений и рекомендаций для дальнейшего совершенствования российского законодательства в исследуемой области.
Указанная цель достигается посредством постановки и решения ряда задач, сводимых к тому, чтобы:
- охарактеризовать антимонопольную политику как один из значимых способов воздействия на рыночные отношения;
- установить особенности правовой основы государственного контроля в сфере экономической концентрации как части антимонопольного законодательства России и США;
- сформулировать определение понятия «экономическая концентрация» применительно к антимонопольному законодательству;
- проанализировать существующее в мировой практике разнообразие видов государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации;
- исследовать и сравнить основания и порядок осуществления государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в России и США;
- установить особенности оснований ответственности за нарушения антимонопольного законодательства США и России;
- раскрыть полномочия антимонопольных органов США и России как субъектов административно-правовых отношений, складывающихся в процессе государственного контроля экономической концентрации;
- охарактеризовать роль судов, как субъектов, уполномоченных рассматривать дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства. Методологическую основу исследования составляют, прежде всего, сравнительно-правовой и системно-структурный методы познания. Наряду с ними широко применялись также исторический, конкретно-социологический, формально-логический методы.
Теоретической основой настоящей диссертации являются большое число монографий, научных работ, публикаций как отечественных, так и зарубежных специалистов - правоведов и экономистов. Можно назвать труды таких зарубежных авторов как Г. Ховенкампа, Р. Борка, Э. Гелхорна, В. Ковачича, К. Шапиро, Т. Л. Хазена, Л. Фридмэна и др. Отечественными специалистами в области зарубежного антимонопольного законодательства являются Р. Г. Агаев, О. А. Жидков, 3. М. Казачкова, В. И. Еременко, В. В. Качалин, И. Коньшина, Г. И. Никеров, Г. М. Гвичия, И. А. Клепицкий, И. Г. Окрепилова, и др. Общетеоретической основой исследования послужили труды Г. В. Атаманчук, А. П. Алехина, Ю. С. Адушкина, В. П. Беляева, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, А. А. Кармо-лицкого, Ю. М. Козлова, В. Я. Кикоть, Ю. Ю. Колесниченко, Л. В. Куншиной, И. В. Максимова, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, Н. И. Побежимовой, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, А. Ю. Соколова, В. Д. Сорокина, В. С. Четверикова и др. Юридические и экономические аспекты антимонопольного регулирования в России нашли отражение в работах С. Б. Авдашевой, Т. Бурмистро-вой, Г. Мартыненко, А. Н. Варламовой, А. Ю. Викулина, Т. Г. Дауровой, И. В. Гречишкиной, А. Е. Шастико, Н. И. Клейн, Н. Е. Фонаревой, Г. А. Тосунян, С. А. Паращук, К. Ю. Тотьева, О. В. Шальман, А. А. Ткачева, А. Радыгина, Р. Эн-това и многих других.
В основе диссертационного исследования также лежит анализ как действующего российского антимонопольного законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федерального антимонопольного органа, проекта Федерального закона «О защите конкуренции», так и актов, являющихся основой антитрестовского законодательства США.
Эмпирическую базу составляют отечественная и зарубежная судебная практика, а также опубликованные и неопубликованные результаты рассмотрения федеральным антимонопольным органом и его территориальными управ 8
лениями, в том числе и управлением по Ставропольскому краю, ходатайств (уведомлений) ряда хозяйствующих субъектов.
Научная новизна диссертации. Диссертация является одной из первых научных работ, в которой осуществлен сравнительно-правовой анализ антимонопольного законодательства США и России в части регулирования административно-правовых отношений, складывающихся в процессе государственного контроля экономической концентрации.
Диссертация представляет собой комплексное исследование, и включает в себя не только детальное рассмотрение понятия экономической концентрации, оснований и порядка осуществления данного вида государственного антимонопольного контроля как в США, так и в России, но и административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, полномочий антимонопольных органов США и России, а также теоретического и практического толкования понятий «контроль» и «надзор» применительно к ним. Следует отметить обширность темы исследования, охватывающего нормы различных отраслей законодательства. Подвергнуты анализу не только действующие нормативные акты, но и проект рассматриваемого Государственной Думой РФ Федерального закона «О защите конкуренции», а также озвученные, в том числе руководителем ФАС России, предложения по внесению изменений в КоАП РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Антимонопольная политика есть целенаправленная деятельность государства по созданию условий для возникновения и развития конкуренции, пресечению нежелательных форм монополизма и недобросовестной конкуренции посредством политических, экономических преобразований и эффективного законодательства, а также распространение знаний, способствующих формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.
2. Учитывая применение понятия «экономическая концентрация» в проекте Федерального закона «О защите конкуренции» сформулировано его авторское определение: экономическая концентрация - реализуемый через организационные процедуры или сделки процесс сосредоточения материальных и управлен 9
ческих ресурсов для укрепления собственного экономического положения, следствием чего является приобретение возможности оказывать влияние как на хозяйственную деятельность других хозяйствующих субъектов, так и на ситуацию на соответствующем рынке в целом.
3. Анализ круга субъектов, подпадающих под государственный антимонопольный контроль в сфере экономической концентрации, и порядка его применения свидетельствует о соответствии признаков государственного антимонопольного контроля признакам административного надзора в теоретическом его понимании.
4. Сравнительно-правовой анализ оснований и порядка осуществления государственного антимонопольного контроля в сфере экономической концентрации в России и США позволяет говорить о необходимости: законодательно закрепить обязательный ежегодный пересмотр пороговых значений, определяющих необходимость осуществления данного вида государственного контроля; в случае совместного участия в процессе экономической концентрации иностранных компаний и предприятий, имеющих значение для обеспечения безопасности России, ужесточить порядок проведения государственного антимонопольного контроля с привлечением для рассмотрения таких случаев и принятия по ним решений Главой государства.
5. Обоснован вывод о необходимости установления государственного антимонопольного контроля над получением в пользование одним лицом (группой лиц) земельных участков, участков лесного фонда, участков недр, водных объектов, предлагавшегося федеральным антимонопольным органом в процессе работы над проектом Федерального закона «О защите конкуренции».
6. Перечень информации, подлежащей представлению антимонопольному органу, изложенный в проекте Федерального закона «О защите конкуренции» предлагается дополнить, включив в него сведения о лицах, владеющих на любых основаниях, имеющих право распоряжаться акциями (долями) активами участвующих в сделках или действиях юридических лиц.
7. В целях преодоления сложностей, возникающих при применении статей 19.7 и 19.8 КоАП РФ, предлагается исключить из перечня административных правонарушений, по которым антимонопольные органы вправе составлять протоколы, содержащегося в части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, статью 19.7 КоАП РФ, а также конкретизировать понятие «непредставление», предусмотренное частью 2 статьи 19.8 КоАП РФ.
8. Для повышения эффективности воздействия применяемых мер административной ответственности и на основе сравнительного анализа антимонопольного законодательства США и России предлагается исчислять установленный статьей 19.8 КоАП РФ размер штрафа из расчета за каждый день неисполнения требований закона.
9. Сделан вывод о сохранении компетенцией Федеральной антимонопольной службы России комплексного характера, несмотря на распределение функций упраздненного МАП РФ между несколькими органами исполнительной власти.
10. Поддержана точка зрения о необходимости формирования административной юстиции в России и создания, в том числе, системы административных судов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в возможности использовать содержащиеся в ней выводы и предложения для дальнейших научных исследований в области российского и зарубежного антимонопольного законодательства.
Практическая значимость исследования состоит в выработке рекомендаций, которые могут быть использованы для совершенствования действующего российского антимонопольного законодательства, практики его применения, а также административной ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 19.8 КоАП РФ.
Результаты диссертационного исследования могут быть применены при совершенствовании курса «Административное право», «Антимонопольное регулирование рыночных отношений», при подготовке учебно-методических материалов по изучению данной дисциплины.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре финансового и предпринимательского права Ставропольского государст і венного университета. Отдельные положения диссертации сообщались в научных докладах и обсуждались на научно-практических и научно-методических конференциях в 2003 - 2004 г.г. По теме диссертационного исследования опубликовано пять работ.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка используемых нормативных актов, и библиографического списка литературы, а также ресурсов Интернет.
Правовое положение и функции Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации
Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был образован в соответствии с Законом РСФСР от 14.07.1990 г. «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» в целях проведения антимонопольной политики, развития и регулирования рынка, конкуренции и предпринимательства. Временное положение «О государственном комитете РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР 10.09.1990 г. № 344 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур». Дальнейшее определение его правового положения было связано с принятием 22.03.1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Постановление Конституционного Суда РФ № 6-П от 20.05.1992 г. по делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 22.11.1991 г. «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Указ Президента РФ от 24.08.1992 г. № 915 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» окончательно закрепили правовой статус Государственного антимонопольного комитета как федерального органа исполнительной власти. Указом Президента РФ от 27.02.1995 г. № 201 статус Государственного антимонопольного комитета был приравнен к статусу Министерства, в 1996 году были еще раз расширены его контрольные функции и изменено название в связи с Законом «О защите прав потребителей». В последующие годы департамент по малому предпринимательству был выделен из состава Комитета и преобразован в самостоятельный Комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства. Это же было сделано и с Фондом поддержки предпринимательства и развития конкуренции, который также первоначально состоял в системе Антимонопольного комитета.
Этот период был ознаменован также созданием ряда отраслевых антимонопольных структур, что объяснялось принятием Федерального закона О естественных монополиях, который, в том числе, предусматривал создание специальных федеральных органов исполнительной власти для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. Таким образом, были созданы Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий в области связи (Указ Президента РФ от 25.01.1996 г. № 96), Федеральная энергетическая комиссия (Указ Президента РФ от 29.11.1995 г. № 1194) и др. Нецелесообразность их создания была очевидна изначально. Как отмечает Т. Г. Дау-рова, Россия запоздала с введением правового регулирования естественных монополий, призванного создавать условия для достижения баланса интересов субъектов естественных монополий и потребителей, а необходимость создания новых федеральных органов лишь еще больше затягивала этот процесс, не говоря уже о материальных затратах и дальнейшем «разбухании» государственного аппарата, а также о частичном дублировании вновь созданными органами функций антимонопольного органа, традиционно работавшего с естественными монополиями, и иных государственных структур. Но самое главное, что созданные федеральные службы по регулированию естественных монополий не обладали независимостью, необходимой для эффективного решения поставленных перед ними задач, что выражалось в отсутствии в бюджете отдельной строки, предусматривающей их финансирование, а также тесное «переплетение» с органами управления подконтрольных им субъектов естественных монополии.
Указом Президента РФ от 22.09.1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ), которому были переданы функции упраздняемых тем же Указом Государственного антимонопольного комитета РФ, Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте. Правовой основой деятельности Министерства были Закон О конкуренции на товарных рынках, Закон О конкуренции на рынке финансовых услуг, Указ Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями на 25.11.2003 г.), Положение о Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.07.1999 г. № 793 (с изменениями на 31.07.2003 г.) и некоторые другие нормативно-правовые акты.
Правовое положение территориальных антимонопольных органов ФАС РФ.
Территориальные антимонопольные органы создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ на основе положения, утверждаемого Федеральным антимонопольным органом.
В настоящее время положение территориальных органов ФАС РФ определяется Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденном Приказом ФАС РФ от 13.10.2004 г. № 135 (с изменениями, внесенными Приказом ФАС РФ от 23.12.2005 г. № 307) (далее - Положение О территориальном органе ФАС).
Территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Приказом ФАС РФ от 13.10.2004 г. № 135 (с изменениями от 23.12.2005 г.) утвержден перечень территориальных органов ФАС РФ, в котором названы 75 территориальных органов, 11 из которых действуют на территории двух и более субъектов РФ. Территориальный орган возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем ФАС в установленном порядке.
Территориальный орган ФАС РФ осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках и защиты конкуренции на рынке финансовых услуг (то есть антимонопольного законодательства), деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
Компетенция территориальных органов ФАС РФ формируется двумя способами: законодательным (по источнику установления полномочий) и делегированным. С помощью императивных норм законодательных актов определяется минимальный объем полномочий территориальных органов в сфере антимонопольного регулирования. В частности, имеются в виду п. 4-5 ст. 6, п. 2 ст. 7, п. 3. ст. 10, ст. 11 - 14, 17 - 19, п. 3, 5, 6 ст. 19.1, 22, 27, 28 Закона О конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 4, ст. 8 - 11, п. 1. ст. 14, ст. 16 - 23, 25, 30 - 32 Закона О конкуренции на рынке финансовых услуг, ст. 23.48 КоАП РФ. Для расширения (по сравнению с минимальным объемом полномочий, сформулированных в нормах федеральных законов) компетенции территориальных органов и для усиления их роли в антимонопольном регулировании применяется делегирование территориальным органам конкретных полномочий, но в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции самой ФАС РФ. Тем самым устанавливается их максимальный объем, который в итоговом виде сформулирован в Положении о территориальном органе ФАС .
Характерной чертой компетенции территориальных органов ФАС РФ является ее ограниченность по территориальному и субъектному признакам. Например, осуществление контроля и надзора за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа); определение наличия доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках и финансовых организаций на рынках финансовых услуг; рассмотрение проектов решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; участие в подготовке заключений о последствиях влияния на конкуренцию на региональном рынке специальных защитных мер, антидемпинговых мер и компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством, а также иные полномочия, представляемые ФАС РФ.
Юрисдикция Антимонопольного отдела Министерства Юстиции США
Антимонопольный отдел Министерства юстиции США (далее - Отдел) возглавляется помощником государственного обвинителя (Генерального атторнея) США, назначаемым президентом США с одобрения Сената. Генеральный атторней возглавляет прокуратуру (при каждом федеральном суде имеется прокурор) и может, в частности, всегда вступить в процесс в качестве «amicus curiae» (то есть лица, дающего заключение по правовым вопросам), если поставлена под сомнение конституционность федерального закона.
Государственный обвинитель США выполняет такие функции, которые в других странах возложены на прокуратуру, министерство внутренних дел, органы контрразведки и уголовного розыска, тюремные ведомства. Как совокупность правоприменяющих органов исполнительной власти служба обвинения (атторнейская служба) подчинена только этой власти и в силу принципа разделения властей организационно не связана ни с судами, ни с законодателями. Пять заместителей помощника прокурора ведают вопросами исполнения решений по слияниям компаний на рынке, по уголовным и гражданским делам, апелляциям, вопросам международного сотрудничества, экономического анализа. Пятнадцать отделов и семь региональных подразделений Отдела проводят расследования слияний компаний, участвуют в гражданских процессах, осуществляют контроль за исполнением антитрестовского законодательства американскими компаниями, осуществляющими деятельность за рубежом.
По результатам расследований, проводимых Отделом, сторона, обвиняемая в нарушении, соглашается устранить нарушение. Данное соглашение должно получить подтверждение в решении суда, вынесенного в защиту публичного интереса. Уголовное расследование проводится в случаях такого «неразумного ограничения торговли», как, например, фиксирование цен, установление спекулятивных цен на торгах, раздел территории и пр. Таким образом, Отдел, как и Министерство юстиции США в целом, в основном выполняет функции, аналогичные российской прокуратуре.
Главные задачи Отдела связаны с проведением расследований и, если это необходимо, последующим проведением уголовного или гражданского процесса. Расследования инициируют в результате частных жалоб, намеренного возбуждения дела самим Отделом или в результате частного письма, например уведомления о предстоящем слиянии.
На начальном этапе, называемом «предварительное расследование», расследование базируется исключительно на общественной информации. Если есть основание, то тогда Отдел переходит к формальному расследованию, в рамках которого он может допросить частных лиц или вызвать их повесткой в суд. После всего этого Отдел может прекратить расследование, завершить его через урегулирование вопроса или возбудить уголовное или гражданское дело в Федеральном окружном суде.
Отдел, в основном, подвергает уголовному преследованию только за явные, намеренные нарушения закона. В большинстве случаев речь идет о фиксировании цен или их искусственном завышении. В деле «U. S. v. United States Gypsum» Верховный суд установил, что Отдел обязан доказать уголовный умысел с целью воздержаться от уголовного приговора. То есть необходимо доказать, что поведение имеет антиконкурентный эффект, и что ответчики знали об этом, либо что антиконкурентный эффект был целью поведения, независимо от того имел ли он место на самом деле. В дальнейшем стало ясно, что наличие антиконкурентного эффекта не обязательно, достаточно только умысла на его появление. В деле «U. S. v. Cinemette Corp. of Am.» (1988 г.) суд установил, что «раздробленные» соглашения, являющиеся формой распределения продукта по горизонтали, по которым прокатчики фильмов соглашались не конкурировать за один и тот же фильм, должны быть предметом уголовного преследования, даже если такого рода практика была незаконна в одних юрисдикціях и законна в других. Суд отверг аргументацию, что из-за неопределенности правового статуса таких соглашений в них не могло содержаться никакого умысла. Таким образом, это означает, что если ответчики имеют намерение навредить конкуренции, они могут быть осуждены за преступление, даже если само деяние нельзя однозначно квалифицировать как незаконное.
Значение судебных решений в формировании и применении антитрестовского законодательства США
С точки зрения американских юристов административное право США регулирует не только полномочия и порядок деятельности административных учреждений, но и контроль судов над администрацией. В силу федеративного устройства США, американская судебная система является двухуровневой, состоящей из федеральных судов и судов штата, но при этом еще имеет свои особенности в каждом штате. Федеральная судебная система состоит из трех уровней: окружные суды Соединенных Штатов (U. S. District Courts), апелляционные суды (U. S. Courts of Appeals) и Верховный Суд США (U. S. Supreme Court). Федеральные суды являются по своей компетенции судами ограниченной юрисдикции и рассматривают лишь небольшую часть гражданских дел по искам к федеральным властям, по спорам, возникающим в связи с применением федеральных законов, или между гражданами, проживающими в двух различных штатах, если сумма иска превышает 10 000 долл. Суды штатов в основном организованы по тому же принципу, что и федеральные суды, - с судами первой инстанции общей и специальной юрисдикции, промежуточными апелляционными судами и с Верховным Судом штата. Они занимаются более широким спектром вопросов, чем федеральные суды, хотя в ряде случаев их компетенция совпадает. При этом существуют весьма сложные правила разграничения их полномочий.
Специалисты в области сравнительного правоведения выделяют ряд специфических черт американской правовой системы. Так, Верховный Суд США обладает правом толкования Федеральной Конституции, доктрина разделения властей дополняется введением судебного контроля за конституционностью законов, приоритетная роль судебной практики сочетается с развитием статутно-го права. Суды обладают широчайшими юрисдикционными полномочиями. По словам А. Токвиля «в Соединенных Штатах практически нет такого политического вопроса, который бы рано или поздно не превращался в судебный процесс...» «Закон, - по мнению Л. Фридмэна, - является разновидностью команды. Законодательные собрания принимают их, но отнюдь не занимаются проведением их в жизнь или их интерпретацией».
Особенно многогранно правотворческая деятельность американских судов проявилась в процессе толкования и применения антитрестовских законов. Ни одна система экономического регулирования не предоставляет судьям сопоставимых полномочий, позволяющих по своему усмотрению истолковывать при определении исхода судебных процессов указания законодательства. Судебные доктрины и прецеденты, выработанные в связи с антитрестовскими актами, по существу играют часто большую роль, чем сами законодательные положения. Широкая свобода судебного правотворчества определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, имеют место такие свойства антитрестовских законов как нарочитая неопределенность, неясность их основных положений. Так, Акт Шермана, мягко говоря, не является очень-то подробным. По заключению Верховного Суда США Акт Шермана как хартия свободы имеет обобщающий характер и возможности применения, сравнимые с теми, которые столь необходимы в положениях Конституции. Он не пускается в детальные определения. Во-вторых, требовался гибкий и маневренный механизм приспособления антитрестовских законов к меняющимся экономическим и политическим условиям.
Американские исследователи из всей богатой прецедентной истории антитреста особенно выделяют первый период, когда были выработаны базисные принципы последующих решений. Данный период исследован многими авторами. Он охватывает первые 25 лет с момента принятия Закона Шермана в 1890 году вплоть до принятия Закона Клейтона в 1914 году. Идеи, которые можно вычленить из законодательства и судебных решений многочисленны. Тем не менее, выделяют три главных, заслуживающих особого внимания. К ним относятся идеи, касающиеся антимонопольной стратегии, индустриальной структуры и организации, а также концептуального аппарата закона.
Основные принципы антимонопольной политики сформулированы в решениях шести человек: судьей Пекхамом, записавшим первые независимые антимонопольные мнения Верховного Суда; судьей У. Г. Тафтом, который записал одно из наиболее блестящих, наводящих на размышление, и критических мнений; судьей О. У. Холмсом, разрушившим идею об объявлении незаконными всех устранений конкуренции; Ч. Э. Хьюджесом, который определил существующее применение закона в отношении верховного фиксирования цены; Верховным судьей Э. Д. Байтом, наиболее четко сформулировавшим «правило разумности» в деле «American Tobacco»; судьей Л. Д. Брандейсом, который выдвинул идею о том, что судьи при рассмотрении антимонопольных дел могут быть оппозиционно настроенными по отношению к благосостоянию потребителей.
Среди наиболее значимых дел, рассмотренных судами США, можно назвать, например, дело «Standard Oil», в ходе разбирательства которого в 1911 г. Верховный Суд непосредственно поставил вопрос о поведении доминирующей фирмы и обозначил три важных аспекта в подходе к его рассмотрению. Во-первых, Суд учел 90%-ную долю данной компании в выпуске нефтепродуктов доказательством существования монополии. Во-вторых, Суд внедрил в основы методики антитрестовского анализа так называемое «правило разумности» (rule of reason) в противоположность заложенному в Акте Шермана правилу per se. В-третьих, некоторые виды поведения доминирующей фирмы впервые были квалифицированы как «неразумно исключающие» соперников.
