Содержание к диссертации
Введение 3
Раздел 1. Государственное управление и стратегическое планирование
в Российской Федерации 12
1.1 Организация советского директивного планирования 12
1.2 Государственное управление в системе индикативного
планирования 31
1.3 Развитие программно-целевого управления в
Российской Федерации 53
Раздел 2. Государственное управление реализацией федеральных
программ в сельскохозяйственной сфере 76
2.1 Аграрная политика Российской Федерации и
программирование развития сельскохозяйственной
сферы 76
2.2 Правовая основа федеральной целевой программы
«Социальное развитие села до 2012 года» 94
2.3 Цели и задачи федеральной программы «Социальное
развитие села до 2012 года» 114
2.4 Механизм управления реализацией федеральной
программы «Социальное развитие села до 2012 года» 140
Заключение 164
Библиографический список 172
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования^ определяется, прежде всего, значением целей и задач, реализуемых в настоящее время в Российской Федерации по направлениям федеральных целевых программ. Как известно, в последние годы Правительством Российской Федерации было принято решение о выделение из числа утвержденных федеральных целевых программ тех, которые имеют реальное финансовое обеспечение. К их числу принадлежит программа «Социальное развитие села до 2012 года», которая, являясь частью Национального проекта АПК. (агропромышленный комплекс), в целом направлена на создание условий, обеспечивающих стабильное развитие социальной инфраструктуры сельских . территорий Российской Федерации. Программа была начата в декабре 2002 г., в 2005 г. был завершен ее первый этап, второй предполагалось.завершить в 2010 г., но в 2008 г. Правительство Российской- Федерации приняло решение о финансировании и продлении программы до 2012 г. Эта федеральная программа, должна заложить основу для роста отечественного сельскохозяйственного производства в рамках осуществления Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья ,и продовольствия на 2008 - 2012 годы». То есть существует взаимосвязь названных и некоторых других реализуемых в настоящее время программ в сфере сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий, что обуславливает интерес к механизму управления ее реализацией. t
Федеральная целевая программа носит комплексный характер, предусматривает несколько вполне самостоятельных направлений ее реализации с участием достаточно широкого круга Государственных заказчиков— федеральных органов государственной исполнительной власти. На основе их взаимодействия реализован механизм государственного управления, специфика которого заключается в том, что он, во-первых,
4 является частью административного управления в системе органов государственной исполнительной власти; во-вторых, — образуется в процессе формирования федеральных целевых программ. Созданный в рамках реализации федеральной целевой программы механизм управления имеет собственную правовую основу, управленческие связи с федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти. Основная цель федеральной целевой программы — развитие социальной сферы и инженерной инфраструктуры сельских муниципальных образований. Но предмет этих управленческих отношений в российском законодательстве практически не определен, и нельзя с достаточной уверенностью относить соответствующие вопросы к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление федеральной'целевой программой. Поэтому, административные отношения, возникающие в ходе реализации федеральной программы, а так же правовые формы их объективирования в механизме государственного управления реализацией программы, безусловно, актуальны.
Кроме того, актуальные для текущего периода федеральные программы практически не отражаются в научных публикациях, нам не встретились и диссертационные исследования, посвященные административным вопросам реализации федеральных программ. Не вызывает сомнения, что существует значительный по объему блок вопросов, связанных с государственным управлением в сельскохозяйственной сфере, но они исследуются гражданским, либо природоресурсным и земельным правом, либо экономическими науками. В отдельных случаях мы опирались в своем исследовании на опубликованные работы других специальностей. То есть, один из актуальных вопросов современного государственного управления — механизм реализации федеральных целевых программ -оказался без внимания со стороны административного права. При этом, уже предварительное ознакомление с федеральными целевыми программами дает представление об организации управления ими, в них имеются схожие
5 черты. В "этом отношении федеральная программа «Социальное развитие села до 2012 года» может, по нашему мнению, служить тем примером, на котором видны характерные для других федеральных программ проблемы их практического осуществления.
Не секрет, что определенная часть федеральных программ, принятых Правительством Российской Федерации в 90-е годы, носила политический и даже пропагандистский характер, организационно-правовая и финансовая основа их реализации была настолько слабой, что эти программы стали именем нарицательным, - это не укрепляло доверия общества как к самим программам, так и к органам власти их принявшим. Поэтому представляет достаточно высокую актуальность вопрос реализации сегодняшних федеральных программ, посредством которых должны быть, решены задачи* удвоения внутреннего валового продукта, подъема агропромышленного комплекса, реформирования образования и по другим направлениям.
По существу через призму действующих федеральных программ рассматривается вопрос восстановления в Российской Федерации стратегического государственного планирования в социально-экономической сфере. Как известно, в начале 90-х годов вместе с построением, рыночной» экономики была ликвидирована система государственного планирования экономического развития страны. Из административного законодательства и из административной науки исчезли понятия «народнохозяйственный комплекс», «пропорциональное развитие народного хозяйства», «государственное отраслевое планирование» и прочее вместе с административными инструментами воздействия на социально-экономические процессы. Достаточно долго в государственном управлении существовало мнение о нежелательности вмешательства государства в процесс развития экономических рыночных отношений в России. С 90-х годов государство не поддерживало сельхозпроизводителей и практически не регулировало сельскохозяйственные отношения (за исключением земельных). Но именно критическое состояние отечественного рынка сельхозпродуктов заставило органы власти пересмотреть свою позицию. Целый ряд федеральных целевых программ в этом секторе экономики был принят на рубеже 2000 года, они постепенно трансформировались от краткосрочных к стратегическим, от целевых к отраслевым.
В настоящее время в Российской Федерации на основе практического опыта формирования и управления реализацией федеральных программ восстановлены в системе органов государственной власти функции стратегического прогнозирования и моделирования (программирования) процесса реализации комплексных программ социально-экономического развития России. Соответственно в системе органов государственного управления формируются ответственные за эти функции структуры, а процесс развития этих функций затронул федеральный и региональный уровни государственного управления. В системе и структуре органов государственной исполнительной власти распределяются соответствующие полномочия, в некоторых случаях они не вполне согласуются с полномочиями органов управления, в других случаях — с действующим законодательством. По нашему мнению, указанные процессы в определенной степени выражены в механизме управления реализацией федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года», что определило выбор темы исследования, ее цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией федеральных целевых программ в Российской Федерации, в частности административные отношения в системе органов государственной исполнительной власти по поводу процедурных вопросов формирования, утверждения и управления федеральными программами, осуществляемые на разных уровнях государственного управления. Соответствующие общественные отношения имеют в последние годы высокую динамику развития, по нашему мнению, в них проявляются новые качественные черты системы и структуры исполнительной власти,
7Предметом исследования выступают, прежде всего, административные акты органов государственного управления по вопросам реализации федеральных целевых программ, а так же административный инструментарий, используемый органами, ответственными за управление реализацией программ, и практика осуществления их полномочий, отражаемая в организационно-методической и иной деятельности.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является исследование современного развития одного из аспектов государственного управления, реализуемого в сфере государственного планирования и осуществления задач государственного планирования. С этой целью связано различие подходов к тактическому и стратегическому планированию В' социально-экономической сфере, а так же в отношении административных методов воздействия на процессы развития рыночной экономики.
Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:
Уточнить формы и методы, правовые принципы, область применения государственного планирования, имеющего значение для государственного управления в Российской Федерации, в том числе возможность применения советского опыта стратегического прогнозирования и директивного планирования в социально-экономической сфере.
Установить организационно-правовую, методическую основу государственного планирования на уровне органов управления Российской Федерации и на уровне субъектов Федерации.
Провести анализ области применения в Российской Федерации федеральных целевых программ, организационно-правовую основу их практического применения, их целевую направленность, механизмы обеспечения согласованности и эффективности.
Проанализировать роль и значение федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года» в механизме программного развития
8 сельского хозяйства и проведения аграрной политики Российской Федерации.
Уточнить правовую основу реализации государственного управления в сфере сельскохозяйственного производства и реализации мер, направленных на устойчивое развитие сельских территорий, а так же органов государственного управления, ответственных за эти вопросы.
Уточнить цели, задачи, направления реализации федеральной программы «Социальное развитие села до 2012 года», степень эффективности осуществления намеченных мероприятий во взаимодействии государственных органов управления, ответственных за итого программы.
Провести анализ механизма управления реализацией федеральной целевой программы, в том числе функций и полномочий органов управления, применяемые формы и методы государственного управления.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. Теоретической и методической основой исследования являются, прежде всего, труды и публикации ученых-административистов, посвященные общей теории государственного управления, его функциям, в том числе роли и значению государственного тактического и стратегического планирования. Соответствующим вопросам более всего уделяла внимание советская административная школа, которая обосновала теоретическую и организационно-методическую основу советской системы директивного планирования. На ранних этапах эти проблемы рациональности планового руководства народнохозяйственным комплексом советского государства обосновывали А.И. Елистратов, М.П. Рудакова, Е.Ф. Розмирович, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие. В более поздний период освещали советскую систему планового развития народнохозяйственного комплекса С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончаров, Б.П. Елисеев, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров и многие другие.
9 После ликвидации Госплана СССР, в постсоветский период вопросы моделирования развития отдельных отраслей российской экономики стали предметом исследований экономистов. В частности, в последние годы усилилось исследование особенностей и проблем развития российского АПК. По этой проблематике изданы содержательные труды российских экономистов И.Д. Афанасенко, И.Н. Буздалова, А. Емельянова, В.В. Иванова, Н.Д. Колесова, Э. Крылатых, А.А. Маркина, А. Петрикова, В.А. Пешехонова, Н. Радугина, Е. Серовой, В. Узуна, Н. Харитонова, Г.И. Шмелёва и другие. В них анализируется широкий круг вопросов реформирования современной российской аграрной сферы, проблемы вывода её из кризиса, а также -организационно-правовые, административные средства обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.
Отдельные вопросы этой сферы, связанные с административной деятельностью органов управления, в настоящее время стали предметом исследования гражданского права и экономических наук. В ходе выполнения целей и задач нашего исследования, мы частично опирались на диссертационные работы П.М. Лукичева «Государственное регулирование аграрной сферы». Автореферат ... д.э.н. (Специальность 08.00:01-политическая экономия), 2001 г.; Ю.В. Скворцовой «Гражданско-правовые отношения в сфере оборота земельных участков в России». Автореферат ... к.ю.н. (Специальность 12.00.03 - Гражданское право; Предпринимательское право; Семейное право; Международное частное право), 2004 г.; А.В. Лащенова «Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в . Российской Федерации». Автореферат ... к.ю.н. (Специальность 12.00.06 - Природоресурсное право; Аграрное право; Экологическое право), 2005 г.; Е.А. Греховой «Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними в Российской Федерации». Автореферат ... к.ю.н. (Специальность 12.00.03 - Гражданское право; Предпринимательское право;
10 Семейное право; Международное частное право), 2007 г. и некоторые другие работы.
Методологическая основа исследования. Теоретико- методологическую основу исследования составляют положения общей теории права; понятийно-категориальный аппарат юридической науки, а так же положения отраслевых юридических дисциплин, в частности теории административного права. В исследовании использовались общенаучные методы анализа, синтеза, исторического анализа, комплексного подхода и прочие.
Для выявления тенденций в сфере административных отношений применялись частнонаучные методы, посредством которых осуществлялись систематизация признаков и классификация отдельных форм правоотношений, проводилось толкование правовых норм и их формально-юридический анализ, выявлялись закономерности общественно-правовых явлений и противоречия, недостатки действующего законодательства.
Эмпирическую базу исследования составили Конституции СССР, РСФСР и Российской Федерации, законодательство СССР, РСФСР и Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов государственного управления и нормативные акты отдельных субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты.
Научная новизна исследования видится в том, что диссертант выделил из общей проблематики экономических и социальных задач федеральных целевых программ, административно-правовой аспект осуществления управления процессом их реализации. Цели и задачи проведенного исследования применительно к современному состоянию административной практики ранее не разрабатывались в диссертационных работах по административному праву. Кроме того, новизна видится в постановке вопроса о взаимосвязи механизмов формирования и управления федеральными целевыми программами с одной из функций государственного управления - стратегического комплексного планирования. В исследовании
11 уделено внимание одному из актуальных аспектов государственного управления — восстановление функции отраслевого государственного прогнозирования и моделирования социально-экономических процессов, происходящих в системе рыночных отношений, с активной позицией государственного управления.
