Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание института защиты в административно-юрисдикционном процессе
1.1. Административно-юрисдикционный процесс и его функции 15
1.2. Концепция функции защиты в административно-юрисдикционном процессе 36
1.3. Субъекты функции защиты в административно-юрисдикционном процессе и их полномочия 54
Глава 2. Реализация функции защиты в административно-юрисдикционном процессе
2.1. Система средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе 92
2.2. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях - основной способ защиты прав участников административно-юрисдикционного процесса 112
2.3. Проблемы восстановления нарушенных прав в административно-юрисдикционном процессе 125
Заключение 134
Библиография 144
- Административно-юрисдикционный процесс и его функции
- Субъекты функции защиты в административно-юрисдикционном процессе и их полномочия
- Система средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе
- Проблемы восстановления нарушенных прав в административно-юрисдикционном процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Защита прав человека и гражданина - глобальная задача. Она решается в планетарном и национальных масштабах. Каждое государство, исходя из принципов и норм Всеобщей декларации прав человека, создает механизм защиты прав человека и гражданина, устанавливает нормативные требования к ее осуществлению. В Конституции Российской Федерации закреплен не только примат прав человека и гражданина, но и гарантируется их защита, которая возлагается преимущественно на государство и его органы (ст.2). В этих целях создана правоохранительная система, в деятельности которой значительное место занимает государственное принуждение. Необходимость применения принудительных мер в борьбе с правонарушениями не вызывает сомнений. Однако в процессе их реализации неукоснительно должен соблюдаться установленный законом регламент, исключающий любые нарушения прав физических и юридических лиц. Но современная правоприменительная практика далека от этого идеала. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год сделан неутешительный вывод о том, что «в 2005 году ситуация в области прав и свобод человека в России, несмотря на отдельные позитивные сдвиги, продолжает по многим параметрам оставаться неудовлетворительной»1. При этом треть жалоб, поступивших Уполномоченному по правам человека, составляют жалобы на нарушения прав задержанных, подозреваемых, потерпевших. В ходе проверок выявлены и многочисленные нарушения законодательства об административных нарушениях. Опасность таких нарушений обусловлена масштабностью применения административной ответственности (десятки миллионов человек ежегодно)3, расширением круга
1 Российская газета. 2006. 15 июня. С. 17.
2 Там же. С. 18.
3 По мнению отдельных экспертов их число составляет около 100 млн. человек. См.: Поспелова Л.И.
Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореферат дисс. канд. юрид.
наук.-М., 2002, С. 3.
4 федеральных органов исполнительной власти (более 60), чьи должностные лица вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, отчуждением населения от милиции и других правоохранительных органов.
Поэтому потребность в совершенствовании механизма защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе очевидна. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях существенно реформирована его процессуальная часть, более детально по сравнению с КоАП РСФСР регламентированы права участников административно-юрисдикционного процесса. Вместе с тем система защиты их прав, как показывает анализ четвертого раздела КоАП РФ, несовершенна. Основной акцент законодатель сделал на порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях (ст.ст.30.1-30.11). Но такая система «работает» только в отношении отдельной группы участников административно-юрисдикционного процесса (лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, потерпевших), при этом защита прав этих лиц смещена на завершающую стадию процесса. На вопрос о том, как должны защищаться права иных участников административно-юрисдикционного процесса, в Кодексе ответа нет. Вместе с тем состояние законности в административной практике остается неблагополучным. Об этом свидетельствует рост жалоб в районные суды на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные 2006 год мировыми судьями и иными государственными органами - 192,7 тысяч, т.е. на 43 процента больше, чем в 2005 году (134,6 тысячи). Показательны результаты рассмотрения этих жалоб: отменено каждое третье обжалованное постановление, вынесенное мировыми судьями, отменены или изменены каждые два из трех обжалованных постановлений несудебных государственных органов или инспекций.4 Заметим, приведенная статистика не дает полной картины нарушений прав участников административно-
4 Российская юстиция. 2006. № 1. С. 39.
5 юрисдикционного процесса, она отражает только количество пересмотренных постановлений районными судами. Такая ситуация предопределяет необходимость научного поиска путей создания более совершенной нормативной модели защиты в административно-юрисдикционном процессе и ее реализации в правоприменительной практике. Востребованность исследования данных проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.
Состояние разработанности темы исследования. Анализ доктрины свидетельствует о значительных достижениях в исследовании института административной ответственности и административно-деликтного законодательства (А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е.В. До дин, А.С. Дугенец, Л.В. Коваль, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.П. Мышляев, Л.И. Поспелова, Б.В. Российский, М.С. Студеникина, О.М. Якуба и др.), общих проблем административной юрисдикции (Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов, В.Е. Севрюгин, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). В трудах этих ученых, оказавших существенное влияние на разработку действующего законодательства об административных правонарушениях, значительное внимание уделялось обеспечению законности при применении мер административной ответственности. В КоАП РФ в той или иной мере нашли отражение концептуальные разработки проблем административного процесса (М.Я.Масленников, И.В.Панова, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, В.Г.Татарян, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева и др.). В том числе уточнена структура процессуальной части Кодекса, в которой выделена глава 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях». Несмотря на очевидный прогресс в разработке проблем административно-юрисдикционного процесса, основное внимание ученые уделяли исследованию содержания этого процесса, его стадий, правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях, практики субъектов административной юрисдикции (А.Ф. Виноградов, А.А. Михайлов, М.Я. Саввин, Т.П. Сасыков,
Ю.В. Степаненко, И.В. Тимошенко, Т.Н. Хохлова и др.). Как ни парадоксально, но за пределами научного внимания остался один из центральных аспектов административно-юрисдикционного процесса -вопрос о его функциях. Отметим, что в науке уголовно-процессуального права функции уголовного процесса рассматривались и рассматриваются в качестве фундаментальной проблемы (М.С.Строгович, Р.Д.Рахунов, В.П.Божьев, С.И.Гирько, А.П.Лобанов, Н.А.Дмитриева и др.). Вместе с тем по вопросу о процессуальных функциях административно-правовая доктрина хранит молчание, в КоАП РФ нет соответствующих специальных норм о функциях административно-юрисдикционного процесса.
Вместе с тем функциональный подход к исследованию административно-юрисдикционного процесса позволяет ответить на главные вопросы: каковы основные направления этой правоприменительной деятельности. Без ответа на этот вопрос вряд ли можно точно определить задачи этого вида юридического процесса и средства их реализации. Исследователи сходятся на том, что рассматриваемый процесс является средством реализации административной ответственности, выполняет функцию административного преследования, выделяя при этом в качестве субъектов административно-юрисдикционного процесса две группы -преследуемые и преследующие5. В отношении такого суждения никто не возражает. Но данный вид юридического процесса при всей его инквизиционной сущности призван выполнять и другую функцию -функцию защиты. Это вытекает из конституционных положений обязанности государства защищать права и свободы граждан (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Напомним, применение мер административного наказания затрагивает существенные права и интересы физических и юридических лиц (личная свобода, имущество и др.) и они должны быть надлежащим образом защищены от произвола лиц, осуществляющих
См., например, Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. - M.: ВНИИ МВД России. 2003. С. 19.
7 функцию административного преследования. Анализ правовой литературы свидетельствует о том, что ученые уделяли значительное внимание защите прав участников административно-юрисдикционного процесса (А.Б. Иванюженко, В.А. Мельников, П.П. Сергун, Я.В. Серебряков и др.). Остается и по сей день классикой монография Н.Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР», в которой раскрыта авторская позиция о понятии административного процесса, исследовано содержание административно-процессуальных гарантий прав граждан, показана роль судебной защиты прав граждан6. И хотя ученый не называет исследуемую деятельность «функцией защиты» в административно-юрисдикционном процессе, методологическая ценность для понимания этого правового института несомненна. Особо следует отметить исследование И.Ш. Килясханова, обобщившего административную практику милиции и обосновавшего предложения по совершенствованию механизма защиты прав и свобод граждан в сфере административной юрисдикции7. Но интересная и содержательная работа базировалась на анализе практики применения КоАП РСФСР, хотя многие авторские предложения не потеряли своей актуальности и поныне. Наиболее близко и не без влияния работы И.Ш. Килясханова подошел к интересующей нас проблеме Я.В. Серебряков . Автор не только проанализировал современную практику применения действующего КоАП РФ, но и уделил значительное внимание раскрытию ряда ключевых для института защиты понятий (защитник, представитель, юридическая помощь и др.). Вместе с тем основной акцент сведен к раскрытию понятия и роли юридической помощи в административно-юрисдикционном процессе, которая лишь создает благоприятные условия для защиты. Большинство имеющихся концептуальных разработок и законотворческих инициатив было ориентировано на поиск более совершенной модели института обжалования.
6 См.: Салищева Н.Г. Гажданин и административная юрисдикция в СССР: Монография. - М.: Изд. «Наука»,
1970.
7 См.: Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности
милиции: Монография. - Омск. 1996.
8 См.: Серебряков Я.В. Защита по делам об административных правонарушениях: Дисс.канд. юрид. наук. -
Омск, 2003.
Не отрицая значимости научной разработки этой проблемы, заметим, что обжалование является лишь одним из средств защиты прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе. К сожалению, полная характеристика функции защиты в данном виде юридического процесса в отечественной литературе не представлена. Это обедняет концепцию самого административно-юрисдикционного процесса и сужает нормативную основу функции защиты. Мы уже обращали внимание на то, что глава 30 КоАП РФ регулирует только порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Защита прав физических и юридических лиц на первых стадиях административно-юрисдикционного процесса урегулирована лишь фрагментарно.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и новизну диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу защиты прав и интересов физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе.
Предметом исследования выступают доктрина административно-юрисдикционного процесса; нормы, регулирующие институт защиты в административно-юрисдикционном процессе; практика применения административно-деликтного законодательства.
Целью диссертации является разработка концептуальных основ института защиты в административно-юрисдикционном процессе, предложений по совершенствованию регулирующих его норм и практики их применения.
Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть понятие административно-юрисдикционного процесса и его функций;
- обосновать концепцию функции защиты в административно-
юрисдикционном процессе;
дать научную оценку норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе, и предложить рекомендации по их совершенствованию;
раскрыть полномочия субъектов функции защиты в административно-юрисдикционном процессе;
исследовать систему средств и способов защиты в административно-юрисдикционном процессе и практику их реализации;
разработать предложения по совершенствованию норм КоАП РФ, регулирующих защиту участников административно-юрисдикционного процесса.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, частно-научные методы: системный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях.
В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными трудами в области философии, общей теории государства и права, государственного, уголовно-процессуального и административного права.
Теоретическую основу исследования составляют доктрина административной ответственности, концепция административно-юрисдикционного процесса, научные идеи о правовом положении участников административно-юрисдикционного процесса, субъектов административной юрисдикции, их компетенции, обоснованные в теории права и науке административного права (А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Л.И. Поспелова, Б.В. Российский,
10 Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Чечот, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, нормы федерального законодательства и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство других государств.
Эмпирическую основу диссертации составляют результаты изучения судебной практики по рассмотрению жалоб и протестов на постановления и решения по делам об административных правонарушениях (всего изучено более 300 дел в Хорошевском, Люблинском, Кузьминском, Лефортовском, Тушинском, Головинском районных судах г. Москвы, Московском городском суде), опубликованные материалы судебной и адвокатской практики, прокурорских проверок и ведомственных проверок, соответствующие статистические сведения, иные материалы и документы.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации впервые на основе анализа правовой доктрины, административного законодательства и практики его применения исследована функция защиты в административно- юрисдикционном процессе.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании концепции защиты в административно-юрисдикционном процессе, раскрытии ее содержания, способов и средств ее осуществления; научной оценке норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе и обосновании предложений по их совершенствованию.
Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Обоснование понятия административно-юрисдикционного процесса и его функций. Данный вид юридического процесса определяет порядок
производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в нормах КоАП РФ. Административно-юрисдикционный процесс выполняет две основные функции: функцию административного преследования и функцию защиты, которая основана на конституционных категориях. В основе разделения этих процессуальных функций лежит принцип состязательности административно-юрисдикционного процесса, который целесообразно закрепить нормативно в КоАП РФ.
2. Концепция функции защиты административно-юрисдикционного процесса. По мнению автора, данная функция охватывает не только деятельность по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а весь комплекс правоохранных средств и способов по защите законных прав и свобод участников административно-юрисдикционного процесса. Она является сквозной функцией, реализация которой осуществляется на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Функция защиты рассматривается в двух аспектах: как процессуальная деятельность по защите прав и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, которая характеризуется соответствующими целями, наполнена процессуальным содержанием, осуществляется определенными субъектами и как совокупность правовых норм, образующих самостоятельный правовой институт защиты в административно-юрисдикционном процессе.
Под функцией защиты в административно-юрисдикционном процессе понимается деятельность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других участников процесса с целью защиты прав и законных интересов этих лиц, минимизации последствий привлечения к административной ответственности, восстановления нарушенных прав и интересов, осуществляемая способами и средствами, закрепленными нормами КоАП РФ.
3. Результаты научной оценки норм КоАП РФ, регулирующих порядок
защиты законных прав участников административно-юрисдикционного
процесса. Совокупность этих норм составляет правовой институт защиты в
административно-юрисдикционном процессе. В отличие от уголовного
судопроизводства функция защиты не получила своего полного закрепления
в нормах административно-деликтного законодательства, что диссонирует с
требованиями Конституции Российской Федерации, провозгласившей
обязанность государства по защите прав и свобод граждан. В связи с этим
предлагается закрепить в КоАП РФ в качестве одной из функций
рассматриваемого процесса защиту законных прав участников
административно-юрисдикционного процесса.
Авторский вывод о системе средств и способов реализации функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. Сведение этих средств и способов только к жалобе на неправомерные действия субъектов административного преследования обедняет содержание функции защиты, снижает ее возможности в своевременном восстановлении законных прав участников процесса. Сквозной характер данной функции, осуществляемой на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, динамизм административно-процессуальных отношений предопределяют наличие различных средств и способов реализации функции защиты (жалоба, ходатайство, протест прокурора и др.).
Обоснование предложений по совершенствованию норм КоАП РФ, регулирующих институт защиты в административно-юрисдикционном процессе, предполагающих:
а) четкое закрепление в системе субъектов административной юрисдикции первой и второй инстанции, что позволит разграничить полномочия судов, судей и других субъектов административной юрисдикции, внесет определенность в адресность обжалования нарушений прав и свобод в рамках административно-юрисдикционного процесса;
13 б) необходимость закрепления права всех участников административно-юрисдикционного процесса обжалования действий субъектов административной юрисдикции на всех стадиях процесса;
в) установление процессуального порядка восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц в административно-юрисдикционном процессе, закрепление института реабилитации в КоАП РФ.
6. Предложения по совершенствованию правового регулирования института защиты в административно-юрисдикционном процессе и его применения в судебной и административной практике по делам об административных правонарушениях, в том числе:
а) часть вторую ст. 25.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «В
качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об
административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо,
имеющее высшее юридическое образование»;
б) дополнить часть первую ст. 25.1 КоАП РФ положением, в
соответствии с которым в необходимых случаях судья, коллегиальный орган,
должностное лицо, рассматривающие дело об административном
правонарушении, вправе назначить защитника бесплатно;
в) закрепить законодательное определение защитника, изложив его
следующим образом: «Защитник является лицом, осуществляющим в
установленном настоящим Кодексом порядке защиту прав и интересов лица,
в отношении которого осуществляется производство по делу об
административном правонарушении, и оказывающее ему юридическую
помощь. В качестве защитника к участию в производстве по делу об
административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо,
имеющее высшее юридическое образование»;
г) дополнить главу 17 КоАП РФ статьей об административной
ответственности за воспрепятствование законной деятельности адвоката в
административно-юрисдикционном процессе;
14 д) дополнить главу 30 КоАП РФ статьей о реабилитации лица, незаконно привлеченного к административной ответственности.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования
заключается в том, что его выводы и рекомендации развивают теорию и
методологию познания административно-юрисдикционного процесса, его
роль в защите прав и законных интересов участников производства по делам
об административных правонарушениях, содержат научную оценку
процессуальных норм административно-деликтного законодательства,
способствуют совершенствованию правового регулирования института
защиты в административно-юрисдикционном процессе и
правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих деятельность по защите законных прав участников административно-юрисдикционного процесса; применены в практической деятельности судов (судей), иных субъектов административной юрисдикции по рассмотрению жалоб (протестов) по делам об административных правонарушениях; учтены в дальнейших исследованиях проблем защиты законных прав участников административно-юрисдикционного процесса; использованы в учебном процессе по курсам «Административное право России», «Административно-деликтное право», «Административно-юрисдикционный процесс», а также при подготовке учебников, учебных и методических пособий по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на научно-практической конференции, состоявшейся во ВНИИ МВД России (Москва, 2005 г.), обсуждались на заседаниях Научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.
15 Объем и структура диссертации соответствуют логике и содержанию проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
Административно-юрисдикционный процесс и его функции
Любой вид юридической деятельности предопределен какими-либо потребностями решения социально значимых задач. Поэтому функции административно-юрисдикционного процесса должны отвечать на вопрос: каково назначение данного вида юридического процесса? Позволим себе высказать предварительный вывод о том, что разработка проблем функций относится к фундаментальным вопросам теории права.
Административная ответственность реализуется в порядке, определяемом процессуальными нормами. Их совокупность отождествляется в правовой литературе с понятием административно-юрисдикционного процесса (административно-деликтным процессом). Раскрытие данного понятия предполагает обращение к явлениям более общего порядка. С методологических позиций исходными для характеристики административно-юрисдикционного процесса представляются его связи с обслуживаемыми данным процессом материально-правовыми нормами и общей теорией юридического процесса. Это позволяет, с одной стороны, выявить первооснову административно-юрисдикционного процесса и исследовать специфическую форму процессуальной деятельности, с другой стороны.
Традиционно юридические процессы рассматриваются в доктрине как форма реализации соответствующей правовой ответственности. Значимость процессуальной формы для реализации юридической ответственности обусловлена созданием гарантий прав участников процесса, с тем, чтобы правосудие не превратилось в свою противоположность. Не исключение и административная ответственность. Материально-правовые нормы, содержащиеся в первых двух разделах действующего КоАП РФ, определяют основания, пределы и меры данного вида юридической ответственности. Именно они являются первоосновой для процессуальных норм, регулирующих порядок реализации административной ответственности. Давая характеристику этому виду правовых норм, видный ученый-административист Ю.М.Козлов указывал, что ими в числе других определяется порядок привлечения к административной ответственности и наложения административных взысканий9. Разумеется, административно-юрисдикционные процессуальные нормы имеют свое содержание, нормативную организацию, но их назначение - упорядочить применение материальных норм об административной ответственности. Данное положение имеет ключевое значение и для раскрытия понятия функций административно-юрисдикционного процесса.
Признавая вторичность процессуальной материи, следует иметь в виду, что она весьма специфична по своему содержанию и формам проявления. Особую ценность в этом отношении представляют не только исследования традиционных видов отраслевых процессов (уголовного, гражданского), но и разработка общей теории юридического процесса, его стадий, принципов. Одной из первых работ по данной проблематике является монография В.М.Горшенева «Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе»10, в которой автор предлагает выделять «стадии функционального характера, стадии разбирательства всего дела, представляющие собой последовательность различных процессуальных действий, закрепляемых в разнообразных правоприменительных актах и преследующих цель достигнуть общего результата, предусмотренного нормой материального права» . Причем ученый подчеркивает единство основных стадий юридического процесса как для юрисдикционной, так и неюрисдикционной деятельности. К ним относятся возбуждение дела, рассмотрение его по существу и принятие решения в установленных законом порядке и форме. Эти общие положения необходимо иметь в виду и при раскрытии понятия административно-юрисдикционного процесса.
Анализ доктрины свидетельствует о том, что статус совокупности норм, регулирующих порядок реализации административной ответственности, не получил однозначной оценки у правоведов. Это связано в первую очередь с различным подходом к решению концептуальных вопросов объема и содержания административного процесса, а также отсутствием единого процессуального регламента рассмотрения дел об административных правонарушениях различными субъектами. На существующие коллизии между КоАП РФ, ГПК РФ и Арбитражно-процессуальным кодексом РФ уже обращали внимание ученые .
Одни ученые, исходя из «широкого» понимания административного процесса (В.Д.Сорокин, Ю.А.Тихомиров и др.), рассматривают данную группу норм как один из видов административного производства. Сторонники «узкого» (юрисдикционного) понимания административного процесса связывают его с порядком рассмотрения дел об административных правонарушениях и административных спорах (Н.Г.Салищева, Н.Ю.Хаманева и др.). Не вдаваясь в дискуссию по поводу этих двух концепций административного процесса, которые широко представлены в правовой литературе, заметим, что в литературе высказано суждение о том, что самостоятельный вид юридического процесса - сложное правовое образование, обслуживающее реализацию соответствующего вида юридической ответственности. «Именно эта роль, - подчеркивает А.П.Шергин, - лежит в основе парной структуризации деликтного законодательства (УК-УПК, ГК-ГПК). Не исключение и административно 19 юрисдикционный процесс»13. Для такого вывода есть серьезные основания, хотя излишняя категоричность суждения очевидна (юридические процессы имманентны не только юрисдикционной деятельности - взять, к примеру, бюджетный процесс).
В действующем КоАП РФ процессуальные нормы, определяющие порядок реализации административной ответственности, выделены в самостоятельный раздел - «Производство по делам об административных правонарушениях». Совокупность этих норм представляет собой самостоятельную правовую общность, которую характеризуют назначение по реализации однородной группы материальных норм административно-деликтного права, участников процесса, система и виды доказательств, стадийность процессуальных действий и, наконец, принципы, цементирующие единство административно-юрисдикционного процесса.
Субъекты функции защиты в административно-юрисдикционном процессе и их полномочия
К основным характеристикам функции защиты в административно-юрисдикционном процессе следует отнести субъектов, ее осуществляющих. Проблема субъекта в праве всегда является центральной . Не исключение и субъекты функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. Именно они являются носителями прав и обязанностей как участники данного процесса, с их поведением связывается возникновение, прекращение и изменение правоотношений. Какой бы абстрактной ни была функция защиты, которая, как указывалось выше, суть одно из направлений процессуальной деятельности, она складывается из действий определенных участников административно-юрисдикционного процесса. Разумеется, рассматриваемая функция процесса не может отождествляться с функциями участников производства по делам об административных правонарушениях. Но, с другой стороны, ее реализация немыслима без конкретных процессуальных действий участников со стороны защиты (заявление ходатайства, обжалование постановления и др.). Проблема субъектов функции защиты в административно-юрисдикционном процессе предполагает решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, определение системы участников процесса со стороны защиты, во-вторых, установление объема и содержания их процессуальной деятельности.
Анализ главы 25 КоАП РФ «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности» позволяет выделить субъектов защиты в рассматриваемом процессе. К ним относятся, прежде всего, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст.25.1), законные представители физического лица (ст. 25.3), законные представители юридического лица (ст. 25.4), защитник и представитель (ст.25.5). Несмотря на различия в процессуальном статусе их объединяет то, что процессуальная деятельность указанных участников производства по делам об административных правонарушениях направлена на защиту от административного преследования. Что касается иных участников административно-юрисдикционного процесса, то ими защитные действия выполняются исключительно в случаях нарушения их прав в рамках этого процесса.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, является главной процессуальной фигурой со стороны защиты. Это обусловлено не только большим по сравнению с другими субъектами защиты объемом процессуальных прав, но и его особым процессуальным положением лица, интересы которого противоположны интересам субъектов, осуществляющих функцию административного преследования. Более того, его интересы предопределяют и процессуальную позицию других участников административно-юрисдикционного процесса со стороны защиты.
Мы уже затрагивали проблему законности интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Напомним, что о законном интересе этого участника административно-юрисдикционного процесса можно говорить лишь в отношении его «процессуального интереса»63, т.е. желания использовать те средства защиты, которые предусмотрены действующим законодательством. Что касается «материального интереса» этого лица, то критерий законности вряд ли является универсальным. Одно из основных стремлений лица, виновного в совершении административного правонарушения, - избежать ответственности или снизить ее неблагоприятные последствия. Под законным интересом лица, привлекаемого к административной ответственности, по мнению В.А.Мельникова, «следует понимать: во-первых, недопустимость привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, которое оно в действительности не совершало;
во-вторых, стремление лица не быть привлеченным к административной ответственности за более тяжкое административное правонарушение, нежели то, которое оно совершило в действительности;
в-третьих, стремление лица обеспечить охрану личных и имущественных прав и не подвергаться мерам принуждения, не вызываемыми интересами установления истины и достижения других задач административного производства»64.
Такая трактовка законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, представляет, по нашему мнению, скорее попытку раскрыть принцип презумпции невиновности («недопустимость привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, которое оно в действительности не совершало»), чем определить цели защиты. Вне их остались опровержение необоснованного или незаконного административного преследования, смягчение меры административного наказания, освобождение от административной ответственности и др. Напомним, что под функцией защиты в административно-юрисдикционном процессе понимается деятельность лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и других участников процесса с целью защиты прав и законных интересов этих лиц, минимизации последствий привлечения к административной ответственности, восстановления нарушенных прав и интересов, осуществляемая способами и средствами, закрепленными нормами КоАП РФ. Поэтому для характеристики защитной деятельности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, важно обратиться к правам и законным интересам этого участника административно-юрисдикционного процесса.
Правовой статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, претерпел немало изменений. Причем его трансформация, как уже отмечалось выше, неотделима от судьбы прав человека и гражданина в России, динамики отношений личности и власти, формирования цивилизованного административно-юрисдикционного процесса. Главным результатом этой трансформации явилось обретение лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, гарантированного права на защиту. Данное право основано на положениях ст. ст. 45, 46, 48, 49, 50, 52 Конституции Российской Федерации, которые имеют значение не только для уголовного, но и административно-юрисдикционного процесса. Исходя из этих конституционных положений, действующий КоАП РФ значительно расширил права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Система средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе
Функция защиты является, как уже указывалось выше, одним из основных направлений административно-юрисдикционного процесса. Ее реализация предполагает определенные процессуальные действия участников производства по делам об административных правонарушениях, которые используют соответствующие средства и способы, предусмотренные законом. Именно эти средства и способы овеществляют защитный механизм, без них рассматриваемая функция процесса в лучшем случае остается лишь доктринальной категорией. Но анализ процессуальной литературы свидетельствует о недостаточном внимании к разработке системы средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе.
Из всех средств защиты наиболее обстоятельно исследована жалоба (В.И.Ремнев, В.М.Мальков, Н.Г.Салищева, Н.Ю.Хаманева, И.В.Панова, С.Д.Хазанов и др.), остальные анализируются в основном применительно к характеристике статуса отдельных участников производства по делам об административных правонарушениях (И.Ш.Килясханов, Я.В.Серебряков, А.Б.Иванюженко и др.). Однако одни и те же защитные средства могут использоваться различными субъектами защиты (жалоба, ходатайство и др.), либо быть правом применения отдельных участников процесса (пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях). Такой подход, по нашему мнению, обедняет само содержание функции защиты в административно-юрисдикционном процессе, оставляет за рамками исследования системообразующие связи средств и способов осуществления функции защиты. Более продуктивным представляется системный подход к решению данной проблемы. «Применение системного подхода, - обращает внимание С.П.Нарыкова, -предполагает учитывать не столько количество элементов, сколько их свойства (функции), определяемые характером связи между ними»96.
В качестве рабочей гипотезы выскажем предположение о том, что совокупность защитных средств и способов представляет собой определенную систему. Это предположение базируется на следующем.
Во-первых, интегративным свойством этой системы является то, что применение рассматриваемых средств и способов, несмотря на все их многообразие, имеет общую задачу - обеспечить функцию защиты от административного преследования.
Во-вторых, в данную систему объединены только средства и способы защиты законных прав и интересов в рамках административно-юрисдикционого процесса. Обращение за защитой своих прав к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, обжалование в суд незаконных действий и решений органов и должностных лиц в порядке Закона РФ 1993 года, жалобы в Конституционный Суд РФ и др. имеют иные природу и порядок применения.
В-третьих, рассматриваемые защитные средства и способы имеют единую нормативную основу. Они используются и применяются на основании и в порядке, предусмотренными нормами КоАП РФ.
В-четвертых, они применяются только определенными законом участниками производства по делам об административных правонарушениях.
Объединение средств и способов защиты в единую систему не исключает наличия локальных задач, решаемых с помощью отдельных видов защитных мер. Это обусловлено разнообразием потребностей защиты прав и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях на различных стадиях процесса, возможностями их решения. Гражданин, по мнению С.С.Алексеева, должен иметь набор юридических средств, при помощи которых он мог бы без особых осложнений защитить свои права и законные интересы . Действующее законодательство предоставляет значительный арсенал средств и способов осуществления функции защиты в административно-юрисдикционном процессе. Их группировка возможна по нескольким критериям. Подчеркнем, классификация рассматриваемых средств и способов важна не только для научного анализа их содержания, но и практической организации защитной деятельности в производстве по делам об административных правонарушениях. Полагаем, что названные средства и способы можно классифицировать по следующим критериям.
По характеру защитной деятельности они могут быть подразделены на активные и пассивные способы осуществления защиты. Как правило, деятельность участников производства по делам об административных правонарушениях со стороны защиты выражается в активных действиях: заявление ходатайств, отводов, представление доказательств, принесение жалобы и др. Причем такая их позиция обусловливает обязанность правоприменителя совершать соответствующие процессуальные действия: принимать решения по ходатайствам, рассматривать жалобы на постановления и решения по делам об административных правонарушениях и др. Не случайно в процессуальной литературе основное внимание уделяется характеристике активных форм защитной деятельности. Такая процессуальная активность участников процесса со стороны защиты и создает реальную состязательность рассмотрения дела. Однако, как показало изучение архивных дел об административных правонарушениях, эти участники процесса, за исключением адвокатов, редко используют весь арсенал средств защиты, который предоставляет им закон.
Пассивный способ защиты в административно-юрисдикционном процессе реже привлекает внимание исследователей. Вместе с тем в определенных случаях, особенно при недостаточной доказательственной базе, он может быть не менее эффективным, чем активный способ защиты. Формы пассивной защиты могут быть разнообразными. Прежде всего, исходя из смысла ст. 51 Конституции Российской Федерации, никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. В КоАП РФ аналогичной статьи нет, но конституционные нормы, определяющие права человека и гражданина, имеют прямое действие и должны применяться в любом виде юридического процесса. Вместе с тем отражение в ст. 25.1 КоАП РФ названного конституционного положения представляется целесообразным. Одной из форм пассивной защиты лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, является отказ от дачи показаний, объяснений. Прямое указание на это право в действующем КоАП РФ отсутствует, однако в соответствии с ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Согласно этой норме данное лицо избирает само приемы защиты: оно может занять активную позицию в процессе (представлять доказательства, заявлять ходатайства и др.), либо отказаться от любого сотрудничества с субъектами, осуществляющими административное преследование. Это его право. И об этом праве он должен знать. Судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, обязано разъяснить это лицу, привлекаемому к административной ответственности. Такое право является аналогом применяемого в американском уголовном процессе «правиле Миранды» - объявлении о причинах задержания или ареста и основных правах лица, подвергнутого данным мерам принуждения. Согласно этому правилу задержанное (арестованное) лицо вправе хранить молчание и все сказанное им может быть в суде обращено против него. Если ему не зачитают «правила Миранды», то это в уголовном судопроизводстве США расценивается как существенное нарушение права на защиту. Мы поддерживаем предложение ученых о целесообразности закрепления такого правила в отечественном производстве по делам об административных правонарушениях.
Проблемы восстановления нарушенных прав в административно-юрисдикционном процессе
Удовлетворение жалобы по делу об административном правонарушении является важной предпосылкой для восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Такое решение по делу означает признание факта нарушения, подтверждение соответствующего права жалобщика. При всей значимости данного процессуального документа он сам по себе реально не восстанавливает интересы участника административно-юрисдикционного процесса. Лицо, незаконно или необоснованно привлеченное к административной ответственности, несет существенный правовой урон. Он чаще всего выражается в причинении имущественного ущерба (при применении административного штрафа, конфискации и др.), в существенном ограничении прав граждан (краткосрочное лишение свободы при административном аресте, лишение специального права и др.) и юридических лиц (при административном приостановлении деятельности) и т.д. И конечная цель жалобщика не только и не столько отмена соответствующего постановления и решения по делу, но и реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов, фактическое достижения справедливости в отношении него. Иными словами, в законе должен быть четкий и необременительный для жалобщика механизм восстановления его нарушенных субъектами, осуществляющими административное преследование, прав и законных интересов. Анализ действующего административно-деликтного законодательства не свидетельствует о полноте регулирования такого механизма. В разделе У КоАП РФ «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» вообще отсутствуют нормы об исполнении решений по жалобам и протестам, что обедняет механизм восстановления нарушенных прав в административно-юрисдикционном процессе. И сам Раздел ориентирован в основном на исполнение постановлений о назначении административных наказаний, т.е. «работает» только на реализацию функции административного преследования. В Кодексе содержится лишь одна ст. 4.7 КоАП РФ, посвященная порядку возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением, и по своей конструкции является преимущественно отсылочной нормой. Но и она «работает» на реализацию функции административного преследования, поскольку защищает права и законные интересы потерпевшего. На практике данная норма по аналогии применяется и для возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненного лицу вследствие незаконного или необоснованного привлечения его к административной ответственности, т.е. включается предусмотренный ей гражданско-правовой механизм защиты. Мы не ставим под сомнение преимущества гражданского судопроизводства в защите нарушенных прав и свобод граждан. Речь о другом - существенном пробеле регулирования функции защиты в административно юрисдикционном процессе, когда механизм восстановления нарушенных прав и законных интересов лиц, привлеченных к административной ответственности, вообще не урегулирован в КоАП РФ. Заметим, что в предверии второй кодификации административно-деликтного законодательства на этот пробел указывали многие ученые (Л.И.Поспелова, В.Г.Татарян, А.П.Шергин, А.Ю.Якимов и др.), жаль, что законодатель не учел их мнения при разработке КоАП РФ.
Распространять по аналогии ст. 4.7 КоАП РФ на случаи возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненного незаконным или необоснованным привлечением лица к административной ответственности, по нашему мнению, нет никаких оснований. Названная статья устанавливает порядок возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненного административным правонарушением и возмещать его должно лицо, виновное в его совершении. Причем закон предоставляет право решить вопрос о возмещении имущественного ущерба судье, рассматривающему дело об административном правонарушении, одновременно с назначением административного наказания (ч. 1 ст. 4.7 КоАП РФ). В иных случаях данная статья предусматривает возможность разрешения споров о возмещении имущественного ущерба и морального вреда, причиненного административным правонарушением, в порядке гражданского судопроизводства. Защищать права потерпевшего, разумеется, нужно. Но в той же мере должны быть реально защищены и права лиц, незаконно или необоснованно привлеченных к административной ответственности.
Таким образом, только гражданское судопроизводство является единственным каналом возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненного незаконными или необоснованными действиями субъектов административной юрисдикции. Порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов зависит от того, какие интересы незаконно или необоснованно привлеченного к административной ответственности были ущемлены.
Возмещение причиненного субъектами административной юрисдикции имущественного ущерба осуществляется в порядке гражданского судопроизводства (глава 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда»). Требование о возмещении имущественного ущерба может заявить лицо, жалоба которого на постановление о назначении административного наказания была удовлетворена. И ему по логике должно быть разъяснено право обратиться в суд с иском о возмещении причиненного имущественного ущерба. Но такой нормы в КоАП РФ тоже нет. Иными словами, лицо, которому причинен имущественный ущерб вследствие применения административного наказания или мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, и жалоба которого на постановление по делу была удовлетворена, должен инициировать новый -теперь гражданский процесс. В случае спора необходимость в этом, безусловно, есть. Но при его отсутствии решение об удовлетворении жалобы должно быть, по нашему мнению, безусловным основанием для возмещения причиненного лицу имущественного ущерба. Для этого целесообразно дополнить ст. 30.7 КоАП РФ положением о том, что решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении является обязательным, а его копия - основанием для возмещения причиненного лицу имущественного ущерба вследствие незаконного или необоснованного привлечения его к административной ответственности. Это вытекает из требований ст. 53 Конституции Российской Федерации « Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
