Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовой аспект налогового контроля 16
1. Понятие и сущность налогового контроля 16-38
2. Правовой механизм налогового контроля 39-62
3. Юридическое содержание, видов, форм и методов налогового контроля 63-82
ГЛАВА II. Организационно-правовой механизм контрольной деятельности налоговых органов российской федерации 83
1. Федеральная налоговая служба Российской Федерации - как орган налогового контроля 83-107
2. Роль информационных технологий в контрольной деятельности налоговых органов и пути их совершенствования в Российской Федерации 108-132
3. Организационно - правовые формы и направления взаимодействия налоговых органов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти при осуществлении налогового контроля 133-152
4. Совершенствование организационно - правового механизма налогового контроля 153-174
Заключение 175-179
Список используемой литературы 180-192
Приложения 193-205
- Понятие и сущность налогового контроля
- Правовой механизм налогового контроля
- Федеральная налоговая служба Российской Федерации - как орган налогового контроля
- Роль информационных технологий в контрольной деятельности налоговых органов и пути их совершенствования в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность, научная и практическая значимость исследования организационно-правового механизма налогового контроля обусловлена активным развитием института налогового контроля в системе налогового права.
В современных условиях развития налоговой и административной реформы, повышение интереса государства к совершенствованию института налогового контроля, отражает стремление расширить его предмет.
Совершенствование теоретико-правовых и законодательных основ функционирования института налогового контроля влечет за собой становление принятых в мировой практике эффективных мер контрольной деятельности налоговых органов. А эффективность контрольной деятельности налоговых органов напрямую зависит от правильного использования форм и методов налогового контроля, анализа информации о налогоплательщиках, развития предупредительных мер нарушения налогового законодательства со стороны ФНС РФ.
О приоритетности контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах в деятельности налоговых органов, говорится и в ежегодном послании Президента России Федеральному собранию РФ на 2005 года. По словам Президента РФ В.В. Путина, «Очевидно, что фискальные органы не должны проходить мимо нарушения законов, ни в коем случае не должны. Они должны работать ритмично, своевременно реагировать на допущенные нарушения, при этом главное внимание уделять проверкам текущего периода»1. 28 марта 2005 года Президент Российской Федерации, на встрече с членами Правительства, поставил перед главным исполнительным органом задачу подготовить предложения по регламентации ряда процедур налогового контроля и налогового администрирования.
Совершенствование налогового администрирования, в рамках
Федерального закона РФ от 27.07.2006 № 137 - ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования», стало новым этапом законодательного совершенствования налогового контроля.
Нововведения затронули так же отдельные положения Закона РФ от 21.03.1991 №943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», расширив законодательное понятие налоговых органов.
В современных условиях продолжающейся налоговой реформы поправки, внесенные в Налоговый кодекс РФ Федеральным законом от 27.07.2006 № 137-ФЗ, наполнили категорию налогового контроля принципиально новым правовым содержанием. Раскрыть это правовое содержание является актуальным аспектом диссертационного исследования.
Формирование и развитие налогового контроля происходящее в условиях радикального изменения налоговых отношений в сфере контроля, становление нового налогового законодательства, создающего основы для использования технологических средств в контроле, теоретических моделей налогового права, принятых в государствах с динамичной экономикой, требует определенных теоретико-правовых оценок.
В связи с чем актуальность определяется необходимостью выстроить новые правовые понятия в законодательстве о налоговом контроле, который выступает самостоятельным организационно-правовым механизмом.
Современные исследователи теоретических проблем финансового и налогового контроля - Горбунова О.Н., Грачева ЕЛО., Петрова Г.В., Пепеляев СП., Химичева Н.И. отмечают центральное положение организационно-правового механизма налогового контроля в современном налоговом законодательстве.
В соответствии с мнением Г.В. Петровой «Формируя особый организационно-правовой механизм своих взаимоотношений с обязанными лицами, государство определяет основные элементы этого механизма: субъектов, объект, методы, формы, порядок и характер деятельности уполномоченных органов. Указанный механизм как раз и представляет собой не что иное, как налоговый контроль, который осуществляется созданными государством уполномоченными органами, прежде всего налоговыми органами. Организационно-правовой механизм налогового контроля - это система взаимосвязанных элементов, которыми являются: субъект налогового контроля (уполномоченный контролирующий орган); объект налогового контроля (контролируемая организация или физическое лицо); формы и методы контроля; порядок осуществления контроля; мероприятия налогового контроля». Элементами этой системы являются, так же, налогово-правовые нормы, регулирующие права и обязанности уполномоченных государственных органов, налогоплательщиков, формы и методы налогового контроля, мероприятия налогового контроля и правоотношения, возникающие при осуществлении налогового контроля.
Налоговый контроль, как особый организационно-правовой механизм, должен оставаться главной задачей в деятельности уполномоченных государственных органов, в целях обеспечения осуществления эффективной государственной финансовой политики, экономической безопасности России, контроля за соблюдением налогового законодательства, правильности исчисления и уплаты в соответствующие бюджеты налогов и сборов.
Налоговый контроль является одной из главных задачей ФНС России, которая представляет собой единую централизованную систему налоговых органов.
Именно через контрольную деятельность налоговых органов реализуются элементы организационно-правового механизма налогового контроля - прежде всего налогово-правовые нормы, налоговые правоотношения, формы и методы контроля. Но почему то в Федеральном законе от 27.07.2006 №137-Ф3, одному из основных элементов механизма налогового контроля законодатель не уделил никакого внимания. Поэтому актуальным становится вопрос о разработке общих методологических принципов разграничения форм и методов налогового контроля, их законодательного определения и закрепления.
Продолжающаяся информатизация налоговых органов, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010» утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г, должна быть успешно решена, так как от этого напрямую зависит эффективность мероприятий налогового контроля.
В этом случае актуальным становится вопрос, о появлении нового вида отношений - информационно-контрольных, которые должны быть урегулированы, в том числе, и налоговым законодательством. Законодательные меры ускорят внедрение информационных технологий в налоговой сфере.
Информатизация повысит взаимодействие налоговых органов с органами государственной власти и налогоплательщиками.
Рассматривая налоговый контроль как организационно-правовой механизм взаимосвязанных элементов, которые оказывают правовое воздействие друг на друга, актуальным становится вопрос соблюдения определенного баланса интересов государства по формированию своей финансовой основы, с одной стороны, и интересов «обязанных лиц» (налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов, банков и др.) по защите от неправомерного вмешательства в хозяйственную деятельность - с другой стороны. Поэтому актуальным будет оставаться вопрос совершенствования элементов механизма налогового контроля.
Степень научной разработанности темы. Ученые различных направлений правовой науки всегда уделяли значительное внимание институту налогового контроля. Правовая наука в последнее время активизировала внимание к элементам механизма налогового контроля.
Правовые основы института налогового контроля и его механизма в общем контексте вопросов финансового, налогового права и теории
управления исследованы в работах: В.К. Андреева, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, A.M. Гурвича, СВ. Запольского, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М.Родионовой, Э.Д.Соколовой, Н.И Химичевой, С.Д. Цыпкина. и других.
В последние годы изучению проблем финансового и налогового контроля были посвящены работы Е.М. Ашмариной, Н.М. Артемова, К.С. Вельского, Д.В. Винницкого, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.И. Гуреева, Р.Ф. Захаровой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохипой, А.Н.Козырина, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Н.А. Куфаковой, М.Ю. Орлова, С.Г.Пепеляева, Г.В. Петровой, Г.П.Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, Э.М. Цыганкова и других.
Необходимо заметить, что в науке финансового, налогового административного права институт налогового контроля рассматривался и рассматривается в разных аспектах. В советский период теоретические аспекты института налогового контроля в общем контексте финансового права исследованы в работах В.К. Андреева, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, A.M. Гурвича, С.В.Запольского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.
В последние годы изучению аспектов налогового контроля и его механизма в рамках финансового и налогового права посвящены работы К.С. Вельского, А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Г.А. Гаджиева, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, В.И. Гуреева, Р.Ф. Захаровой, М.Ф. Ивлиевой, В.В.Ильина, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, Н.П.Кучерявенко, Н.А.Куфаковой, М.Ю.Орлова, С.Г.Пепеляева, Г.В. Петровой, В.М. Симонова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, А.А. Федулова, Н.И. Химичевой, Э.М. Цыганкова и других.
Анализ существующих взглядов ученых на институт налогового контроля и выработка своего взгляда на этот правовой институт, обусловлен выбор темы диссертационного исследования. Данное исследование в рамках юридической науки направлено на развитие и совершенствование законодательного определения налогового контроля, налогово-правовых норм, урегулирование спорных вопросов в налоговом законодательстве, в связи с появлением, на основании актов судебных органов, новых форм и методов налогового контроля. Исследование возможно осуществить при условии развития теоретических основ финансового и налогового права о контроле и контрольной деятельности налоговых органов.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере налогового контроля и контрольной деятельности налоговых органов.
Предметом настоящего исследования является налоговый контроль - как организационно-правовой механизм взаимосвязанных элементов, и правовое регулирование элементов этого механизма.
Гипотеза исследования состоит в том, что механизм взаимосвязанных элементов, которыми являются - уполномоченный контролирующий орган, контролируемая организация или физическое лицо, налогово-правовые нормы, налоговые правоотношения, формы и методы контроля, мероприятия налогового контроля, порядок и характер деятельности уполномоченных органов и т.д., имеет свои особенности, которые должны отразиться в дальнейшем совершенствовании финансового, налогового, бюджетного, административного, информационного законодательства, в целях эффективного взаимодействия этих элементов, направленного на предупреждение и выявление нарушений законодательства о налогах и сборах, защиту законных прав и интересов участников налоговых отношений.
Цель исследования состоит в комплексном изучении и анализе особенностей организационно-правового механизма контроля, и элементов этого механизма, характера контрольной деятельности налоговых органов. В разработке предложений совершенствования правового регулирования в этой сфере, и правоприменительной практики.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи:
- проанализированы теоретико-правовые аспекты налогового контроля;
- раскрыта сущность налогового контроля и сформулировано его понятие;
- выделены признаки налогового контроля отличающие его от надзора;
- исследован правовой механизм налогового контроля;
- раскрыто юридическое содержание видов, форм и методов налогового контроля;
- определены функции, принципы и полномочия Федеральной налоговой службы - как органа налогового контроля;
- исследован правовой статус пользователей информационных сетей связи налоговой информации;
- предложены методики совершенствования контрольной работы налоговых органов с учетом современного изменения налогового законодательства.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды в области теории управления, финансового и налогового права. (А.В. Басова, А.В. Брызгалина, О.Н. Горбуновой, ЕЛО. Грачевой, А.П, Зрелова, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петровой, Г.П. Толстопятенко, Н.И. А.С. Шарова, Н.И.Химичевой и других).
В процессе данного исследования использованы нормативные правовые акты и другие источники права, регулирующие контрольные налоговые отношения.
Методологическая основа исследования. С целью достижения общетеоретических задач использовались положения общенаучного метода познания. Теория и практика налогового контроля и система его элементо исследуются на основе частных научных методов познания: сравнительно правового, исторического, системно-структурного, документального анализа, абстрагирования и обобщения. При этом автор исходил из разноплановости и противоречивости концептуальных подходов к понятию налогового контроля, к построению отдельных налогово-правовых норм.
В настоящем исследовании используются также экономические и специальные юридические категории, выработанные практическими работниками, что по мнению диссертанта позволяет наиболее полно раскрыть содержание и практическую значимость исследуемого материала.Научная новизна исследования определяется использованием новых идей и тенденций относительно исследуемой темы. И состоит в выработке конкретных рекомендаций по определению основных направлений совершенствования элементов механизма налогового контроля и их правового регулирования.
В целях выработки конкретных рекомендаций: 1) налоговый контроль рассмотрен с учетом разных точек зрения представителей теоретической науки; 2) формы, методы и виды налогового контроля исследованы применительно к финансовому контролю еще до перехода к рыночным отношениям, что убедительно показывает необходимость детального изучения их в сфере ныне осуществляемого в стране налогового контроля; 3) рассмотрено использование информационных технологий направленных на развитие системы информационного обеспечения налогового контроля; 4) проведен комплексный анализ мер, предпринятых законодателем с целью совершенствования налогового контроля, в рамках Федерального закона от 27.07.2006 №137-Ф3.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:
1. На основе анализа различных точек зрения, существующих в теоретической литературе, сформулировано авторское определение понятия «налоговый контроль». «Налоговый контроль можно определить как организационно-правовой механизм управления, представляющий собой форму деятельности специально уполномоченных государственных органов, основанную на властных предписаниях правовых норм, направленную на обеспечение исполнения обязанностей лиц по исчислению и уплате налогов и других обязательных платежей, осуществление принудительных налоговых изъятий в бюджетную систему, установление оснований для применения мер ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах».
2. Определена необходимость дополнить Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 .№506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», новым разделом о принципах, порядке, формах взаимодействия ФНС РФ с федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, следующим содержанием: «Федеральная налоговая служба в своей деятельности взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Взаимодействие осуществляется на всех направлениях деятельности Службы в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ и ведомственными нормативными актами, в формах: 1) проведения консультаций перед принятием наиболее важных решений нормативного характера по вопросам введения и отмены налогов и сборов; 2) участия в межведомственных комиссиях по разработке и принятию нормативных актов, регулирующих условия взаимодействия ФНС РФ с другими государственными органами; 3) представления необходимых разъяснений в письменной форме по вопросам, отнесенным к компетенции ФНС РФ; 4) рассмотрения предложений по вопросам регулирования деятельности ФНС РФ; 5) создания, с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления рабочих групп, для изучения отдельных вопросов в налоговой сфере».
3. Доказана целесообразность разграничения форм и методов налогового контроля в современном налоговом законодательстве, с учетом сложившейся практики. Автором сформулированы определения понятий «форма» и «метод» налогового контроля.
На основании теоретических выводов предлагается дополнить статью 82 главы 14 НК РФ, следующим содержанием: «Под формой налогового контроля понимается способ конкретного выражения и организации контрольных действий, осуществляемых субъектами налогового контроля на постоянной основе в отношении всех подлежащих контролю субъектов.
Формами проведения налогового контроля должностными лицами налоговых органов являются, установленные настоящим кодексом: учет налогоплательщиков, налоговые проверки, контроль налоговых поступлений, контроль за соответствием расходов налогоплательщиков их доходам.
Под методами налогового контроля понимаются приемы и способы, используемые при реализации той или иной формы налогового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств.
К методам налогового контроля, установленным настоящим кодексом, относятся проверка данных учета и отчетности, истребование документов, инвентаризация, осмотр территорий и помещений, выемка документов и предметов, инвентаризация, проведение экспертизы, опрос свидетелей, получение объяснений налогоплательщиков, проверочная закупка, приостановление операций по счетам налогоплательщика».
4. Автором обосновывается законодательное выделение и закрепление в Налоговом кодексе РФ задач законодательства о налогах и сборах, в связи с этим предлагается внесение дополнений в пЛ ст.1 НК РФ: «Задачами законодательства о налогах и сборах являются регулирование налогообложения в Российской Федерации, защита прав и законных интересов участников налоговых отношений, защита экономических интересов общества и государства от нарушений законодательства о налогах и сборах, а так же предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах». Задача законодательства о налогах и сборах по предупреждению нарушений в сфере налогов и сборов, позволит направить деятельность ФНС РФ не только на выявление нарушений, но и проведение профилактических мероприятий.
5. Определено, что создание и развитие в структуре ФНС России специализированных инспекций по централизованной обработке данных по субъектам Федерации (МРИ по ЦОД), соответствует современному этапу налоговой реформы и совершенствованию налогового контроля. Контрольная деятельность налоговых органов через специализированные инспекции,должна расширить информационное взаимодействие с налогоплательщиками, правоохранительными и другими органами.
6. Автором предлагаются законодательные меры по ускорению внедрения современных информационных технологий в налоговой сфере. С этой целью предлагается дополнить ст. 83 НК РФ.
Пункт 1 статьи 83 НК РФ изложить в следующей редакции: «В целях проведения налогового контроля налогоплательщики подлежат постановке на учет в налоговых органах соответственно, по месту нахождения организации, ее обособленных подразделений, месту жительства физического лица, месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества, транспортных средств, подлежащих налогообложению, а так же по месту нахождения специализированного налогового органа по обработке информации субъекта Федерации. Обо всех изменениях, представленных организацией, налоговый орган в трехдневный срок должен информировать специализированный налоговый орган по субъекту федерации».
1, Обоснованы новые подходы к представлению налогоплательщиками, в налоговые органы, документов для уплаты налогов, в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи.
В связи с чем, пункт 2 статьи 23 НК РФ изложить в следующей редакции: после слов «представлять налоговым органам и их должностным лицам, в случаях предусмотренных настоящим кодексом, документы об уплате налогов», дополнить словами «в том числе в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. При этом Минфин России определяет категории налогоплательщиков и порядок представления налоговых деклараций в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи».
8. Автором по новому осмыслены нормы ст.ст. 52, 69 НК РФ о предоставлении права налоговому органу направлять в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи налоговые уведомления с требованием об уплате налогов, решение налогового органа, а так же иную информацию. Применительно к этому предлагается дополнить ст. 52 НК РФ. После слов «в этих случаях не позднее 30 дней до наступления срока платежа налоговый орган направляет налогоплательщику налоговое уведомление» словами «по почте, с использованием телеграфной связи, а так же в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». Так же п. 1 ст. 69 НК РФ дополнить предложением «Требование об уплате налога может быть направлено налогоплательщику в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, с предварительным уведомлением налогоплательщика. Если у налогоплательщика имеется задолженность по уплате налога, информация о нем помещается в централизованную информационную базу данных».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования определяется комплексной разработкой основных направлений касающихся осуществления организации налогового контроля на всех его стадиях, в разработке правовых норм оказывающих положительное влияние на мероприятия налогового контроля. Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию контрольной деятельности налоговых органов.
Сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов контрольной деятельности налоговых органов.
Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием законодательства, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов налоговых правоотношений при проведении налогового контроля может представлять интерес для работников налоговых и финансовых органов, теоретиков права.
Теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение при чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплине «Финансовое право», «Налоговое право» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, в научных публикациях автора. Основные предложения также апробированы при выступлениях на научных конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой финансового и административного права во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.
Структура работы обусловлена выбранной темой и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка используемой литературы, тематических приложений.
Понятие и сущность налогового контроля
Одним из условий нормального функционирования налоговой системы является эффективный налоговый контроль, поэтому основные направления государственной политики в области налоговой реформы, которые определены законодательной и исполнительной властью, и реализуются с принятием нормативных правовых актов, предусматривают принятие мер, способствующих построению стабильной налоговой системы, сокращению общего числа налогов, облегчению налогового бремени производителей, совершенствованию налогового контроля.
Значимость налогов и сборов, как одного из элементов налоговой системы, и как источников доходов федерального, региональных и местных бюджетов в первую очередь обуславливает приоритетность налогового контроля как направления деятельности налоговых органов.
Так же современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, и постоянное совершенствование налогового регулирования предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых преобразований и осмысления тех организационно-правовых механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий.
Наиболее значимой в этом отношении является созданная российским государством система налогового контроля, правовое оформление которой призвано обеспечить соблюдение баланса интересов государства и лиц, исполняющих налоговые обязанности. В большей степени именно в рамках налогового контроля изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере, что, естественно, вызывает повышенный интерес к изучению функционирования своеобразного механизма налогового контроля.
Налоговый контроль - это одна из составляющих налоговой системы Российской Федерации. Только благодаря налоговому контролю, налоговая система обеспечивает выполнение главной государственной цели, а именно: обеспечение доходной части государственного бюджета, которая создается в основном за счет налогов.
Любое исследование должно вмещать изучение и анализ теории. А теория без рассмотрения действующей ситуации и разработки предложений не актуальна.
Для решения задач настоящего исследования, посвященного вопросам налогового контроля, особое значение имеет рассмотрение сущности налогового контроля. Так как сущность, самое главное и существенное, -внутреннее содержание налогового контроля1.
Сущность налогового контроля возможно раскрыть через определение понятия налогового контроля, которое призвано отражать существенные признаки, индивидуальность налогового контроля, определить роль и место среди иных близких понятий, каковыми являются контроль, надзор, финансовый контроль, бюджетный контроль, банковский контроль, ведомственный контроль и т.п. Так как именно определение содержит основные существенные признаки, характеризующие определенную совокупность явлений, оно должно вскрыть то общее, на основе чего данное определяемое множество объединяется одной категорией. Определение призвано дать черты, признаки, индивидуализирующие данное множество среди более широкой совокупности явлений. Раскрыв сущность налогового контроля через определение его понятия мы сможем разработать предложения по совершенствованию этого определения, расширить познания о институте налогового контроля в современных условиях. В Толковом словаре русского языка понятие контроля трактуется как учёт, проверка счетов
Современный экономический словарь под редакцией Б.А. Райзберга и др. приводит следующее определение контроля: «контроль - это составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектами с целью проверки соответствия наблюдаемого объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями и другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями»2.
В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.3
Юридический энциклопедический словарь определяет государственный контроль как одну из форм осуществления государственного управления, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства4.
Категория контроля долгое время используется в различных отраслях науки, и поэтому сущность контроля как явления объективной действительности исследовалась специалистами в области теории управления, кибернетики, социологии, экономики и юриспруденции.
Ученые исследовавшие проблемы социального управления, в своих научных работах, в той или иной мере, затрагивали цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенцию контрольных органов. Поэтому в научно-теоретической литературе контролю посвящено достаточно много работ.
Правовой механизм налогового контроля
Начиная разговор о правовом механизме налогового контроля определим, что же понимается под правовым механизмом вообще. Термин «механизм» в переводе с древнегреческого означает «орудие, машина». Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности .
В теории права под механизмом принято понимать совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности .
Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается юридическое воздействие на общественные отношения.
Система правовых средств, включает в себя юридические нормы, правовые отношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей, акты применения норм права, акты официального толкования законов, правотворчество3.
Механизм правового регулирования налогового контроля включает в себя налогово-правовые нормы, налоговые правовые отношения, акты применения норм налогового права, акты официального толкования налоговых законов.
Рассмотрим как отдельные правовые средства обеспечивают результативное правовое воздействие на контрольные налоговые отношения.
Основным правовым средством регулирования контрольных налоговых отношений является нало го во-правовая норма.
Совокупность налоговых норм регулирующих отношения в сфере налогообложения, осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц, привлечение к ответственности за совершение налогового правонарушения -образует налоговое законодательство, которое состоит из нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты это единая система налогового законодательства, которые характеризуются согласованностью, взаимодействием, иерархичностью и функционируют как единая система.
В зависимости от юридической силы нормативно-правовые акты, регулирующие осуществление налогового контроля подразделяются на законы и подзаконные акты. Критерии данной классификации позволяет установить значимость вышеуказанных нормативно-правовых актов, их место и роль.
Законы занимают главное место в системе налогового законодательства. Среди них важное место занимает Конституция Российской Федерации, которая содержит в своем тексте ряд налоговых норм. Высшая юридическая сила Конституции РФ в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения обусловлена свойствами Основного закона, отличающими его от актов текущего законодательства.
В состав элементов юридических свойств Конституции РФ входят: верховенство в системе законодательных актов государства; нормативность, прямое действие на всей территории Российской Федерации; особый порядок принятия и изменения; обеспеченность конституционным контролем. Названные признаки позволяют рассматривать Конституцию РФ как основу нормативно-юридического регулирования общественных отношений по поводу установления, введения и взимания налогов и сборов, налогового контроля, а также относительно привлечения к ответственности за налоговое правонарушение.
Конституционные нормы могут непосредственно регулировать отношения в налоговой сфере. К ним можно отнести ст.57 Конституции РФ, которая определяет, что ««законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют», ст.72, которая относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ установление общих принципов налогообложения и сборов, ст.75, которая устанавливает, что « система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом»1.
Но чаще всего это регулирование налогообложения и налогового контроля осуществляется в текущем налоговом законодательстве, исходя из общих принципов налогообложения и сборов вытекающих из конституционных норм.
Общие принципы налогообложения и сборов вытекают из конституционных норм, которые выстраиваются в следующем порядке:
- принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории Российской Федерации (ч,1 ст. 8 Конституции гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств (ч.І ст8, а в пункте «н» ст.72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов Конституция России относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления);
- принцип равенства прав субъектов РФ в принятии собственного налогового законодательства (ч. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции утверждают равенство и самостоятельность законодательства субъектов РФ);
- принцип защиты Конституционным Судом Российской Федерации прав и свобод граждан при применении ими норм налогового законодательства (ч. 4 ст. 125 Конституции гарантирует рассмотрение КС РФ жалоб на нарушение конституционных прав граждан);
Федеральная налоговая служба Российской Федерации - как орган налогового контроля
Формирование в России правового и социального государства предполагает создание условий не только для осуществления прав и личных свобод граждан, но и накладывает на них определенные обязанности, в частности по уплате законно установленных налогов и сборов. Для контроля за исполнением гражданами и юридическими лицами, указанной конституционной обязанности, государство создало специальную систему уполномоченных государственных органов, основной задачей которых является контроль за соблюдением налогового законодательства
Государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления), по мнению Г.В. Атаманчука, представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ним его функций и целей. Основу - «несущий стержень» организационной структуры государственного управления - составляют органы исполнительной власти1.
В науке административного права имеется множество определений органа исполнительной власти, авторами которых являются такие видные ученые как Д.Н. Бахрах, Бачило, Б.Н. Габричидзе, ІО.М. Козлов, Б.Н. Лазарев, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская и другие
По-нашему мнению, определение, предложенное И.Л. Бачило в наибольшей степени соответствует сущности названного правового института и соответствует реализуемой в стране административной реформы. Под органом исполнительной власти она предлагает понимать самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения1.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за соблюдением налогового законодательства, является Федеральная налоговая служба.
Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы -управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня, действуют как единая централизованная система налоговых органов2.
Одной из главных задач налоговых органов, в соответствии со ст.6 Закона РФ от 21.03.1991 №943-1 (в редакции от 27.07.2006г.) «О налоговых органах Российской Федерации» является контроль за соблюдением налогового законодательства. Деятельность уполномоченных органов по соблюдению законодательства о налогах и сборах, к которым относится и ФНС РФ, на основании п.1 ст.82 части 1 НК РФ, признается налоговым контролем.
Федеральная налоговая служба, осуществляя функциональные задачи по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах, приобретает статус органа налогового контроля.
Как орган налогового контроля - Федеральная налоговая служба представляет собой единую централизованную систему налоговых органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
Задачей данного параграфа является раскрытие правовых и организационных основ и определения полномочий Федеральной налоговой службы - как органа налогового контроля.
Правовое положение Федеральной налоговой службы - как органа контроля за соблюдением налогового законодательства, определяют конституционные нормы и положения, нормы Федеральных законов, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты Министерства финансов РФ.
Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы налогообложения, устанавливает основы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, устанавливает основы местного самоуправления. В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ (ст. 72 Конституции РФ). Однако система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральными законами (п. 3 ст. 75 Конституции РФ)1.
Органы власти субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ) вправе утверждать и исполнять свой бюджет, устанавливать региональные и местные налоги и сборы соответственно.
Кроме того, согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам, в частности налоговой политики и регулирования.
К ведению Российской Федерации относится определение порядка организации налоговых органов РФ, т.к. в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Роль информационных технологий в контрольной деятельности налоговых органов и пути их совершенствования в Российской Федерации
В современном постиндустриальном обществе информация является основным объектом управленческого воздействия. Отражая действительность, она влияет на все направления деятельности государства общественных институтов, граждан. С появлением современных информационных технологий, основанных на широкомасштабном внедрении средств вычислительной техники, связи, систем телекоммуникации, информация становится постоянным и необходимым элементом обеспечения деятельности органов государства, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и граждан. От качества информации, оперативности получения, достоверности зависят многие управленческие решения, принимаемые на самых разных уровнях.
Таким образом, информация в современном обществе играет решающую роль, а информационные ресурсы становятся одними из важнейших ресурсов, такими как природно-экологические, финансово-экономические, трудовые и иные, составляющие основу государственного потенциала.
По-существу, к настоящему времени сформировалось мировое информационное пространство. Функционируют глобальные международные информационно-телекоммуникационные сети, охватывающие территории большинства индустриально развитых стран мира, быстрыми темпами развивается Internet. Они предоставляют потребителю широкий набор информационных продуктов и услуг, тем самым способствуя развитию принципов демократ обеспечивают «прозрачность» деятельности и ответственность органов государственной власти.
Характерной особенностью современного периода развития Российского государства является интенсивное преобразование информационной сферы.
Оно обусловлено не только широким внедрением в жизнь современных средств связи, вычислительной техники, систем телекоммуникации, но и проводимыми политическими и социально-экономическими преобразования. России в мировое сообщество .
В настоящее время при переходе общества к постиндустриальному этапу развития в условиях влияния современных технологий на все сферы жизни общества, его политическую и экономические системы-информатизация становится самостоятельным фактором развития социальных отношений.
Как справедливо отметила И.Л. Бачило «экономика, оснащенная современными средствами и механизмами информатизации, обладает колоссальным потенциалом взрывать сложившиеся стереотипы социальных институтов. Это касается и государства» .
В Декларации принципов «Построения информационного общества глобальная задача в новом тысячелетии», принятой на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества 12 декабря 2003 г. в г. Женеве3, заявлено, что информационные и коммуникационные технологии оказывают огромное влияние практически на все аспекты нашей жизни. Стремительный прогресс этих технологий открывает совершенно новые перспективы достижения более высоких уровней развития. Способность этих технологий ослабить воздействие многих традиционных препятствий, в особенности связанных с временем и расстоянием, впервые в истории дает возможность использовать потенциал этих технологий во благо миллионов людей во всех уголках земного шара.
В Конституции РФ 1993 г. впервые закреплены информационные права и свободы, в соответствии с которыми каждый имеет право на свободный поиск, получение, производство и распространение информации, тем самым возлагая на государство обязанность по формированию и развитию информационной сферы, для достоверного информационного обеспечения каждого члена общества. Понятие информации является предметом изучения различных наук. В словаре СИ. Ожегова «информация» определяется как сведения об окружающем мире и протекающих в них процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством, либо сообщения, осведомляющие 0 положении дел, о состоянии чего-нибудь1.
Впервые правовое понятие информации было закреплено в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», в соответствии с которым информацией являются сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления .
Как отмечает Б.М. Лазарев, «сбор, хранение и обработка информации, передача ее другим органам - такова первая функция управления. Правильная организация управления предполагает, прежде всего, что органы, его осуществляющие, обладают соответствующей информацией, орган может «добывать» ее сам, получать от других государственных органов».
В настоящее время в развитых странах мира реализуются различные государственные программы, основной задачей которых является развитие «электронного государственного управления» (Программа действий Президента США «Стратегия электронного государственного управления» (e-Covernment Strategy. Simplified delivery of service to citizens, Feb. 27, 2002), План действий «Электронная Европа-2005», одобренный Парламентом Единой Европы), результатом которого должно стать повышение информационного взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с государственными органами, качества предоставляемых органами государственной власти гражданам услуг, сокращение неэффективной деятельности государственных органов, обеспечение развития электронного бизнеса. В России также создаются условия для формирования государственного управления, основанного на широкомасштабном использовании современных информационных технологий .
В настоящее время ни специалистами в области информационного права, ни информационных технологий не выработано единого понятия «электронного государственного управления». Однако для создания правовых норм, регулирующих процессы, направленные на внедрение и использование органами власти современных информационных технологий, необходимо уяснить, что следует регулировать.
