Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовые основы финансового контроля 16
1.1. Понятие и правовая сущность финансового контроля 16
1.2. Правовые основы финансового контроля 35
1.3. Историко-правовая характеристика финансового контроля в России 55
Глава II Понятие и порядок функционирования административно- правового механизма финансового контроля 63
2.1. Организационно - правовая система финансового контроля в Российской Федерации 63
2.2. Правовой статус и классификация органов, осуществляющих финансовый контроль 77
2.3. Финансовый контроль в финансовой деятельности государства .95
Глава III Правовые проблемы административно-правового механизма финансового контроля в современных условиях 104
3.1. Взаимодействие органов государственного и муниципального финансового контроля 104
3.2. Пути совершенствования финансового контроля 113
3.3. Международная практика финансового контроля 126
Заключение 137
Список литературы 146
Приложения
- Понятие и правовая сущность финансового контроля
- Правовые основы финансового контроля
- Организационно - правовая система финансового контроля в Российской Федерации
- Взаимодействие органов государственного и муниципального финансового контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями повышения эффективности финансового контроля в Российской Федерации, придания ему новых качеств в современных условиях. Создание эффективной системы финансового контроля является одним из основных направлений инновационной экономики, способной обеспечивать национальную безопасность страны. Возрастание роли финансового контроля в экономической системе России дополнительно обусловлено финансовым кризисом. Современное состояние экономики сопряжено с изменениями в системе государственного управления. Финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного регулирования социально-экономических отношений, поскольку непосредственно направлен на обеспечение законности всех стадий финансовой деятельности государства. Финансовый контроль в системе государственного управления рассматривается как механизм, предназначенный для реализации интересов одновременно государства и граждан.
В связи с имеющимися нарушениями требований федеральных правовых актов существует необходимость в укреплении финансовой дисциплины. Развитие государственного управления требует совершенствования финансового контроля с позиций правового, организационного и методического обеспечения. В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 12 ноября 2009 г. Федеральному Собранию Российской Федерации отмечено: «Мы неоднократно, много раз говорили о том, что порядок осуществления инвестиций должен стать в России не менее комфортным, чем у наших конкурентов, а сама система контроля и надзора, в том числе система сертификации продукции, - не создавать дополнительных препятствий для инвесторов, готовых к реализации инновационных решений».
Несмотря на то, что проблемы теории и практики финансового контроля длительный период выступают предметом научного исследования специалистов в области финансового права, по-прежнему актуальными продолжают оставаться проблемы создания системы государственного финансового контроля как механизма управления посредством оценки эффективности использования бюджетных средств, противодействия практике нецелевого использования бюджетных средств, ухода от налогов, функционирования теневой экономики, взаимосвязи мер финансового контроля с результатами борьбы с коррупцией.
В настоящее время особую актуальность вопросам осмысления теоретических основ финансового контроля придает существенное изменение нормативной правовой базы. Очевидно, что новый импульс в развитии правовых ограничений дан Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»". Очевидно, что в бюджетной сфере вскрытие проявлений коррупции в процессе закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд возможно только при наличии отлаженного и эффективного механизма финансового контроля.
В этих условиях государство должно оптимизировать финансовый контроль в целях реализации публичных интересов в финансовой сфере. В то же время, практика контрольной работы со всей очевидностью показывает, что отсутствие комплекса взаимосвязанных мер для решения организационных вопросов финансового контроля влечет за собой существенные нарушения законности и дисциплины в финансовой сфере. Несмотря на то, что практически все органы власти в той или иной степени
1 Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. № 5038 (214).
2 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2008. — № 52. — ст. 6228. принимают участие в контрольных мероприятиях, их действия не всегда имеют скоординированный, а главное результативный характер.
Одна из немаловажных причин этого - недостаточное представление о сущности, содержании, специфике функционирования административно-правового механизма финансового контроля. Теоретическое осмысление и практическое решение указанных вопросов позволит более эффективно организовать финансовый контроль, обеспечить достижение наиболее эффективных результатов финансового контроля в целях обеспечения законности и дисциплины в финансовой сфере.
Изложенное позволяет утверждать, что изучение и разработка организационных и правовых основ административно-правового механизма финансового контроля в настоящее время имеет существенную научную актуальность и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы. Вопросы правового регулирования отношений в сфере финансового контроля являлись предметом ряда научных исследований. В то же время, анализ базовых источников данной работы показывает, что указанные вопросы традиционно анализируются в рамках комплекса всех отношений государственного контроля со стороны органов публичной власти либо изучаются как часть управленческой деятельности органов государственной власти. В то же время, вопросы совершенствования административно-правового механизма финансового контроля, повышения его эффективности и результативности в прямой постановке до настоящего времени не ставились.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные изыскания ученых по проблемам финансового права, в том числе касающиеся вопросов в области финансового контроля: О.Ю.Бакаевой, И.В.Бит-Шабо, В.В.Бурцева, Д.В.Винницкого, Э.А.Вознесенского, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, А.И.Землина, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, А.В.Красюкова, Ю.А.Крохиной, А.Г.Пауля, Г.В.Петровой, Е.В.Покачаловой, Е.А.Ровинского, И.В.Рукавишниковой, А.Е.Самсоновой, Н.А.Саттаровой, А.Д.Селюкова, Э.Д.Соколовой, А.Д.Соменкова, В.В.Стрельникова, Ю.В.Тютиной, Н.И.Химичевой, Л.Я.Хориной, С.Д.Цыпкина, Е.В.Черниковой, С.О.Шохина, А.О.Якушева, А. А.Ялбулганова и многих других. Базовыми источниками настоящей работы явились научные труды и выводы представителей общей теории права и государства: М.И.Байтина, С.В.Бошно, А.А.Воротникова, А.Д.Керимова, А.В.Малько, Н.И.Матузова, А.В.Мицкевича, О.Ю.Рыбакова, И.Н.Сенякина, Р.О.Халфиной и некоторых других. Существенными для настоящего исследования являются научные труды ученых в области конституционного и административного права: Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Л.Ф.Болтенковой, В.Г.Вишнякова, Л.М.Колодкина, Г.Н.Комковой, Н.М.Конина, А.Ф.Ноздрачева, И.И.Овчинникова, Н.Д.Погосяна, Ю.И.Скуратова, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Н.М.Чепурновой, Е.В.Шориной и других авторов. Содержательный теоретический материал по проблемам финансового контроля имеется в работах ученых-экономистов: И.А.Белобжецкого, Н.Т.Белуха, В.В.Бурцева, Ю.А.Данилевского, Н.П.Ефимовой, Дж.М.Кейнса и других ученых.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансового контроля со стороны уполномоченных органов государства и муниципальных образований в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы административного и финансового права, регулирующие отношения в сфере финансового контроля, а также соответствующая правоприменительная практика, труды отечественных и зарубежных ученых, в которых анализируется практика административно-правового обеспечения финансового контроля.
Целью диссертационной работы является комплексный правовой анализ теоретических и практических вопросов административно-правового обеспечения повышения эффективности финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе развития в целях выявления недостатков административно-правового регулирования отношений в сфере финансового контроля и определения путей их устранения.
Достижение обозначенной цели предполагает решение следующих научных задач:
раскрытие сущности и специфических признаков финансового контроля как объекта административно-правового и финансового обеспечения, выявление отличительных черт административно-правового метода от иных сопредельных правовых методов регулирования отношений в сфере финансового контроля;
анализ принципов административно-правового и финансового регулирования отношений в сфере финансового контроля как базовых положений, определяющих целевые и иные существенные характеристики механизма административно-правового обеспечения финансового контроля в Российской Федерации;
исследование генезиса и современного состояния механизма административно-правового регулирования отношений в области финансового контроля, его составных элементов как единого взаимосвязанного комплекса, обеспечивающего реализацию целей и функций государства в финансовой сфере;
выявление особенностей правового статуса уполномоченных органов государства, муниципальных образований и иных субъектов, обеспечивающих контрольную функцию публично-правовых образований в кредитно-финансовых отношениях;
исследование порядка административно-правового и финансового регулирования деятельности субъектов, осуществляющих финансовой контроль, выявление признаков системности и комплексности в реализации финансового контроля в Российской Федерации;
проведение сравнительно-правового анализа административно-правового обеспечения финансового контроля в развитых экономических странах и в России на предмет заимствования лучшего опыта организации финансового контроля для внедрения его в Российской Федерации;
выявление противоречий и пробелов административно-правового обеспечения финансового контроля в Российской Федерации и определение путей их преодоления.
Методологической основой выступают общенаучные методы познания (анализ и синтез; дедукция и индукция; диалектический, исторический, системный и функциональный и т.д.) и частнонаучные (специально-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.
Наблюдение направлено на изучение и осмысление аспектов развития и формирования финансово-контрольной деятельности в обществе и государстве, правовые и теоретические нормы, отражающие и определяющие сущность и систему финансового контроля.
На основе метода моделирования в исследовании представлены возможные пути совершенствования законодательства и процедур, направленных на повышение эффективности финансового контроля.
Важное значение имеет историко-правовой метод, который предусматривает анализ и сравнение фактов, обстоятельств правовой действительности с теми историческими событиями и процессами, в ходе оценки которых формулируются представления об объективной картине системы финансового контроля.
Также своё применение нашли формально-логический, статистический, конкретно-социологический, дедуктивный методы, а также метод анализа, синтеза, аналогии, юридической компаративистики, правовой преемственности и другие методы познания, направленные на системный учёт экономических, социальных, идеологических и политических факторов, уровень правовой культуры и правовых традиций, внутреннюю логику развития финансово-правовой науки.
Нормативную правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства финансов Российской Федерации, акты органов судебной власти и иные ведомственные документы, относящиеся к предмету исследования, а также законодательные акты, ранее действовавшие в России.
Научная новизна диссертации заключается в разработке на основе применения комплексного подхода концептуальных положений административно-правового регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, включающей в себя сущностные аспекты механизма реализации контрольно-надзорных мероприятий и базирующейся на основе системы правовых принципов организации и порядка осуществления финансового контроля.
Административно-правовые основы финансового контроля на уровне государства, каждого из его публично-правовых образований предполагают формирование целостной системы прямых и обратных связей, посредством которых достигаются цели государства в процессе управления финансовыми институтами, а также в ходе применения последних для воздействия на иные сферы общественной жизни.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Сформулировано авторское понятие финансового контроля как целенаправленной и системно упорядоченной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также иных организаций, направленной на выявление достижения целей в экономической сфере, проверку законности и эффективности использования денежных средств, соблюдение финансовой дисциплины, базирующейся на применении прямых и обратных связей, призванной предоставить уполномоченным органам информацию об экономическом состоянии в целом по стране и каждого экономического субъекта в частности. 2. Административно-правовой механизм финансового контроля представляет собой часть управленческого механизма государства и муниципальных образований, предполагающего разработку и реализацию политики в сфере контроля, формулирование принципов осуществления финансового контроля, создание организационной основы финансово контрольного обеспечения деятельности государства в экономической сфере, включающей в себя сложившиеся комплексы отношений по осуществлению контрольной деятельности, формирование правовой основы осуществления финансового контроля, системы органов государства и иных субъектов, реализующих функцию контроля за соблюдением финансового законодательства, применение организационно технических средств осуществления контрольной деятельности. 3. Специфика административно-правового метода в процессе регулирования отношений финансового контроля заключается в направленности этого метода на регламентацию контрольной деятельности в связи с решением управленческих задач органами исполнительной власти, осуществляющими финансовый контроль. К числу отличительных признаков административно-правового метода от метода финансового права в сфере осуществления финансового контроля относится то, что административно-правовой метод предполагает одинаковый режим реализации, вне зависимости от сферы осуществления. Административно-правовой метод в меньшей степени связан с задачей проверки эффективности использования денежных средств в то время, как финансово-правовой метод призван обеспечивать проверку законности и эффективности финансовой деятельности. В плане учета субъектного состава административно-правовой метод не распространяется на порядок финансового контроля, осуществляемого Парламентом Российской Федерации.
4. Результаты систематизации и классификации принципов правового регулирования финансового контроля в зависимости от их организационно-правовой роли могут быть представлены в виде следующих авторских выводов.
В числе административно-правовых принципов следует выделять: принцип регламентации контрольной деятельности субъектов, осуществляющих финансовый контроль, выразившийся в принятии административных регламентов деятельности уполномоченных органов; принцип периодичности проведения проверок и иных контрольных мероприятий финансового контроля; принцип плановости осуществления финансового контроля; принцип взаимодействия органов власти и иных уполномоченных субъектов, осуществляющих финансовый контроль.
К числу конституционно-правовых принципов относятся: принцип обеспечения интересов государства (муниципального образования) в финансовой сфере; принцип законности методов и форм реализации финансового контроля; принцип иерархии компетенции в процессе взаимодействия контрольных органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
5. К реализации отдельных контрольных и надзорных полномочий в финансовой сфере, помимо органов власти, привлекаются организации, не входящие в структуру органов государственной власти, например, государственные внебюджетные фонды, коммерческие банки в процессе реализации ряда публичных функций, государственные корпорации (Агентство по страхованию вкладов физических лиц), бюджетные учреждения и другие субъекты.
6. Административно-правовое обеспечение порядка осуществления финансового контроля должно предполагать четкое определение компетенции каждого органа исполнительной власти в сфере контрольной деятельности, а также содержания и процедуры осуществления финансового контроля.
На негосударственные организации и иные лица, наделенные полномочиями по осуществлению финансового контроля от имени государства или муниципального образования, необходимо распространить обязанность по соблюдению административно-правового регламента в процессе реализации контрольной деятельности. 7. Обоснован вывод о необходимости внедрения в систему российского финансового контроля положительного опыта зарубежных стран по административно-правовому обеспечению в сфере финансового контроля. Имеется в виду выявленная на основе проведения компаративно правового анализа административно-правового регулирования финансового контроля в зарубежных государствах система дублирующего контроля со стороны ряда органов власти, что обеспечивает перекрестный и взаимный контроль не только за подконтрольным субъектом, но за самими контролирующими (надзорными) органами. Заслуживает внимания организация системы повышения квалификации работников, осуществляющих финансовый контроль, предусматривающая адресное обучение, проведение независимого объективного контроля за знаниями и иными качественными показателями каждого сотрудника контролирующих органов при завершении учебы, и в процессе их профессиональной деятельности. 8. В целях обеспечения разграничения полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля, принципов их взаимодействия, системы правовых гарантий по защите прав и интересов органов муниципального финансового контроля необходимо внести сформулированные и обоснованные в тексте работы изменения в главу 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с этим целесообразно принятие соответствующих нормативных правовых актов, касающихся финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Обоснована также необходимость принятия федерального закона о финансовом контроле, в котором, кроме определения видов, форм, принципов финансового контроля, должны быть решены вопросы иерархии, принципы взаимодействия органов финансового контроля, а также стандартизации финансового контроля и его органов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нём на основе систематизации и критического осмысления имеющихся в современной юридической литературе взглядов на проблемы финансового контроля, раскрыты и обоснованы теоретические основы административно-правового механизма финансового контроля. Результаты исследования дополняют и развивают отдельные разделы науки финансового права.
Практическая значимость результатов исследования определяется новизной и актуальностью поднятых в данной работе проблем, а также ориентированностью исследования на повышение эффективности финансового контроля.
Автором выработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма финансового контроля и его организационно-правовых основ, позволяющие повысить эффективность финансового контроля.
Материалы настоящего диссертационного исследования также могут быть применены для разработки нормативных правовых актов при осуществлении контрольной деятельности государственных и муниципальных органов, организаций независимо от форм собственности, физических лиц в Российской Федерации.
Кроме того, сформулированные выводы и предложения, а также материалы данной работы могут быть использованы для дальнейших научных исследований по данной тематике и в учебном процессе при преподавании административного права, бюджетного и финансового права, а также специальных курсов, включающих вопросы осуществления финансового контроля.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, рассмотрена и рекомендована к защите кафедрой государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Основные положения, выводы и рекомендации, изложенные в настоящем исследовании, легли в основу выступления автора на VII Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, май 2009 год). Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражения в опубликованных работах автора и могут представлять интерес для работников органов финансового контроля и научной общественности.
Результаты исследования используются автором в учебном процессе Российского государственного социального университета при преподавании дисциплин «Финансовое право» и «Административное право».
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений.
Понятие и правовая сущность финансового контроля
Одним из направлений контроля органов государства и муниципальных образований является финансовый контроль.
При переходе к рыночной экономике, когда на современном этапе развития нашего государства возросла роль финансов и вместе с тем усилился вывоз капитала за границу, происходит сращивание капитала с криминальными структурами, нарушаются налоговое и другое законодательства, касающиеся финансовой и хозяйственной сфер деятельности, роль финансового контроля значительно возрастает. Финансовый контроль призван содействовать успешной реализации финансовой политики государства, обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов в финансовой, хозяйственной и социальной сферах государственной и общественной жизни. При рассмотрении понятия и сущности финансового контроля имеем в виду, что «осуществление финансового контроля есть форма государственного регулирования определенных производственных отношений. Возможность его проведения вытекает из наличия особой контрольной функции финансов, общественное назначение которых состоит, в частности, в обеспечении экономических условий для осуществления государством контроля за рациональным формированием и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов»
В наиболее общем смысле можно сказать, что финансовый контроль - это совокупность действий и операций, направленных на проверку финансовых вопросов деятельности субъектов хозяйствования, с целью управления финансовой стороной хозяйственной деятельности. Финансовый контроль государства регламентирован законодательством и осуществляется особыми контрольными органами.
Перед тем, как приступить к обсуждению основных понятий, следует обратиться к истории. Научная литература по финансовому контролю направляет к истокам обозначения основополагающих понятий, заставляя найти взаимосвязь с терминологией, имевшей место в учебниках и трудах, правовых актах XIX-XX веков, и современной трактовкой.
Финансовая наука до самого XVIII в. была известна и развивалась исключительно во Франции. Другие страны не понимали этого направления в таких масштабах.
В дореволюционной России носил широкую известность термин «государственный контроль». Словосочетание означало процедуру, при которой проводилась проверка исполнения решений или же велось наблюдение, имевшее целью проверку государственного органа (учреждения), принимавшего подобного рода решения. Если проверялся государственный орган, ведающий принятием решений, то словосочетание «Государственный контроль» писалось с большой буквы, чтобы можно было различить оба понятия. В современном русском языке слово «контроль» сохранило многозначность. Так, в словаре СИ. Ожегова выделяются два его значения: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля
В XIX - начале XX веков финансовый контроль в финансово-правовой науке рассматривался не в роли отдельного финансово-правового института, а считался одним из подпунктов учения о государственном бюджете. Выходит, что бюджетный контроль и государственный контроль называли схожими понятиями. Видимо, подобный подход к понятию государственного контроля в момент образования отечественной науки финансового права был вызван тем фактором, что в России не получили должного развития товарно-денежные отношения. В то время даже налоги выплачивались частично в натуральном выражении, а слово «финансы» (les finances), имеющее французское происхождение, обозначало государственное достояние и состояние правительственного хозяйства . Когда в обществе началось укрепление товарно-денежных отношений, предмет финансовой науки стал получать индивидуальность, отделяться от прочих наук. В течение всего времени становления понятия «финансовое право», «финансовая наука» («наука о финансах»), «финансы» считались аналогичным и в XIX — начале XX веков существовали особые взгляды, которые точно высказал профессор Московского университета Озеров И.Х. Он говорил: «Финансовая наука принадлежит, с одной стороны, к циклу экономических наук, с другой — к наукам правовым; она является наукой (в переносном смысле) о хлебе насущном, о том, почему члены известного общественного союза имеют хлеб или не имеют его и в чем заключаются наилучшие способы добыть хлеб или нужные для хозяйства средства» .
Правовые основы финансового контроля
В последние десятилетия наука финансового права вполне основательно рассматривает финансовый контроль как институт финансового права, относящийся к общей части финансового права1. Вместе с тем, нельзя не отметить специфику проведения финансового контроля в сфере бюджета, страхования, налоговых отношений, кредитования, валютных операций. Несмотря на различные виды финансового контроля, для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, осуществляющих финансовый контроль, характерны общие принципы, цели и задачи, закрепленные в нормах конституционного, административного, финансового права. Поскольку финансовый контроль носит всепроникающий характер, как важнейшая функция финансов, постольку следует говорить об особой роли финансового контроля на каждой стадии финансовой деятельности. Понятие финансового контроля было закреплено в Указе Президента Российской Федерации от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» , действующем и в настоящее время. Следует учитывать то обстоятельство, что Указ регламентирует вопросы государственного финансового контроля именно на федеральном уровне.
Согласно этому Указу, финансовый контроль в Российской Федерации включает в себя контроль над исполнением финансового бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, а также контроль над организацией денежного обращения, контроль над использованием кредитных ресурсов, контроль над внутренним и внешним государственным долгом, контроль над государственными резервами, контроль над предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. В качестве субъектов государственного финансового контроля поименованный Указ устанавливает: - Счетную палату Российской Федерации; - Центральный банк Российской Федерации; - Министерство финансов Российской Федерации; - Федеральную службу финансово-бюджетного надзора; - Федеральное казначейство; - Федеральную службу страхового надзора; - Федеральную налоговую службу Российской Федерации; - Федеральную таможенную службу Российской Федерации; - Контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти и иные органы, осуществляющие контроль над поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Указ предписывает соответствующим контрольным и финансовым органам не реже одного раза в год проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования бюджетных средств не только в федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета. Министерство финансов Российской Федерации действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 . Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, финансового обеспечения госслужбы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В задачи Министерства финансов входит: совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма; разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации; разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.
Для выполнения своих задач и функций Министерство финансов Российской Федерации имеет необходимые права, вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля; права, определяемые участием в формировании и использовании целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов (запрашивать материалы по проектам этих фондов и отчеты об их использовании). В зависимости от вида финансовой деятельности, по которой проводится финансовый контроль, он называется налоговый, бюджетный, банковский, в сфере страхования, валютный.
Организационно - правовая система финансового контроля в Российской Федерации
В рыночных условиях происходит усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям хозяйствующих субъектов, что ведет к усложнению финансового контроля.
Нормы, образующие финансовый контроль, носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и содержатся как в общей, так и в особенной части финансового права.
С одной строны финансовый контроль - часть государственного управления, средство реализации политики государства; с другой -управленческая деятельность. Финансовый контроль выступает как средство достижения государственных целей - установления правопорядка
Целью финансового контроля является не только достижение правопорядка, но и обеспечение законности. При этом реализации подлежат следующие задачи: проведение учета и анализа выполнения организациями и гражданами финансовых обязательств перед государством; осуществление учета и анализа использования учреждениями, организациями денежных средств; установление контроля над соблюдением правил выполнения финансовых операций, прочих расчетов, а также хранения денежных средств; выявление внутренних резервов и резервов производства; обнаружение, предупреждение и устранение нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины.
Для выполнения указанных задач и достижения названных целей финансовый контроль, должен по своей сути, стать финансовым мониторингом, как это указывает в своих работах О.Н.Горбунова
Финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в соответствии с действующими нормами права, закрепленными в Конституции Российской Федерации , Гражданском кодексе Российской Федерации , Бюджетном кодексе Российской Федерации , Налоговом кодексе Российской Федерации5, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, законодательных актах органов местного самоуправления, подзаконных нормативных правовых актах, указах Президента, постановлениях Правительства Российской Федерации и др.
Система финансового контроля создается для обеспечения соблюдения политики в сфере финансов, стратегии государства, соблюдения требований законодательства. Она предполагает создание такой совокупности мер, методик и процедур, которые используются государством для эффективного регулирования финансовой деятельности.
Исходя из теоретических взглядов ученых на систему финансового контроля, можно построить ее следующим образом (см. Приложение 5).
Выделение в системе контроля управляющего субъекта необходимо, так как наделенный властью управляющий субъект определяет политику управления, в том числе объект контроля, полномочия лиц, осуществляющих контроль и т.д. В качестве управляющего субъекта при осуществлении государственного финансового контроля может выступать Федеральное собрание, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. При негосударственном финансовом контроле это могут быть руководители, владельцы, принимающие управленческие решения.
В большинстве случаев полномочия делегируются какому-либо органу или лицу. Например, при управляющем субъекте — Президенте Российской Федерации - полномочия делегируются народом посредством выборов; полномочия генеральному директору общества делегируются советом директоров.
Контролирующие субъекты могут быть разделены по различным признакам в зависимости: а) от создания по правовому основанию:
Счетная палата - по Конституции Российской Федерации; Служба финасово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, ревизионные комиссии акционерных обществ, аудиторские организации - законы, другие законодательные акты; службы внутреннего аудита, ревизионные отделы - внутренние распорядительные документы;
б) от правового статуса субъектов, осуществляющих финансовый контроль: государственный и муниципальный (в том числе федеральный финасовый контроль и финансовый контроль субъектов Российской Федерации); коммерческий (аудиторский); внутрихозяйственный (внутренний); общественный; в) от территориального расположения: на международном уровне;
Взаимодействие органов государственного и муниципального финансового контроля
Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля в последние десятилетия являются предметом научных дискуссий и осмысления. Определив финансовый контроль как деятельность государственных, муниципальных и иных органов, имеющих соответствующие полномочия, осуществляемую посредством специальных организационных методов и нацеленную на установление законности и достоверности финансовых операций, объективную оценку экономической целесообразности финансово хозяйственной деятельности, увеличение доходных поступлений в бюджет и общую сохранность государственной и муниципальной собственности, рассмотрим механизм их взаимодействия. Только эффективная система финансового контроля способна обеспечить работу механизма централизованного государственного управления финансовыми ресурсами страны. Критерием четкости системы финансового контроля является ее способность обеспечивать легитимность, эффективность и целесообразность финансовой деятельности. В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Финансовая дисциплина - это соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организация, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц . Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль над соблюдением законодательства о представлении льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджетных ассигнований и т. д.).
Согласно установленным законодательством нормам, финансовый контроль в стране осуществляет вся система органов государственной власти и местного самоуправления. Муниципальный финансовый контроль осуществляется органами местного самоуправления. Законодательно установленный муниципальный финансовый контроль может быть осуществлен через органы муниципального финансового контроля, которые и формируют систему муниципального финансового контроля2. При этом муниципальный финансовый контроль является важным элементом всей системы финансового контроля в государстве, во многом определяющим весь государственный финансовый контроль. В конечном счете, органы муниципального финансового контроля всегда следуют за органами государственного финансового контроля, подчиняясь их предписаниям. Проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля в последние десятилетия являются предметом как научного осмысления, так и самых широких общественных дискуссий. В современной правовой теории имеют место два основных подхода в вопросе взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля.
Первый подход призывает отделять местный финансовый контроль от государственного1. При этом влияние органов государственного финансового контроля на органы муниципального финансового контроля полностью исключается (кроме правового регулирования).
Второй подход можно назвать подходом «огосударствления» муниципального финансового контроля, заключающимся в жесткой привязке органов муниципального финансового контроля к системе органов государственного финансового контроля". Таким образом, муниципальный финансовый контроль становится продолжением государственного финансового контроля. На первый взгляд, эти подходы можно назвать взаимоисключающими. Отделение этих подходов один от другого связано не с субъективным анализом экспертов-теоретиков, а с объективным процессом становления и развития местного финансового контроля в Российской Федерации. Разделение на два подхода подстегивается неоднозначностью правового регулирования финансового контроля и имеющимися правовыми пробелами в вопросах финансового контроля. Поэтому проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля приобретают сегодня достаточно важное значение. Требуется осмысление теоретических и практических, в том числе правовых, аспектов этого взаимодействия с точки зрения соотношения как государства и общества вообще, так и правового государства и гражданского общества в частности. Исторически муниципальный финансовый контроль в России всегда был связан с государственным: с одной стороны выступал как его продолжение на местном уровне, с другой - обладал достаточными полномочиями для действий независимо от органов государственного финансового контроля. Можно сказать, что система органов финансового контроля в Российской Федерации к сегодняшнему моменту сложилась. Однако финансовый контроль сегодня так и не имеет системной организации. Органы государственного финансового контроля действуют на федеральном и региональном уровнях, органы же муниципального финансового контроля - только на региональном уровне. Отсюда и возникают проблемы взаимодействия органов финансового контроля - государственных и муниципальных.
