Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Страхование банковских вкладов и традиционное страхование 13
1. История возникновения страхования, его понятие и основные черты 13
2. История возникновения и основные черты страхования банковских вкладов 35
3. Соотношение страхования банковских вкладов с традиционным страхованием 46
Глава 2. Место правовых норм, регулирующих отношения по страхованию банковских вкладов, в системе права и системе законодательства Российской Федерации 60
1. Публично-правовые особенности страхования банковских вкладов. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов 60
2. Место правовых норм, регулирующих отношения по страхованию банковских вкладов, в российской системе права 114
3. Место правовых норм, регулирующих отношения по страхованию банковских вкладов, в системе законодательства Российской Федерации 134
Заключение 149
Приложение 160
Библиография
- История возникновения страхования, его понятие и основные черты
- История возникновения и основные черты страхования банковских вкладов
- Публично-правовые особенности страхования банковских вкладов. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов
- Место правовых норм, регулирующих отношения по страхованию банковских вкладов, в российской системе права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время мировая экономика и экономики ряда стран находятся в состоянии затяжного кризиса. В связи с этим вопросы эффективной защиты имущественных интересов рядовых вкладчиков банков и укрепления доверия указанных лиц к национальным финансовым системам приобретают особенную остроту и актуальность.
В СССР вопрос о защите сбережений населения не возникал, поскольку денежные средства граждан хранились, как правило, на счетах в Сберегательном банке, и их возврат формально гарантировался государством.
С переходом к рыночной экономике в России стала формироваться и банковская система. Первый коммерческий банк (Ленинградский кооперативный банк «Патент») был зарегистрирован 26 августа 1988 года. Молодая банковская система, как и российская экономика начала 90-х гг. в целом, характеризовались нестабильностью и отсутствием надлежащего правового регулирования. Негативные последствия этого в полной мере почувствовали на себе обычные граждане.
Первый удар по сбережениям населения был нанесен в 1991 - 1992 гг., когда в результате высокой инфляции они обесценились, по меньшей мере, в 5000 раз". В 1994 - 1995 гг. почти 40 млн. человек лишились своих накоплений в результате мошеннических действий так называемых «финансовых пирамид» . Но самое большое потрясение вкладчики испытали в результате финансово-экономического кризиса 17 августа 1998 г., когда рубль обесценился сразу в 5 раз. Это повлекло за собой неплатежеспособность целого ряда крупных банков, объем сбережений населения в них составил 25% суммарного объема привлеченных банками вкладов, а число вкладчиков одного только АКБ «СбС-АГРО» превысило 1 миллион4.
1 В настоящей работе под сбережениями понимаются денежные средства в банковских вкладах и на банковских
счетах.
2 См.: Государственное регулирование инвестиций/ под ред. В.П. Орешина. М., 2000. С. 20.
3 См.: Ленева И.Г. Защита прав вкладчиков: отечественные проблемы// Право и политика, 2005. № 5. С. 10.
4 Вестник Банка России, 2001. № 22 (522). С. 5.
В результате указанных событий пострадало множество граждан, которые лишились своего имущества в виде вкладов и не смогли вернуть его обратно. В большинстве случаев это негативно отразилось на их материальном благосостоянии и уровне жизни. Подобные ситуации недопустимы для правового и социального государства, каковым позиционирует себя Россия. Статья 7 Конституции Российской Федерации5 прямо устанавливает, что политика российского государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. Государственные органы и должностные лица в своем целеполагании и практической деятельности должны исходить из приоритетности и незыблемости прав и законных интересов человека и гражданина.
Для предотвращения возникновения указанных ситуаций в зарубежных странах был разработан и эффективно применяется в течение многих лет такой механизм, как система страхования вкладов6. В настоящее время формализованные системы защиты сбережений населения введены в 100 странах, происходит унификация основных правил и стандартов создания указанных систем. Так, в Европе с 1995 г. действует Директива Европейского парламента и Совета от 30 мая 1994 г. № 94/19/ЕС «О системе гарантирования депозитов»7 (далее - Директива 94/19/ЕС), обязательная для всех участников Европейского союза (далее - ЕС), а также стран, желающих к нему присоединиться.
Таким образом, в предоставлении защиты имущественным интересам вкладчиков реализуется социальный аспект введения системы страхования банковских вкладов. Вместе с тем ее формирование обусловлено и экономическими причинами.
Сбережения населения являются наиболее доступной и постоянной ресурсной базой банков и в последнее время приобретают все большее
5 Российская газета, 1993. 25 декабря. № 237.
6 В различных странах данная система называется по-разному: система страхования вкладов, система
гарантирования вкладов, система защиты вкладов и т.п. Для целей настоящей работы такие понятия
используются как равнозначные.
7 Directive 94/19/ЕС of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 on deposit-guarantee schemes//
Official Journal of the European Communities. № L 135, 1994. p. 5-14.
5 значение. В условиях кризиса долгового рынка на Западе российские банки вынуждены искать финансовые ресурсы на внутреннем рынке и привлекать все больше денежных средств граждан, за счет которых банки осуществляют финансирование реального сектора экономики. На это обстоятельство обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что размещение гражданами своих денежных средств в банках «в личных интересах, имеет и публичное значение, поскольку сбережения населения являются устойчивым источником ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования» .
Однако в соответствии с действующим гражданским законодательством все вклады физических лиц, в том числе и срочные, являются по существу вкладами до востребования и могут быть в любой момент изъяты их владельцами. Массовой изъятие населением своих вкладов из банка может привести к кризису ликвидности, а затем и к неплатежеспособности даже финансово устойчивого банка.
Анализ поведения российских вкладчиков в кризисных ситуациях и опыт других стран свидетельствуют о том, что при появлении первых признаков ухудшения экономической ситуации население быстро впадает в панику и спешит забрать из банков свои сбережения. Предотвратить или сдержать массовое изъятие вкладов банки самостоятельно не могут. С такой задачей, как показывает практика зарубежных стран, зачастую успешно справляется система страхования вкладов, эффективное действие которой приводит к повышению доверия граждан к национальным банкам.
В России подобная система была создана в 2003 г. с принятием Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»9 (далее - Закон). Фактически функционировать она начала в сентябре 2004 г. после включения в систему страхования вкладов первых банков.
8 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2001 № 10-П/ (далее -
Постановление № 10-П)// Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 3058.
9 Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 52, ст. 5029.
Указанный закон установил правовые, финансовые и организационные основы функционирования российской системы защиты сбережений населения, компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, порядок выплаты возмещения по вкладам, а также порядок взаимодействия участников указанной системы.
Страхование вкладов представляет собой новое явление для российского правопорядка, которое требует анализа с учетом пятилетнего опыта функционирования соответствующей системы. Это позволит определить эффективность правого регулирования таких общественных отношений, а также наметить пути его совершенствования.
Задачи и цели исследования. Основными целями настоящего исследования являются: определение правовой природы отношений по страхованию вкладов в России; установление места правовых норм, регулирующих указанные отношения, в системе финансового права и в системе законодательства Российской Федерации, а также выявление общемировых тенденций в области обеспечения защиты сбережений населения.
В соответствии с указанными целями в диссертации поставлены следующие задачи:
провести анализ традиционного страхования, его сущности и признаков, позволяющих отграничить страховые отношения от иных смежных с ними правоотношений;
выявить основные черты российской системы страхования вкладов и на их основе провести сравнительный анализ традиционного страхования и страхования вкладов;
- проанализировать особенности правового статуса Агентства по
страхованию вкладов (далее также - Агентство) и формы собственности на его
имущество, правовой режим страховых взносов банков в фонд обязательного
страхования вкладов (далее также - ФОСВ);
изучить понятие юридического лица публичного права и определить возможность его применения к Агентству по страхованию вкладов;
определить место комплекса правовых норм, регулирующих отношения по страхованию вкладов, в системе права и системе законодательства Российской Федерации;
исследовать деятельность международных финансовых и иных организаций и сообществ по унификации стандартов создания и функционирования систем защиты сбережений населения;
сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования отношений по страхованию вкладов в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе создания и функционирования российской системы страхования вкладов, взаимодействия их участников, а также общественные отношения по традиционному страхованию.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие банковскую деятельность, традиционное страхование, осуществление защиты сбережений населения в Российской Федерации, а также правовые акты и рекомендации международных финансовых и иных организаций и сообществ. Кроме того, в предмет настоящего исследования была включена сложившаяся правоприменительная (в том числе судебная, арбитражная) практика.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В процессе работы были использованы общенаучные методы познания: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, и ряд частнонаучных методов: историко-правовой, системно-функциональный, формально логический, сравнительно-правовой, статистический и др.
Применение историко-правового метода позволило выявить и раскрыть сущность и основные черты традиционного страхования и страхования вкладов. Сравнительно-правой метод использовался для отграничения страховых отношений, в том числе и по страхованию вкладов, от смежных
8 отношений и для определения соотношения традиционного страхования со страхованием вкладов. Данный метод применялся также при изучении правовых актов, принятых международными финансовыми и иными организациями и сообществами, в области страхования вкладов с целью определения соответствия российской системы страхования вкладов унифицированным стандартам создания и функционирования подобных систем.
Теоретическую основу исследования составили работы таких
дореволюционных, советских и российских ученых в области традиционного
страхования, как: В.И. Серебровского, В.Р. Идельсона, Д.И. Мейера,
Г.Ф. Шершеневича, О.С. Иоффе, СЕ. Лиона, В.К. Райхера, К.Г. Воблого,
А.А. Гвозденко, B.C. Белых, И.В. Кривошеева, В.В. Аленичева,
М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.А. Мотылева, А.И. Худякова, М.Я. Шиминовой.
Вопросы защиты прав и имущественных интересов вкладчиков несостоятельных банков, опыт других государств в данной области и особенности российской системы страхования вкладов освещены, в частности, в трудах следующих ученых: А.В. Аникин, А.В. Турбанов, Д.Ю. Лялин, А.В. Венедиктов, Н.Ю. Ерпылева, а также в диссертационных исследованиях на соискание ученой степени кандидата юридических или экономических наук Д.В. Гаврилина, В.А. Мирошникова, Н.Н. Евстратенко, Ю.И. Плохута-Плакутиной.
При исследовании общих вопросов теории права, системы права и
системы законодательства, деления права на частное и публичное, а также при
изучении предмета, метода и системы финансового права теоретической
основой выступили работы таких ученых, как: Н.М. Коркунова,
Б.Б. Черепахина, П.-М. Годме, С.С. Алексеева, А.Г. Братко, А.Б. Венгерова,
О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СВ. Дорохина, Н.В. Козловой,
О.Е. Кутафина, М.В. Карасевой, В.Е. Чиркина, О.М. Олейник, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Тосуняна,
9 Н.И. Химичевои, а также диссертации на соискание научной степени кандидата или доктора юридических наук следующих авторов: А.В. Брежнев, Д.В. Гаврилин, Т.К. Жмакина, В.П. Мазаев, Е.М. Макеева, Н.В. Сердюкова, И.О. Юстус, М.К. Шерменев, В.Н. Синюков.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые всесторонне и комплексно проанализированы правовая природа отношений по страхованию вкладов в России, место регулирующих такие отношения норм в системе финансового права и в системе законодательства Российской Федерации, а также международная унификация стандартов создания и функционирования систем защиты сбережений населения.
В настоящей работе сформулированы и обоснованы следующие новые теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту и отражают его научную новизну.
1. Страхование вкладов по своей цели, признакам и элементам является
страхованием. Вместе с тем его регулирование обладает определенной
спецификой, которая позволят выделить его из всей системы традиционного
страхования, относящегося к предмету гражданского права.
К таким специфическим чертам страхования вкладов относятся, в частности: осуществление его исключительно на основе Закона единственным страховщиком, отсутствие рынка соответствующих услуг и их лицензирования, своеобразное распределение прав и обязанностей между участниками рассматриваемых отношений.
2. Наличие у Агентства по страхованию вкладов властных полномочий,
предоставленных для реализации делегированных ему государственных
функций. К властным полномочиям Агентства предлагается отнести:
установление размера ставки страховых взносов банков в фонд обязательного страхования вкладов;
правомочие требовать от банков - участников системы страхования
10 вкладов10 представления разъяснений по вопросам уплаты ими страховых взносов, ведения учета взаимных обязательств банка и вкладчиков, формирования реестра обязательств банка перед вкладчиками, а также исполнения банками иных обязанностей в сфере страхования вкладов;
принятие актов, обязательных для исполнения всеми банками. При этом принимаемые Агентством акты предлагается отнести к нормативным и распространить на них порядок регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;
право инициировать проведение Банком России проверок банков по вопросам соблюдения ими требований законодательства о страховании вкладов и участвовать в таких проверках;
правомочие получать информацию, составляющую служебную, коммерческую и банковскую тайну банка;
возможность требовать от банков предоставления вкладчикам информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка путем размещения ее в помещениях, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков.
3. Собственность Агентства является публичной, а именно таким ее
видом, как собственность государственной корпорации. К такому выводу
позволяют прийти публичный характер целей формирования и использования
имущества Агентства, выполнение им части государственный функций, а также
публичный характер самого Агентства.
4. Страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов являются
неналоговыми фискальными сборами, так как данные взносы соответствуют
всем признакам таких сборов: обязательность уплаты; установление этой
обязанности на основании федерального закона, предусматривающего все
элементы платежа; цель взимания сборов и страховых взносов имеет
Поскольку участие в системе страхования вкладов является обязательным для всех банков, имеющих право на привлечение денежных средств физических лиц во вклады и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, в дальнейшем используется единое понятие «банки» для всех банков - участников системы страхования вкладов.
публичный характер и направлена на финансирование или компенсацию расходов публичной власти; зачисление платежа в публичный фонд.
В диссертации предлагается признать Агентство юридическим лицом публичного права. К данному выводу позволяет прийти анализ признаков указанного вида юридических лиц, выделяемых различными авторами, а также специфика правового статуса, деятельности и полномочий Агентства в сфере страхования вкладов.
Комплекс правовых норм, регулирующих отношения по страхованию вкладов, по своему предмету и методу входит в состав публичного (финансового) права и представляет собой межотраслевой правовой институт.
7. В настоящей работе обосновывается правомерность признания
правовых норм, регулирующих отношения по страхованию вкладов,
межотраслевым институтом таких комплексных отраслей законодательства, как
страховое и банковское законодательство. При этом доказывается
необходимость включения Агентства в российскую банковскую систему.
Практическая значимость исследования заключается в том, что оно может служить базой для подготовки соответствующих учебных курсов и учебных пособий по финансовому, гражданскому, страховому и банковскому праву, а также являться теоретической основой при применении и толковании норм, регулирующих обязательное страхование вкладов, работниками судов, налоговых органов, банков, судебными приставами и иными лицами.
Работа содержит выводы и практические рекомендации по совершенствованию как законодательства, регулирующего страхование вкладов в России, так и практики деятельности организации, осуществляющей указанный вид страхования, - Агентства по страхованию вкладов. Эти рекомендации могут послужить основой для выработки практических мер по совершенствованию и повышению эффективности российской системы страхования вкладов и ее роли в поддержании стабильности национальной финансовой системы.
Апробация работы и внедрение результатов работы. Основные выводы и рекомендации, изложенные в настоящем исследовании, прошли апробацию в практической деятельности автора, являющегося работником Агентства по страхованию вкладов, в частности, при подготовке внутренних документов указанной организации и разработке процедур его деятельности и были неоднократно доложены на семинарах, проводимых с участием представителей Банка России, Агентства, судебных органов, а также ведущих российских высших учебных заведений.
Разработки и рекомендации, содержащиеся в диссертации,
использовались при проведении лекционных занятий по теме «Правовые
основы обязательного страхования вкладов» программы дополнительного
образования МВА «Банки», а также программы профессиональной
переподготовки «Экономико-правовое регулирование банковской
деятельности» в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Диссертация подготовлена на кафедре Финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии, где состоялось ее обсуждение, в ходе которого основные положения диссертации были одобрены и рекомендованы к публичной защите.
Основные выводы и положения исследования изложены автором в опубликованных пяти научных статьях общим объемом 2,8 п.л.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложения и списка литературы.
История возникновения страхования, его понятие и основные черты
С момента зарождения на земле человечества деятельность отдельного человека, он сам и общество в целом были подвержены опасностям природного, антропогенного, а теперь экономического и техногенного характера, что порождало неуверенность человека в своем будущем. Зачастую причиняемый отдельному хозяйству ущерб был настолько велик, что пострадавшее лицо не могло самостоятельно без привлечения дополнительных средств устранить его и восстановить прежнее положение.
Для защиты своих экономических интересов человек выработал несколько способов борьбы с неблагоприятными факторами: предупреждение возможных опасностей (превентивные способы) и подавление возникших опасностей (репрессивные способы). Однако ни высокая культура, ни улучшенная организация общественных сил не могут в полной мере предотвратить наступление неблагоприятного события и тем более устранить его последствия для отдельного лица. В целях предупреждения таких последствий и возмещения причиненных убытков человечество наряду с вышеуказанными способами борьбы с опасностями выработало еще одно средство - страхование. Оно не может восстановить потери имущества (предоставить такое же имущество взамен погибшего или непосредственно восстановить поврежденное имущество), страхование стремится только оказать некоторую имущественную поддержку пострадавшему лицу за счет разложения убытков между несколькими лицами.
Первые зачатки страховых отношений появились еще в древности и были связаны с соглашениями, заключаемыми путешественниками в целях распределения вреда, причиняемого им нападением разбойников, падежом вьючных животных или нападением на них зверей. Особое значение имели соглашения о распределении убытков между корабельщиками и купцами, которым принадлежал перевозимый груз. Такие соглашения имели форму
взаимного страхования, и упоминания о них содержались, в частности, в законах времен Хаммурапи (более 2000 лет до н.э.), законах Солона (594 г. до н.э.) и Талмуде11.
Однако возникновение страхования в современном его понимании связывается большинством авторов с морским страхованием, зародившимся на Средиземном море в XII веке . Дальнейшая эволюция страхования шла по пути расширения рынка страховых услуг, совершенствования существующих видов и форм страхования и появления новых, отвечающих потребностям общества того времени в страховой защите от той или иной опасности.
Так, предпосылкой возникновения акционерной формы страхования послужила перевозка товаров через Атлантический океан . Лондонский пожар 1666 г., уничтоживший почти весь центр города, явился толчком к появлению страхования от огня14. Возникает страхование от града, падежа скота, сухопутное транспортное и иные виды имущественного страхования.
Наряду с имущественным страхованием зарождается и начинает развиваться личное страхование. Первое страховое общество по страхованию жизни было учреждено в Англии в 1765 году. В континентальной Европе и в Америке соответствующие страховые общества возникли лишь в XIX веке15.
В России формирование первых элементов страхования относится к X -XI векам. Примером этого в нормах обычного и писаного права может служить содержавшееся в Пространной редакции Русской правды по Троицкому списку понятие дикой виры — материального возмещения вреда всей вервью (общиной) в том случае, когда убитый найден на земле верви, а головник (убийца) не выдан вервью .
Возникновение коммерческого страхования в России относится к концу XVIII века . Толчком к развитию отечественного страхования в этот период послужило стремление государства предотвратить отток капитала из российской экономики. 18 июня 1786 г. Екатерина II издала манифест «Об учреждении Государственного Заемного Банка», устанавливающего в России государственную страховую монополию с ярко выраженным фискальным характером. Функции страховщика-монополиста осуществляла Страховая экспедиция при Государственном заемном банке .
Государственная страховая монополия была упразднена лишь в 1822 г., что положило начало акционерной форме страхования. Первое страховое общество, построенное на акционерных началах, появилось 27 июля 1827 г. и именовалось «Первое российское от огня страховое общество»19. Вскоре появились «Второе российское от огня страховое общество» (1835 г.), «Саламандра» (1855 г.), «Надежда» (1856 г.), «Якорь» (1872 г.), «Россия» (1881 г.), «Волга» (1881 г.) и другие страховые общества.
В 1835 г. было создано первое российское страховое общество по страхованию жизни и доходов - Общество для застрахования пожизненных и других срочных доходов и денежных капиталов «Жизнь»20.
Вместе с частноправовым страхованием, осуществляемым на акционерных началах, со второй половины XIX в. активное развитие в России получило государственное страхование, в частности обязательное государственное страхование от огня строений государственных и удельных крестьян (учреждено в 1844 г.). В этой связи важной вехой в истории развития отечественного страхования явилось введение в 1864 г. земского страхования.
В советском государстве страхование представляло собой, по сути, государственную монополию на все виды страхования, что позволяло осуществлять тотальный контроль за финансовой деятельностью страховых организаций со стороны государства.
Национализация страхового дела в 1917 г. проходила одновременно с национализацией банков, что обеспечило контроль государства за всеми транзакциями, осуществляемыми страховыми обществами, и предотвращение утечки капитала за границу. Частные страховые компании были ликвидированы, а все их материальные и денежные ресурсы, включая ресурсы иностранных частных страховых компаний, были обращены в государственную собственность. Земское и взаимное страхование переходило в ведение страховых органов исполнительных комитетов местных Советов и Совнархозов. Таким образом, государственное страхование становилось составной частью финансовой деятельности государства.
История возникновения и основные черты страхования банковских вкладов
Специфика функционирования банковской системы любого государства состоит в том, что банки, выполняя функцию финансовых посредников в обществе, аккумулируют большой объем денежных средств, которые в дальнейшем направляются ими в реальный сектор экономики. В этой связи они должны соблюдать баланс между своими пассивами и активами, не допуская возникновения диспропорции в какую-либо сторону. Основным источником ресурсной базы банков являются денежные средства населения. Однако данный источник доходов весьма нестабилен, поскольку инвестиционное поведение населения зависит от многих факторов, и даже малейший слух об ухудшении финансового состояния банка или экономического положения в стране способен вызвать массовый отток сбережений населения из банковского сектора в целом или из конкретного банка, спровоцировав тем самым кризис ликвидности. Кроме того, для банковского сектора, более чем для иных сфер экономики, характерен принцип домино, когда банкротство отдельного банка может вызвать цепную реакцию и, как итог, кризис всей финансовой системы. С другой стороны, невозможность банком исполнить свои обязательства наносит вред большому числу его клиентов, прежде всего, мелким и средним вкладчикам.
Мировая практика выработала эффективный механизм, позволяющий, с одной стороны, сдерживать массовое изъятие вкладов из банковской системы и стабилизировать ее, а с другой, - защитить права и законные интересы вкладчиков. Таким механизмом является система страхования вкладов, которая на сегодняшний день в том или ином виде введена практически в 100 странах. Основными причинами принятия государствами таких мер явились банковские кризисы, желание повысить инвестиционную привлекательность национальной финансовой системы на мировом рынке, а также необходимость соблюдать требования, установленные международными организациями для своих участников. В Европе каждое государство - член ЕС в соответствии с
Директивой 94/19/ЕС обязано осуществлять контроль за созданием и официальным признанием на своей территории одной или нескольких подобных систем. Важным положением указанной директивы является обязательность участия каждого кредитно-финансового учреждения, принимающего вклады, в одной из таких систем.
Проблемы стабилизации банковской системы и обеспечения сохранности сбережений частных лиц являются актуальными и для России. Российские вкладчики не раз лишались в той ли иной форме своих сбережений. Изначально хрупкое доверие населения к становившейся российской банковской системе было подорвано в 1992 г. инфляцией, которая обесценила сбережения на счетах в Сберегательном банке Российской Федерации (или в государственных облигациях), по меньшей мере, в 5000 раз5 . Следующее потрясение для граждан было связано с мошенническими действиями так называемых финансовых пирамид в 1994 - 1995 гг., которые также явились причиной утраты миллионами- вкладчиков личных сбережений. В результате указанных событий свои вклады потеряли почти 40 млн. человек52. Но самый большой удар вкладчикам нанес финансово-экономический кризис 17 августа 1998 г., когда рубль "обесценился сразу в 5 раз, что повлекло за собой, неплатежеспособность целого ряда крупных банков. Объем сбережений населения в пострадавших банках составил 25% суммарного объема привлеченных банками вкладов, а число вкладчиков одного только АКБ «СбС-АГРО» превысило 1 миллион . Неплатежеспособность ряда банков вызвала панику среди населения. Опасаясь за свои сбережения, вкладчики здоровых в финансовом отношении банков начали активно изымать свои вклады, снижая тем самым их ликвидность. Именно кризис ликвидности в связи с массовым оттоком привлеченных банками средств населения явился причиной банкротства многих из них. Следствием экономических потрясений на протяжении 90-х годов явилось недоверие основной массы населения к национальной банковской системе в целом и отдельным банкам и, как следствие этого, стойкое нежелание хранить накопленные ими денежные средства в кредитных организациях. Так, в совместном заявлении Правительства Российской Федерации и Банка России было отмечено, что доля вкладов населения в совокупных пассивах банковского сектора на протяжении всего послекризисного периода не превышала 20%. При этом в реальном исчислении указанные вклады на 1 июля 2001 года составили 70% от предкризисного уровня54. Исследование, проведенное American Express, показало, что на конец 2002 г. 92% российских семей хранили денежные средства дома, а общая сумма этой наличности, по оценкам компании, составляла 21,1 млрд. долларов США55.
Кроме того, изменилась и структура вкладов. Вкладчики стали отдавать предпочтение вкладам до востребования либо краткосрочным вкладам. По состоянию на 1 июля 2001 г. долгосрочные обязательства (со сроком исполнения свыше одного года) составляли около 7% совокупных обязательств банка56. Таким образом, банки лишились устойчивого источника ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования, что приводило к дисбалансу в структуре их активов и пассивов и явилось одним из сдерживающих факторов, затруднявшим выход российской экономики из кризиса и преодоление его последствий.
Публично-правовые особенности страхования банковских вкладов. Правовой статус Агентства по страхованию вкладов
Публично-правовые черты отношений по защите сбережений населения можно условно разделить на несколько групп: 1) публичный характер целей системы страхования вкладов и деятельности Агентства; 2) особенности создания, реорганизации и ликвидации Агентства; 3) наличие у Агентства властных полномочий; 4) публичный характер фонда обязательного страхования вкладов; 5) правовой статус страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов как обязательных платежей; 6) финансово-правовой характер ответственности за неуплату (просрочку уплаты) страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов.
1. Публичный характер целей системы страхования вкладов и деятельности Агентства В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона целями создания в России системы страхования вкладов являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление их доверия к национальной банковской системе и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему.
Первая из указанных в Законе цель системы страхования вкладов обусловлена социальным назначением Российской Федерации как государства, где человек, его права свободы признаются высшей ценностью и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной властей (ст.ст. 7 и 18 Конституции Российской Федерации). На это обратил внимание Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию: «денежные сбережения граждан должны- быть, предметом самого пристального внимания, повседневной работы и безусловнойответственности Правительства России»86.
В; настоящий момент банковские вклады являются самой понятной, привычной, а потому и, распространенной формой участия, населения в рыночных отношениях. Однако обычные-граждане, как правило, не обладают необходимыми знаниями в- области экономики и финансов и всей полнотой информации для того, чтобы проанализировать, экономическую ситуацию в стране, оценить состояние и надежность участников рынка финансовых услуг и на основе такого анализа принимать, своевременные и адекватные инвестиционные решения. Доверчивость и отсутствие необходимых знаний делает таких вкладчиков» уязвимыми- для1 тех банков, которые ведут рискованную инвестиционную и кредитную политику. Собственно поэтому данная категория населения признается- наиболее слабой и незащищенной стороной в отношениях с банками, обладающими организационными, материальными, техническими- и иными ресурсами87. Отказ банка возвратить вкладчикам их сбережения может иметь, для них крайне негативные последствия, поскольку условия- жизни этих, лиц могут существенно, ухудшиться.
Такое положение недопустимо для социального государства, в. котором-его обязанностями являются защита прав и свобод человека и создание условий, обеспечивающих ему достойную жизнь и свободное развитие (ст.ст. 2 и 7 Конституции Российской Федерации). Указанные положения и признание Российской Федерации социальным государством послужили причинами и правовой основой создания системы страхования вкладов.
Действие указанной системы направлено на защиту мелких и средних вкладчиков88, что достигается установлением на основе экономических расчетов максимального размера страхуемого вклада (страхового возмещения).
Ориентирование государства на массового вкладчика обусловливается, во-первых, многочисленностью данной категории. По данным Агентства, на 1 января 2008 г. 97% банковских вкладов и счетов физических лиц имели размер, не превышающий действовавший на тот момент предельный размер страхового возмещения. При этом около 50% из них имели остатки менее 100 000 рублей89. С увеличением максимального размера возмещения по вкладам под защитой оказались 99% всех вкладов90.
Во-вторых, защита массового вкладчика имеет особое значение для обеспечения высокой или хотя бы приемлемой общенациональной нормы накопления и поддержания социальной стабильности в обществе.
Кроме того, именно вкладчики указанной категории в силу отсутствия у них необходимых знаний и полноты информации подвержены паническим настроениям и особо остро реагирует на любые дефекты рынка. Многочисленность же данной категории населения усугубляет положение и создает особо критическую обстановку банковских кризисов и паник при массовом изъятии вкладов.
Ограничение сферы действия государственной защиты мелкими и средними вкладами обусловливается также и тем, что их защита требует значительных финансовых ресурсов, а в некоторых случаях - также затрат бюджетных средств. Расширение категории лиц, на которые распространяется действие системы страхования вкладов, привело бы к необходимости существенно увеличить размер страховых взносов в фонд обязательного страхования вкладов.
С первой социальной целью системы страхования вкладов неразрывно связана вторая ее цель социально-экономического характера - укрепление доверия населения к российским банкам. Банковская система справедливо считается кровеносной системой всей экономики любой страны, в том числе России. Будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, такая система оказывает разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Она не только обеспечивает механизм межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, но и является ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны91. Этим объясняется особая заинтересованность государства в укреплении стабильности и развитии банковского сектора.
Вместе с тем, как показывает практика, стабильность банковской системы невозможна, если в обществе нет доверия к финансовым институтам. Банковские кризисы 90-х годов наглядно показали, насколько данная система уязвима и чувствительна к настроению населения. Следует отметить, что это характерная черта не только российской экономики. Зависимость банковской системы от доверия к ней населения и его настроения является общепризнанным во всем мире фактом, что обусловливается такими особенностями банковской деятельности, как: высокий уровень финансовой взаимозависимости, возможность легко изымать денежные средства, недостаточная открытость .
Место правовых норм, регулирующих отношения по страхованию банковских вкладов, в российской системе права
В научной и учебной литературе система права определяется как исторически сложившееся и объективно существующее внутреннее строение действующего права, состоящее из согласованных и органически взаимодействующих структурных элементов179.
Наиболее крупными подразделениями системы права являются частное и публичное право. Такое разграничение правовых норм впервые было проведено древнеримским юристом Ульпианом (II - III вв.), который сформулировал критерий деления следующим образом: «Omne jus publicum est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem»180. Большинство авторов трактуют данное выражение как то, что публичное право имеет в виду пользу (благо, общие интересы) государства как целого, а частное - пользу отдельных лиц, индивида как такового . Таким образом, по их мнению, критерием деления права на частное и публичное является интерес, на защиту которого направлены нормы права.
Указанный критерий долгое время оставался основным. Однако уже в XIX в. юристы стали критиковать его в силу неопределенности такого критерия. В частности, Н.М. Коркунов отмечал, что нельзя противополагать интересы общие и частные. Общий интерес есть не что иное, как та или другая совокупность частных интересов. С другой стороны, правовая охрана дается только тем интересам отдельных лиц, которые имеют более или менее общее значение или потому, что они общи целой группе лиц. В таком смысле наоборот можно сказать, что всякое право охраняет общие интересы.
Вместо сформулированного Ульпианом критерия ученые стали предлагать иные основания разграничения, например, цель регулирования , приспособление объекта к совместному осуществлению разграничиваемых интересов , соотношение юридического дерзновения и юридической возможности185.
Несмотря на множество предложенных критериев, они имеют общие черты. В этой связи следует согласиться с выводом Г.Ф. Шершеневича о том, что во всех подходах различие между частным и публичным правом проводится либо по содержанию регулируемых отношений (материальный критерий), либо по порядку их регулирования и защиты (формальный критерий). Однако, рассматривая оба эти критерия, Г.Ф. Шершеневич делал акцент на их взаимопроникающих свойствах, то есть для разграничения правовых норм он использовал, по сути, смешанный критерий186. Таким образом, все теории разграничения права на публичное и частное можно условно разделить на 3 группы: материальные187, формальные188 и смешанные.
Кроме того, для- советского права было характерно отрицание деления права на публичное и частное190, что обосновывалось известной формулой В.И. Ленина: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»191.
В настоящее время наличие частного и публичного права является общепризнанным, а проблема поиска критерия» их разграничения приобретает все большее теоретическое и практическое значение. Она возникает при классификации- действующего законодательства, в ходе теоретических исследований, имеющих целью совершенствование правового регулирования, а также при толковании правовых норм. На теории деления права основываются некоторые правоприменительные акты, в том числе акты Конституционного Суда Российской Федерации. В общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и частного права - это вопрос отграничения вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан.
В современной юридической литературе разграничение публичного и частного права осуществляется по совокупности признаков, характеризующих как содержание регулируемых правоотношений, так и способы, приемы такого регулирования, а также положение и взаимоотношения субъектов правоотношении . В этой связи представляется возможным согласиться с СВ. Дорохиным193 и Б.Б. Черепахиным194, которые, резюмируя исследование вопроса о критерии разделения права на публичное и частное, выделяли в качестве квинтэссенции общей теории такого деления критерий положения субъекта в правоотношении в сочетании с критерием разделения правовых норм по характеру обязательности их предписаний. Выбор указанных критериев обусловлен тем, что они, во-первых, оказались наиболее устойчивыми к изменениям российской правовой системы и остаются такими же актуальными в настоящее время, как и сто лет назад. Во-вторых, выбранные критерии взаимосвязаны друг с другом: принцип диспозитивности возможен лишь в отношениях между равными субъектами и не может использоваться для регулирования отношений между неравными субъектами.
Кроме того, критерии положения субъекта в правоотношении и характера обязательности предписаний правовых норм не размыты оговорками, являются наиболее конкретными, что делает возможным их практическое применение к позитивному праву.
Материальные теории и соответствующие им критерии деления права на частное и публичное, по мнению СВ. Дорохина и Б.Б. Черепахина, имеют существенное значение и должны использоваться при решении вопроса о целесообразности отнесения той или иной сферы общественных отношений к частному или публичному праву.
Таким образом, публичное право есть своего рода функциональная структурная подсистема права, выражающая государственные, межгосударственные и другие общественные отношения, основывающиеся на централизованном порядке их регулирования. Частное же право, являясь функциональной структурной подсистемой права, выражает интересы отдельных лиц (их объединений) и основывается на децентрализованном порядке регулирования таких интересов.
В предмет регулирования публичного права традиционно включают следующие отрасли права: конституционное, финансовое, административное, уголовное, уголовно-процессуальное. Однако следует отметить, что данное деление условно. Практически каждая отрасль содержит нормы и публичного и частного права, соотношение которых и определяет отнесение всей отрасли права к публичной или частной сфере регулирования.
Похожие диссертации на Финансово-правовые аспекты страхования банковских вкладов в Российской Федерации
