Документы и документооборот как объекты правового регулирования Семилетов Станислав Иванович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Сущность общеправового понятия «документ» в социальной сфере 15

1.1. Документ —важнейшая форма представления информации 15

1.2. Содержательная и структурная характеристики документа как основание для выявления объектов правового регулирования 24

Глава 2 Правовое регулирование порядка документирования информации и оборота документов 37

2.1 Технология документирования информации и порядок юридического оформления традиционных и электронных документов 37

2.2 Нормативные определения понятия «документ» и «электронный документ» в Российском законодательстве 70

2.3 Проблемы обеспечения юридической силы документа в условиях применения информационных технологий 109

2.4 Правое обеспечение взаимосвязи форм оборота документов с формами представления их документированной информации (содержания) 132

2.5 Правовые проблемы документального представления результатов интеллектуальной деятельности 142

Глава 3 Регламентирование организации документооборота 157

Заключение 179

Список используемой литературы 190

• Документ —важнейшая форма представления информации
• Содержательная и структурная характеристики документа как основание для выявления объектов правового регулирования
• Технология документирования информации и порядок юридического оформления традиционных и электронных документов
• Регламентирование организации документооборота

Введение к работе

Процессы информатизации общества на основе бурно развивающихся информационных технологий на базе компьютерной техники и средства связи, глобализация информационной сферы обязывает взвесить накопленные методы работы с информацией, максимально их актуализировать с учетом технологических и социальных факторов, а также предложить новые решения в этой области. Эти задачи напрямую связаны с правовыми методами организации и регулирования деятельности в области документирования информации и создания документа, его надлежащего оформления и использования в социальной сфере.

Собственно информация и информационные процессы являются предметом науки информатики. Информатика как наука изучает информационные процессы и информационные системы в социальной среде, их роль, методы построения, механизм воздействия на человеческую практику, усиление этого воздействия с помощью вычислительной техники1 в т.ч. и технологические процессы, связанные со сбором, хранением, поиском, переработкой, преобразованием, распространением и использованием в различных сферах деятельности2.

Пройдя эволюцию, человек прошел путь от ручного изготовления рукописных документов и физического оборота материальных документов до автоматического с элементами их автоматизированного изготовления и оборота. Поскольку содержательная информация может восприниматься визуально исключительно только с помощью специальных инструментально-технических и программно-аппаратных средств и, соответственно, право не может оставаться в стороне от процессов правоприменения таких объектов и технологий.

Предметом данной работы является исследование состояния и проблем правового регулирования организации документирования информации, назначения документа, его структуры и форм проявления, существенных признаков и правовой природы, использования информационно-коммуникационных технологий в организации электронного документооборота, обеспечения порядка работы с документами в условиях информатизации, сочетания бумажного и электронного документооборота, объектов в области делопроизводства и документооборота, которые в той или иной форме сопутствуют или сопровождают, инициируют либо оформляют имеющиеся или устанавливаемые правоотношения во всех сферах социальной жизни общества. Объектом исследования является правоотношения по поводу документирования, организации документооборота и состояние законодательства, исторические и технологические основы в предметной области изучения.

Эта сторона жизни документа прослеживается и в связи с уяснением его эргономических характеристик и характеристик социальных. В связи с этим необходимо дать наиболее точные представления о понимании его социального назначения и выработать понятия, которые бы однозначно воспринимались и в науке и правоприменительной практике, рассмотреть влияние на этот феномен технологических процессов работы с информацией, а также предложить подходы к классификации видов документов.

Юридическую науку и практику проблема документа и работы с документами интересует также в связи с решением вопросов достоверности документированной информации, включением документов в социальную сферу, в частности, в систему отношений людей как объектов, несущих свидетельства выражения воли, мнений составителя документа, часто властной воли определенного субъекта, наличия определенных фактов и порядка включения документов в орбиту управленческих, процессуальных, деловых, творческих и личных отношений. В этом процессе реализуются разные регуляторы: правовые нормы (законы, подзаконные акты - правила, положения, регламенты, инструкции и пр.), а также стандарты и протоколы. В этой связи коренным вопросом данного исследования является уяснение взаимосвязи технологических и юридических процедур и соответственно процесса перевода объекта «документ» из продукта технологического свойства в объект социальной среды - в объект управления, использования и правового регулирования. Иными словами - исследование правовой природы и роли документа как искусственной (созданной человеком) организационной формы информации и, как следствие, предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области правовых отношений.

Но документ, как категория научная, тесно связан с информацией и организацией информационных процессов, собственно является объектом информационным и соответственно входит в сферу действия науки информатики. С другой стороны, документ является основным предметом изучения документоведения, как научной дисциплины. Соответственно исследование правовой природы документа невозможно без междисциплинарного подхода, с использованием методологии информатики и документоведения.

Организационно-технической стороной документалистики в условиях информатизации общества занимаются специальные учреждения. Основная работа в этом направлении проводится Всероссийским научно исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), соответствующими структурами Госстандарта в системе Федеральной архивной службы России. По исследуемой теме имеют значение труды ученых ВНИИДАД, среди которых следует выделить докторские диссертации М.В. Ларина и А.Н.

Соковой, где делается удачная попытка сформулировать теорию документоведения в условиях внедрения в практику новых информационных технологий3.

Для юридической науки вопросы документа и делопроизводства рассматривались как прикладные, как правило, применительно к отдельным отраслям права и большого внимания не привлекали. Это подтверждают работы ряда исследователей за последнюю четверть века. Так, например, И.Д. Тиновицкая ограничила исследование правовых проблем сферой документирования управленческой деятельности4, Е.И. Дмитриев исследовал проблемы применения цифровых фотографий при расследовании уголовных дел5, М.В. Шаропуто исследовал формы расчетов с использованием электронных средств6 и мн. др.. В целом, в широком плане документ как объект права и межотраслевое понятие не исследовался.

Сегодня, особенно в связи с информатизацией и массовым внедрением информационно-коммуникационных технологий, ситуация иная и правовых вопросов и проблем стало много больше. Поиск ответов на поставленные вопросы приводят к необходимости разработки современной теории документа, как формы представления информации. Это позволит обеспечить углубленную проработку проблем информационного права и законодательства, связанных с документированием информации. Наиболее общие вопросы о понятии документа и его структуре рассмотрены в данной ;\ диссертации. Здесь же поставлен и вопрос о документировании как особого вида деятельности в области информационного обеспечения управления и других отношений. Анализ состояния и выработка предложений по правовому регулированию в обозначенной сфере отношений требует уяснения ряда вопросов относительно природы и назначения документа как межотраслевого понятия, объекта права, объекта, сопровождающего отношения и образующего документооборот. В этой связи выделим три группы вопросов, ответы на которые будут служить основанием для вьивления объектов правового регулирования, это: понятие категории «документ» как формы организации и представления информации; функциональные и эргономические характеристики документа; документирование информации как технологический и, связанный с ним, юридический процесс создания документа.

Исходя из единства правового пространства Российской Федерации, необходимо, чтобы основные понятия, применяемые в ряде отдельных отраслей права, органах государст венной и законодательной власти, а также в правоприменительной практике понимались единообразно. К числу таких понятий относится и понятие «документ». Несмотря на многовековую историю применения документов в общественных отношениях, конец 19-го века и особенно 20-й век породил и дал обществу столько новых форм и видов документов, что в различных отраслях экономики, отношениях и в разных отраслях права в понятие «документ» вкладывается разный смысл и часто это понятие трактуется по-разному, о чем красноречиво свидетельствует действующее законодательство РФ.

Значение документов в жизни общества очень велико. Документы являются необходимым условием учета материальных ценностей. Документами оформляются регулирующие действия государственного управления, распоряжения органов государственной власти. Документами сопровождается и оформляется процесс приватизации государственного имущества. Товарное производство, сделки, переход права собственности и другие отношения юридических и физических лиц в обязательном порядке оформляются соответствующими документами. Не меньшее значение имеют документы и для граждан. Гражданское состояние лица от рождения и до его смерти удостоверяется рядом официальных документов (свидетельство о рождении, браке, смерти, паспорт и пр.). Документами об образовании удостоверяется окончание соответствующих учебных заведений. Документом в форме трудовой книжки удостоверяется трудовой стаж, который в свою очередь служит основанием для оформления ряда документов для начисления государственной пенсии.

С категорией «документ» юристам приходится постоянно сталкиваться во всех отраслях права и сферах правоотношений. В публичном праве это происходит когда речь идет об оформлении отношений власти или населения (избирательные бюллетени, протоколы, подписные листы и т.п.), о документационном обеспечении взаимодействия органов государственной власти и граждан. В гражданском праве документ неразрывно связан с вопросами о форме и последствиях сделки, с нарушениями условий сделки. В семейном праве - с вопросами оформления брака, развода, усыновления и попечительства и т.д.. В трудовом праве - с вопросами приема на работу и увольнением, переводом и командировками, а также с трудовым стажем. В уголовном праве документ может выступать объектом или средством преступления. В гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном праве документы помимо собственно процессуального оформления рассматриваемых дел могут использоваться либо в качестве письменных доказательств, либо в качестве вещественных доказательств. В криминалистике документ служит объектом экспертизы, задачей которой является установление подлинности или подделки документа, определение даты и времени изготовления документа и его отдельных записей, восстановление содержания поврежденных документов и т.д..

С категорией «документ» юристам приходится постоянно сталкиваться во всех отраслях права и сферах правоотношений. Пройдя эволюцию производства, управления, человек прошел и путь от ручного изготовления рукописных письменных документов и физического оборота документов до автоматического с элементами их электронного изготовления и оборота. Все чаще информация может восприниматься визуально только с помощью специальных инструментально-технических и программно-аппаратных средств и право не может оставаться в стороне от процессов применения таких объектов и технологий.

Документы и их совокупность и системы является своего рода инструментом социальных коммуникаций путем создания, сбора, обработки, систематизации, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления информации. На это и направлены различные действия и процедуры, связанные с документами. Такое сопоставление и исследование форм и содержания документов, подача, представление, предъявление, истребование, выдача, передача, восстановление, удостоверение, свидетельствование документов и позволяет использовать документы в качестве средств взаимодействия, свидетельств отношений субъектов и юридических фактов. Все эти действия создают ряд производств, требующих правового (материального и процессуального) регулирования.

Основополагающими документами при исследовании темы явились такие как «Оки-навская хартия Глобального информационного общества (22.06.2002 г.) и ее положения о принципе вовлеченности всех социальных структур в процессы информатизации, развитие и эффективное функционирование электронной аутентификации, электронной подписи, криптография и др. средств обеспечения безопасности и определенности сделок в частном секторе и использовании ИКТ в государственном секторе.

В настоящее время бурно развиваются работы определению государственной политики РФ в области информатизации и формирования условий развития информационного общества. В этих разработках определенное место занимают и проблемы документирования информации и документооборота.

Законодательство РФ далеко не всегда корректно учитывает функционирование и оборот документов в правоотношениях субъектов особенно в связи с массовым внедрением в общественный оборот форм электронного представления документов, электронной цифровой подписи и информационно-коммуникационных технологий. В этом можно наглядно убедится, если сопоставить определения и употребления дефиниций «документ, полученный по средством электронной связи», «электронный документ» и иные близкие по значению, используемые в действующих Законах РФ, например: ФЗ «Об обязательном экземпляре до-кумента» , «Об информации, информатизации и защите информации» , «О государственной тайне»»9, ГК РФ10, АПК РФ от 05.05. 1995 г.", Новый АПК РФ от 24.07.2002 г.12, УК РФ13, УПК РФ от 18.12.2001 г.14, ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»15, КоАП РФ от 30.12.2001 г.16, ФЗ РФ «Об электронной цифровой подписи»17 и многие другие.

Актуальность исследования и необходимость комплексного системного анализа подтверждает законотворческая работа Государственной Думы, в которой проходит обсуждение проектов законов «Об электронной торговле», «Электронном документе» и поисками практики, когда многие ведомства без опоры на закон издают свои нормативно-правовые акты (НПА) и совершенствуют свою информационную деятельность.

Следует также упомянуть такие программные акты как Доктрина информационной безопасности18 и Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002- 2010 гг.)»19. Они не несут нормативный характер, но служат ориентиром и определяют государственную политику в информационной сфере, но требуют развития адекватной нормативной основы. Степень разработанности темы и источники

Правовое регулирование информационной сферы в настоящее время находится в стадии активного развития и объективно ей присуща определенная новизна. Соответственно, и право формирует подходы и специфику правового регулирования информационной сферы и, в частности, электронного оборота документов и иной документированной информации.

В литературе существует ряд работ, посвященный отдельным аспектам документали-стики , информационной безопасности и правового режима информации ограниченного доступа , электронным документам . Однако проблема определения правовой сущности категорий «документ», «электронный документ» в теоретическом и методологическом аспекте остается открытой.

Рассмотрение документа как объекта правоотношений и объекта, сопровождающего правоотношения не может не опираться на работы по общей теории права ведущих ученных С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, B.C. Нерсесянца, P.O. Халфиной и других.

Формулируя свои взгляды и выводы, автор использовал работы в области общих и специальных аспектов отраслевых юридических наук, касающихся информационной сферы и опирался на теоретические положения ученных, в частности, таких как И.Л. Бачило, Г.В. Белов, В.А. Белов, А.Б. Венгеров, А.П. Вершинин, СВ. Вихорев, О.А. Гаврилов, Е.И. Дмитриев, В.А. Дозорцев, В.А. Копылов, В.В. Крылов, А.А. Косовец, В.М. Лебедев, ЯЗ. Лившиц, В.Н. Лопатин, У. Маттеи, В.Н. Монахов, О.М. Медушевская, А. Марченко, В.Б. Наумов, Н.С. Полевой, К. Рид, Е.А. Суханов, А.П. Сергеев, Ю.И. Скуратов, Ю.А. Тихомиров, И.Д. Тиновицкая, Л.К. Терещенко, А.В. Ткачев, А.В. Шамраев, М.В. Шаропуто, А.А. Фатьянов и др. Для более глубокого и детального анализа правовой сущности категорий «документ», «электронный документ» и их правового оборота изучены и использованы работы в области документалистики М.П. Ильюшенко, Т.В. Кузнецовой, М.Н. Костомарова, М.В. Ларина, В.И. Лосева, В.И.Тихонова и И.Ф. Юшина, а также работы Ф.С. Воровского, В.А. Гадасина, В.А. Конявского, касающиеся технических и технологических аспектов, и связанных с ними правовых моментов формирования, передачи и использования документов.

Тема практического применения правовых основ в области документирования, делопроизводства документооборота многогранна и весьма обширна. Она затрагивает буквально все сферы деловой, управленческой деятельности, жизни граждан и все виды правоотношений. В данном случае автор стремился сосредоточить внимание на понимании сути и роли документа как формы представления информации, типа этого объекта и его определений в целях наиболее точного правового его оформления и создания условий для включения в жизненные и правовые процессы.

Нормативной основой диссертации служат Конституция РФ, международно-правовые акты и нормативно-правовые акты (НПА) органов государственной власти (ОГВ).

Основная задача диссертационного исследования есть анализ документа и документооборота как объектов правового регулирования и методов правового регулирования организации электронного документооборота.

В процессе исследования решались следующие задачи:

анализ общеправового понятия «документ», используемого в социальной сфере;

определение социальной и структурной характеристики как основание для выявления объектов правового регулирования;

анализ взаимосвязи технологических и юридических процедур документирования информации, формирования, оборота, хранения документов и защиты их документированной информации (содержания);

выявление, оценка нормативных определений понятий «документ», «электронный документ», «носитель информации» и нормативных употреблений и применений, связанных их с оборотом и использованием, и обоснование предложений по совершенствованию законодательства РФ;

выявление особенностей электронных документов как правовой категории, порядка их создания и включения в документооборот в различных сферах социальных отношений и обоснование предложений по совершенствованию законодательства РФ;

исследование условий, определяющих юридическую силу и значение традиционных бумажных документов и электронных документов;

выделение и обоснование основных видов документов и форм их представления, используемых в социальной сфере для выявления подходов к классификации документов в практике социальных отношений в РФ;

обоснование предложений по совершенствованию законодательства РФ в области создания, оформления и защиты, обращения и использования документов.

Методы исследования

В процессе исследования, наряду с использованием общенаучных методов (анализ и синтез, исторический и дедуктивный анализ), применялись и частно-научные методы исследования: системный анализ, технико-юридический, сравнительно-правовой и формальнологический анализ, формально-догматический (нормативный) анализ,.

Использование исторического, технико-юридического и сравнительно-правового методов позволило изучить опыт правового регулирования документирования и изготовления традиционных документов, проанализировать и увязать его с новейшими информационно-коммуникационными технологиями документирования и изготовления электронных документов, сохранив преемственность, традиции и юридические процедуры на новой технологической базе, выявить их технологические и процедурные преимущества. Это позволило дать рекомендации российскому законодателю по установлению юридических процедур и

Вершинин А.П. Электронный документ: правовая форма и доказательство в суде // Изд. «Городец-издат», М., 2000 г.

учету этих преимуществ при регулировании и организации публичного документооборота и отчетности перед уполномоченными органами государственной власти. В работе применен метод графического представления предмета исследования, результатов анализа и выводов автора, что реализовано в рисунках и приложениях к диссертации.

Проведенное исследование поставленной проблемы позволило вынести на защиту следующие положения:

1) Обоснование нормативного правового регулирования отношений в области документирования информации при обеспечении системной связи категорий «документ», «электронный документ», «носитель информации», «носитель документа» и учете специфики «аналоговой» и «цифровой» форм представления информации..

Предложения по совершенствованию законодательства в области документирования информации, организации документооборота, унификации терминологии в нормативно-правовых актах, связанных с созданием, обращением и использованием документа во всем его многообразии на основе применения методологии системного подхода к исследованию документа в качестве объекта правового регулирования с учетом технологических, функциональных, организационных и эргономических характеристик.

2) Определение понятий «документ» и «электронный документ», обеспечивающих обособление выделенной информации в форме, позволяющей сохранить и защитить эту информацию, передавать и использовать ее во времени и пространстве, рационально использовать в социальных отношениях:

«Документ» - это объект, в котором в результате волевых действий человека материально зафиксирована выделенная по цели и назначению информация (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и/или юридические последствия) с реквизитами в определенной форме и формате, позволяющим человеку передавать его во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосредственно или с помощью инструментально-технических (или программно-аппаратных) средств;

«Электронный документ» — это созданный при помощи аналоговых электронно-механических или электронных цифровых программных и аппаратно-технических (ЭВМ) средств документ, в котором выделенная информация с реквизитами представлена и материально зафиксирована в форме аналоговой записи или в форме цифровой записи идентифицируемого файла, идентифицируемой записи в файле (файлах базы данных) или иной выделяемой записи в цифровом коде на каких-либо электронных носителях, доступной для использования, копирования, передачи и получения по телекоммуникационным каналам связи и последующей обработки в информационных системах, а также для одно значного отображения или воспроизведения при визуальном или ином восприятии человеком с помощью этих средств».

Утверждение того, что: электронный документ в форме записи (компьютерного) файла или записи в файле (файлах) базы данных по своему исполнению отвечает требованиям и является «письменной формой» представления информации. Автор убежден, что акцентирование правового внимания на материальности фиксации (записи) информации точнее отражает сущность современных документов.

1. Обоснование соответствия свойств ЭД родовым свойствам категории «документ», а также необходимости введения правовой оборот категории «носитель документа» и его определение: «Носитель документа» - вещественный объект, в котором тем или иным способом непосредственно или с помощью технических средств материально фиксируется и сохраняется во времени запись какой-либо формы представления документированной информации». Такая необходимость обусловлена спецификой проявления ЭД в социальной сфере: обращение и использование ЭД и связанных с ним форм, воспринимаемых человеком (его отображения на экране дисплея или в традиционной форме распечатанной копии), а также форм, обеспечивающих его нематериальное перемещение в момент передачи его информации по сетям и каналам связи.

2. Аргументация отнесения форм документального представления (записей) программ для ЭВМ, баз данных и идентифицируемых записей в БД, а также вэб-сайтов к особым видам ЭД. Правовой режим таких документов и в целом БД требует особого внимания и должен определяться специальными законами или отдельными НПА, а также юридическим статусом субъектов, ответственных за состояние этих форм документированной информации и обеспечивающих их безопасность. Это требует уточнения законодательства.

3. Обоснование вывода о легитимности использования разных механизмов защиты ЭД и обеспечения его юридической силы в статике и динамике с учетом усиления угроз уязвимости ЭД и их оборота.

Утверждение, что цифровой ЭД без ЭЦП является документом и может иметь юридическое значение и силу. Обоснование требований к правовому режиму таких документов, порядку их формирования, ведения, защиты, хранения (в т.ч. баз данных и ее записей), а также к правовому статусу субъектов, ведущих и контролирующих такие документы. Автором сформулированы предложения по созданию комплекса административных, организационно-технических, организационно-правовых мероприятий по защите и безопасности таких документов и содержащих их аппаратных средств.

6) Оригинальный способ охраны и защиты авторских прав на основе сочетания юриди ческой процедуры применения ЭЦП к авторским документам с легитимно признанным зна ком охраны авторского произведения (знак копирайта). Это позволит существенно повысить степень защищенности таких документов и упростить и ускорить процедуру обеспечения прямыми доказательствами нарушенных авторских прав.

7) Обоснование отнесения регламентации организации документооборота в части взаимодействии различных субъектов с органами государственной власти к объектам права, требующих специального правового урегулирования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и обобщения могут быть использованы в систематизации и совершенствовании норм действующего законодательства РФ, при разработке законодательных и иных нормативно-правовых актов, касающихся вопросов документирования информации, организации делопроизводства и организации оборота документов, в частности, электронных документов в правоприменительной и практической деятельности субъектов.

Настоящая работа может стать отправной точкой для дальнейших теоретических исследований по данной тематике в предметной области. Проведенное исследование позволяет заполнить ту область информационного права, которая связана с разделом документирования информации и ее использования, а также более предметно сформулировать соответствующий раздел базового Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации) от 20.02.95 г.

Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курсов информационного, административного и финансового права. Выводы и предложения могут быть полезными в практической деятельности ОГВ и МСУ, в деловой и управленческой практике юридических лиц, в реализации прав и обязанностей граждан.

Настоящая работа по существу закладывает основы теории документа как объекта правового регулирования. В работе дано представление о социальном назначении документа и выработаны подходы, которые можно было бы однозначно воспринимать в науке, правоприменительной практике, в социальном обороте; предложены подходы к классификации видов документов. В такой постановке проблема документа в правовой науке не ставилась. Затрагивались лишь отдельные аспекты «машинного», «электронного документа». Автор стремился дать системное исследование обозначенных направлений, сформулировать предложения, улучшить практику документалистики, выявить механизмы правового регулирования всех этапов работы с документированной информацией.

Обращено внимание на прямую взаимосвязь юридических и технологических процедур документирования, изготовления и защиты документов, а также на то, что основой признания юридической силы и значения документа являются исполнение соответствующих технологических и юридических процедур документирования информации и изготовления документов. При этом в данной работе сделан акцент в исследовании технологических моментов с использованием методов технико-юридического анализа. Обосновано применение и защита официальных электронных документов имеющих юридическую силу и значение без применения электронной цифровой подписи. Впервые предложен способ защиты авторских документов на основе сочетания юридической процедуры применения электронной цифровой подписи совместно с применением легитимного знака охраны авторского произведения (знак копирайта), что позволит существенно повысить степень защищенности авторских документов, а также упростить, ускорить и удешевить процедуру обеспечения прямыми доказательствами нарушенных авторских прав. 

Документ —важнейшая форма представления информации

Документ как обычное, естественное средство, сопровождающее и отражающее различные стороны жизни человека, был известен с незапамятных времен. С самых древнейших времен становления человека, появления речи, языка, осмысленных действий и, соответственно, первых общественных отношений у человека всегда была потребность сначала передавать сигналы и знаки во время охоты, межплеменных войн, а затем и необходимость фиксировать накопленные знания. Появление и развитие документа как способа сохранения информации связано с эволюцией общества, а именно, с возникновением письменности, посредством которой фиксировались события, факты, что и составляет содержание сохранившихся исторических документов. Каждая общественно-экономическая формация, период в развитии цивилизации порождает свои, присущие им соответствующие группы и виды документов. Изменение и развитие общественных отношений всегда приводило к видоизменению и развитию форм документов.

Самый древний и до последнего времени наиболее распространенный и широко используемый в правоотношениях вид документов - это письменный, точнее текстовый документ. В таких документах средством выражения и фиксации информации являются письменные знаки (символы) - буквы алфавита, цифры, ноты или другие условные символы, иероглифы или коды, а также графические изображения, которые человек собственноручно наносил на те или иные предметы (носители).

Материальной основой т.е. носителем документов до изобретения папируса и затем бумаги служили скалы, камни, затем кожа, береста и другие подручные материалы. Развитие общественных потребностей и отношений, изобретение бумаги, а затем и изобретение книгопечатания дали мощный импульс становлению и использованию сначала рукописных, а затем и печатных документов в обществе.

В настоящее время большинство документов изготавливается посредством широкого применения разнообразных технических средств (в том числе средствами электронно-вычислительной техники). Материальной основой текстовых документов, изготовленных с их помощью, как правило, является бумага. При этом запись информации совершается механическими средствами под контролем человека.

Развитие информационных технологий породило и добавило к текстовому документу фотодокументы, следом кинодокументы, а затем аудиодокументы (механическая запись голоса, звуковых фонограмм на цилиндр на восковой основе, затем на пластиковый диск). Фотодокументы и кинодокументы появились в конце 19-го, начале 20-го века. В таких документах информация, как правило, графические изображения или фотографии, фиксируется техническими средствами фотохимическим способом на фоточувствительной пленке в кадровом формате. Материальная основа - пленка с фото эмульсионным слоем. Средством выражения информации здесь является графическое изображение объекта познания, которое возможно воспроизвести для восприятия человеком с помощью светооптических инструментов и специальных материалов (фотобумага). Следующий этап развития обозначился появлением аудиодокументов (воспроизведение с которых звуковой информации воспринимаемой органами слуха человека) на основе записи фонограмм на магнитную пленку с помощью электронно-механических устройств, потом и видео документы, т.е. запись видео изображений и кино на магнитную пленку. Так появились первые электронные аналоговые документы. Наконец, с изобретением электронных вычислительных машин - электронные цифровые документы.

Важной особенностью таких документов как источников и носителей информации является их способность на небольшом формате основы (носителя) аккумулировать большие объемы видеографической информации. Содержание таких документов человек своими органами чувств (слух, зрение) непосредственно не может воспринимать. Технологический процесс изготовления таких документов технически многоступенчатый, что не влияет на точность и полноту содержания зафиксированной информации.

Для придания таким документам юридического значения необходимо обеспечивать выполнение определенных требований к используемому техническому (аппаратному) и программному обеспечению, применяемым стандартам при их создании и условий последующего обмена документами и применением соответствующих стандартов и протоколов обмена.

Вышеперечисленные формы непосредственно органами чувств человека практически не воспринимаются, либо вообще не воспринимаются, поскольку запись информации осуществляется в первом случае в эмульсионном слое пленочного фотонегатива, во втором случае запись аудио или видео информации осуществляется в магнитном слое пленки в виде аналоговой записи соответствующего спектра колебаний. В третьем случае запись информации осуществляется в цифровом коде на разного рода материальных носителях, как правило, на микроскопическом уровне. Кроме того, для непосредственного и однозначного восприятия таких документов и работы с ними требуются определенные специальные технические инструменты или программно-аппаратные средства, в частности считывающие, воспроизводящие или отображающие устройства, а также специальные сопрягающие программы (проектор, полотно экрана, магнитофон, видеомагнитофон, ЭВМ, дисплей и пр.). Именно поэтому все эти формы документов являются машинописными документами и в определенно являются продуктами технологического процесса документирования.

Термин "документ" происходит от латинского слова dokumentum, что означало свидетельство, доказательство. С древнейших времен документ в разной форме служил источником и средством связи сторон в различных сделках и сообщениях. В России этот термин поя-вился во времена Петра I и трактовался как письменное свидетельство . Таким образом, подчеркивался правовой характер документа. Такое понимание, как показывает анализ научной литературы и публикаций (см. Приложение 2), сохранилось и до наших дней, хотя и добавились новые аспекты и функции документа.

Содержательная и структурная характеристики документа как основание для выявления объектов правового регулирования

Раскрывая юридическую сущность понятия «документ» и его назначение необходимо остановиться на социальной характеристике документа. Самой распространенной формой представления информации является упорядоченная и зафиксированная (тем или иным способом) информация в виде документов, которые включены в общественный оборот и систему информационных ресурсов. Важными системными характеристиками документа, как объекта права, является определение функционально-целевых характеристик назначения документа, определение признаков его выделения из совокупности информационных объектов. Очевидно, что документированная информация или документ обладает как общими свойствами информации, так и специфическими характеристиками и признаками в зависимости от целевого назначения документа и области его применения. И.Л. Бачило верно отмечает, что «В условиях новых технологий сбора, хранения, передачи меняются формы информации, способы ее коммуникации, а также правила работы с информационным продуктом, отдельными объектами информации. Это, естественно, требует реакции со стороны регулирующих механизмов общества и в первую очередь - права»34. Что же попадает и должно попадать в поле правового регулирования в настоящее время? Прежде всего, это процесс документирования сведений и превращения их в документированную информацию - документ, т.е. процесс создания документа.

Сам по себе документ не является самоцелью, он является необходимым и важнейшим инструментом включения тех или иных субъектов в правоотношения. Документ, как носитель информации всегда служил и служит средством общения людей и структур общественно-правовой системы общества, в которой он является важным, хотя и не единственным, средством общения. В правовой практике исполнение правомочий и обязательств или иных элементов правоотношений всегда сопровождаются документами, которые связаны с определенным правовым событием, фактом. Документ, таким образом, является тем необходимым и незаменимым элементом социального общения, который позволяет упорядочить поведение, отношения людей и их объединений, обеспечивает функционирование политической и социально-экономической системы и культуры общества. Эта социальная функция документов предопределяет необходимость в правовом регулировании процессов создания документирования информации, создания документов, их оформления, применения и оборота. Эта социальная функция документов определяет необходимость в правовом регулировании процессов создания документов, их оформления, применения и использования.

Здесь, как верно отмечает И.Л. Бачило, очень важны такие системные характеристики документа, как «содержательная (функциональная), структурная и коммуникативная»35. Функциональная характеристика предполагает оценку потенциала полезности, интеллектуального, целевого назначения документа. Структурная характеристика документа предполагает определенность формы и формата выражения информации, содержащейся в нем (письменная, алфавитная, кодовая, нотная, графическая, акустическая, визуальная анимация), а также оргтехническое оформление содержания и реквизитов согласно стандарту, традиции или иным правилам. Коммуникативная характеристика документа означает вид и форму ее носителя, выполняющего роль аккумулятора и коммуникатора информации.

Главной функциональной характеристикой любого документа является его способность хранить и передавать информацию во времени и пространстве о событиях, фактах, правах и обязательствах субъектов. Иначе можно сказать, что основной целевой функцией документа является фиксирование сведений о событиях, фактах, правах и обязательствах субъектов, обстоятельств их совершения и сопутствующих реквизитов (фиксирование некоторой выделенной совокупности информации) в некоторой статической форме с целью их сохранения, употребления и передачи во времени и пространстве. Такая информация составляет содержание (контент) документа.

Документ является именно той искусственной формой существования информации, которая включает вышеуказанную информацию и, кроме того, позволяет через определенные реквизиты донести информацию о создателе, источнике этой информации и других важных обстоятельствах. Документ в этой части выполняет важную социально значимую функцию информирования пользователей, потребителей и других субъектов общественных отношений.

Прослеживая путь развития документа, можно сделать вывод, что документы возникают в связи с обстоятельствами жизни и деятельности разных субъектов, общественными отношениями и потребностями человека и государства, обусловленные необходимостью зафиксировать эти обстоятельства и отношения в силу ограниченных возможностей памяти человека и характерных особенностей поведения индивидуума в обществе. Основное функциональное назначение документа всегда связано с процессом закрепления информации, т.е. технологическим процессом фиксации выделенной целевой информации с реквизитами на материальном носителе для последующего использования в общественных отношениях посредством предъявления, употребления или его передачи (перемещения) во времени и пространстве. При этом как материальный носитель, так и сам способ фиксации может быть любым, важно лишь то, чтобы материальный носитель документа и зафиксированная на нем информация могли сохраняться во времени неограниченно долго, а сама фиксация производилась при изготовлении документа (в едином технологическом цикле) с соблюдением порядка, соответствующего определенному функциональному назначению документа. Такие требования обеспечивают определенную степень защиты документа от возможных подделок и фальсификаций, выявляемых простой процедурой визуального осмотра и оценки материального носителя и всех имеющихся реквизитов документа.

Технология документирования информации и порядок юридического оформления традиционных и электронных документов

По мере развития общества и развития информационных технологий появляются новые способы фиксации накопленных знаний и совершающихся событий, а именно новые способы сохранения информации. Соответственно, появляются новые виды и формы документов. Естественно встал вопрос, каким образом включать их в социальную сферу, т.е. как решать эту задачу в технологическом и правовом плане? Ответ связан с научно-техническим прогрессом, развитием информационных технологий и инфраструктуры правового пространства, а также уровнем общей готовности и компьютерной грамотности общества. Прогрессивные изменения в информационных технологиях и средствах коммуникации, которые дал XX век, внесли существенные изменения в процесс документирования информации. Эти факторы существенно изменили технологию документирования информации, носители информации и соответственно формы представления документов, неведомые ранее.

Информацию в качестве объекта научного исследования следует рассматривать как некоторое свойство материи и материального мира, позволяющее формировать культуру народа и в целом цивилизации человечества на основе осознанного выявления сведений и знаний, отражающих состояние окружающей действительности и выраженных в некоторой искусственной форме, созданной и накопленной поколениями в историческом развитии человечества. Такой искусственной и единственной в своем роде формой накопления культурного наследия и знаний (если не считать природный феномен — человек и его знания как индивида, составляющего часть окружающей природы) является документированная информация. Именно такая информация, как отмечает И.Л. Бачило, «создает ту кровеносную систему снабжения (обеспечения) всех иных энергетических способностей человека»51. В условиях новых технологий сбора, хранения, передачи меняются формы представления информации, способы ее коммуникации и правила документирования информации и работы с информационными объектами и документами в частности. Становится существенной и важной роль стандартизации требований по оформлению документов и унификация их применяемых форм.

Все это требует определенной реакции со стороны регулирующих механизмов общества и в первую очередь - права. В этой связи, прежде всего, следует рассмотреть процесс документирования сведений и превращения их в документированную информацию в целом и в частности, как объекта правового регулирования. Документирование информации является основным источником образования и пополнения информационных ресурсов, что законодательно закреплено в ст. 5 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» как обязательное условие включения информации в информационные ресурсы52. Собственно только документированная информация и документы в частности могут составлять информационные ресурсы. При этом технологические процедуры документирования информации неразрывно связаны с юридическими процедурами ее оформления. Именно поэтому в данной работе технологические моменты исследуются как составная часть документирования информации, обеспечивающих, в конечном счете, юридическое значение и силу документов.

Совокупность действий по созданию и работе с документами образуют процессы документирования и делопроизводства. Создание, оформление и использование документов складывается из установленных требований по содержанию, форме и процедур по их составлению и порядку использования. Порядок документирования информации, как в технологическом, так и юридическом плане состоит фактически из одних и тех же этапов. В большинстве своем это: 1) выделение документируемой информации и формы ее организации по определенному целевому назначению; 2) выбор носителя, формы фиксации, способа и средства фиксации информации; 3) определение внутренней формы и формата представления документируемой информации в соответствии с установленными требованиями нормативно-правовых актов, стандартов или обычаев делового оборота.

В современной сложившейся практике традиционного документирования и использования «бумажных» документов материальный носитель является важной основой документа, который увязывает и связывает содержательную информацию и реквизиты в цельный единый материальный объект. Такой материальный объект, на наш взгляд, является технологическим элементом и основой дальнейшей технологической цепочки создания, делового оборота и движения информации во времени и пространстве, обеспечивающей определенную достаточно высокую степень ее сохранности и защиты. Так, обычный документ состоит из твердой материальной основы (носителя), записи некоторой информации, составляющей его содержательную часть, и дополнительной информации в виде зафиксированных разного рода реквизитов.

Для исполнения функционального назначения документа его материальная основа -носитель должен быть достаточно прочным, легким, компактным, удобным в обращении, доступным и относительно дешевым в производстве. Таким широко распространенным материалом в настоящее время является бумага. Именно бумага воплощает в себе все вышеперечисленные качества, что объясняет столь долгое ее многовековое применение.

Определяя значение носителя и его связь с характером документа необходимо выявить ряд условий, из которых можно сформулировать ряд требований, предъявляемых к материальному объекту, используемого в качестве носителя документированной информации. Это, прежде всего, вид или состав материала носителя, его физические свойства и надежность в плане обеспечения сохранности и защиты зафиксированной информации. Материальный носитель в зависимости от важности документа может сам по себе нести дополнительную информацию, связанную с содержательной частью документа, и повышать защищенность документа в целом. По составу материала исторических документов и культурных ценностей можно достаточно точно установить их возраст и подлинность.

Приступая к процессу документирования информации важно определить содержание и реквизиты документа, а также способы и средства с помощью которых будет производиться фиксация знаков алфавита или графики. Здесь взаимосвязано важны способы и средства фиксации, применяемый материал носителя документа, а также средства и материал (чернила, краска и т.д.), с помощью которых производится фиксация этих знаков. Такие материалы должны прочно скрепляться с материальным носителем документа, и представлять определенные трудности при попытках несанкционированных изменений содержательной части (подделки) документа и его реквизитов.

Регламентирование организации документооборота

В условиях широкомасштабной информатизации общества, развития глобальных информационно-коммуникационных сетей, уточнения задач административной реформы в Российской Федерации остро встает вопрос об упорядочении документирования деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, всех форм организаций, независимо от форм собственности, граждан; установления порядка ведения делопроизводства и документооборота при необходимости сочетания традиционных и электронных форм документов и использования современных сетевых коммуникаций; более широкого применения инноваций в делопроизводственной сфере на основе информационных технологий.

Решение этих задач обусловлено необходимостью продвижения в развитии региональных, отраслевых и ведомственных информационных систем, в т.ч. обеспечения их взаимодействия в процессе использования сети «Интернет» и осуществления различных сделок и действий на основе информационных технологий. Методы работы с документированной информацией на бумажном носителе становятся тормозом возможных и неизбежных в современных условиях инноваций, снижения бюрократизации отношений, затрат на содержание управленческих аппаратов, на поиск, обработку информации. Совершенствование делопроизводственной сферы обусловлено не только технологическими сдвигами в информационной сфере. Существенно меняются задачи, методы и функции государства, его институты и механизмы взаимодействия с усложнившимися структурами гражданского общества. Совершенствование документирования, упрощение форм обмена информацией становятся условием решения многих проблем общества с использованием новых технологий, условием снижения разрыва между государством и другими субъектами, активизации их взаимодействия, их прямых и обратных связей, залогом прозрачности деятельности структур власти и экономики, учета интересов всех слоев общества.

Любое мероприятие в области информатизации активно вторгается в сферу документирования, документооборота. Наибольшее значение имеют в этом отношении проект Феде-ральной целевой программы «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» , проекты административной реформы, судебной реформы. Эти проекты касаются не только включения электронного документа в систему документирования информации, но в принципе ставят много вопросов о совершенствовании документального оформления и обеспечения процессов управления, судопроизводства, административной реформы, взаимодействия ОГВ и МСУ между собой, с гражданами, структурами производства, науки, коммерции и т.д. Вопросы документирования и наведения порядка в области документооборота отражены в Доктрине

информационной безопасности . Проведение административной реформы невозможно без наведения порядка в документационном обеспечении и организации документооборота, отвечающего современным требованиям, что нашло отражение в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001, 2002 и 2003 гг. Только ФЦП «Электронная Россия» предусматривает ряд направлений, существенным образом затрагивающих сферу документирования, делопроизводства и хранения документов.

Для повышения качества работы государственных органов важны совершенствование управления, оптимальная организация управленческих процедур, в частности создание современных систем делопроизводства. Во всем мире, в том числе и в России, давно пришли к выводу, что информационные технологии позволяют рационально организовать государственное управление, повышая тем самым качество работы с субъектами, предприятиями, организациями и гражданами. К тому же переход на новый уровень доступа к информации и обмена ею в режиме «он-лайн» может способствовать повышению «прозрачности» власти. Это понятие, в свою очередь, безоговорочно вписывается в концепцию «электронного правительства», которая предложена федеральной целевой программой «Электронная Россия».

Следует заметить, что электронный документооборот является основным системообразующим компонентом инфраструктуры «электронного правительства». Работы по упорядочению электронного документооборота должны сопровождаться формированием необходимой правовой базы. Учитывая реальные условия России и активизацию перехода к массовому использованию информационных технологий, сложность осуществления задач экономических, административных, судебной реформы, задачи по упорядочению документирования и всех стадий делопроизводства и документооборота в современных условиях следует отнести к одной из важнейших областей государственной политики и области применения двойных технологий, позволяющих обеспечить гармоничное сочетание бумажных и электронных способов документирования и обмена документами, с перспективой плавного перехода цифровым методам документирования, электронным документам и электронному документообороту. Одновременно это и проблема административной реформы.

Решение правовых задач, реализуемых субъектами в своих правоотношениях, всегда связано с использованием имеющихся документов и рождением новых документов. Жизненный цикл различных документов разный и определяется, прежде всего, целевым назначением документа. Сам по себе документ - не самоцель. За свой жизненный цикл документы совершают разнообразные движения и несут определенную в рамках реализации различных правоотношений коммуникативную и социальную функцию, фиксируя и устанавливая многообразие правоотношений в обществе. На Рис. 5 схематично представлен в общем виде жизненный цикл нормативно-правовых, управленческих и других документов органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций.

Кроме того, нуждаются в урегулировании вопросы документирования деятельности всех без исключения организаций, участвующих в социально-экономической и общественной жизни государства, вопросы социальной защищенности граждан посредством и особенно вопросы обязательного документирования их трудовой деятельности работодателями.

Под документооборотом документов понимается движение документов в правовом пространстве с момента создания или получения документа с его возможными последующими изменениями до завершения его правовой функции. Причем окончание действия, отмена правового документа или истечение срока его действия еще не означает вывод документа из документооборота. Документы всегда имеют архивную ценность. Кроме того, при проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий налоговой инспекцией, последняя руководствуется нормативно-правовыми актами, действовавшими на момент совершения финансово-хозяйственных операций. ФЗ РФ «О бухгалтерском учете» определяет срок хранения первичных учетных и других документов не менее 5 лет.