Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы нецелевого использования бюджетных средств 15
1. Понятие и виды нецелевого использования бюджетных средств... 15
2. Нецелевое использование бюджетных средств как административное правонарушение и нарушение бюджетного законодательства 38
Глава И. Особенности применения мер административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств 60
1. Общая характеристика юридической ответственности, установленной за нецелевое использование бюджетных средств ... 60
2. Юридическая сущность административной ответственности как средства принудительного обеспечения исполнения бюджетного законодательства 96
3. Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики 112
Глава III. Финансово-бюджетный контроль как мера обеспечения целевого использования бюджетных средств 136
1. Понятие и сущность финансово-бюджетного контроля 136
2. Полномочия и правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием бюджетных средств 167
Заключение 188
Список литературы 195
Приложения 240
- Нецелевое использование бюджетных средств как административное правонарушение и нарушение бюджетного законодательства
- Общая характеристика юридической ответственности, установленной за нецелевое использование бюджетных средств
- Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики
- Полномочия и правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием бюджетных средств
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
конституционно-правовом, социально-ориентированном обществе принято, чтобы граждане знали, каким образом и на какие цели государство расходует средства, которые налогоплательщики зарабатывают и передают в распоряжение властей для использования на общественные нужды.
Основой для создания благоприятных условий жизни граждан любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего, причиняют наибольший вред социальным сферам общественной жизни. В связи с этим, именно финансово-бюджетный контроль является гарантом эффективной и прозрачной системы управления государственными финансами, ответственного и строго целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также неукоснительного соблюдения финансовой дисциплины.
По данному вопросу в Бюджетном послании Федеральному Собранию Президент России В. В. Путин отметил, что «к настоящему времени в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам, уровень управления общественными финансами. В этих условиях многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений»1.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 гг. от 9 марта 2007 г. // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. №7.
В последнее время достаточно активно реализуются национальные проекты в наиболее важных социальных областях - в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве, жилищном строительстве. Для достижения поставленных Президентом Российской Федерации целей Правительству Российской Федерации, региональным властям и органам местного самоуправления необходимо сконцентрировать административные и финансовые ресурсы для эффективного использования бюджетных средств в данных областях.
Повышение качества услуг в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве и жилищном строительстве объективно требует обеспечения дополнительными финансовыми средствами, в связи с чем ужесточение государственного финансово-бюджетного контроля за целевым использованием бюджетных средств стало очевидным. В этих условиях особую важность приобретают вопросы законности в области реализации национальных проектов, а также возрастает значимость органов, осуществляющих контроль в финансово-бюджетной сфере. Однако для того, чтобы оценить практику применения норм в указанной области, необходимо отметить следующее.
В настоящее время в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует нормативное закрепление категории «бюджетные средства», а критерии признания отдельных случаев использования бюджетных средств в качестве нецелевого использования зачастую являются спорными, что не может не вызывать разного рода проблем правового характера при назначении и применении к нарушителям соответствующих мер государственного принуждения, в том числе мер административной ответственности. Поэтому для правильной квалификации правонарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, необходимо четко определить категории «бюджетные средства» и «нецелевое использование», что способствовало бы более эффективному осуществлению
финансово-бюджетного контроля. Следовательно, актуальность темы диссертационного исследования, прежде всего, связана с потребностью построения полной, актуализированной категориальной основы, что позволит более результативно и методически грамотно применять нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Нуждается во всестороннем анализе практика применения норм об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, так как этот вопрос законодательно до конца не урегулирован. Для корректировки законодательной политики государства и восполнения пробелов правовой регламентации ответственности на стадии исполнения наказания за совершение административного правонарушения, установленного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, необходима детальная правовая доработка на уровне федерального законодательства порядка взыскания штрафов за нецелевое использование бюджетных средств, а также порядка «добровольного» возмещения ущерба, причиненного данным правонарушением.
Принятие Закона о государственном финансовом контроле позволило бы более эффективно осуществлять контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов государства, государственной собственности, способствовало укреплению бюджетной дисциплины и экономической безопасности государства, в том числе сокращению числа случаев, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, растущим числом налоговых правонарушений, нарушений бюджетного законодательства, экономических преступлений и вывозом российского капитала за границу.
Вышеизложенное обуславливает актуальность теоретической и практической значимости диссертационного исследования и свидетельствует о необходимости комплексного и системного изучения норм права,
касающихся вопросов административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств с целью восполнения пробелов действующего административного и бюджетного законодательства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при применении норм об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Предметом диссертационного исследования является совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, нормы административного и финансового законодательства, материалы судебной и правоприменительной практики по исследуемой проблеме.
Цель диссертационного исследования состоит в определении на основе достижений юридической науки и действующего административного и бюджетного законодательства правовой природы административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, а также разработке и обосновании теоретических и практических выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования вопросов административной ответственности за данный вид правонарушений.
Для достижения указанной цели диссертационного исследования поставлены следующие задачи, имеющие научно-практическое значение:
-сформулировать определение категории «бюджетные средства» и выделить виды нецелевого использования бюджетных средств;
-разграничить и проанализировать составы административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств;
-раскрыть юридическую сущность содержания категорий «административная ответственность» и «финансовая ответственность»,
изучить их основные характеристики, отличительные особенности и взаимосвязь;
-исследовать проблемы привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств;
-сформулировать определение категории «финансово-бюджетный контроль» как меры обеспечения целевого использования бюджетных средств;
- изучить полномочия и правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исходной
базой для диссертационного исследования стали труды, посвященные
общетеоретическим проблемам юридической ответственности, в том числе
вопросам административной ответственности таких ученых, как
С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, В. С. Венедиктов,
Б. Н. Габричидзе, В. И. Гойман, О. С. Иоффе, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, Д. А. Липинский, А. П. Лончаков, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянц, Д. М. Овсянко, А. С. Пиголкин, Б. В. Российский, И. С. Самощенко, Ю. Н. Старилов, М. С. Строгонович, И. В. Тимошенко, В. Н. Хропанюк, А. Г. Чернявский, Е. В. Черных, М. Д. Шаргородский и др.
Отдельным проблемам ответственности в финансовой и бюджетной сфере посвящены работы О. М. Гейхмана, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Ю. В. Друговой, В. А. Жукова, М. В. Карасевой, И. ILL Килясханова, А. Н. Козырина, Ю. А. Крохиной, В. М. Мандрица, А. А. Мусаткинои, Г. Б. Поляка, Д. А. Ремихановой, М. В. Романовского, А. В. Румянцева, А. Ю. Савина, Н. А. Саттаровой, О. В. Староверовой, С. В. Степашина, Н. С. Столярова, А. А. Тедеева, Н. И. Химичевой, Л. Я. Хориной, С. О. Шохина, Н. Д. Эриашвили и др.
Существенный вклад в развитие научных представлений о механизме правового регулирования ответственности за нецелевое использование бюджетных средств внесли Д. А. Бойков, А. Г. Карпов, О. С. Русакова, Р. Р. Фазылов, однако, их диссертационные исследования лежат в плоскости уголовного права и, следовательно, посвящены уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств.
Отдельные вопросы административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств рассматривались в работах Ю. В. Друговой, Ю. А. Крохиной, А. А. Мусаткиной, О. И. Юстуса. В целом же специальных комплексных научных исследований, посвященных анализу вопросов административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, не проводилось, что также подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Методологическая и теоретическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на методы познания, выявленные современной наукой и апробированные практикой. В частности, в диссертационном исследовании применялись общенаучные методы (диалектический, системный, методы анализа и синтеза) и частно-научные (формально-юридический, с помощью которого автор исследовал внутреннее строение правовых норм и проводил анализ источников права, а также метод сравнительного правоведения).
Теоретической основой исследования являются работы ученых в области теории государства и права, конституционного, административного и финансового права, посвященные проблемам административной ответственности и финансового контроля, составной частью которого является финансово-бюджетный контроль.
Эмпирическую основу исследования составляют:
-Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти;
-акты правосудия, выраженные в постановлениях судебных органов по вопросам привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств;
-аналитические материалы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые после принятия и введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях проведено комплексное исследование проблемы правового регулирования административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Разграничиваются составы административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств, особо выделяются и предлагаются авторские решения проблем привлечения к административной ответственности за правонарушения в данной сфере.
Комплексному исследованию подвергнуты категория «бюджетные средства» (в широком и узком смысле), виды лецелевого использования бюджетных средств и категория «финансово-бюджетный контроль», а также дана характеристика бюджетной ответственности как разновидности финансовой, с целью единообразного толкования норм административного и бюджетного законодательства в вопросах применения административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие теоретические положения:
1. С учетом принципов бюджетной системы Российской Федерации и в целях совершенствования механизма привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, категорию
«бюджетные средства» предлагается рассматривать в двух аспектах. В широком смысле бюджетные средства представляют собой денежные средства, зачисленные в доход (зачисленные на счет) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; бюджетные средства в узком смысле - это денежные средства, фактически распределенные главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям, соответственно, в формах, предусмотренных БК РФ.
2. Обосновывается позиция о признании бюджетной ответственности
как разновидности финансовой ответственности. Бюджетную
ответственность характеризуют следующие признаки:
- наличие собственных источников;
-основанием бюджетной ответственности является совершение нарушения бюджетного законодательства, которому присущи все элементы правонарушения;
-бюджетная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий, выраженных в применении мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства;
-меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства применяются уполномоченными должностными лицами и уполномоченными органами, в соответствии с закрепленной компетенцией и в установленном законом порядке.
3. Во избежание дублирования норм КоАП РФ и БК РФ доказывается
необходимость установления в ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ мер
административной ответственности только в отношении должностных лиц, а
в БК РФ - мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства в
отношении получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений или
иных организаций, имеющих право на получение бюджетных средств). Диссертантом разработаны проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных првонарушениях по отдельным вопросам нецелевого использования бюджетных средств» и проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 289 Бюджетного кодекса РФ», в которых предлагаются соответствующие поправки.
В целях соблюдения принципа справедливости наказания и его соразмерности совершенному деянию предлагается исчислять размер административного штрафа, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, в размере от двух третей до одного размера суммы нецелевого использования бюджетных средств.
По причинам незначительной численности населения и социально-территориальных особенностей многих муниципальных образований, автором аргументируется необходимость внесения в предлагаемый проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных првонарушениях по отдельным вопросам нецелевого использования бюджетных средств» изменений в ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ, согласно которым дела в отношении средств местных бюджетов должны рассматривать мировые судьи.
Учитывая специфику административных правонарушений в области бюджетного законодательства и сложность их выявления, обосновывается причина отнесения нецелевого использования бюджетных средств к категории длящихся правонарушений. Такой подход соответствует природе бюджетных правоотношений и принципам бюджетного процесса, а также особенностям стадии исполнения бюджета.
Формулируется авторское определение финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль, являясь неотъемлемой частью финансового контроля, представляет собой контрольную деятельность
уполномоченных на то органов за соблюдением бюджетного законодательства на стадиях бюджетного процесса (на стадиях составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения, на стадии исполнения бюджета, составления и утверждения отчета о его исполнении), а также деятельность по выявлению и предотвращению нарушений бюджетного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения вносят определенный вклад в правовую науку, а также могут быть использованы в дальнейших научных и законодательных разработках.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в следующем:
Результаты исследования имеют важное значение для совершенствования административно-правовой деятельности и для повышения эффективности работы органов финансово-бюджетного контроля всех уровней.
Избранная тема исследования имеет важное практическое значение в работе по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам «Административное право» и «Финансовое право».
Апробация результатов исследования. Рецензирование и обсуждение диссертационной работы проводилось на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Основные положения, выводы и рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли свое отражение в научных публикациях и докладах на научно-практических конференциях, таких как III Международная научно-
практическая конференция (г. Пенза, 2006 г.), III Всероссийская научно-практическая конференции и V Всероссийской научно-практическая конференция (г. Пенза, 2006 г.).
Отдельные результаты исследования внедрены в образовательный процесс Амурского государственного университета и используются при проведении занятий по учебным дисциплинам «Административное право» и «Финансовое право».
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Нецелевое использование бюджетных средств как административное правонарушение и нарушение бюджетного законодательства
Исследование проблем правовой природы ответственности, предусмотренной за нецелевое использование бюджетных средств, и оснований ее наступления необходимо проводить с позиций междисциплинарного подхода и межотраслевого правового регулирования.
Как справедливо отмечают Н. А. Духно и В. И. Ивакин, современная правовая наука признает два основания юридической ответственности: 1) закон как правовое основание; 2) само правонарушение как фактическое основание, которое приводит в движение всю структуру юридической ответственности1.
Совершение нарушения, предусмотренного ст. 289 БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ , изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ3.
Таким образом, нецелевое использование бюджетных средств рассматривается в трех аспектах: 1)как нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; 2) как административное правонарушение; 3) как преступление. В этом заключается особенность регулирования отношений при привлечении к бюджетной ответственности и, можно сказать, отступление от общей канвы закрепления в законодательстве норм, устанавливающих юридическую ответственность. В чем это выражается? В соответствии с ч. 4 БК РФ, «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства» закрепляет не только составы нарушений, но и виды мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, а также процедурные вопросы привлечения к ответственности, что создает предпосылки для выделения такого вида юридической ответственности, как бюджетная ответственность (как разновидность финансовой ответственности). Таким образом, нарушение норм бюджетного законодательства влечет наступление юридической ответственности, в зависимости от тяжести последствий - бюджетной, административной и (или) уголовной, а возможно, и дисциплинарной ответственности.
В юридической литературе недостаточно полно освещены вопросы, касающиеся нарушений бюджетного законодательства. Существует мнение, что если обратиться к литературе по финансовому (бюджетному) праву1, то можно заметить, что лишь в очень немногих источниках имеются разделы, посвященные нарушениям именно бюджетного законодательства Российской Федерации и ответственности за их совершение. В большинстве же случаев в финансово-правовой литературе не уделяется внимание правонарушениям в области бюджета и ответственности за их совершение, хотя вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены в литературе достаточно подробно .
Действительно, в юридической литературе, посвященной специальному изучению финансового права, не уделяется нужного внимания специальному анализу нарушений в области бюджета и ответственности за их совершение 3 , вместе с тем, вопросы налоговых, валютных правонарушений, правонарушений в банковской сфере и ответственности за их совершение освещены более детально .
Общая характеристика юридической ответственности, установленной за нецелевое использование бюджетных средств
В БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств закрепляется возможность наступления помимо бюджетной, также административной и уголовной ответственности, в то же время необходимо четко выделять и разграничивать их друг от друга.
Определение общей характеристики ответственности, установленной за нецелевое использование бюджетных средств, требует рассмотрения такой базовой категории как «юридическая ответственность», которая «входит в структуру правовой системы как особый ее элемент, выступая обеспечивающим фактором правомерного поведения»1.
Проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Юридическая ответственность является сложным и многоаспектным понятием. Имеется большое количество мнений, суждений, подходов к определению категории «юридическая ответственность». Таким образом в рамках диссертационного исследования представляется верным рассмотреть наиболее распространенные из них.
Достаточно широкое распространение в научной литературе получил подход к трактовке юридической ответственности как меры принуждения. Его представителями являются О. С. Иоффе, О. Э. Лейст, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянц, И. В. Тимошенко, М. Д. Шаргородский и др. Как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничения личного или имущественного характера, определяли юридическую ответственность О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский1.
Известный теоретик О. Э. Лейст также полагал, что юридической ответственностью называется применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке2.
Схожим является определение, предложенное А. С. Шабуровым: «юридическая ответственность - это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера»3.
Более комплексный подход к определению юридической ответственности прослеживается в понятии, предложенном Е. С. Попковой, которая указывает, что юридическая ответственность как правовая форма государственного принуждения связана с особым правовым статусом лица, к которому применяются принудительные меры в силу совершения им правонарушения в целях выполнения им ранее возникшей обязанности, а так же для несения лишений личного, имущественного и иного характера в качестве кары (наказания) правонарушителя»4. Сторонники иного подхода рассматривают юридическую ответственность как правоотношение. Так, И. Н. Сенякин указывает, что юридическая ответственность представляет собой возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права1.
Аналогичной позиции придерживается С. А. Комаров: «юридическая ответственность в широком смысле слова представляет собой правоотношение между государством в лице его определенных органов и субъектами права, отвечающими перед обществом и государством за точную и добросовестную реализацию содержащихся в нормах права и обращенных к ним соответствующих требований, предписаний и т. д.» .
Согласно следующему подходу, представителями которого являются такие ученые как Д. А. Липинский, Е. В. Черных, В. И. Гойман, юридическая ответственность должна рассматриваться в качестве обязанности. Например, В. И. Гойман считает, что юридическая ответственность есть обязанность лица претерпевать определенные лишения государственно-властного характера, предусмотренные законом, за совершенное правонарушение3.
Ученые Д. А. Липинский и Е. В. Черных так же полагают, что юридическая ответственность как целостное правовое явление - это нормативная, гарантированная и обеспеченная государственным принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность по соблюдению и исполнению требований норм права, реализующаяся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение прав имущественного или личного неимущественного характера и их реализация .
Выделяется так же подход, согласно которому юридическая ответственность отождествляется с санкцией. Например, Л. С. Явич приходит к выводу, что в самом простейшем подходе юридическая ответственность -это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы2. В. Н. Хропанюк придерживается того же мнения: «для правонарушителя юридическая ответственность означает применение к нему санкций правовых норм, указанных в них определенных мер ответственности»3.
Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики
«Как показало время, КоАП РФ, являясь кодифицированным законодательным актом, воедино сосредоточившим многообразие норм и различных составов административных правонарушений, с точки зрения правоприменительной практики оказался очень сложным для применения. Не только «субъекты правонарушений» (граждане, должностные лица и юридические лица организаций), но и должностные лица контролирующих органов, которые были наделены правом составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, с введением в действие нового Кодекса не знали и не были готовы к столь сложному процессуальному порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях.. .»\
Согласно ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14-15.16 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Таким федеральным органом исполнительной власти в настоящее время является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора . Необходимо отметить, что этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль и надзор исключительно за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Таким образом, в тех случаях, когда осуществляется проверка порядка использования бюджетных средств получателями, функции Росфиннадзора не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципами самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Росфиннадзора вправе:
1) руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и его заместители;
2) руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители;
3) руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители (ч. 2 ст. 23.7 КоАП РФ).
Однако бюджетная система Российской Федерации включает в себя не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации. Как указано в письме Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ от 22 августа 2006 г. № 06-04-08/01 , «ст. 15.14 КоАП РФ устанавливает ответственность за соответствующее административное правонарушение в отношении бюджетов всех уровней бюджетной системы, включая местные бюджеты». В связи с этим возникает вопрос, какие же органы вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, в случае если, например получателем бюджетных средств субъекта Российской Федерации или местного бюджета, совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета.
Согласно Конституции Российской Федерации, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации (п. «ж» ст. 71). Данное положение получило развитие в БК РФ, который устанавливает основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Статья 1.3 КоАП РФ закрепляет, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и другое.
В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти, в КоАП РФ установлена подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти. Также полномочия федеральных органов государственной власти, среди которых одним из наиболее важных является установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, закреплены в ст. 7 БК РФ.
Таким образом, если процедура привлечения к ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета не вызывает сложностей, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор, что негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В связи с этим Государственной Думой Ярославской области в 2005 году на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «О внесении изменения в КоАП РФ»1. В законопроекте было предложено внесение в КоАП РФ следующее изменение:
«Статья 23.7. Органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Полномочия и правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием бюджетных средств
Для эффективного осуществления финансово-бюджетного контроля необходимо наличие взаимодействующих органов, наделенных полномочиями по осуществлению соответствующих мероприятий. В системе органов финансового контроля Российской Федерации возможно выделить ряд органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль, в частности контроль и надзор за целевым использованием бюджетных средств. В рамках диссертационного исследования полагаем необходимым рассмотреть систему, полномочия и правовое положение указанных органов.
Следует согласиться с В. Е. Чиркиным, утверждающим, что у каждого вида власти правового государства (законодательной, исполнительной и судебной) находится организационное выражение в определенном органе или системе органов . Учитывая данное мнение, целесообразно рассмотреть полномочия и правовое положение государственных органов, осуществляющих контроль за целевым использованием средств федерального бюджета через призму принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Статьей 265 БК РФ предусмотрено осуществление парламентского финансового контроля, поскольку «контроль за исполнением государственного бюджета - важный аспект деятельности парламента. Во многих зарубежных парламентах (например, в Австралии, Италии, Турции, Франции) с этой целью образуется специальный орган, именуемый счетной палатой, который занимается проверкой государственной отчетности по исполнению бюджета, что воспринято практикой Российского парламентаризма»2.
Счетная палата РФ - принципиально новый для нашей страны государственный орган, не имеющий и не имевший в прошлом своих аналогов. Б. К. Мецаев считает, что Счетную палату РФ следует рассматривать как самостоятельное звено в структуре сдерживающих рычагов и противовесов системы разделения властей, а финансовый контроль, несмотря на его специфичность, как основной элемент контрольного механизма государственной власти3.
В этой связи М. В. Баглай отмечает, что Счетная палата РФ является независимым государственным органом с особым статусом , то есть «органом, не входящим ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную или судебную, но созданным и осуществляющим свою деятельность в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и федеральным законом»1.
Однако, согласно п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации, Счетная палата РФ формируется Советом Федерации Российской Федерации и Государственной Думой Российской Федерации, кроме того, Счетная палата РФ подотчетна Федеральному Собранию Российской Федерации. Таким образом, законодательный орган Российской Федерации осуществляет постоянный финансовый контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе и контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Из всех существующих органов финансового контроля в Российской Федерации лишь Счетная палата РФ осуществляет свою деятельность на основе специального федерального закона, которым определяются задачи, состав, структура и порядок деятельности данного контрольного органа2.
Основными задачами Счетной палаты РФ являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и другие3.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 11 января 1995 г. №4-ФЗ, Счетная палата РФ осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. Кроме того, указанной статьей закреплена обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность и установлено, что решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты РФ. Вместе с тем следует отметить, что на протяжении 11 лет указанная статья оставалась «не рабочей», поскольку лишь 7 июля 2006 г. было опубликовано Постановление Правительства Российской Федерации №413 , согласно которому, начиная с 1 августа 2006 года, участники бюджетного процесса должны сдавать раз в месяц финансовую отчетность об исполнении федерального бюджета в Счетную палату РФ. Кроме того, Постановлением утверждены формы документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Таким образом, Счетная палата РФ получила возможность превратиться из структуры с наблюдательными функциями в государственный орган оперативного финансового контроля за действиями исполнительной власти.
Таким образом, если ранее участие Счетной палаты РФ в контроле над расходованием средств бюджета ограничивалось плановыми и внеплановыми проверками, то теперь главный орган государственного финансового контроля получил возможность иметь полную оперативную информацию о расходовании средств федерального бюджета.
В процессе реализации возложенных на нее задач, Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Согласно ст. 12 рассматриваемого Закона, контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества1.
