Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой режим целевого использования бюджетных средств
1. Историко-правовые предпосылки формирования понятия нецелевого использования бюджетных средств в теории и практике российского законодательства
2. Правовое содержание принципа целевого характера бюджетных средств и его соотношение с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации 48
Глава 2. Механизм реализации института юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств
1. Деликтологические основания установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства 73
2. Административно-правовая характеристика нецелевого использования бюджетных средств 102
3. Организационно-правовые основы предупреждения нецелевого использования бюджетных средств 130
Заключение 156
Список использованной литературы 161
- Историко-правовые предпосылки формирования понятия нецелевого использования бюджетных средств в теории и практике российского законодательства
- Правовое содержание принципа целевого характера бюджетных средств и его соотношение с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации
- Деликтологические основания установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства
- Административно-правовая характеристика нецелевого использования бюджетных средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Переход к рыночной экономике внес значительные изменения в бюджетно-финансовую политику, которая охватывает всю структуру общественных отношений, связанных, в частности, с целевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Актуальность проблемы целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов заключается в повышении роли, места и значения бюджетного финансирования в системе общественных отношений, которое является одним из главных методов управления социально-экономическими процессами.
Государственное управление, как известно, основывается на действии законов товарного производства, денег и других стоимостных категорий, одной из которых выступают финансы, которые как экономический институт реализуется государством в определенных целях.
В обществе, где действуют товарно-денежные отношения, главным субъектом отношений в сфере финансов является государство, которое на законодательном уровне регулирует, контролирует деятельность других субъектов финансовых отношений, осуществляющих использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Бюджетное финансирование всегда имеет определенное назначение; в основном - для финансового обеспечения задач и функций государства в социально-экономической, культурно-образовательной, политической и других сферах жизнедеятельности общества и государства.
Определяя основные задачи бюджетной политики на 2006 год и среднесрочную перспективу, Президент Российской Федерации В.В. Путин в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 24 мая 2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году» обращал внимание на «активизацию работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов»1 с учетом того, что в ряде федеральных органов исполнительной власти начата экспериментальная апробация методов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на достижение конкретных результатов.
Значимость отношений, возникающих в бюджетно-финансовой сфере, определяется социально-правовой потребностью разрешения противоречий между бюджетным федерализмом и самостоятельностью субъектов Федерации, что, в частности, проявляется в том, что финансирование, например, органов внутренних дел осуществляется как из федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Федерации в различных нормативных объёмах, но при этом исключительно целевым образом.
Нуждаются в научном разрешении определенные противоречия, возникающие в практике регулирования внебюджетных отношений, которые объективно складываются в процессе финансирования органов государственной власти, содержащихся за счет ассигнований из бюджета государства.
Недостаточно разработаны и теоретические основы организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, форм и методов государственного финансового контроля, реализации норм об ответственности за их нецелевое использование.
В этой связи возникает теоретическая и практическая потребность анализа эффективности правовых средств борьбы с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и разработке на этой основе предложений по устранению данных нарушений.
Степень разработанности темы исследования
Проблема целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, ставилась учеными и специалистами
1 Парламентская газета от 26 мая 2005 г., N 93. различных отраслей научного знания в различные годы и соответственно решалась, исходя из конкретно-исторических условий и уровня развития науки, в рамках которой данная проблема и изучалась.
Теоретическую основу решения проблемы организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составляют труды СВ. Большакова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачёвой, Л.А. Дробозина, А.А. Жданова, М.В. Карасёвой, A.M. Ковалевой Н.А. Куфакова, Л.Н. Павловой, В.М. Родионовой, Э.А. Уткина, Н.И. Химичевой и других учёных, известных в области финансов и финансового права.
В системе МВД России проблемы управления финансами и финансового права разрабатывались Ю.И. Аболенцевым, В.В. Казаковым, А.П. Козловой, А.А. Крыловым, А.К. Микеевым, Г.Ф. Мокроусовым, Д.Н. Розанцевой, В.Л. Соколовым, Э.Д. Соколовой, А.П. Опальским, Е.В. Титовым, Л.Г. Цветковым и другими специалистами в области бюджетно-финансового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск.
В правовой литературе уделялось внимание и вопросам административной ответственности за правонарушения в области финансов.
Основной аспект исследований был ориентирован на вопросы ответствен ности за налоговые правонарушения (Е.С. Ефремова, В.А. Зайцев, А.Ю. Шорохов и др.), за нарушения банковского законодательства (И.И. Кучеров, М.А. Приданникова, О.О. Томин и др.).
Однако проблемы административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в прямой постановке не изучались.
Научная оценка ст. 15.14. КоАП РФ, впервые предусмотревшей административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, представляется достаточно важной.
Следует также иметь в виду, что данная норма новеллизирована.
В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 270-ФЗ ст. 15.14. КоАП РФ дополнена частью второй, установившей административную ответственность за нецелевое использование средств и государственных внебюджетных фондов.
В то же время в условиях дальнейшего укрепления рыночных отношений и усиления влияния государственно-правовых институтов на экономическое развитие страны проблема организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов приобретает особо важное значение, поскольку при растущих темпах экономических правонарушений должны формироваться и меры адекватного реагирования на подобные негативные процессы в обществе.
Особый аспект проблемы составляет целевое использование указанных средств в деятельности органов внутренних дел, в ходе которого возникают вопросы реализации межбюджетных отношений и поиска возможностей повышения эффективности бюджетного финансирования МВД России.
Среди широкого спектра направлений исследования проблемы борьбы с нецелевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, административно-правовые аспекты проблемы остаются ещё недостаточно изучены, причем особенно - применительно к современным условиям противоречивого становления рыночной экономики.
Вышеназванный комплекс проблемных вопросов и предопределил выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Предмет исследования - деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и практика применения норм об административной ответственности за их нецелевое использование.
Цель исследования - разработка теоретико-прикладных основ правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и механизма реализации института административной ответственности за их нецелевое использование.
Задачи исследования:
- проведение дифференцированного анализа понятий нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в науке российского финансового права и практике финансового законодательства;
- выявление особенностей правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и его соотношение с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации;
- определение деликтологических оснований установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства;
- выявление признаков, характеризующих нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основание административной ответственности;
- изучение организационно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- обоснование предложений по внесению изменений и дополнений административного и бюджетного законодательства в части, касающейся совершенствования мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению нецелевого их использования.
Методологическая база и методы исследования
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, государственного управления, иных отраслей научного знания; в процессе исследования применялись общенаучные методы (системный анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, метод экспертных оценок и т.п.).
Научная новизна исследования состоит:
- в определении с историко-гносеологической точки зрения экономического и правового содержания понятия «целевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» с позиции междисциплинарной области научного знания и как объекта межотраслевого (административного, уголовного, финансового и т.п.) правового регулирования;
- выявление особенностей правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и установление его соотношения с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации;
- определение деликтологических оснований установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства;
- установление специфических признаков, характеризующих нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как нарушение административного и бюджетного законодательства;
- выявление содержания элементов (организационная структура, общая и специальная компетенция, особенности административного и финансово-правового статуса и т.д.) организационно-правовых основ деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; формулирование комплекса мер по ее методическому обеспечению;
- обоснование предложений по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты административного и бюджетного законодательства в части, касающейся совершенствования мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (органов государственного финансового контроля) по предупреждению их нецелевого использования.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Понятие «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», которое наделено межотраслевым (правовым, экономическим) содержанием, имеет неоднозначную трактовку в административном, бюджетном, уголовном праве и законодательстве и производно от логического ряда таких родовых понятий, как «финансы», «бюджет», «финансовые отношения», «бюджетные отношения», «финансовые правоотношения», «бюджетные правоотношения)», финансовые правонарушения» и «бюджетные правонарушения».
2. Межотраслевое понимание нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов служит критерием разграничения различных видов юридической ответственности за данное правонарушение, обеспечивает соответствующее дифференцированное его толкование и применение в различных отраслях законодательства.
3. Вывод о деструктивной сущности нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов как основы деликтолизации бюджетных и экономических отношений и правового режима их реализации.
4. Особенности правового содержания принципа целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, которыми являются, во-первых, его законодательное закрепление в бюджетном законодательстве (ст. 28 БК РФ); во-вторых, нарушение данного принципа влечет предусмотренные российским законодательством различные виды юридической ответственности; в-третьих, практическая реализация принципа осуществляется путем межотраслевого метода правового регулирования.
Принцип целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов находится в соотношении с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации как часть и целое, причем с одними принципами - в прямом, а с другими - в опосредованном отношении.
В общей совокупности принципов бюджетной системы Российской Федерации принцип целевого характера бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов выполняет интеграционную функцию, которая выражается во взаимном сочетании и общей ориентации принципов бюджетной системы Российской Федерации на целевое их использование.
5. Общим деликтологическим основанием установления и реализации юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства является отступление от любого принципа бюджетной системы Российской Федерации, закрепленного в БК РФ, а непосредственным - совершение правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, предусмотренного нормами административного и бюджетного законодательства
Институт деликтной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов образует смешанный или межотраслевой правовой институт, основывающийся на нормах конституционного, административного, бюджетного, финансового права и законодательства, а его основное предназначение состоит не только в применении мер правового принуждения, включающих не только меры деликтной ответственности, но и профилактическое влияние на поведение участников бюджетно-финансовых отношений, наделенных полномочиями по реализации правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
6. Общеюридические и межотраслевые характеристики правонарушений, посягающих на правовой режим целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, содержатся в нормах различных отраслей законодательства, условно разделяемые на нормы общего характера, нормы специального содержания и нормы об ответственности за их нецелевое использование.
Административно-правовые характеристики нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов отражают как общие, формально относящиеся ко всем правонарушениям (объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона), так и особенные, определяемые понятием «нецелевое использование бюджетных средств», имеющим, во-первых, в различных отраслях законодательства неоднозначную правовую интерпретацию, а, во-вторых, пониманием причинной связи между фактом совершения правонарушения и наступившим вредом, который свидетельствует лишь о расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов не по целевому их назначению.
7. Особенности форм организации и правового регулирования внешнего (межотраслевого) и внутреннего (ведомственного) государственного финансового контроля; система факторов, влияющих на эффективность деятельности органов государственного финансового контроля по предупреждению нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Совокупность типичных недостатков деятельности органов внутренних дел по соблюдению правового режима целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и комплекс мер по предупреждению его нарушения и повышению качества контроля за строго целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; содержание принципов организации и проведения финансового контроля в системе МВД России.
Формы правового, организационного, кадрового, информационного и методического обеспечения внешнего и внутреннего финансового контроля.
8. Предложения по совершенствованию действующего административного и бюджетного законодательства:
- дополнению ст. 289 «Нецелевое использование бюджетных средств» БК РФ определением данного правонарушения как нарушения финансово-правового режима целевого использования бюджетных средств;
- дополнению главы 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» КоАП РФ:
ст. 15.28. «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением»;
ст. 15.29. «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств»;
ст. 15.30. «Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом»;
ст. 15.31. «Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов»;
ст. 15.32. «Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление».
- принятию Федеральных законов «О финансовом контроле в Российской Федерации» и «О бюджетно-финансовой ответственности».
Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили федеральные и иные законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, документы органов государственного финансового контроля (Счетной Палаты Российской Федерации и др.), приказы Минфина России, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по контролю за целевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Теоретическая значимость исследования заключается в положениях, совокупность которых можно квалифицировать как решение задачи, имеющей важное значение для развития теории и практики административного, бюджетного и финансового права, а также института юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Содержащиеся в диссертации выводы о правовом режиме целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов и административной ответственности за их нецелевое использование служат теоретико-методологической основой для развития учения о деликтологических основаниях института юридической ответственности за их нецелевое использование.
Исследование проблем применения ст. 15.14. Ко АЛ РФ об административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов проведено на стыке наук административного, бюджетного, налогового, финансового и уголовного права, что позволило определить взаимозависимость данной нормы административного права с нормами иных отраслей права.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования выводов, предложений и рекомендаций в области:
- нормотворческой работы по совершенствованию административного, бюджетного законодательства; касающейся установления и реализации норм о юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
- организации и проведения проверок целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов органами государственного финансового контроля и ведомственных контрольно-ревизионных органов (в частности, МВД России);
- научно-методическом обеспечения учебного процесса образовательных учреждений высшего профессионального образования при преподавании учебных дисциплин: «Административное право», «Финансовое право».
Ряд результатов исследования имеют значение для повышения качества судебных решений, принятых по результатам рассмотрения административных правонарушений и арбитражных дел, возбужденных по результатам проверок и ревизий органами государственного финансового контроля.
Апробация результатов диссертационного исследования
Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в виде опубликования шести научных статей, одна из которых в рекомендованном ВАКом России научном издании.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику деятельности органов внутренних дел УВД Омской области, Управления финансового государственного контроля администрации Нижегородской области при проведении проверок, а также в работу Уставного Суда Калининградской области в процессе принятия обращений в Уставной Суд и учитываются при рассмотрении дел, относящихся к нецелевому использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты сравнительно-правового анализа нормативных правовых (в том числе и законодательных) актов федерального и регионального уровней, материалы специальной периодической печати, аналитические и статистические данные о практике государственного финансового контроля в сфере целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также принимаемых мерах юридической ответственности и профилактики бюджетно-финансовых правонарушений.
В диссертации использовались данные Счетной палаты Российской Федерации о результатах проверки целевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, выделенных на содержание органов внутренних дел субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона, ГУ МДВ России по Центральному федеральному округу; УВД Ульяновской области; подразделений ГУВДРО МВД России; ГУМТО СТ МВД РФ; ГИБДД МВД России; Медицинского управления МВД России; на содержание ГКВВ МВД России, научно-исследовательских учреждений и подготовку кадров для МВД России; на материально-техническое и военное снабжение МВД России.
Выводы диссертации основываются также на положениях, вытекающих из Определений Конституционного Суда Российской Федерации; Постановлений Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; Определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации; постановлений Федеральных арбитражных судов Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Московского, Северо-Западного и Центрального округов по вопросам, относящимся практике рассмотрения дел о целевом использовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Историко-правовые предпосылки формирования понятия нецелевого использования бюджетных средств в теории и практике российского законодательства
Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 17 декабря 1997 г. N 1300. «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. от 10 января 2000 г. N 24) определяет национальные интересы в области экономики как ключевые, а одной из основных задач обеспечения национальной безопасности России - подъем экономики страны, проведение независимого и социально ориентированного экономического курса.
Необходимыми условиями решения этих проблем является не только упорядочение финансовой системы, обеспечивающей максимально эффективное использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов любого уровня и рационализацию финансовых потоков, но и научное обоснование принимаемых нормативных правовых актов, которые должны создать эффективные механизмы правового регулирования в области борьбы с бюджетно-финансовыми нарушениями и их предупреждения.
Нормотворческий (и особенно законодательный) процесс в той или иной сфере государственного управления предполагает разработку соответствующего понятийного аппарата, раскрывающего, прежде всего, объект противоправного посягательства.
Для целей настоящего исследования в первую очередь особый интерес представляет изучения понятия «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», поскольку, как верно замечает Е.Ф. Басарев, «эффективное противодействие тому или иному правонарушению как негативному общественному явлению возможно только в том случае, если определено его понятие»3.
Понятие нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в российском праве и законодательстве возникло лишь в последние десятилетие4, что свидетельствует, во-первых, о первых попытках его современной теоретико-прикладной интерпретации, а, во-вторых, обусловливает научную и практическую актуальность дальнейшей разработки данного понятия в различных аспектах широкого ряда отраслей теоретического знания.
Но, как представляется, прежде всего, крайне важно изучить с историко-гносеояогической точки зрения понятие «нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», что позволит объяснить закономерности становления бюджета как основы и инструмента управления экономикой и противодействия угрозам национальной и, в частности, экономической безопасности.
Обеспечение внешней и внутренней безопасности государства требует организации привлечения в правоохранительную сферу значительных материальных и трудовых ресурсов, которая в условиях рыночных отношений5 предполагает образование и использование средств государственных внебюджетных фондов, организуемых на любом уровне управления6 в качестве ресурсного обеспечения правоохранительной деятельности. И здесь целесообразно выделить и раскрыть в историко-правовом плане сущность и содержание определенной совокупности или логический ряд родовых понятий, имеющих, как правило, более раннее происхождение, а равно и более высокий уровень научно-практической разработанности.
Речь, в первую очередь, идет о таком родовом понятии, как «бюджет».
Объективно-исторической предпосылкой возникновения бюджетных отношений и научно-практической интерпретации понятия «бюджет» явился переход в XVI - XVIII веках от мануфактурного (ремесленного) производства к машинному, а в целом - к общественному производству, а, следовательно, к возникновению социальной потребности управления экономикой и финансирования деятельности государства и хозяйствующих субъектов.
Возникновение этого перехода объяснялось нарастающей тенденцией сближения интеллектуальной и производственно-технической деятельности, расширением и углублением взаимозависимости науки, техники и социально-экономической практики, ориентацией экономической теории на практическое использование соответствующих научных (в частности, финансово-правовых) знаний в сфере организации промышленного производства .
В социально-правовой сфере бюджетно-финансовые отношения особое развитие получили в деятельности правоохранительных органов. Так, в XVII в. за несение государственной службы казакам полагалось материальное вознаграждение в сочетании с определенным кругом льгот: заниматься мелочной городской торговлей с освобождением от посадского тягла и лавочного оброка при условии оплаты таможенных пошлин8.
Интенсивное развитие промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы в начале XIX века, естественно, обусловило не только соответствующее их финансовое обеспечение, но и научное обоснование различных систем управления общественным производством, главным образом, финансово-экономического содержания.
Правовое содержание принципа целевого характера бюджетных средств и его соотношение с иными принципами бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетно-финансовая политика формировалась и проводилась на всех исторических этапах развития государства, а ее конкретное содержание определялось и определяется уровнем социально-экономического развития обществаТособенностями национально-государственных и межгосударственных экономических отношений, иными внутренними и внешними факторами, а также принципами бюджетной системы того или иного государства.
Кардинальные изменения в социальной и экономической сферах, резкое сокращение экономического потенциала нашей страны, не всегда обеспеченный в правовом плане переход к рыночным отношениям, обусловили проведение новой бюджетно-финансовой политики, ориентированной на эффективное государственное управление социально-экономической стратегией на основе реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающих, в частности, правовой режим целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, определенных в ст. 28 БК РФ «Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации», к которым, относятся: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.
БК РФ закрепляет принципы построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, которая представляет собой, как следует из ст. 6 БК РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» «.... основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
По существу, законодательно закрепленные принципы бюджетной системы Российской Федерации представляют основополагающие требования к формированию, организации и проведению бюджетной политики.
Изменение бюджетной политики государства, связанной с кардинальным переходом от исключительно административных методов к преимущественно финансово-экономическим методам регулирования экономики, должно быть в максимальной степени увязано с программно-целевым методом управления процессами социально-экономического реформирования79.
Внедрение программно-целевого подхода в практику социально-экономического реформирования направлено на увязку целей развития сил и ресурсов, необходимых для их достижения, а также на сбалансированность кратко-, средне- и долгосрочного бюджетного планирования при определении размеров и структуры бюджета.
Центральным звеном рассматриваемого подхода является этап программирования, методическую основу которого составляют разработка и принятие иерархически организованных целевых программ, объединяющих функциональные виды социально-экономической деятельности государства независимо от их ведомственной принадлежности, но взаимосвязанных общими стратегическими и тактическими целями.
Мероприятия любой программы сгруппированы по признаку единства их целевого назначения, которое, прежде всего, определяется с точки зрения ее стоимости и эффективности.
Таким образом, программно-целевой подход в практике организации бюджетных отношений предусматривает группировку целевых расходов бюджета, ориентированных на достижение конкретных целей, а сами программы подлежат регулярному пересмотру с учетом их влияния на достижение поставленных целей, наличия финансово-экономических возможностей для их достижения и поиска альтернативных вариантов.
Именно программно-целевыми тенденциями социально-экономического развития объясняется возрастание роли финансово-бюджетного механизма как ... совокупности экономико-организационных и правовых форм и методов управления финансовой деятельностью государства, функционирующих в процессе формирования, распределения и использования целевых централизованных и децентрализованные фондов денежных средств для удовлетворения потребностей общества»80.
Представляется, что такой принцип бюджетной системы Российской Федерации, как целевой характер бюджетных средств в ряду иных принципов занимает особое место и имеет прямое отношение к каждому из них, поскольку именно данный принцип лежит в основе финансовой политики государства , составной часть которой является бюджетная политика, осуществляемая на основе принципов бюджетной системы Российской Федерации.
Деликтологические основания установления и реализации института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства
Институт ответственности имеет социальную и юридическую природу, предопределенную как характером общественных отношений, так и особенностями складывающихся между индивидами как субъектами реализации взаимных прав и обязанностей, а сама ответственность возникает тогда, когда поведение индивида вступает в противоречие с установленными правовыми нормами и образует определенный вид правонарушения.
Юридическая ответственность представляет собой особую разновидность социальной113 или правовой ответственности, которая проявляется в различных областях общественной жизни и, по мнению А.В. Васильева, «...всегда связана с государством, нормами права, юридической обязанностью и противоправным поведением субъекта права» 4.
Как известно, российское право традиционно выделяет четыре основных вида юридической ответственности:
- административная - предусматривает меры административного наказания за совершение административных правонарушений (проступков или деликтов), если они по своему характеру не влекут в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности115;
- гражданско-правовая - заключается в применении к правонарушителю в интересах государства либо физического или юридического лица установленных законом (договором) мер воздействия имущественного характера; - дисциплинарная - связана с совершением дисциплинарного (должностного или служебного116) проступка, т.е. с нарушением правил внутреннего распорядка, трудовой дисциплины.
- уголовная - наступает за совершение преступлений, предусмотренных уголовным законодательством;
В юридической литературе в последние годы обосновывается взгляд о наличии такого вида юридической ответственности, как финансово-правовая. Данная позиция носит дискуссионный характер и будет предметом рассмотрения в последующем параграфе.Современные процессы интеграции и дифференциации права и законодательства118 вызвали множество проблем, связанных как с кодификацией правовых норм по единым основаниям, так и с их выделением в самостоятельные отрасли (подотрасли) права, например, административно деликтного права и установлением соответствующего вида юридической (административно-деликтной) ответственности.
Историко-правовой предпосылкой данного феномена явилось то, что в последние годы состояние административного, уголовного, финансового права и законодательства не в полной мере соответствовали потребностяім развития новых экономических отношений, а практика рассмотрения финансово-правовых споров показала, что в структуре дел, поступающих на рассмотрение в арбитражные суды, значительную их часть составляют дела о нецелевом использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Можно лишь согласиться с Ю.Н. Демидовым, что состояние административного и уголовного права, а также характер изменений этих отраслей законодательства не вполне соответствовали потребностям новой экономической ситуации и правоохранительной практики, которая наиболее болезненно ощущала на себе недостатки нормотворческого процесса .
Более того, недостатки нормотворческого процесса во многом деформировали правоприменительную практику, хотя известно, что законопроектная деятельность должна отличаться обоснованностью рассматриваемых проектов федеральных законов, устанавливающих или отменяющих административную ответственность, а сами проекты в обязательном порядке должны обсуждаться на научно-практических конференциях с участием ведущих специалистов - теоретиков и практиков в данной научной сфере.
Отсюда следует вывод, что процессы становления администрагивно-деликтного права и законодательства, организационно-правового и научно-методического механизмов его реализации актуализируют проблему установления и реализации деликтологических оснований института юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Это, прежде всего, касается проблем квалификации административных правонарушений и преступлений, совершаемых в бюджетной сфере и, в частности, в сфере нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, т.к. правоприменители нуждаются не только в теоретической модели квалификации бюджетных правонарушений, но и в основанных на ней рекомендациях по назначению административных наказаний. Все эти обстоятельства обусловили необходимость значительных изменений механизма защиты интересов государства в финансовой сфере от административных правонарушений, поскольку прежнее законодательство не могло адекватно реагировать на такие угрозы.
Достаточно сказать, что ранее действовавший КоАП РСФСР не предусматривал ни одной статьи, устанавливающей ответственность за правонарушения в финансовой, в том числе в бюджетной сфере.
Проблема установления и реализации юридической ответственности долгие годы рассматривается в качестве одной из центральных проблем общей теории права122 и всего комплекса отраслевых правовых наук123, ориентированных на разработку единой концепции юридической ответственности, общепризнанного определения данной понятийной категории, рассматриваемой, в юридической литературе, как правило, в негативном и позитивном аспектах.
В ретроспективном аспекте юридическая ответственность означает ответственность в традиционном смысле, т.е. за нарушение норм права, а иными словами - за прошлое противоправное (негативное - с точки зрения закона) поведение, в отношении которого соответствующими нормативными правовыми актами установлены меры ответственности.
Административно-правовая характеристика нецелевого использования бюджетных средств
Главным критерием отнесения должностных и юридических лиц к субъектам данной категории правонарушений следует признать ответ на вопрос, является ли этот субъект участником бюджетных правоотношений.
В противном случае вряд ли можно говорить о совершении правонарушении, предусмотренном ст. 15.14. КоАП РФ, а скорее об иных должностных правонарушениях (преступлениях), связанных со злоупотреблением служебными обязанностями, мошенничеством и т.д.
Это, в частности, зафиксировано в постановлении ФАС Московского округа от 11 февраля 2002 г. N КА-А40/286-02, в котором отражена позиция суда следующим образом: «Суд обоснованно признал неправомерными действия должностного лица налогового органа по проверке целевого использования средств, полученных истцом в качестве добровольных взносов, и передаче акта проверки вышестоящему органу для принятия решения, поскольку налоговым органам не предоставлено право на проведение проверок по вопросу целевого использования денежных средств» 96.
Следовательно, субъектами данного правонарушения признаются не только должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, но и сами организации-получатели, т.е. юридические лица.
Под получателем бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, а под бюджетным учреждением - организация, учрежденная органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов, утвержденная вышестоящим распределителем бюджетных средств, является непосредственным основанием для использования выделенных ассигнований.
Бюджетные учреждения, являясь некоммерческими организациями, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 50 ГК РФ).
В то же время, по справедливому мнению О. Плешановой, проблема разграничения обязательств бюджетного учреждения, связанных с его основной (бюджетной) деятельностью, и выполнения обязательств коммерческого характера представляется в правовом отношении достаточно спорной.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Советский исторический период развития административного законодательства и правоприменительной практики отрицал возможность привлечения к юридической ответственности государственных предприятий, учреждений, организаций и иных хозяйствующих субъектов, а утверждалась идея об усилении личной ответственности их руководителей и иных должностных лиц, отвечающих за определенные направления деятельности .
Естественно, что в этих условиях административная ответственность юридических лиц регламентировалась различными законодательными актами, что существенно затрудняло производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц199 и объективно обусловило необходимость установления и закрепления административной ответственности юридических лиц в КоАП РФ200, что и стало одной из основных новелл данного кодифицированного федерального акта.
КоАП РФ индивидуальных предпринимателей расценивает в качестве юридических лиц201 и обозначает в качестве субъектов административной ответственности за совершение бюджетно-финансовых правонарушений.
В настоящее время статус названных субъектов административной ответственности претерпел значительные изменения, хотя в условиях развития рыночной экономики сохраняется не только регулирующая роль государства в ключевых отраслях общественного производства02, но и предполагается развитие и укрепление контрольных и надзорных функций государства при расширении договорных отношений и полномочий хозяйствующих субъектов, имеющих статус юридических лиц.
По справедливому мнению А.П. Шергина, «... определение юридического лица в качестве одного из субъектов административной ответственности потребовало пересмотра традиционных институтов данного вида юридической ответственности, введение новых установлений в законодательстве об административных правонарушениях»203.
Введение института административной ответственности юридических лиц отражает ряд принципиальных положений:
- правовые нормы обязаны соблюдать не только физические лица, но и юридические лица;
- введено понятие вины юридических лиц в совершении административного правонарушения;
- в КоАП РФ установлена взаимозависимость административной ответственности физических и юридических лиц за совершение одного и того же административного правонарушения;
- предусмотрено положение о преемственности административной ответственности юридических лиц, связывая его с различными вариантами его реорганизации (слияние, присоединение и др.).
