Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация и правовое регулирование административного надзора в электроэнергетике в России 10
1. Сущность и функции административного надзора в сфере электроэнергетики 10
2. Проблемы организации административного надзора в условиях реформирования электроэнергетики и административной реформы 32
3. Правовые основы административного надзора в сфере электроэнергетики: материальный и процессуальный аспект 48
Глава 2. Механизм административного надзора в сфере электроэнергетики 68
1. Субъекты административного надзора в сфере электроэнергетики и их классификация 68
2. Объекты административного надзора в сфере электроэнергетики 91
3. Методы осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики 102
4. Перспективы развития административного надзора в сфере электроэнергетики 128
Заключение 135
Список использованной литературы 144
- Сущность и функции административного надзора в сфере электроэнергетики
- Проблемы организации административного надзора в условиях реформирования электроэнергетики и административной реформы
- Субъекты административного надзора в сфере электроэнергетики и их классификация
- Объекты административного надзора в сфере электроэнергетики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Электроэнергетика играет огромную роль в экономике и жизнеобеспечении. Существующая в России энергетическая система не только является основой российской экономики, но и ее конкурентным преимуществом. В условиях российского климата в подавляющем большинстве регионов энергетика является основой выживания людей в суровых условиях. Поэтому устойчивое и безопасное функционирование объектов электроэнергетики является составной частью национальной безопасности.
Отрасль выступает и фактором социальной стабильности и экономического развития. Многим помнятся «веерные» отключения электроэнергии вследствие кризиса неплатежей, отопительные кризисы, вспыхивавшие то и дело буквально несколько лет назад в различных регионах страны. Люди, попадавшие в результате этого в условия физического выживания, очень остро реагируют на подобные явления, что отражается на политической обстановке как в отдельных местностях и регионах, так и во всей стране. Издержки, связанные с приобретением электрической и тепловой энергии, несут без исключения все экономические субъекты и домашние хозяйства. Доля энергетических издержек в себестоимости некоторых предприятий, например - цветной металлургии, может достигать десятков процентов.
В силу некоторых объективных и субъективных причин российская электроэнергетика сформировалась в качестве исключительно государственной отрасли естественной монополии, что негативно сказывалось на экономической эффективности отрасли.
Низкая эффективность во многом стала причиной реформирования электроэнергетики. Это сложный и многоэтапный процесс, содержащий много рисков, в том числе опасность для устойчивого функционирования всей российской экономики.
В ходе реформы создано Российское акционерное общество «Единая энергосистема России», что положило основу приватизации в отрасли. В настоящее время происходит ее разделение на отдельные компании,
специализирующиеся на осуществлении тех или иных конкурентных видов деятельности. В связи с этим потребовалась перестройка всей системы государственного управления и регулирования в отрасли. В наибольшей мере это коснулось системы контроля и надзора.
Реформирование электроэнергетики по времени совпало с проведением административной реформы, в ходе которой были упорядочены функции федеральных органов исполнительной власти, а также выделена в качестве самостоятельной контрольно-надзорная функция, закрепленная за особым видом федеральных органов исполнительной власти - федеральными службами. При этом произошло укрупнение надзорных органов путем объединения ряда ранее самостоятельных структур в одну - Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
Все эти процессы требуют осмысления с научной и практической точки зрения, что обусловило актуальность выбранной темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема административного надзора в сфере электроэнергетики не получила достаточного внимания в рамках правовой науки, как и в целом проблема государственного управления и государственного регулирования в электроэнергетике. Достаточно спорными и дискуссионными являются вопросы осуществления государственного контроля и надзора: соотношение этих понятий, соотношение прокурорского и административного надзора, роль и место надзора и контроля в современном государственном управлении. Изучению этих проблем в недавнее время были посвящены работы Л.В.Акопова, В.П.Беляева, А.В.Морозова, О.Е.Савенко. Ряд современных исследований посвящены проблемам осуществления административного надзора в отдельных отраслях, что нашло отражение в работах А.В.Ерицяна, С.М.Зырянова, Л.Т.Казакбиевой, Н.А.Резиной.
Теоретической базой исследования явились труды представителей теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.В. Борисова, Г.А. Борисова, A.M. Васильева, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, Ф.А. Григорьева, И.Я. Дюрягина, И.М. Зайцева, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, В.Н. Кудрявцева,
В.В. Лазарева, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Поляниной, В.Н. Протасова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, И.Б. Шахова, Л.С. Явича, конституционного права и государственного управления Г.В.Атаманчука, В.Г. Афанасьева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Дмитриева, Е.В. Додина, Б.В. Дрейшева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Н.Е. Лунева, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Ф. Селивона, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова, специалистов в области процессуального права и теории прокурорского надзора С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, И.Г. Бровина, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, В.К. Звирбуля, И.Я. Кливера, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, В.Д. Ломовского, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, С.Г. Новикова, М.Ю. Рагинского, В.М. Савицкого, Н.Г. Салищевой, А.П. Сафонова, В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, М.С. Студеникиной, В.Я. Чеканова, Д.М. Чечета, Е.В. Шориной.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере электроэнергетики, а также отношения, складывающиеся в процессе осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики.
Предметом исследования являются нормы административного права, определяющие сущность и содержание надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики, правовые основы осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики, система субъектов и объектов административного надзора в сфере электроэнергетики, их права и обязанности.
Целью исследования является уяснение сущности, содержания и особенностей административного надзора в сфере электроэнергетики, его роли и места в системе государственного управления и регулирования отраслью, теоретические и практические проблемы его осуществления. Практической целью работы является выработка предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики.
Задачи исследования обусловлены его целью и заключаются в следующем:
выявление и уяснение сущности административного надзора в сфере электроэнергетики, его роли в системе государственного управления и регулирования отраслью;
выявление особенностей осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики в современных условиях;
выявление и формулирование основных целей осуществления административного надзора в отрасли в условиях реформирования электроэнергетики и проведения административной реформы;
изучение системы органов, осуществляющих административный надзор в сфере электроэнергетики, их полномочий и проблем осуществления деятельности в поднадзорных организациях.
Методологическую основу работы составил комплексный междисциплинарный подход, использующий методы различных наук, основанный на сочетании как общенаучных методов, таких как анализ и синтез, исторический и диалектический, так и частнонаучных методов, таких, как сравнительно-правовой, формально-правовой, анализ документов.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также на обобщении большого числа подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики.
Эмпирическую базу исследования составили 8 информационных отчетов, 47 аналитических записок, 5 статистических отчетов о деятельности надзорных органов в сфере электроэнергетики: Ростехнадзора (статистические данные 2004-2005 годов), Госгортехнадзора (статистические и аналитические источники за период 2002-2004 годы), Госэнергонадзора (информационно-аналитические источники за период 2002-2004 годы), Госатомнадзора (информационные источники за период 2002-2004 годы), Котлонадзора (статистическая информация за 2002-2003 годы), ФСТ (нормативная документация за 2005 год), ФЭК (нормативная информация за 2002-2004 годы), более 30 подзаконных нормативных правовых актов, внутренние документы (8 аналитических записок, 5 отчетов, 27 локальных нормативных актов) ОАО
«Кубаньэнерго», его структурных подразделений и дочерних обществ, ОАО «Томскэнерго», ОАО «Томские коммунальные системы», 3 отчета, содержащих статистическую информацию о деятельности предприятий электроэнергетики, материалы 8 практических семинаров, данные анкетирования на предприятиях электроэнергетики Краснодарского края и Томской области (50 анкет).
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является одним из первых исследований, посвященных организации и осуществлению административного надзора в сфере электроэнергетики. В диссертации выявлено современное состояние правового регулирования надзорной деятельности в электроэнергетике, определены ее сущность и функции, изучен механизм административного надзора в сфере электроэнергетики, выявлены проблемы организации административного надзора в условиях реформирования электроэнергетики и административной реформы, определены перспективы развития административного надзора в электроэнергетике.
Положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1.Сущность административного надзора в электроэнергетике заключается в проверке соответствия деятельности установленным законодательством параметрам. Административный надзор является формой реализации государственной контрольной функции, однако не решает всех задач, стоящих перед государственным контролем. Основными функциями самого административного надзора в электроэнергетике являются проверка соответствия действующему законодательству и обеспечение безопасности. Реализация этих функций тесным образом взаимосвязана.
2.0сновными правовыми проблемами административного надзора в сфере электроэнергетики являются: адаптация административного надзора к процессам реформирования отрасли (появление большого числа организаций частной формы собственности); постановка новых задач административного надзора в сфере электроэнергетики, таких, как обеспечение безопасности, устойчивого и бесперебойного функционирования энергосистемы; отсутствие единой законодательной
базы, регламентирующей технологический надзор в сфере электроэнергетики.
3. Оптимальное сочетание развития материального (нормы
законодательства, регулирующего деятельность в сфере
электроэнергетики) и процессуального (нормы законодательства, регулирующие деятельность надзорных органов в сфере электроэнергетики) компонентов играет важнейшую роль в организации административного надзора в сфере электроэнергетики. Надзорные органы должны активно участвовать в разработке материальных и процессуальных норм, которые должны приниматься на законодательном уровне. Это позволит избежать злоупотреблений вследствие совмещения правотворческих и правоприменительных функций, а также предотвратить разрыв в механизме правоприменения.
4.По результатам проведения административной реформы субъекты надзора возможно классифицировать на межотраслевые (органы антимонопольного надзора и тарифного регулирования) и отраслевые (органы технологического надзора). Специфика органов надзора и решаемые ими задачи отражаются на их организационной и территориальной структуре.
5. Объектами надзора в сфере электроэнергетики являются конкретные объекты материального производства (предприятия, сооружения, оборудование, технологические комплексы), общественные отношения, связанные с их строительством, эксплуатацией и утилизацией, а также отдельные технологические процессы. Объекты технологического надзора классифицируются в зависимости от видов надзора на объекты энергонадзора, котлонадзора, атомнадзора и надзора за гидротехническими сооружениями электроэнергетики.
6.В рамках административного надзора в сфере электроэнергетики используются различные методы надзора. Дальнейшее развитие реформ и становление новой системы технического регулирования приведет к необходимости совершенствования надзорных методов, в том числе более активному применению методов саморегулирования предприятий отрасли.
Теоретическая значимость результатов исследования. Применение разработанных в диссертации рекомендаций и положений
позволит на более высоком научно-методическом уровне решать вопросы организации и осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для совершенствования структуры и порядка деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзорные функции в сфере электроэнергетики.
Ряд положений диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки проблемы административного надзора в современных условиях и его роли в государственном регулировании частных хозяйствующих субъектов, в разработке проблемы административного надзора в сфере естественных монополий.
Практическая значимость. Содержащиеся в работе теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в учебном процессе преподавания административного права, при подготовке учебников и учебных пособий, лекций и других материалов для юридических и технических вузов.
Ряд рекомендаций автора направлены на совершенствование законодательных актов, отдельных управленческих механизмов осуществления административного надзора в сфере электроэнергетики. Они могут быть использованы в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в форме научных докладов на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы развития российского административного права» (2000 г., ТГУ, г. Томск), «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (2001 г., ТГУ, г. Томск). Отдельные положения работы были предложены для использования на практике федеральным органам исполнительной власти, а также внедрены в практической деятельности предприятий сферы электроэнергетики. Результаты проведенных автором исследований отражены в трех опубликованных статьях, а также в виде практической деятельности диссертанта на должности первого заместителя директора ТУ «Энергосбыт» ОАО «Кубаньэнерго».
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Сущность и функции административного надзора в сфере электроэнергетики
Государственная управленческая деятельность издавна находилась в поле зрения юридической науки. В последнее время интерес к различным аспектам государственного управления существенно возрос, так как произошли серьезные трансформации роли государства во многих сферах общественной жизнедеятельности. В условиях построения правового государства важное значение приобретает законодательное регулирование различных сфер общественной жизни, не только устанавливающее законодательными актами права и обязанности граждан и организаций, но и закрепляющее порядок их реализации.
Управление как организующая функция присуща практически всем системам, в том числе и социальной. В общем виде управление можно рассматривать как целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие на общественную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы).
Одним из видов управления является государственное управление -категория, в достаточной степени изученная юридической наукой. Так, например, Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни .
По мнению И.Я. Дюрягина, «исходя из широкого понимания государственного управления, в число правоприменительных (как форм управленческих отношений), очевидно, должны включаться отношения по применения права всеми органами государства (Советами, судами, прокуратурой и др.) а не только органами управления» . Следовательно, в определенном смысле государственное управление - это «властно, упорядочивающее воздействие субъекта управления - государства на объекты управления - общество, различные социальные образования и отдельных членов общества».
Следует отметить подобный подход к пониманию объектов управления, так как, учитывая неразрывную связь категорий управления, контроля и надзора, они должны пользоваться единым терминологическим аппаратом.
В связи с этим интересно мнение В.Г. Афанасьева, который говорит об условности разграничения субъекта и объекта управления, возможности «их переплетения, относительности, перемены ролями»3. Подобный тезис особенно важен в современных условиях, в условиях развития демократического общества и государства, когда связь между управляющей и управляемой системами носит двусторонний, а не односторонний характер, и общество должно иметь значительные рычаги воздействия на государственный управленческий аппарат, который рассматривается в качестве «нанятого управляющего»4. Подобный подход, распространенный в политической науке под названием «менеджериального» (от англ. «management - управление), позволяет глубже уяснить. специфику отношений в рамках государственного управления в современных условиях.
Государственное управление многогранно и охватывает различные типы отношений. Так, Ю.М. Козлов выделяет три типа отношений, включенных в сферу управления: «объект - объект», «субъект - субъект», «субъект - объект»5.
Рассмотрение управленческих отношений в подобном аспекте чрезвычайно важно для уяснения системного характера государственной управленческой деятельности, так как ее интересуют как отношения внутри управляемой системы (отношения «объект-объект», то есть обычные взаимодействия между гражданами, организациями в результате хозяйственной или иной деятельности, связанные с реализацией их субъективных прав и обязанностей), так и отношения внутри управляющей системы (отношения «субъект-субъект», то есть отношения по координации, отношения подчиненности внутри государственного управленческого аппарата), а также собственно отношения между управляющей и управляемой системами, то есть отношения «субъект -объект».
Как известно из теории науки управления, управление предполагает взаимодействие между управляющей и управляемой системами, а также обладает свойствами процессуальное и цикличности1.
Управляющая система реагирует на потребности управляемой системы путем совершения определенных действий, принятия определенных решений. То есть изначально происходит взаимодействие «субъект-объект» (выявление потребности и формирование на ее основе управленческой цели), затем возникают отношения «субъект-субъект» (взаимодействие государственных органов при выработке решения, планировании и совершении определенных организационно-управленческих действий, необходимых для достижения поставленной управленческой цели). После этого имеют место отношения «субъект-объект», связанные с реализацией принятых решений. При этом управляющая система должна отследить получение необходимого результата (удовлетворение изначальной потребности, то есть достижение управленческой цели), и откорректировать решение в случае его неэффективности, а также устранить иные препятствия к достижению цели, в том числе и в рамках охранительных отношений.
Так в самом общем виде описан простейший управленческий цикл. Изменчивость социальной жизни и возникающих в ней отношений влечет возникновение все новых целей управления, требующих решения. В результате продуцируются новые управленческие циклы, в рамках каждого из них важна функция по отслеживанию исполнения принятых решений и достижения поставленных целей. Эта функция присуща любому управлению и получила название контрольной функции1.
Проблемы организации административного надзора в условиях реформирования электроэнергетики и административной реформы
В настоящее время отрасль электроэнергетики находится в стадии глубокого реформирования. Реформы касаются практически всех важнейших аспектов функционирования отрасли: имущественного, организационного, технологического. Основными документами, определяющими цели, направления и этапы реформы являются Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526)1, а также принятые для их реализации Федеральные законы: «Об электроэнергетике»; «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях»», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»». Основной причиной для реформирования электроэнергетики послужило ее положение естественной монополии и связанные с этим высокие экономические издержки, как для отрасли, так и для потребителей. В России фактически использовались два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделить транспортные сети, сохраняющие монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условия конкуренции. Вторая альтернатива заключается в распространении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнение крупнейших компаний, таких как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастает (при ее расчете следует делать поправку на внешние эффекты, экстерналии, связанные с изменением воздействия на занятость и экологию), то намеченная реструктуризация оправданна, и значит, реформа, по всей видимости, приведет к ускорению экономического роста1. Основу реформирования естественных монополий заложил Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» . В нем отмечается, что структурная реформа в сферах естественных 7монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирования конкурентных отношений. В качестве основных задач реформирования естественных монополий выделены: - совершенствование системы регулирования естественных монополий, а также дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции; - повышение транспарентности (прозрачности) деятельности естественных монополий, организация контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий; - поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения; - придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе. Все эти положения нашли отражение в пакете законов по реформированию электроэнергетики. Принятие законов создало законодательную основу продвижения реформы в отрасли. В настоящее время завершается первый этап реформы, в результате которого созданы условия для функционирования конкурентного рынка электроэнергии, осуществляются меры по повышению финансовой прозрачности организаций электроэнергетики. При этом становление конкурентного оптового рынка будет способствовать дооценке стоимости активов всех участников рынка электроэнергии, что создаст дополнительные факторы, содействующие привлечению инвестиций1. Одновременно начат второй этап реформирования, который займет 2-3 года и явится периодом становления оптового и розничных рынков электроэнергии на территории Европейской, Уральской и Сибирской энергозон. На этом этапе завершится формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии, будет прекращено регулирование тарифов на электрическую энергию и сохранено регулирование тарифов на ее передачу и системные услуги, для чего:
Субъекты административного надзора в сфере электроэнергетики и их классификация
Предметом исследования в рамках данного параграфа являются те элементы системы исполнительной власти, которые участвуют в реализации контрольной функции государства и реализуют полномочия исполнительной власти, в том числе в контрольно-надзорной форме в электроэнергетике.
Следует оговориться, что деятельность субъектов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, носит не только внешний по отношению к системе характер, но также выступает элементом, функцией метауправления. Последнее в данном случае понимается как управление, осуществляемое самой системой, направленное на обеспечение эффективной работы, как в целом системы исполнительной власти, так и ее отдельных подсистем. В этом смысле контроль целесообразно рассматривать в качестве интегрирующей функции, которая, по словам В.Г.Афанасьева, «пронизывает» все стадии управления, выступает как интегрирующая, руководящая и объединяющая их в единый ансамбль»1. В процессе метауправления органы исполнительной власти различных уровней осуществляют внутренний, внутри системный контроль, но в то же время вся система органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, имеет своей целью обеспечение нормального функционирования системы общественных отношений, объекта, находящегося за пределами самой системы.
Контрольно-надзорная подсистема — элемент системы более высокого уровня - системы исполнительной власти, которая в свою очередь является частью метасистемы — единой системы государственной власти. Рассмотренная под углом зрения структурных характеристик в этой метасистеме контрольно-надзорная система может быть представлена также как элемент ее функциональной структуры, обеспечивающая наряду с другими элементами реализацию контрольно-надзорной функции государства .
Контрольно-надзорная подсистема является сложно организованным, полисистемным образованием, а ее структура представляет собой сложное переплетение субординационных, координационных и реординационных и других связей и отношений.
В качестве субстанциональных элементов в ней выступают, с одной стороны, контрольные и надзорные полномочия, а с другой -государственные органы — носители этих полномочий. Контрольно-надзорные полномочия многочисленны, однако, все они так или иначе связаны с проверкой деятельности субъекта, в отношении которого осуществляются контроль и надзор. В связи с этим автор считает, что в основе контрольно-надзорных полномочий лежат секундарные проверочные правомочия, понимаемые как права соответствующих субъектов на односторонние действия или требования .
Анализ действующего законодательства показывает, что проверочные правомочия могут реализовываться в форме различных действий и операций: заслушивание руководителей органов на заседаниях Правительства РФ федеральных министров и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти, рассмотрение обращений граждан и проведение экспертиз, проверок, обследований. К проверочным правомочиям можно также отнести: право запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений, право снимать копии с документов, проводить измерения специальными техническими средствами, том числе интегрированными в контролируемые системы связи и т.п.
Государственные органы — субъекты контрольно-надзорных полномочий в свою очередь также образуют сложную систему, являющуюся подсистемой рассматриваемой системы. В рамках системы субъектов контрольно-надзорных полномочий можно выделить построенную на отношениях субординации, координации и реординации систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ .
В нее входит Президент РФ, осуществляющий контроль за другими субъектами исполнительной власти, включая Правительство РФ и те федеральные органы исполнительной власти, в отношении которых он на условиях реординации осуществляет непосредственное руководство, Правительство РФ и руководимые им федеральные органы исполнительной власти. Специализированными контрольно-надзорными органами, руководимыми Правительством РФ и министерствами, являются федеральные службы, осуществляющие внешний контроль. Наряду с контрольно-надзорными полномочиями они наделяются также и правоприменительными и осуществляют как оперативно-исполнительное, так и юрисдикционное применение, а некоторые из них даже наделяются подзаконно-нормотворческими полномочиями, что в принципе противоречит общему смыслу Указа Президента РФ № 314 и самому замыслу административной реформы.
В пункте «а» статьи 2 Указа прямо говорится, что «под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц».
Объекты административного надзора в сфере электроэнергетики
Контрольная функция государственных органов может иметь разную направленность, как внутреннюю, так и внешнюю. В зависимости от этого могут различаться и объекты, на которые направлено контролирующее воздействие. Контрольная функция может быть направлена как «внутрь структуры» контролирующего субъекта, будучи отражением субординационных связей в том или ином государственном органе, так и во вне.
Последний случай наиболее характерен для административного надзора. Надзор всегда направлен во вне, так как не предполагает наличия субординации между субъектом и объектом надзора. Отдельные виды надзора (прокурорский, судебный) в качестве объектов надзора могут иметь отношения, возникающие в деятельности других государственных органов. Такой тип отношений характерен для так называемого «межотраслевого», «межведомственного» надзора. Он может присутствовать и в рамках административного надзора.
Принято считать, что административный надзор осуществляет проверку только законности действий конкретного объекта1. Такое утверждение достаточно хорошо разработано в отношении прокурорского надзора. Так, В.П.Беляев пишет: «Прокуратура должна осуществлять надзор не за исполнением законов, поскольку это скорее задача органов государственного управления и контроля, а за соблюдением законности в деятельности этих органов. Словосочетание «надзор за соблюдением законности» более точно отражает специфику прокурорского надзора»2.
Несмотря на разность подходов, обе приведенные точки зрения сходятся в одном: и надзор прокуратуры и административный надзор своим объектом имеют деятельность по правомерной реализации юридических норм, с целью обеспечения законности, ведь законность в ее широком понимании есть не только какая-нибудь одна форма правомерной реализации, будь то соблюдение, исполнению, использование или применение. Не случайно С.С. Алексеев, рассматривая законность, выделяет три ее грани: аспект общеобязательности права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни .
Развитие страны в направлении демократизации, смена экономического курса привели к тому, что в рассматриваемой сфере общественных отношений существуют и действуют российские и иностранные юридические лица разнообразных форм, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица, российские и иностранные граждане и лица без гражданства и никто не может позволить себе прямо вмешиваться в их административно-хозяйственную деятельность, считать, сколько и какого топлива, горюче-смазочных материалов они расходуют и на какие цели (за исключением случаев, когда средства на приобретение этих материалов выделены из бюджета), каких работников они нанимают и т.д. В этих условиях происходит дальнейшее размежевание видов социального контроля и возрастание роли административного надзора1. В связи с этим С.А. Гусейнов высказывает предположение о том, что «можно с достаточно четкой достоверностью предвидеть «перекачку» контрольных функций (во многих случаях отмирающих) в надзорные органы, которые в правовом государстве будут развиваться, ибо главное для государства - не вмешиваться в частную жизнь граждан, производственную и хозяйственную жизнь предприятий и учреждений, а наблюдать за жизнью общества и его индивидов в соответствии с установленными правилами».
Одна из основных особенностей административного надзора в сфере электроэнергетики - преобладание отраслевой направленности. В связи с этим основное внимание в рамках настоящего исследования уделяется деятельности отраслевого административного надзора.
Объектами административного надзора выступают конкретные общественные отношения, их группы, возникающие в процессе государственного управления и нуждающиеся в особой правовой охране. Но границы объектов надзорной деятельности шире и простираются за пределы управляемых общественных отношений3. Объекты надзора могут располагаться и в природной среде. В этом случае их состояние не зависит от воли людей и может подвергаться стихийным воздействиям. Объектами выступают также и конкретные материальные предметы, не являющиеся объектами управления, желаемое состояние которых не всегда производно от общественной деятельности человека. В связи с этим важно подчеркнуть, что объектами надзора могут выступать и технологические процессы, в результате которых как раз и достигается желаемое состояние материального предмета. Объект административного надзора более сложен, чем объект управления и охватывает и общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления, и материальные ценности общества, подверженные внешнему воздействию. Таким образом, объектами административного надзора выступают конкретные общественные отношения, их группы, возникающие в процессе государственного управления и нуждающиеся в особой правовой охране. Однако к объектам надзора могут относиться и явления, выходящие за рамки общественных отношений. Речь идет о функционировании объектов энергетического хозяйства: предприятий, электростанций, объектов сетевого хозяйства. В ходе проведения надзорных мероприятий проверке подвергаются их техническое состояние, технические параметры функционирования, соблюдение условий эксплуатации и т.п. - все, что связано с безопасным функционированием таких объектов и проверка чего предписана соответствующими нормативами.
Административный надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества объектов, не только непосредственно участвующих в производстве и передаче потребителям электроэнергии, но и обеспечивающих его процесс (производство оборудования для электроэнергетики, ремонт и обслуживание оборудования, строительство, ремонт и содержание подъездных путей и дорог к объектам электроэнергетики и т.д.). По каким же основаниям эти объекты могут быть классифицированы для целей административного надзора.
