Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика административных производств в работе с кадрами
1. Понятие и сущность административных производств в органах внутренних дел 13
2. Особенности административных производств в работе с кадрами 34
3. Классификация административных производств в работе с кадрами 52
ГЛАВА 2. Основные административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел и направления их совершенствования
1. Административные производства по комплектованию органов внутренних дел 62
2. Административное производство по специальному первоначальному обучению 99
3. Административные производства по увольнению из органов внутренних дел 125
Заключение 154
Список использованной литературы 163
Приложение 185
- Понятие и сущность административных производств в органах внутренних дел
- Особенности административных производств в работе с кадрами
- Административные производства по комплектованию органов внутренних дел
- Административное производство по специальному первоначальному обучению
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономические изменения в России вызвали ухудшение криминальной обстановки в стране.
Достаточно сказать, что на территории России в 2003 г. зарегистрировано 2 млн. 756 тыс. 400 преступлений, что на 9,1% больше, чем в 2002 г. Из них 1 млн. 80,2 тыс. тяжких и особо тяжких, в том числе 31 600 умышленных убийств. Кроме того, в стране было допущено почти 12 тыс. преступлений с применением огнестрельного оружия, 1400 случаев похищения людей, более 560 террористических актов с гибелью и ранением жертв. Остается напряженной криминальная обстановка в стране и в текущем году, особенно в Северо-Кавказском регионе. Достаточно обратиться к трагедии в г. Беслане, связанной с гибелью сотен детей, захваченных террористами в качестве заложников в школе.
Противостоять этому валу преступности призваны правоохранительные органы и в первую очередь органы внутренних дел, их кадры.
Однако, несмотря на напряженную работу, эффективность служебной деятельности большинства органов внутренних дел субъектов Российской Федерации признается неудовлетворительной1.
Среди многочисленных факторов, определяющих результативность деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности личности, охраны общественного порядка, прав, свобод и законных интересов граждан, а также в реализации других функций, одно из ведущих мест занимает управление персоналом (кадрами).
Состояние борьбы с преступностью в стране острее обозначило проблемы, связанные с отбором, подготовкой и воспитанием кадров органов внутренних дел, их правовой и социальной защищенностью.
Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел показывает, что различия между состоянием материальной обеспеченности, социально-правовой защищенности сотрудников и значительно возросшими на них нагрузками, вызванными увеличением преступности, привели к падению престижа службы, значительной текучести личного состава, оттоку наиболее квалифицированных кадров в другие государственные структуры и негосударственные формирования, что повлекло снижение уровня профессионализма, рост нарушений законности среди сотрудников, заметное ослабление эффективности деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Очевидно, что в ближайшее время существенно не увеличится бюджетное финансирование органов внутренних дел, поэтому важным направлением преобразования системы МВД России, как представляется, будут поиск и использование ее внутренних резервов, в том числе совершенствование работы с кадрами.
Большинство общественных отношений, возникающих в работе с кадрами органов внутренних дел, реализуются в процессуальном порядке через административные производства. В связи с этим становится актуальным дальнейшее совершенствование практики осуществления административных производств как действенного инструмента кадровой работы.
В трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.А. Демина, O.K. Застрожной, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, Н.П. Парыгина, Г.И. Петрова, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, ЮЛ. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.С. Телегина, Ю.А. Тихомирова, НЛО. Хаманевой, В.Ф. Фефиловой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других ученых рассматривались проблемы административного процесса, в том числе отдельных видов производств. Однако комплексное исследование административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел не проводилось.
Это послужило основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе управления персоналом (кадрами) органов внутренних дел. Предмет исследования - правовые нормы, составляющие институт административных производств в работе с кадрами органов внутренних дел, а также практика их реализации.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексное системное исследование основных административных производств в работе с кадрами органов внутренних дел, проблем совершенствования их правового регулирования, выработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности данных производств.
Для достижения указанных целей диссертантом ставились и решались следующие задачи:
- сформулировать определение административного производства в работе с кадрами органов внутренних дел;
- осуществить классификацию административных производств в сфере работы с кадрами;
- исследовать административное производство по комплектованию органов внутренних дел, определить основные причины некачественного отбора кандидатов на службу;
- изучить административное производство по специальному первоначальному обучению личного состава и его влияние на закрепление молодых сотрудников в подразделениях органов внутренних дел;
- исследовать административное производство по увольнению из органов внутренних дел, а также правовые аспекты защиты прав увольняемых работников;
- выявить проблемы, связанные с реализацией административных производств в работе с кадрами органов внутренних дел, сформулировать основные направления их разрешения, разработать научные рекомендации по совершенствованию указанных производств;
- сформулировать методические рекомендации и проекты правовых норм, направленные на совершенствование кадровой работы.
Теоретическая и методологическая основы, эмпирическая база. Теоретическую основу настоящего исследования составили положения общей теории права с учетом современных достижений науки административного, уголовно-процессуального, гражданского и иных отраслей права.
В качестве методологической основы исследования положены диалектический метод познания действительности, системно-структурный подход и базирующиеся на нем общие и частные научные методы исследования (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический), а также методы социологического исследования (опрос, экспертные оценки, исследование документов).
Информационной базой исследования является действующее российское законодательство, эмпирический материал, научные труды отечественных авторов, личный опыт работы диссертанта с кадрами органов внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составили материалы изучения и обобщения практики деятельности кадровых подразделений УВД Омской и ГУВД Новосибирской областей, итоги опроса 376 сотрудников органов внутренних дел, 83 работников кадровых аппаратов, а также изучения 318 личных дел сотрудников в указанных областях.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным теоретико-прикладным исследованием административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел, а также проблем совершенствования их правового регулирования. Теоретически обоснованы наличие системы административных производств в работе с кадрами органов внутренних дел, необходимость создания межведомственного органа (аналогичного федеральной инспекции труда) для осуществления ад министративных производств по защите служебных (трудовых) прав сотрудников органов внутренних дел, а также предложения по совершенствованию действующего нормативно-правового регулирования МВД России по работе с кадрами.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел - это урегулированная нормами административного права совокупность выполняемых в установленном порядке и закрепляемых процессуальными документами действий уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел по разрешению индивидуально-конкретных дел в кадровой сфере.
2. Административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел имеют следующую классификацию в зависимости от:
а) вида административно-процессуальной деятельности: административ- но-юрисдикционные и административно-процедурные;
б) целевого назначения: по подготовке нормативных правовых актов; прогнозированию и планированию кадровой работы; комплектованию; обучению кадров; воспитанию сотрудников; перемещению по службе; поощрительное; присвоению специальных званий; аттестационное; дисциплинарное; проведению служебных проверок; присвоению почетных званий; исчислению выслуги лет; решению социальных вопросов; приостановлению и прекращению службы; обращениям сотрудников; восстановлению в должности, специальном звании и на службе; пенсионное.
Административно-юрисдикционные и административно-процедурные производства в зависимости от юридических свойств делятся на:
- административно-юрисдикционные: по обращениям (жалобам) сотрудников; проведению служебных проверок; дисциплинарное.
- административно-процедурные: правотворческие, правоприменительные, восстановительные.
Административно-правотворческие: по подготовке нормативных и индивидуальных правовых актов.
Административно-правоприменительные:
- связанные с основными этапами прохождения службы (по комплектованию; перемещению сотрудников; приостановлению и прекращению службы);
- по работе с личным составом (по прогнозированию и планированию кадровой работы; обучению кадров; воспитанию сотрудников);
- по оценке и стимулированию кадров (по присвоению специальных и почетных званий; аттестационное; поощрительное).
- в социально-пенсионной сфере (по решению социальных вопросов; исчислению выслуги лет; пенсионные).
Административно-восстановительные: по восстановлению на службе; в должности; специальном звании.
3. Под стадией производства в работе с кадрами органов внутренних дел следует понимать регламентированный нормами административного права комплекс процессуальных действий, осуществляемый компетентными должностными лицами органов внутренних дел, наделенными необходимыми полномочиями по решению кадровых вопросов; порождающий, изменяющий и прекращающий общественные отношения в указанной сфере; направленный на выполнение задач и цели стадии, а также достижение основной цели данного производства.
В рассматриваемых видах административных производств необходимо выделять: а) анализ ситуации и первичные процессуальные действия; б) рассмотрение дела и принятие решения; в) исполнение решения; г) автокоррекции решения; д) обжалование и пересмотр принятого решения (последние две стадии факультативные).
4. Этапом стадии административного производства в сфере работы с кадрами органов внутренних дел является часть соответствующей стадии, выраженная в виде группы установленных нормами административного права взаимосвязанных процессуальных действий, осуществляемых компетентными должностными лицами органов внутренних дел по решению кадровых задач данного этапа и направленных на достижение внутристадийной цели.
5. Производство по комплектованию органов внутренних дел - это урегулированная нормативными правовыми актами МВД России деятельность уполномоченных должностных лиц (в первую очередь руководителей структурных подразделений и работников кадровых аппаратов) по отбору, изучению и приему на службу граждан Российской Федерации.
Основными стадиями данного производства выступают: отбор (этапы: поиск и выявление кандидатов; возбуждение дела по их изучению); изучение (этапы: предварительное изучение; медицинское освидетельствование и профессиональное психологическое обследование; определение физической подготовленности; проверка по оперативным учетам органов внутренних дел, федеральной службы безопасности и месту жительства); прием на службу (этапы: вступительное испытание; принятие решения о приеме; заключение контракта, подготовка и подписание приказа о назначении); обжалование (этапы: обращение к руководителю органа внутренних дел; обжалование решения вышестоящим руководителям).
6. Под производством по специальному первоначальному обучению следует понимать урегулированную нормативными правовыми актами МВД России деятельность уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел по осуществлению теоретического и практического обучения сотрудников, а также проверки их результатов во время прохождения испытательного срока.
Основными стадиями указанного административного производства являются: а) прохождение испытательного срока (этапы: теоретическая подготовка (курсовое обучение); прохождение учебной практики; оценка результатов обучения) и б) завершение учебных сборов (этапы: принятие присяги; подготовка «выпускных» документов; назначение на должность).
7. Административное производство по увольнению из органов внутренних дел - урегулированная нормативными правовыми актами МВД России деятельность уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел, направленная на прекращение службы, связанное с утратой прав и обязанностей сторон правоотношений.
Указанное административное производство состоит из стадий: принятие решения об увольнении (этапы: определение основания увольнения; предупреждение о предстоящем увольнении; прохождение медицинского освидетельствования); оформление и согласование документов на увольнение (этапы: подготовка документов на увольнение; их согласование); оформление факта прекращения отношений с органом внутренних дел (этапы: исключение из списков личного состава и получение документов; подписание обходного листа и осуществление финансового расчета); автокоррекция решения (этапы: обращение заинтересованного лица (или получение дополнительной информации); изучение поступивших документов; подготовка и принятие решения); обжалование (этапы: обращение в вышестоящий орган внутренних дел; обжалование в суд).
8. Особенности административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел обусловлены правоохранительным характером и связаны с особым порядком правового регулирования прохождения данной разновидности федеральной государственной службы. К ним относятся: специфические задачи указанных производств; субъекты, их осуществляющие; множественность, многоуровневый характер; наличие индивидуальных стадий и этапов, которые, как правило, отсутствуют в государственной гражданской службе.
9. Основными направлениями нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по закреплению сотрудников на службе и сокращению текучести кадров в рамках административного производства по комплектованию являются:
- изменение существующих критериев оценки работы с кадрами - наличие некомплекта считать существенным недостатком не в отчетный период, а в случае, если должность не была укомплектована в течение года;
- применение совместительства внутри системы МВД России в свободное от основной службы (работы) время;
- исполнение сотрудниками обязанностей по вакантной должности на 1,5 ставки с предусмотренной нормативными правовыми актами доплатой;
- установление дисциплинарной ответственности конкретных должностных лиц за проведение некачественного отбора и изучения кандидатов на службу в органы внутренних дел (в связи с этим обязательным условием приема граждан на службу должен стать специальный документ — письменное поручительство указанных должностных лиц за рекомендуемого кандидата);
- нормативно-правовое закрепление запрета приема на службу в органы внутренних дел граждан, в отношении которых в соответствии с действующим законодательством прекращалось уголовное дело по «нереабнлитирующим» основаниям (в связи с деятельным раскаянием; примирением с потерпевшим; изменением обстановки; истечением срока давности);
- детальное правовое регулирование деятельности центров психологической диагностики, изменение их правового статуса, исключающее игнорирование руководителями органов внутренних дел заключений психологов.
10. Необходимость создания межведомственного государственного органа (аналогичного федеральной инспекции труда) для осуществления административных производств по защите служебных (трудовых) прав работников органов внутренних дел.
11. Проект приказа МВД России о внесении изменений и дополнений в приказ МВД России от 14 декабря 1999 г. № 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и в приказ МВД России от 8 октября 2002 г. № 965
«Об утверждении Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел».
Теоретическая и практическая значимость. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел и других государственных органов, а сформулированные в работе научные положения и рекомендации — в преподавании учебных курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел, в процессе подготовки нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию данных производств, а также деятельность кадровых аппаратов органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры юридических дисциплин Омской академии МВД России. Результаты исследования использованы при разработке учебно-методических материалов для проведения семинарских занятий по дисциплине «Государственная служба в органах внутренних дел». Основные теоретические положения работы изложены автором в четырех публикациях, а также апробированы в выступлениях на научных конференциях, прошедших в Омской академии МВД России в 2002-2003 гг.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Объем диссертации отвечает предъявляемым требованиям.
Понятие и сущность административных производств в органах внутренних дел
Административный процесс и административные производства органически взаимосвязанные правовые понятия, отражающие конкретные формы организации и разграничения административно-процессуального законодательства, которое опосредует применение определенной системы правовых норм. В юридической литературе административный процесс определяется как порядок осуществления государственно-управленческой деятельности, совокупность последовательных действий, совершаемых с целью реализации норм административного права. Он имеет место там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуально-конкретное дело, урегулировать конкретное общественное отношение управленческого характера. Разрешение индивидуальных дел составляет основу административного процесса.
Под индивидуальным делом обычно понимают возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц)2. Конечной целью и результатом административного процесса является нормативное урегулирование определенного общественного отношения либо разрешение на основе соответствующих норм права конкретного юридического дела,
связанного с реализацией субъектами правоотношений юридических прав и обязанностей. Административный процесс может иметь как внутри-организационную, так и внешнюю направленность, т.е. осуществляться как внутри органов исполнительной власти, так и самими органами в отношении других субъектов права. Внутренний правоприменительный процесс заключается в применении компетентными органами и должностными лицами норм права в отношении подчиненных им по службе лиц и организаций и направлен на обеспечение устойчивого стабильного функционирования этой организации в рамках установленного для нее правового режима, а процесс в сфере внешневластной деятельности - в отношении не подчиненных им по службе или работе физических и юридических лиц1.
Следует отметить, что многие стороны административно-процессуальных отношений до настоящего времени являются дискуссионными. Так, в юридической литературе содержатся различные точки зрения по поводу понимания административного процесса и административного производства. Некоторые авторы рассматривают их как деятельность2, другие - как порядок осуществления деятельности3, третьи понимают под процессом деятельность, а под производством - порядок ее осуществления4.
Некоторыми авторами высказывалось мнение о том, что административное производство является понятием более широким, чем административный процесс. Под административным производством они понимают все формы деятельности органов государственного управления, охватывающие широкий круг общественных отношений по разрешению определенных дел посредством применения норм административного права.
Сторонники этой точки зрения рассматривают административный процесс с позиции узкого его понимания - как деятельность юрисдикционную. Административной юрисдикцией в юридической литературе традиционно именуется деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях и административно-правовых спорах, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемые в административно-процессуальной форме1. Так, Н.Г. Салищева различает административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс, как деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения2. Поддерживает данную точку зрения и А.А. Демин, утверждающий, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. В правоведении, по его мнению, процессом можно назвать лишь ту процедуру, которая применяется при разрешении спора о праве3.
Аналогичный взгляд еще в 60-х г. прошлого века демонстрировал М.И. Пискотин, полагающий, что административный процесс есть там, где спор идет о праве административном. Если упоминается просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство1.
Другие авторы подразумевают под административным процессом правоприменительную властную деятельность государственных и иных организаций, которым представлены законом соответствующие полномочия, направленные на достижение не всякого, а строго определенного правового эффекта — на разрешение административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях и деяний, содержащих признаки преступлений, не представ-ляющих большой общественной опасности .
Рассматривая административное производство как процесс применения административно-правовых норм, сторонники юрисдикционной концепции3 определяют административный процесс как деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения, принимая за основу осуществление правоохранительной функции.
Особенности административных производств в работе с кадрами
Административные производства в сфере работы с кадрами органов внутренних дел имеют особенности, обусловленные правоохранительным характером и связанные с особым порядком правового регулирования прохождения данной разновидности федеральной государственной службы. К ним относятся: специфические цели и задачи, принципы указанных административных производств, субъекты, их осуществляющие, множественность, многоуровневый характер, наличие специфических стадий и этапов, которые, как правило, отсутствуют в государственной гражданской службе.
Необходимо отметить, что данные административные производства направлены, с одной стороны, на решение конкретного кадрового вопроса, а с другой - на обеспечение нормальной деятельности органов внутренних дел посредством формирования кадров, способных эффективно решать стоящие перед ними правоохранительные задачи.
Являясь органической частью управленческой деятельности, административные производства в работе с кадрами базируются на общих принципах государственного управления. Однако применительно к административным производствам эти принципы конкретизируются, приобретают специфические черты. Под правовыми принципами традиционно понимаются основные руководящие начала (идеи, положения), закрепленные в правовых нормах, причем форма такого закрепления может быть различной.
Принципы внутриорганизационных административных производств, в том числе и по работе с кадрами, до настоящего времени полностью не исследованы. Учитывая, что сутью указанных производств является реализация административных полномочий, можно с уверенностью говорить о том, что большинство принципов, на которых базируется административный процесс, свойственны и административным производствам в работе с кадрами. Рассмотрим наиболее важные из них.
Автор не ставит перед собой цель детального рассмотрения общих принципов административного процесса, которым посвящено достаточно добротных исследований1. Вместе с тем целесообразно осветить вопрос о сущности наиболее значимых, по нашему мнению, принципов, в соответствии с которыми осуществляются административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел.
Основу всех процессуальных принципов составляет принцип законности, прямо вытекающий их положений Конституции Российской Федерации (ст. 15). Согласно этому принципу должностные лица органов внутренних дел при решении кадровых вопросов должны соблюдать и надлежащим образом применять законы и основанные на них нормативные правовые акты, в том числе ведомственные. Рассматриваемый принцип предполагает также охрану прав и законных интересов субъектов указанных административных производств, которые обладают правом обжалования незаконных действий.
С принципом законности неразрывно связан принцип объективной истины, который предполагает при осуществлении административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел тщательное изучение и правильную оценку всех обстоятельств и условий, связанных с индивидуально-конкретным делом1, исключение одностороннего или предвзятого подхода к оценке данных по делу и, следовательно, к принятию решения. Для реализации данного принципа законодательно закреплены следующие гарантии, обеспечивающие достижение истины по делу: ответственность должностных лиц органов внутренних дел за принятое решение, институты обжалования и опротестования, право субъектов правоотношения в ряде случаев возвращать некачественные материалы дела в орган (должностному лицу), где он был составлен (например, возвращение аттестаций для доработки предусмотрено в п. 9.20 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации) . Вместе с тем относительно рассматриваемых административных производств не всегда, по нашему мнению, может гарантироваться объективность при принятии решения по делу, в котором одной стороной, как правило, является руководитель (правоприменитель), а другой — лицо, подчиненное ему по службе, в отношении которого применяются нормы права.
Важным принципом в реализации административных производств в сфере работы с кадрами органов внутренних дел выступает принцип компетентности. Он означает, что субъекты данного производства наделены разными полномочиями административно-процессуального характера. Это связано со сложной многоуровневой системой органов внутренних дел. Некоторые из административных производств могут исполняться только ее определенными структурами.
Административные производства по комплектованию органов внутренних дел
Среди административных производств в кадровой сфере органов внутренних дел одно из ведущих мест занимает производство по комплектованию. Это связано с постоянно происходящим процессом обновления личного состава, обусловленным рядом объективных и субъективных факторов: изменением штатной численности, прекращением службы (в том числе увольнением из органов внутренних дел), переводом на работу в другие органы и подразделения, перемещением по службе и возникающей в связи с этим необходимостью укомплектования вакантных должностей. В 2003 г. из органов внутренних дел было уволено по России 7,5% сотрудников от штатной численности рядового и начальствующего состава (в 2002 г. - 9,4%). Принято на службу в 2003 г. - 115 706 чел., в 2002 г. - 106 967 чел. (в том числе по МВД-УВД соответственно 104 401 и 96 796). Высокий уровень сменяемости личного состава отмечен в УВД Сахалинской и Калининградской областей (10,3% и 10,8%), Западном УВДТ — 11,0%, МВД республик Алтай и Тыва - 11,1 и 11,6%1. Как отмечено в решении коллегии МВД России , проблема комплектования все еще остро стоит в ряде органов внутренних дел субъектов Российской Федерации.
В литературе до настоящего времени не выработано конкретное определения понятия комплектования. Одни авторы определяют его как подбор кандидатов на должность , другие - как отбор кадров на службу . В некоторых зарубежных источниках встречаются понятия «селекция» и «рекрутирование». Но по существу это различные термины комплектования вакантных должностей.
Анализ нормативной и научной литературы свидетельствует, что комплектование органов внутренних дел представляет собой непрерывный процесс планирования потребности в кадрах, выявления, проверки и изучения кандидатов, а также оценки результатов и принятия решений о приеме их на службу.
По своей направленности, содержанию и методам комплектование кадров может носить как текущий, так и перспективный характер. В первом случае решаются в основном ближайшие задачи, связанные с укомплектованием конкретной должности или вновь созданного подразделения. Во втором - осуществляется планирование соответствующей деятельности, рассчитанное на отдаленную перспективу с учетом изучения факторов, которые оказывают или могут оказать влияние на состояние и качество обеспечения кадрами органов внутренних дел. Качественное и своевременное комплектование, по нашему мнению, достигается лишь тогда, когда текущий подбор кадров сочетается с перспективным и основывается на нем. Перспективный характер комплектования означает научно обоснованное прогнозирование изменений в структуре, штатах, укомплектованности, конкретного органа внутренних дел на достаточно длительный период (не менее пяти лет), предвидение будущих источников и резервов пополнения и определение на основе этого потребности в кадрах для организации плановой работы по их подбору. В органах внутренних дел используют, как правило, три вида прогнозирования: краткосрочное — один-два года; среднесрочное - три-пять лет и долгосрочное - пять-десять лет1. Для расчета прогноза потребностей в кадрах на практике чаще всего используются следующие показатели: штатная численность органа внутренних дел; существующий некомплект; намеченные организационно-штатные изменения, связанные с сокращением или увеличением должностей; предполагаемое количество уволенных, переведенных и откомандированных сотрудников на основе анализа среднегодовых данных нескольких последних лет.
Потребность в кадрах в данном случае будет выражаться в сумме должностей предполагаемого увеличения штатной численности, существующего и ожидаемого в связи с возможным «оттоком» сотрудников некомплекта.
Сущность административного производства по комплектованию органов внутренних дел невозможно уяснить без анализа его стадий
Известно, что стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами, особым кругом участников и спецификой их правового статуса, комплексом процессуальных действий, кругом юридических фактов, правовыми результатами и их процессуальным оформлением.
Указанное административное производство, по нашему мнению, состоит из трех основных стадий: отбора, изучения, приема на службу и факультативной — стадии обжалования.
Анализ природы стадий юридического процесса и, в частности, производства по комплектованию органов внутренних дел позволяет выделить два блока правовых задач - общих для всего производства и специальных, свойственных отдельным стадиям.
Административное производство по специальному первоначальному обучению
Реформирование общественных отношений логически требует постоянного повышения профессионализма государственных служащих, в том числе и сотрудников органов внутренних дел.
В течение многих десятилетий в нашей стране в условиях административно-командной системы принцип профессионализма, который практически не упоминался тогда в литературе, подменялся принципом подбора кадров по политическим и деловым качествам. Новые подходы в концепции государственной службы стали проявляться в нашей стране сравнительно недавно, с началом глубоких политических и социально-экономических преобразований, что получило определенное отражение в юридической литературе.
Ряд авторов отмечает профессионализм как непременное условие осуществления государственной службы1. Так, А.П. Алехин, говорит о необходимости осуществления государственной службы на профессиональной основе и принципе внепартийности . Д.Н. Бахрах прямо называет принцип профессионализма государственной службы и раскрывает свое понимание его2. Актуальность принципа профессионализма отмечает и Г.В. Атаманчук, утверждающий, что проведение в жизнь реформ является сложным и трудным делом и требует большого профессионализма.
Понятие «профессионализм» подчеркивает качество субъекта в определенной области общественно полезной деятельности4. Оно предполагает, прежде всего, знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы5. Кроме знания, профессионализм представляет собой владение необходимыми умениями и навыками6.
В литературе встречается и более широкое понятие профессионализма, когда компетентность рассматривается как составная его часть.
Так, Д.Н. Бахрах считает, что принцип профессионализма государственной службы предполагает: компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации; систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров; ответственность за деятельность7.
Есть и другая позиция, когда профессионализм рассматривается как составная часть компетенции. Так, С.Г. Дырда подчеркивает, что компетентность предполагает доскональное знание своего дела, высокий профессионализм, соответствующую должности квалификацию1.
Более верным, на наш взгляд, является мнение Ю.Н. Старилова о том, что понятие «компетентность» государственного служащего необходимо рассматривать от производного «компетенция государственного органа». Задача государственного органа - зафиксировать свою компетенцию в нормативном правовом акте. Вместе с этим для каждого государственного служащего необходимо разработать и утвердить должностную инструкцию, в которой определяются его полномочия, т.е. устанавливается его компетентность, представляющую собой постоянную внутреннюю готовность служащих к осуществлению служебных полномочий и должная быть внутренне присущей государственному служащему2.
Б.Н. Габричидзе и В.М. Колонда, подчеркивая также близость понятий «профессионализм» и «компетентность», отмечали момент, характерный для смыслового содержания второго термина: это не только знание каких-либо вопросов, осведомленность о них, но и правомочность не только обсуждать, но и решать, уполномоченность ведать определенными делами (отсюда термины «компетентные органы», «компетентные должностные лица») . Принцип профессионализма в своей основе имеет нормативно-правовое обеспечение.
Так, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает квалификационные требования к государственным служащим4, в частности к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей, к уровню правовых знаний применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей (п. 3 ст. 6). Принцип профессионализма нашел отражение и в Трудовом кодексе Российской Федерации, ст. 197 которого закрепляет право работников на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям.
Как и любая деятельность, служба в органах внутренних дел, связанная с реализацией сотрудниками властных полномочий, также требует определенного профессионализма. Это обстоятельство обусловливает необходимость наличия у них не только оптимальных личных качеств, но и деловых, главным образом, специальных профессиональных, определяющих соответствующий уровень профессиональной подготовки конкретного сотрудника на конкретной должности. В статье 2 Положения о службе отмечается, что продвижение по службе осуществляется по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.
Инструкция о порядке применения Положения о службе обязывает руководителей, готовящих аттестации на сотрудников, давать оценку качествам, определяющим профессиональное мастерство аттестуемых, а также состоянию их подготовленности к выполнению должностных обязанностей с учетом профессиональной подготовки, отраженных в квалификационных аттестациях сотрудников.
В Кодексе чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации заложена основа для единых требований к профессионально-нравственным качествам сотрудников.
