Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие административной процедуры. Действующее регулирование административно-процедурных отношений в РФ 12
1. Понятие административной процедуры. (Соотношение понятий административная процедура, административное производство, административный процесс) 15
2. Виды административных процедур. Действующее регулирование административно-процедурных отношений в РФ 44
Глава 2. Административные процедуры в зарубежных странах (на примере США и ФРГ). Проблемы совершенствования правового регулирования административно-процедурных отношений в РФ . 68
1. Сравнительно-правовой анализ административных процедур в США и РФ 70
2. Сравнительно-правовой анализ административных процедур в ФРГ и РФ 112
3. Проблемы совершенствования правового регулирования
административно-процедурных отношений в РФ 133
Глава 3 Административный суд как гарант обеспечения прав граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти 158
Заключение 177
Приложение 1 188
Библиографический список использованной литературы 202
- Понятие административной процедуры. (Соотношение понятий административная процедура, административное производство, административный процесс)
- Виды административных процедур. Действующее регулирование административно-процедурных отношений в РФ
- Сравнительно-правовой анализ административных процедур в США и РФ
- Сравнительно-правовой анализ административных процедур в ФРГ и РФ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена очевидными пробелами в регулировании отношений органов исполнительной власти с частными лицами, отсутствием на федеральном и региональном уровне законодательного закрепления единых процедурных правил осуществления органами исполнительной власти своих функций и принципов их взаимодействия с гражданами. Подобная ситуация говорит о недостаточности правовых гарантий для обеспечения реализации конституционных прав граждан и организаций, а именно конституционного требования о приоритете прав и свобод человека и об обязанности государства соблюдать и защищать эти права (ст. 2 Конституции). Существующее регулирование данных ключевых вопросов актами разной юридической силы носит фрагментарный, нецелостный характер и является следствием того, что каждый исполнительный орган устанавливает собственные процессуальные правила, зачастую противоречащие друг другу, что ставит частное лицо в заведомо более незащищенное положение.
Неравенство сторон административных правоотношений обусловлено их природой, так как для этих отношений характерна властность одной из сторон (органа исполнительной власти), выражающаяся в праве принимать решения в отношении подвластного субъекта (частного лица). Возникающий в результате перекос в балансе прав и обязанностей является, таким образом, необходимой составляющей административных правоотношений и его устранение автоматически лишит орган инструментов по управлению и администрированию, то есть по исполнению своих основных задач и функций. Тем не менее, неравенство субъектов не должно выражаться в произволе со стороны органов власти. И первостепенной задачей государства является наделение частного лица соответствующими средствами правовой защиты от злоупотребления административными органами своими властными полномочиями. В настоящее время уровень правовой защиты граждан в отношениях с органами исполнительной власти низок в силу частичной правовой обоснованности тех или иных управленческих действий, что обуславливает необходимость разработки действенных механизмов эффективного функционирования административных органов и обеспечения правовой защищенности частных лиц при реализации их прав.
Степень научной разработанности темы. Уровень развития российского законодательства в области административных процедур, достигнутый к настоящему времени, во многом обусловлен недостаточной степенью научной разработанности данной темы, отсутствием единообразной теоретической базы как основы для построения нормативно-правовой. Хотя нельзя не отметить все возрастающий интерес к проблемам административных процедур, находящий свое отражение в росте количества публикаций, научных дискуссий, обращения к данной тематике в различных юридических изданиях.
Не всегда, однако, такое обращение носит целостный характер. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах В.А. Юсупова, Б.М. Лазарева, Ю.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова. Проблема административных процедур также затронута в исследованиях А.Б. Зеленцова, П.И. Кононова, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой и ряде других работ.
Освещение института административных процедур в зарубежных странах (в частности рассматриваемых в настоящей работе США и ФРГ) российскими учеными и юристами практически отсутствует, как нет и официально опубликованных переводов большей части нормативно-правовых актов.
Таким образом, несмотря на достижение определенных научных результатов в разработке отдельных вопросов, административные процедуры в РФ еще находятся в стадии становления и теоретического осмысления.
Объектом исследования является совокупность отношений между органами исполнительной власти в рамках выполнения ими своих задач и функций и частными лицами, возникающих для обеспечения реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти.
Предметом исследования являются вопросы теории соотношения административного процесса, административных производств и административных процедур, а также нормативно-правовые акты, регулирующие отношения органов исполнительной власти с частными лицами.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти и частных лиц.
Для достижения обозначенных целей исследования в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
исследовать соотношение понятий «административный процесс», «административное производство» и «административная процедура», выработать определения данных категорий;
классифицировать административные процедуры по видам;
выработать на основе сравнительного анализа регулирования административно-процедурных отношений в США, ФРГ и РФ основные направления совершенствования правового регулирования в сфере отношений органов исполнительной власти с частными лицами в РФ и практики его реализации.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии, а также иные общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный анализ и синтез, юридическое моделирование, формально-юридический метод, метод толкования.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Галагана И.А., Зеленцова А.Б., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Козырина А.Н., Кононова П.И., Лазарева Б.М., Лазарева И.М., Масленниковой М.Я., Никерова Г.И., Попова Л.Л., Протасова В.Н., Тарасова В.А., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Талапиной Э.В., Тихого Р.С., Тихомирова Ю.А., Хазанова С.Д., Хаманевой H.Ю.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, зарубежное законодательство, судебная практика, практика деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, разработанные законопроекты об административных процедурах и заключения экспертов по данной проблематике.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке концептуальных положений об административно-правовых процедурах и их соотношении с административным процессом и административными производствами. Анализ не только научной и правовой базы РФ, но и обращение к законодательству ФРГ и США, представляющих разные правовые семьи со своими особенностями правового регулирования, позволил взглянуть на исследуемую проблему под другим ракурсом, увеличить угол охвата тех или иных вопросов и раскрыть ранее не затронутые в научных работах аспекты. Помимо этого, регулирование административно-процедурных отношений в работе рассматривается во взаимосвязи с административной юстицией, как механизмом обеспечения исполнения законодательства об административных процедурах, таким образом, раскрывая и аспект возможных путей обеспечения исполнения возлагаемых на участников административных отношений обязательств и реализации их прав.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Разработанная автором концепция соотношения категорий административного процесса, административных производств и административных процедур и выработанное автором в ходе разграничения данных категорий понятие административного процесса, в соответствии с которым административный процесс понимается как урегулированная административно-правовыми нормами деятельность органов исполнительной власти, направленная на разрешение определенных дел путем издания и исполнения нормативных и индивидуальных административных актов. Административный процесс, таким образом, по мнению автора, включает в себя деятельность административных органов, состоящую из двух видов: нормотворческой и индивидуально-направленной.
-
Предложение о необходимости урегулирования в одном законе вопросов нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, определив при этом само понятие нормотворчества и его пределы. По мнению автора, под нормотворчеством органов исполнительной власти следует понимать деятельность органов исполнительной власти, направленную на установление и изменение порядка реализации норм права, закрепленных в законодательстве.
-
Положение о том, что индивидуально-направленная деятельность включает в себя юрисдикционную (негативную) и процедурную (позитивную) деятельность. Юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти заключается в рассмотрении административно-правового спора и применении мер административного принуждения и осуществляется в нормативно установленных рамках (административного производства). Процедурная деятельность заключается в обеспечении реализации прав и законных интересов частных лиц и осуществляется в нормативно установленных рамках (административной процедуры).
Под административной процедурой автором понимается установленный нормами административного права порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которой будет издание индивидуального административного акта, и которая направлена на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций.
-
Предлагаемая автором классификация административных процедур, в соответствии с которой они подразделяются на:
-
Охранно-ограничительные
-
лицензионно-разрешительные;
-
контрольно-надзорные.
Наделительные
-
правопредоставительные;
-
регистрационные;
-
по рассмотрению предложений граждан и организаций;
-
поощрительные.
Подобная классификация, на наш взгляд, отражает поиск государством оптимального баланса между частным и публичным интересом с учетом превалирования публичного в одном случае (1) и частного в другом (2).
-
Зарубежные институты и положения, выявленные в результате исследования законодательства ФРГ и США, которые могут быть воспроизведены и в законодательстве РФ:
- процедуры извещения о подготовке административного акта, получения комментариев от частных лиц и проведения публичных слушаний;
- обязательная регламентация порядка извещения граждан об издании административного акта и порядка его опубликования;
- построение системы корреспондирующих прав и обязанностей органов исполнительной власти и частных лиц;
- разграничение процедур в зависимости от рассматриваемой категории дел на формальную и неформальную (упрощенную);
-
Предложенная автором двухуровневая модель правовой регламентации предполагает:
Во-первых, принятие на федеральном уровне Основ законодательства об административных процедурах, подлежащих воспроизведению на региональном уровне. При этом внесение любых изменений и дополнений субъектами РФ в этот закон возможно лишь в случае, если они не ведут к ухудшению положения частного лица.
Во-вторых, разделение законодательства об административных процедурах по юридической силе, где главным по значению нормативно-правовым актом должны стать Основы законодательства об административных процедурах; второй уровень составят федеральные законы, регулирующие отдельные виды административных процедур; на третьем расположатся подзаконные акты, направленные на урегулирование технических и организационных вопросов.
-
По мнению автора, будущие российские Основы законодательства об административных процедурах должны носить универсальный, унифицирующий характер и включать в себя основополагающие предписания, такие как сфера применения закона, понятийный аппарат, принципы административных процедур, круг участников административно-процедурных отношений и перечень их прав и обязанностей, сроки осуществления определенных действий, ответственность (материальная, административная, дисциплинарная и уголовная) должностных лиц.
-
Аргументация необходимости принятия Кодекса об административном судопроизводстве по так называемым позитивным делам, поскольку юрисдикционное производство по административным делам урегулировано в Кодексе об административных правонарушениях с учетом европейских стандартов. Данный тезис обусловлен особыми организационными формами рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, иным характером самого административного спора, неравенством сторон, участвующих в судебном процессе, что указывает на невозможность растворения данного разбирательства в гражданском и арбитражном процессе.
-
Аргументация в поддержку создания административных судов, которые будут являться гарантом обеспечения исполнения законодательства об административных процедурах, и деятельность которых будет регулироваться Законом об административных судах.
Научно-практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе формирования системы правового регулирования административно-процедурных отношений. Полученные выводы и результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в процессе преподавания курса административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором работах, выступлениях на конференциях, а также докладывались на заседаниях кафедры Административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ. Материалы исследования использовались соискателем в учебном процессе.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие административной процедуры. (Соотношение понятий административная процедура, административное производство, административный процесс)
В специальной литературе обосновываются различные подходы к вопросу о том, что следует понимать под административной процедурой. Общность в позициях большинства авторов выражается в ее неразрывной связи с понятиями административного процесса и соотношением ее с административным производством, но точных и единых определений и разграничений ни в теории, ни в законодательстве на данный момент не существует. Однако такое четкое разграничение рассматриваемых понятий необходимо в силу того немаловажного значения, которое придается в юридической науке терминологии. Каждое из них должно иметь строго очерченное содержание, особенно если проблема находится лишь в стадии первоначальной разработки на законодательном уровне, когда особенно недопустима терминологическая путаница, которая может повлечь в дальнейших исследованиях бесконечные дискуссии, а в применении на практике - дополнительные сложности. Поэтому так важно на первой ступени исследования уделить должное внимание терминологической «оснастке» изучаемой проблемы, которая позволит легко и свободно оперировать различными понятиями
Различия в подходах к трактовке и соотношению понятий административного процесса, производств и процедур вызвано, в первую очередь, разным толкованием словарями данных понятий. Так в словаре русских синонимов можно встретить даже их отождествление8.
Отсюда и отсутствие единства в прочтении природы интересующих нас правовых категорий и в юридической науке.
Некоторые авторы рассматривают процедуру как идентичное процессу понятие. Например, В.О. Лучин утверждает: «процесс» практически равнозначен «процедуре», между ними невозможно провести какую-нибудь разделительную грань.
Другие юристы считают процедуру предпосылкой процесса. Так, В.А. Тарасова полагает, что административная процедура — это только начальная форма урегулированное в деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной необходимости может перерасти в форму, именуемую процессом.9
По А.А. Демину процесс включает в себя конфликтные отношения, связанные с рассмотрением спора, а процедура - позитивные, неконфликтные отношения, связанные с реализацией органом государственной власти его задач и функций. Тем самым данные институты в рамках такого подхода сосуществуют, но не равнозначны.
Рассмотрим понятие процесса в общеупотребительном, юридическом и административном измерении.
Семантика процесса в Словаре иностранных слов трактуется как последовательная смена состояний, каких либо явлений, ход развития чего-либо: совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; порядок осуществления деятельности10 Большая советская энциклопедия также, указывая на латинское происхождение слова процесс (от лат. processus — продвижение), раскрывает данное понятие как последовательную смену состояний стадий развития и совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата . Краткая Российская энциклопедия дополняет данное определение следующей характеристикой процесса как порядка рассмотрения дел в суде, судопроизводства, судебного дела. Из данных определений можно сделать вывод, что термин процесс может отражать как статику (некий порядок), так и динамику определенных действий и явлений.
Это понимание процесса содержательно конкретизируется в представлениях о собственно «юридическом процессе».
Так, рассматривая юридический процесс как общеправовую конструкцию, В.И. Леушин трактует его как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера. По характеру принимаемых решений юридический процесс он подразделяет на два вида - правотворческий и правоприменительный процессы. Результатом правотворческого процесса являются нормативные правовые акты, результатом же правоприменительного процесса - принятие индивидуального юридического решения (акта) по рассматриваемому делу или вопросу.
Б.М. Лазарев интерпретирует юридический процесс как систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий
Виды административных процедур. Действующее регулирование административно-процедурных отношений в РФ
В соответствии с проведенным в предыдущем параграфе анализом административный процесс представляет собой более широкое понятие по отношению к понятиям административная процедура и производство и включает в себя данные категории. Ибо с учетом широты и многообразия методов и форм деятельности органов исполнительной власти административный процесс включает в себя не только юрисдикционную деятельность, осуществляемую в рамках производств, как было принято считать раньше, но и процедурную, не связанную с административно-правовыми спорами и мерами принуждения, осуществляемую в рамках определенных процедур и заключающуюся в обеспечении реализации прав частных лиц. Но очевидно, что эта положительная деятельность органов исполнительной власти разнообразна и неоднородна, поэтому, чтобы определить, что же такое административно-процедурная деятельность и уяснить сущность столь многопланового явления, необходимо вычленить отдельные ее виды, используя разные критерии классификации.
Безусловно, в качестве опорной точки для закрепления определенной классификации можно выделить целый перечень возможных критериев и разделить виды административно-процедурной деятельности: - по объектам управления (направленные на физических лиц, юридических или на смешанные группы лиц); - по уровню регулирования (осуществляемые на федеральном уровне или региональном); - по стадиям; - по институтам; - по субъектам управления и т.д.
На наш взгляд, однако, подобные классификации будут носить слишком общий характер, не давая четкого представления о самой сути административно-процедурной деятельности. Поэтому в рамках настоящего исследования автор предлагает провести разделение в зависимости от основных задач, стоящих перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, а именно удовлетворения публичного или частного интереса, и выделить охранно-ограничительные и наделительные процедуры.
Охранно-ограничительные административные процедуры направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений, а также контроле над их соблюдением.
В свою очередь, смысл наделительных административных процедур заключается в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юридически значимых действий.
В основе такого деления лежит поиск государством оптимального баланса между частным и публичным интересом с учетом превалирования публичного в одном случае (1) и частного в другом (2).
В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, то есть классифицируются в зависимости от категории рассматриваемого дела. Обращение к подобной классификации позволяет в наибольшей степени раскрыть многообразие аспектов административно-процедурной деятельности, детализируя ее проявления.
Основы регулирования административно-процедурных отношений заложены в Конституции Российской Федерации, а также в различных кодексах (в частности, в Гражданском, Налоговом, Градостроительном, Таможенном и т.д.), Федеральных законах, Указах Президента и Постановлениях Правительства. Помимо этого, дальнейшая детализация тех или иных аспектов различных видов административных процедур происходит и на уровне подзаконных актов, издаваемыми иными исполнительными органами. Перечень данных актов настолько обширен и неоднороден, что имеет смысл обратиться к нему именно с точки зрения предложенного разделения по видам административных процедур и вынести в отдельное Приложение. Как видно из приведенного в Приложении списка, в настоящий момент количество тех или иных правовых норм, регулирующих административно-процедурные отношения настолько велико, что и речи быть не может о полном соответствии закрепленных в них положений друг другу.51 Более того, такое многообразие очевидно вызывает трудности с поиском применимой нормы у сталкивающегося с той или иной административной процедурой частного лица, и даже у чиновников.
Далее остановимся на отдельных видах административных процедур сообразно принятой нами классификации. 1) Охрашю-ограничительные а) лщензионно-разрешителъные
Лицензионно-разрешительные административные процедуры заключаются в деятельности органов администрации, направленной на предоставление заинтересованным гражданам и организациям разовых или многократных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение конкретных действий. Лицензионно-разрешительные процедуры в определенной степени связаны с предоставлением прав, но, в первую очередь, направлены на обеспечение необходимого режима безопасности общества, личности и государства, а также предотвращение нарушений прав частных лиц, что и является критерием отнесения данного вида административных процедур к охранно-ограничительным. В качестве примера можно привести предоставление лицензий и разрешений на следующие виды деятельности: деятельность кредитных организаций, страховая, биржевая, нотариальная деятельность, деятельность в области использования атомной энергии, приобретение оружия и патронов к нему, перевозка опасных и особо опасных грузов, проведение отдельных видов валютных операций и т.д.
Сравнительно-правовой анализ административных процедур в США и РФ
Основы регулирования административно-процедурных отношений заложены в Конституции США. Особую ценность в данном аспекте имеют пятая, шестая и четырнадцатая поправки к Конституции США83, установившие основу «надлежащей правовой процедуры», получающей реализацию в том числе посредством административного процесса .
Но базовым законом в области взаимоотношений органов исполнительной власти и частных лиц остается принятый в 1946 году Закон об административной процедуре, часто называемый Административно-процессуальным актом85.
Также значительная роль в регулировании административно-процессуальных отношений в США принадлежит Модельному Закону об административной процедуре86. «Многие статуты, содержащие нормы административного процесса, основаны на положениях Модельного Закона об
административной процедуре, который был принят Специальной Национальной Конференцией и уполномочен привести к единообразию от законодательства Штатов» . На практике многие Штаты используют Закон об административной процедуре для издания собственных законов об административной процедуре. Так, штаты Алабама, Дэлавер, Калифорния, Северная и Южная Каролина, Техас и Юта имеют свои административно-процессуальные кодексы, многие другие штаты (в том числе Нью-Йорк, Миннесота, Нью-Джерси, Канзас, Оклахома) имеют свои административно-процессуальные законы. Таким образом, представляется справедливым мнение Н.Ю. Хаманевой о широкой регламентации процедурных вопросов американским законодателем88.
Повседневная деятельность административных органов регламентирована «внутренними» актами. Такими актами в США являются правила деятельности административных органов, которые разрабатываются административными органами. Целью создания правил является информирование о подробностях деятельности органа .
Как отмечалось выше, внешняя деятельность органов исполнительной власти США регулируется Законом об административной процедуре 1946 года и Модельным законом об административной процедуре, принятом также в 1946 году. Таким образом, с момента вступления в силу данных актов прошло больше 60 лет, в течение которых на месте не стояла ни правовая мысль, ни практика ее претворения в жизнь. На это не единожды указывалось американскими специалистами, в частности Американской Ассоциацией Адвокатов. Модельный Закон об административной процедуре уже пересматривался в 1971 и 1981 годах Национальной Конференцией
уполномоченных по унификации права штатов. С 2004 года в рамках этой организации был создан специальный комитет для пересмотра положений Модельного закона, использовавший в своей работе и созыв специальных конференций с участием заинтересованных лиц, и тесное сотрудничество с Ассоциацией Адвокатов. Первоначально планировалось, что новая редакция закона будет принята в июле 2009 года, однако было принято решение отложить утверждение окончательной версии до июля 2010. В рамках настоящей работы будет рассматриваться именно измененная версия Модельного закона.
В отличие от сложившейся в России правовой концепции понимания административной процедуры, разделяемой автором (говорить о позиции законодателя пока рано, хотя некоторое представление можно составить по рассматриваемым ниже в настоящей работе законопроектам об административных процедурах), Закон «Об административной процедуре» США отражает широкий подход американских административистов к определению сферы действия данного нормативно-правового акта, то есть, по сути, являясь Законом об административном процессе, а не о процедуре.
Так, в круг регулируемых ЗАЛ США вопросов включаются: - издание нормативных и индивидуальных актов (rale making), - обжалование актов в рамках исполнительной власти (разрешение конкретного административного дела юрисдикционного характера) (adjudication), - судебное обжалование (judicial review).
Следует отметить, таким образом, что американский законодатель в настоящем законе объединяет в рамках единого понятия издание как нормативных, так и индивидуальных актов. В рамках настоящего исследования автор применительно к этому аспекту деятельности административных учреждений будет применять термин «правотворчество».
I. ЗАЛ США напрямую не содержит перечня отношений, на которые распространяется его действие и по сути не дает возможности неискушенному в административных вопросах лицу вывести такой перечень через признаки административной процедуры, кои отсутствуют в законе.
ЗАЛ приводит описание административной процедуры через раскрытие основных понятий. В России установление сферы действия закона является одним из основных элементов структуры нормативных актов. Так, ст.2 п.2 законопроекта В.В. Похмелкина устанавливает, на отношения в каких сферах распространяется действие законодательства об административных процедурах.
ЗАЛ США, в свою очередь, устанавливает в пункте 12 551 Федерального закона «Об административной процедуре»90, что под «административной процедурой»91 понимаются «проводимые административным учреждением (агентством) процедуры в смысле пунктов " 5, 7 и 9 настоящего параграфа»
Сравнительно-правовой анализ административных процедур в ФРГ и РФ
В отличие от США ФРГ относится к романо-германской правовой системе, что не может не обуславливать характер и особенности правовых институтов, судебной системы, законодательной практики. Однако ФРГ, как США и РФ, является федерацией, что отражается на многоуровневости законодательства, в том числе законодательства об административных процедурах.
Активное развитие современного административного права в Германии берет свое начало в XIX веке и связано, в первую очередь, с развитием института административной юстиции. Так, первый административный суд был учрежден в Великом Герцогстве Баден в соответствии с законом от 5 октября 1863 года, затем административные суды были созданы в 1875 г. в Пруссии, в 1875 г. в Гессене и в 1879 г. в Баварии.149
Долгое время административное законодательство носило разрозненный характер, как на федеральном уровне, так и на уровне нормативно-правовых актов земель. Первые усилия по кодификации административного права были предприняты в 30-х годах XX века, в так называемое Веймарское время. Однако решение закрепить в одном законе все процедуры, регулирующие взаимоотношения органов исполнительной власти и частных лиц, было принято только в 1960 году на 43-м съезде немецких юристов в Мюнхене. Проект Закона об административной процедуре был разработан в 1964 году, но его принятие затянулось на длительное время. В результате немецкий Закон об административной процедуре (Verwaltungsverfahrensgesetz) был принят только 25 мая 1976 года и вступил в силу 1 января 1977 года (далее - «ЗоАП»). Законодатель при разработке ЗоАП во многом основывался на общих правилах,
разработанных и применявшихся в ходе судопроизводства. Современное административное право представляет собой в первую очередь результат анализа практики административных судов и Конституционного суда ФРГ по делам об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти в послевоенный период.
Представляется необходимым отметить, что действие ЗоАП150 распространяется на федеральные органы исполнительной власти. В то же время, во всех землях ФРГ также приняты соответствующие нормативные акты, регулирующие административно-процедурные отношения на соответствующем уровне. Аналогичный подход свойственен и административному праву США, где на основе Модельного закона об административной процедуре приняты Законы о процедуре в самих штатах.
Большинство подобных актов, принятых на уровне земель ФРГ; основаны на ЗоАП и не противоречат ему (исключение составляет законодательство об. административной процедуре земли Шлезвиг-Гольштейн151, которое является самостоятельной устаревшей кодификацией). Помимо этого, необходимо отметить, что ЗоАП не регулирует вопросы административной юстиции Германии (в отличие от ЗАЛ США). В ФРГ существует самостоятельная система административных судов, деятельность которых осуществляется в соответствии с Законом об . административных судах 1960 года (Verwaltungsgerichtsordnung ). Вопросы, связанные с административной юстицией и регулированием административной процедуры на уровне законодательства земель ФРГ представляют собой темы для самостоятельных исследований и не будут затронуты в настоящей работе. Соответственно, в настоящем разделе будут рассмотрены вопросы федерального административного права Германии, регулируемые ЗоАП, в частности, административные процедуры.
І. В первую очередь, необходимо определить, что представляет собой административная процедура в соответствии с ЗоАП и сферу его действия.
Область применения Закона устанавливается в 1, согласно которому: (1) Действие настоящего закона распространяется на публично-правовую деятельность административных органов: 1. Федерации, корпораций и учреждений непосредственного федерального подчинен ия, а также иных институтов публичного права.
2. Земель, общин и общинных союзов, иных юридических лиц публичного права- подлежащих контролю земельными органами, если первые уполномочены Федерацией исполнять федеральное законодательство, поскольку правовые предписания Федерации не содержат подобные либо противоположные по смыслу предписания.
(По мнению автора, данное положение является важным для воспроизведения российским законодателем, поскольку очевидно, что административно-процедурной деятельностью занимаются не только органы исполнительной власти, но и публичные учреждения, например, высшие образовательные учреждения, выдающие справку, подтверждающую статус студента).
(2) Действие настоящего закона распространяется также на публично-правовую деятельность указанных в абз.1 п.2 административных органов, если земли исполняют федеральное законодательство, которое затрагивает объекты исключительного либо конкурирующего законодательства Федерации, как свое собственное право, поскольку правовые предписания Федерации не содержат подобные либо противоположные по смыслу предписания.
(3) Настоящий закон не действует в отношении исполнения федерального законодательства землями, если публично-правовая деятельность административных органов урегулирована земельным законом об административной процедуре.
Похожие диссертации на Административные процедуры в РФ, США, ФРГ
-
