Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые аспекты функционирования товарных рынков 16
1.1. Конкуренция на товарных рынках: природа, генезис, принципы, правовые и организационные аспекты 16
1.2. Административные ресурсы государства как регулятор и фактор развития рыночных отношений 35
1.3. Административно-правовые основы регулирования конкурентных от ношений на товарных рынках в зарубежных странах 58
Глава 2. Конкурентная политика Российского государства 75
2.1. Развитие конкуренции на товарных рынках России: краткий историко-правовой очерк 75
2.2. Регулирование конкуренции в Российской Федерации: достижение баланса частных и публичных интересов 95
2.3. Административные ограничения конкуренции на товарных рынках Российской Федерации как политическая, управленческая и правовая проблемы 116
Глава 3. Совершенствование правового регулирования администра тивных ограничений конкуренции на товарных рынках 143
3.1. Развитие норм конкурентного права как условие экономического развития государства 143
3.2. Предупреждение и пресечение нарушений законодательства, регулирующего конкуренцию на товарных рынках 170
3.3. Юридическая ответственность за ограничение конкуренции на товарных рынках: проблемы теории и практики 193
Заключение 216
Библиографический список 224
- Конкуренция на товарных рынках: природа, генезис, принципы, правовые и организационные аспекты
- Административно-правовые основы регулирования конкурентных от ношений на товарных рынках в зарубежных странах
- Регулирование конкуренции в Российской Федерации: достижение баланса частных и публичных интересов
- Предупреждение и пресечение нарушений законодательства, регулирующего конкуренцию на товарных рынках
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В рыночной экономике конкуренция выступает в качестве средства справедливого распределения искомых благ. Конкурентное окружение побуждает предпринимателей активно внедрять инновации, совершенствовать технологии и рационально использовать ограниченные ресурсы. В итоге снижаются цены на традиционные виды продукции, на рынке постоянно появляются новые товары и новые производители, растет благосостояние потребителей.
Повышение качества жизни граждан России названо Президентом Российской Федерации необходимым и логичным развитием экономического курса государства. Обозначая пути реализации приоритетных национальных проектов и затрагивая вопросы структурных изменений в социально значимых отраслях экономики, Президент России отметил, что без конкуренции по-прежнему будут расти только цены и тарифы, но не качество и разнообразие самих услуг1.
Современная российская экономика признана рыночной в США и Европе, однако, недостаточное развитие конкуренции все еще остается одной из крупнейших проблем увеличения темпов экономического роста2.
Проблематике регулирования рыночных отношений в России на основе поддержки конкуренции отечественные экономисты и юристы уделяют пристальное внимание. В частности, в диссертациях Барковой С.А., Дьячковой А.В., Князевой И.В., Кузнецовой О.Ф., Черновой С.Г. исследуются такие экономические аспекты, как специфика развития российской экономики от государственного монополизма, эволюция процессов концентрации на российских рынках, теоретические и практические проблемы антимонопольной политики государства на современном этапе. В диссертациях по юридической тематике (Жуков Е.В., Куншина Л.В., Мельников И.М., А.Ю. Соколов и др.) исследуются проблемные вопросы административной и уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, анализируются составы правонарушений в
1 См.: «Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России» // Российская газета. 2005. 08 сентября.
2 См.: Алексеи Кудрин: Высокие цены на нефть нас расслабляют // Российская газета. 2005. 01 сентября; Арсюхин Е. Власт
ный перебор // Российская газета. 2005. 01 октября.
данной сфере. Сочинения Анисимова А.В., Бережного И.В., Борисова О.Г. и некоторых иных авторов посвящены исследованию барьеров входу на рынок, препятствующих прогрессивному экономическому развитию.
Вместе с тем, как показала практика функционирования рыночных отношений в России за прошедшие пятнадцать лет, в сфере экономики имеется ряд проблем, которые нуждаются в дальнейшем исследовании.
Стремление к осуществлению государственного контроля товарного обращения сверх объективно необходимой меры порождает так называемые административные барьеры, ограничивающие конкуренцию и способствующие коррупции государственных и муниципальных служащих. Как отметил Президент России в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год, любые административные барьеры преодолеваются взятками, «...чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих»1.
Специалисты антимонопольных органов считают, что для экономики современной России последствия административных ограничений конкуренции намного опаснее, чем даже злоупотребления доминирующим положением . Масштабность и устойчивость этой проблемы подтверждается статистикой.
Так, например, в 2003 году антимонопольными органами установлено 2645 административных ограничений конкуренции, рассмотрено 1296 дел (по фактам монополистической деятельности хозяйствующих субъектов - 912 дел). В 2004 году монополистическая деятельность была предметом рассмотрения 1090 дел, количество установленных ограничений конкуренции публичными органами возросло до 3062 эпизодов, количество рассмотренных дел - до 1598 . Как отметил руководитель Федеральной антимонопольной службы И.Ю. Артемьев, «...за последние 10 лет работы антимонопольных органов в России в 52 процентах случаев нарушителями антимонопольного законодательства являются чиновни-
1 Российская газета. 2002. 19 апреля.
2 См., например: Об основных направлениях антимонопольного регулирования на среднесрочную перспективу (по материа
лам доклада на заседании Правительства Российской Федерации 12 июля 2001 г.) // Вестник МАП России. 2001. №5. С.4-9.
3 Протокол заседания коллегии Федеральной антимонопольной службы от 24.05.2005 №2 // Архив Тюменского УФАС Рос
сии. С.З; Итоги деятельности антимонопольных органов в 2002-2004 гг. [WWW-документ] // [WWW-сайт]: URL: http:
.
6 ки. А это означает, что уже 10 лет государство является главным монополистом
и главным нарушителем антимонопольного законодательства»1.
Динамика административных ограничений конкуренции неутешительна -за последние три года количество нарушений антимонопольного законодательства органами власти возросло в пять раз2. И это при том, что государственная поддержка конкуренции отнесена к основам конституционного строя Российской Федерации (статья 8 Конституции Российской Федерации).
Конечно, административные ограничения конкуренции не исчерпывают всех вопросов развития экономики, но они формируют ту среду, в которой действует предприниматель. Предупреждение и пресечение негативного влияния на товарный рынок со стороны публичных органов осуществляется на основании статей 7, 8 Закона РСФСР от 22.03.1991 №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»3 с последующими изменениями и дополнениями4 (далее - Закон о конкуренции). Вместе с тем нормы данного закона пока еще толкуются неоднозначно, что не гарантирует надежной защиты рыночных отношений от злоупотреблений публичных органов. Необходим четкий, отлаженный механизм реализации совокупности норм права разных отраслей, обусловленный взаимосвязью теории и практики.
Вышеуказанные практические и теоретические проблемы определяют актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы
Проблема административных ограничений конкуренции затрагивается многими авторами5. Однако суть данной проблемы раскрывается в литературе либо с точки зрения сугубо экономической, либо в составе общих вопросов применения Закона о конкуренции, либо в аспекте предпринимательского права. По этой
1 См.: Сколько стоит «утопить» конкурента // Российская газета. 2005. 06 июля.
2 См.: Кузьмин В. ФАС анфас // Российская газета. 2005. 01 октября.
3 Ведомости СИД и ВС РСФСР. 1991. №16. Ст.499.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. №22. Ст.1997; 1998. №19. Ст.2066; 2002. №41. Ст.3969.
5 См., например: Бурмистрова T.B., Марыненко Г.И. Методы и практика антимонопольного регулирования действий испол
нительных органов власти // Право и экономика. 2000. №1. C.28-34; №2. С.15-27; Любимова Р. Антимонопольный контроль
за деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления // Хозяйство и право. 2000, апрель. Приложе
ние №4, с.3-10; Тотьев К.Ю. Уголовная ответственность за монополистическую деятельность // Хозяйство и право. 1998. №5.
C.54-57; №6. C.57-61; Ограничение конкуренции на региональных рынках товаров и услуг местными органами власти и
управления (Очерк российской практики 1990-х годов). - M.: ТЕИС, 2000; Бережной И.В. Институциональные барьеры как
ограничение конкуренции в переходной экономике: Дис. ... канд. экон. наук. Ростов н/Д, 2002. 179 с; Анисимов А.В. Защита
предпринимательства на основе антимонопольной политики: Дис.... канд. экон. наук. Челябинск, 2004. 173 с.
причине анализ реализации антимонопольных требований в отношении публичных органов, как правило, исчерпывается обзором практики и общими замечаниями о необходимости совершенствования законодательства.
По нашему мнению, в научной литературе до сих пор нет достаточно аргументированной и комплексной оценки содержания правовых норм, запрещающих административное ограничение конкуренции, что дезориентирует правоприменительную практику и осложняет формирование целостной системы взглядов на данный феномен российской действительности.
Более десяти лет со дня принятия Закона о конкуренции остаются неопределенными родовые признаки понятия «ограничение конкуренции», его соотношение с понятием «ущемление интересов хозяйствующих субъектов», а также принципы разграничения уголовной и административной ответственности за нарушение антимонопольных требований. Не получил системного разрешения и круг вопросов, связанных со сферой применения закона в его сочетании с нормами иных федеральных законов, проблемы совмещения в одном лице гражданских и административных правомочий на рынке. Дискуссионными остаются и вопросы доказывания административных ограничений конкуренции, возникающие в правоприменительной деятельности антимонопольных органов и судов.
Неразрешенность перечисленных теоретико-методологических и практических проблем предопределила логику и структуру настоящей работы.
Объект исследования - правоотношения, возникающие в сфере государственного управления, влияющие на конкуренцию на товарных рынках и характеризующие процессы участия государственных органов и органов местного самоуправления в формировании показателей конкурентной среды, а также ответственность этих органов и их должностных лиц за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей в данной сфере.
Предмет исследования - нормы антимонопольного законодательства, устанавливающие для органов исполнительной власти и местного самоуправления ограничения и запреты в области управления отношениями, влияющими на конкуренцию на товарных рынках; наиболее актуальные проблемы правоприменительной практики.
Гипотеза исследования. Сохраняющаяся устойчивость административных ограничений конкуренции позволяет говорить о неопределенности и противоречивости приоритетов государства в области управления рыночными отношениями. В свою очередь ненадлежащая правовая охрана конкурентных основ российского рынка создает благоприятные условия для коррупции государственных и муниципальных служащих ввиду их безнаказанного покровительства отдельным хозяйствующим субъектам, что негативно сказывается на самых разных областях управленческих отношений.
Цель исследования — проанализировать наиболее распространенные формы и методы негативного влияния на конкуренцию на товарных рынках со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, раскрыть юридическое содержание административных ограничений конкуренции, разработать и обосновать предложения по их предупреждению и пресечению.
Сформулированные цель и гипотеза настоящего исследования логически определяют его первостепенные и взаимосвязанные задачи.
Задачи исследования:
проанализировать содержание рыночной конкуренции и роль государства в ее правовом регулировании, выделить проблемные вопросы государственного управления в указанной сфере общественных отношений, в том числе посредством раскрытия феномена административных барьеров;
исследовать историю становления и развития конкурентных отношений в России, генезис их правового регулирования; определить значение государственной поддержки конкуренции для развития российского общества;
раскрыть сущность административных ограничений конкуренции, исследовать виды таких ограничений, структуру и содержание административно-правовых норм, их запрещающих, а также практику применения этих норм антимонопольными и судебными органами России;
обозначить основные направления совершенствования правового регулирования административных ограничений конкуренции, выявить причины и условия, способствующие неоднозначному толкованию и применению норм, запрещающих такие ограничения, разработать и обосновать предложения по уст-
ранению дефектности этих норм, сформулировать и аргументировать вариант юридического определения понятия «ограничение конкуренции»;
рассмотреть наиболее актуальные проблемы предупреждения и пресечения административных ограничений конкуренции, в том числе проблемы их квалификации, препятствующие единообразию правоприменительной практики на современном этапе регулирования рыночных отношений;
проанализировать проблемы административной ответственности за ограничение конкуренции публичными органами, сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию правовых норм, устанавливающих административное и уголовное наказание за ограничение конкуренции.
Теоретико-методологические и эмпирические основы исследования
Концепция автора в укрупненном плане основывается на конституционных положениях, гарантирующих поддержку конкуренции, свободу предпринимательской деятельности и недопустимость деятельности, направленной на монополизацию (статьи 8, 34 Конституции Российской Федерации). Исследуя проблему административных ограничений конкуренции, автор пытается найти способы ее разрешения, в том числе путем анализа и оценки государственного вмешательства в рыночные отношения сверх объективно необходимой меры.
В процессе исследования автор использует комплексный подход к изучению обозначенной проблемы, применяя методы наблюдения, сравнения, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, идеализации, восхождения от абстрактного к конкретному, исторический и логический методы. Все вопросы рассмотрены автором с использованием элементов междисциплинарного комплексного анализа, привлечением широкого спектра нормативных источников, специальной литературы и материалов практики.
При исследовании общих вопросов развития рынка автором использованы труды зарубежных и отечественных ученых в области экономической теории (Амвросов В.А., Борисов Е.Ф., Брю С.Л., Голиков А.Н., Долан Э.Дж., Киселева Е.А., Котлер Ф., Макконнелл К.Р., Смит А., Хейне П., Чепурин М.Н. и др.), а также ученых, затрагивающих исторические аспекты экономической организации общества (Бартенев С.А., Ключевский В.О., Куликов А.Л., Хорькова Е.П. и
др.). Правовые аспекты исследуемой проблематики раскрываются с использованием работ известных ученых в сфере административного права (Бахрах Д.Н., Козлов Ю.М., Севрюгин В.Е., Старилов Ю.Н. и др.) и других юридических наук (Власенко Н.А., Жилинский С.Э., Тихомиров Ю.А., Хропанюк В.Н. и др.).
Конкретизация проблемных вопросов, связанных с отраслевой спецификой антимонопольного регулирования, осуществляется с использованием трудов специалистов в области конкурентного права (Авилов Г.Е., Барышева А.В., Бо-гачев В.Н., Бурмистрова Т.В., Даурова Т.Г., Еременко В.И., Клейн Н.И., Марты-ненко Г.И., Рейнолдс С, Тотьев К.Ю., Цыганов А.Г., Южанов И.А. и др.). Отдельное место в работе занимают диссертационные сочинения последнего десятилетия, авторами которых выступили Анисимов А.В., Баркова С.А., Бережной А.В., Борисов И.В., Дьячкова А.В., Жуков О.Г., Князева И.В., Крючков Д.В., Кузнецова О.Ф., Куншина Л.В., Медведева Н.Г., Мельников И.М., Осипов Д.В., Паращук С.А., Селиванова Е.В., Соколов А.Ю., Чернова С.Г., Шальман О.В.
Эмпирическую основу диссертации составили результаты анализа и обобщения правоприменительной практики, обсуждавшейся с участием автора на восьми межрегиональных семинарах антимонопольных органов, а также результаты авторского исследования материалов тридцати пяти дел о нарушениях антимонопольного законодательства общим объемом в девяносто семь томов. Автор с 1995 года является членом комиссии по рассмотрению дел о нарушениях статей 7, 8 Закона о конкуренции, принимает участие в их административном расследовании, оценке поступающей информации, опросах потерпевших, сборе доказательств и квалификации правонарушений, а также в рассмотрении арбитражными судами дел, связанных с этими правонарушениями.
Научная новизна диссертации состоит в раскрытии сущности ограничений конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления, как с точки зрения политико-экономических особенностей становления и развития товарных рынков в России, так и с точки зрения правового регулирования конкурентных отношений на современном этапе.
Автор исследует проблемы квалификации, предупреждения и пресечения административных ограничений конкуренции, выявляет причины устойчивости
11 данных правонарушений и вносит предложения, реализация которых, по его
мнению, исключает двойственность, противоречивость и непоследовательность
государственного управления рыночными отношениями.
Основные положения, выносимые на защиту:
Содержание конкуренции, как объекта правового регулирования, с одной стороны, формируется на основе совокупности частных экономических интересов, с другой - на общественной потребности в столкновении этих интересов. Роль государства в правовом регулировании конкуренции состоит в создании такого режима предпринимательской деятельности, при котором управляющее воздействие на производство и потребление опосредуется управляющим воздействием на состязательность производителей общественно полезных благ.
Рыночные отношения, как объект правового регулирования, состоят из двух самостоятельных, но взаимообусловленных видов общественных отношений - отношений между контрагентами и отношений между конкурентами. С позиции антимонопольной политики государства ограничение законной деятельности на рынке, ущемляющее экономические интересы хозяйствующих субъектов, неизбежно ограничивает конкуренцию, и наоборот.
Сущность административного ограничения конкуренции в широком понимании характеризуется активным управляющим воздействием публичных органов на рыночные отношения сверх объективно необходимой меры либо их бездействием, создающим необоснованные препятствия доступу предпринимателей на рынок (законной деятельности на рынке). В более узком смысле административное ограничение конкуренции представляет собой посягающее на правовые основы единого рынка и запрещенное антимонопольным законодательством деяние лица, наделенного в отношении неопределенного круга субъектов предпринимательства функциями и правами органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.
Проблемы предупреждения и пресечения административных ограничений конкуренции вызваны, прежде всего, отсутствием четких ориентиров, позволяющих выделить все существенные признаки понятия «ограничение конкуренции» в целях административного либо уголовного производства. Неопреде-
ленность этого понятия препятствует формированию единообразной правоприменительной практики, снижает эффективность механизма административно-правового регулирования конкурентных отношений и в конечном итоге негативно сказывается на общих условиях обращения товаров.
Противоречивость практики применения статей 7, 8 Закона о конкуренции, запрещающих административное ограничение конкуренции, объясняется недостатками редакции этих норм, устранение которых возможно путем изменения их содержания и структуры. Сначала в этих статьях следовало бы изложить запреты, нарушение которых признается противоправным независимо от последствий в виде фактического изменения структуры рынка, и лишь после этого - нормы, применение которых зависит от определенных условий.
Юридическое содержание используемого в антимонопольном законодательстве понятия «ограничение конкуренции» предлагается раскрыть посредством его легального определения, что имеет первоочередное значение для квалификации, предупреждения и пресечения правонарушений. Данное понятие целесообразно определить как осложнение условий работы на рынке, вызванное необратимыми и (или) не основанными на нуждах потребителей издержками имущественного или неимущественного характера, связанными с принятием решений лицами, которые в силу своего статуса или положения способны односторонне влиять на общие условия обращения товаров на рынке.
Ограничение предпринимательской деятельности и ограничение конкуренции, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, имеют отличительные особенности по кругу тех общественных отношений, которые подвергаются управляющему воздействию. Предпринимательская деятельность и конкуренция объективируют устойчивые взаимосвязи, однако, сопоставить их с точки зрения диалектических категорий (общее и единичное, целое и часть) представляется затруднительным, поскольку предпринимательская деятельность индивида преследует своей целью монополизацию рынка, в то время как конкуренция, являясь совокупностью усилий всех индивидов, занимающихся однородной деятельностью, препятствует достижению указанной цели. В этой связи управляющее воздействие на рынок, ограничивающее конкуренцию в целом,
может стимулировать развитие предпринимательской деятельности отдельных субъектов этого рынка (например, при установлении льготных налоговых режимов для местных предприятий), и напротив, ограничение деятельности отдельных субъектов предпринимательства (например, противодействие скупке акций конкурентов) может стимулировать развитие конкуренции. Следовательно, при разрешении вопросов повышения эффективности управления рынком развитие конкурентных механизмов производства и потребления должно выступать приоритетной целью упорядочивающего воздействия.
Совершенствование конкурентной политики государства имеет смысл осуществлять на основе следующих принципов: (1) распространение антимонопольного законодательства на все виды экономической деятельности, связанной с удовлетворением потребительского спроса, а также на всех участников этой деятельности; (2) недопустимость совмещения в одном лице исполнительно-распорядительных функций и правомочий на участие в гражданском обороте в качестве хозяйствующего субъекта; (3) ужесточение юридической ответственности за совершение посягающих на конкурентные отношения деяний.
Ограничение конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления следует отнести к особому виду правонарушений, содержание которого еще не получило должного отражения в законодательстве и юридической литературе. Публичные органы, нарушившие антимонопольное законодательство, не признаются субъектами административных правонарушений, хотя их статус в административном процессе (при рассмотрении дел антимонопольным органом) и в арбитражном процессе (при обжаловании предписания антимонопольного органа по правилам главы 24 АПК РФ) ничем, по сути, не отличается от статуса иных субъектов правонарушений в указанной сфере.
10. Проблемы профилактики административных ограничений конкуренции
во многом обусловлены необеспеченностью исполнения большинства запрети
тельных норм антимонопольного законодательства санкциями. В этой связи
предлагается изменить статью 14.9 Кодекса РФ об административных правона
рушениях и установить ответственность в виде административного штрафа или
дисквалификации за ограничение конкуренции без описания конкретных форм
такого ограничения. Также предлагается изменить описание объективной стороны преступления, предусмотренного статьей 178 Уголовного кодекса РФ, прежде всего, для более четкого разграничения юридических составов административных правонарушений и уголовно наказуемых деяний в этой сфере.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Значимость исследования заключается в возможности использования его результатов для совершенствования антимонопольного законодательства России. Полученные в процессе исследования выводы могут способствовать познанию специфики административных ограничений конкуренции, изменению подходов субъектов правоприменительной практики к толкованию норм антимонопольного законодательства при решении ими конкретных задач.
Некоторые выводы автора могут быть использованы в процессе анализа и обобщения актуальных вопросов конституционного, административного, уголовного, финансового, муниципального, предпринимательского права, а также социологии, политологии, криминологии, экономической теории.
Апробация результатов исследования
Диссертация обсуждалась и получила поддержку на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета. Основные положения диссертации обсуждались на международных, всероссийских и межрегиональных конференциях и семинарах, например, таких как: «Актуальные вопросы конкурентной политики» (Екатеринбург. 1997. 20 января - 02 февраля), «Актуальные вопросы антимонопольной политики» (Санкт-Петербург. Высшая экономическая школа Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 1997. 31 марта - 05 апреля), «Особенности государственного контроля за соблюдением органами власти норм антимонопольного законодательства Российской Федерации» (Тюмень. 1998. 21-22 апреля), «Административные барьеры предпринимательской деятельности. Меры по их преодолению» (Тюмень. 2000. 27-28 апреля), «Вопросы политики в области конкуренции» (Токио. Комиссия по справедливой торговле Японии. 2000. 11-30 мая), «Судебная практика разрешения споров по нарушениям антимонопольного законодательства» (Екатеринбург. 2001. 21-22 июня), «Го-
сударственная антимонопольная политика» (Париж. Министерство экономики и финансов Франции. 2001. 14-28 октября), «Особенности реализации конкурентной и потребительской политики в субъектах Российской Федерации» (Екатеринбург. 2001. 18-19 декабря), «Актуальные проблемы применения антимонопольными органами положений нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Тюмень. 2002. 28 февраля - 01 марта), «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Тюмень. 2003. 19-21 июня), «Научные подходы, практика организации и проведения государственных и муниципальных закупок» (Челябинск. 2004. 26-27 февраля).
Автор принимал непосредственное участие в подготовке материалов, по результатам рассмотрения которых было издано Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 02.07.1997 №16 «О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов»1. Описание дела, в рассмотрении которого автор также принимал участие, отражено в пункте 20 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 №32).
Основные положения и выводы исследования отражены в опубликованных научных работах, в том числе в учебном пособии «Административные ограничения конкуренции на товарных рынках»3, используются при чтении лекций в Тюменском государственном архитектурно-строительном университете по курсу «Антимонопольная политика».
Структура диссертационного исследования
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
1 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. №8.
2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. №5.
Лобановский П.Л. Административные ограничения конкуренции на товарных рынках: Учебное пособие / Под науч. ред. проф. В.Е. Севрюгина. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2003. - 168 с.
Конкуренция на товарных рынках: природа, генезис, принципы, правовые и организационные аспекты
В странах с рыночной системой хозяйствования наиболее полное удовлетворение экономических запросов общества достигается путем организации товарного обращения на основе государственной поддержки конкуренции, без которой немыслимо эффективное функционирование рынка. Являясь одним из элементов рынка, конкуренция одновременно выступает и регулятором, воздействующим на остальные элементы рынка (спрос, предложение, цена)1.
Содержание конкуренции, как объекта правового регулирования, с одной стороны, формируется на основе совокупности частных экономических интересов, побуждающих субъектов рынка к деловой активности, с другой - на общественной потребности в столкновении этих интересов. В этой связи конкурентная политика преследует своей целью удовлетворение и частных, и публичных экономических интересов, способствуя оптимальному соотношению спроса и предложения, экономическому прогрессу, росту благосостояния населения и, соответственно, благополучию самого государства.
Основным стимулом экономической активности личности является частный интерес: преследуя частные интересы, люди объективно удовлетворяют потребности друг друга. Как отмечал выдающийся экономист и философ Адам Смит (1723-1790), индивидуум, стремясь к приумножению личного капитала и удовлетворению частного интереса, не думает об общественных интересах и в этом случае, как и во многих других, он невидимой рукой направляется к цели, которая совсем и не входила в его намерения. Преследуя свои собственные интересы, он «... часто более действенным образом служит интересам общества, чем тогда, когда сознательно стремится делать это»2. Таким образом, в системе рыночного хозяйства действует классический постулат о рациональном поведении личности, в основе которого лежит стремление получить максимальное количество искомых благ при минимальных затратах1. Распределение этих благ происходит на рынке.
Рынок представляет собой предметную область, в которой складываются два типа отношений: (а) отношения между контрагентами, то есть, между производителями блага (в том числе поставщиками ресурсов для его производства), с одной стороны, и конечными потребителями блага, с другой; (б) отношения между конкурентами, то есть, между производителями однородного блага. В этом ключе рынок выступает частью воспроизводственного цикла, которая охватывает отношения обмена товаров на всеобщий эквивалент - деньги.
Как известно, любой рынок базируется на трех основных элементах: (а) цене, (б) спросе и предложении, (в) конкуренции. Однако, несмотря на то, что эти элементы органично взаимосвязаны и взаимозависимы, в настоящей работе мы вынуждены подробно остановиться только на последнем из них.
Слово «конкуренция» имеет латинское происхождение (от «concurrere» -сталкиваться) и переводится как соперничество, борьба за достижение наилуч-ших результатов на каком-либо поприще .
Характер конкуренции может быть различным, что существенно влияет на способ достижения рыночного равновесия. В качестве научной абстракции в теории рассматривается совершенная конкуренция, когда ситуация на рынке характеризуется множеством покупателей и продавцов, однородностью продукции, свободным доступом на рынок3. При совершенной конкуренции ни один из продавцов или покупателей не может воздействовать на рыночную цену. В этих условиях рыночный механизм действует наиболее эффективно.
Противоположностью конкуренции выступает монополия (от гр. «monos» -один, единственный и «рбіеб» - продаю), под которой понимается исключи 18
тельное право на что-либо; хозяйственное объединение, которое сосредоточило наибольшую часть производства или сбыта какого-либо товара1.
По характеру движущих сил формирования выделяют три типа монополий - монополию естественную, продуктивную и протекционистскую монополии2.
Монополия естественная возникает в сферах, которые характеризуются возрастающей отдачей на масштаб (железнодорожные перевозки, транспортировка нефти и газа по трубопроводам, услуги электрической связи и др.).
Возникновение продуктивных монополий может быть вызвано эффективной хозяйственной стратегией (внедрение научных открытий, ноу-хау и др.), приводящей к получению наибольшей доли рынка в конкурентной борьбе.
Создание протекционистских монополий связано с деятельностью органов государственного управления экономикой. Влияние протекционистских монополий на экономику государства разрушительно, ему сопутствует расточительство, бесхозяйственность, технический застой и низкое качество продукции.
В экономической теории выделяются и другие типы рынков - монопсония, олигополия, монополистическая конкуренция3. Монопсония характеризуется наличием на рынке одного покупателя и множества продавцов, для олигополии характерно присутствие на рынке небольшого количества сравнительно крупных продавцов, основными чертами монополистической конкуренции являются дифференциация продукции и сегментирование рынка. В современных реалиях состязательность хозяйствующих субъектов представлена в большинстве своем рынками монополистической конкуренции и олигополии4.
Для познания конкуренции как предмета правового регулирования нельзя ограничиться легальным определением этого понятия, поскольку законодатель может в любой момент его изменить, и производные от такой дефиниции знания потеряют прикладное значение. Следовательно, для познания содержания конкуренции на рынке необходимо познание природы состязательности вообще, как процесса борьбы за достижение желаемого результата. А потому необходим междисциплинарный комплексный подход, предполагающий выявление общности признаков борьбы в самых разных аспектах.
Конкуренция на рынке сопоставима с борьбой за выживание в условиях природной стихии, где торжествует «право сильного» (побеждает сильнейший). Конкуренция в чистом виде, ориентированная только на холодный расчет (получение преимуществ любой ценой), может характеризоваться крылатыми фразами типа «человек человеку волк», «война каждого против всех» и т.п.
Сразу же возникает вопрос: каково содержание борьбы как явления и процесса вообще, к чему эта борьба может привести и в чем различия форм стихийной борьбы и борьбы социально упорядоченной?
В природе борьба за выживание обеспечивает естественный отбор более приспособленных к окружающей среде (т.е. более совершенных) организмов, что приводит к достижению временной гармонии между этой средой и ее обитателями, общему равновесию экосистемы и эволюции в целом.
В обществе, по сути, наблюдаются аналогичные процессы - столкновение интересов и борьба за их удовлетворение возникают из потребности множества индивидов в ограниченном ресурсе, способном удовлетворить только часть притязаний. Принципиальное отличие в том, что «естественный отбор» в обществе приобретает иные, более сложные формы, обусловленные многообразием целей борьбы (не только физическое выживание, но и получение иных благ) и регламентацией допустимых приемов (например, правила участия в спортивных соревнованиях). Необходимость в таких правилах (будь то нормы права, религия либо иные регуляторы общественных отношений) продиктована, прежде всего, потребностью в централизованном упорядочении стихии естественного отбора (т.е. в его социализации) с целью предупреждения хаоса.
Административно-правовые основы регулирования конкурентных от ношений на товарных рынках в зарубежных странах
Административно-правовое регулирование конкурентных отношений в странах с более древними, чем в России, рыночными традициями, основывается на общих идеях, целях и принципах, хотя и с учетом исторических особенностей развития национальной экономики, а также иных факторов, требующих уточнения подходов к оценке конкурентной среды на внутренних рынках.
Опыт США в разрешении проблем ограничения конкуренции заслуживает особого внимания, поскольку именно там были впервые выработаны и апробированы ключевые принципы борьбы с монополиями, которые затем были взяты на вооружение другими странами с рыночной экономикой.
В США проблема монополизации рынков рассматривалась как посягательство на экономическую демократию, которая, в свою очередь, является основой политической демократии. В этой связи была выделена объективная потребность в надлежащем обеспечении работы рыночных механизмов и комплексном правовом регулировании экономических процессов. Основой такого регулирования выступило социально ориентированное антитрестовское законодательство, обеспечивающее интересы мелких собственников на рынке.
В основе антитрестовского законодательства США лежит несколько основанных на судебных прецедентах законов1: Закон Шермана 1890 года (Sherman Act), Закон Клейтона 1914 года (Clayton Act), Закон о Федеральной торговой комиссии 1914 года (Federal Trade Commission Act), Закон Селлера-Кефовера 1950 года (Celler-Kefauver Act), который внес поправку в Закон Клейтона.
В соответствии с этими законами провозглашаются нелегитимными любой договор или объединение с целью монополизации рынка, ценовая дискриминация покупателей, другие действия, наносящие вред конкурентным основам рынка; устанавливается ответственность за указанные деяния. В частности, первый параграф Закона Шермана гласит: «любое соглашение, объединение в форме треста или в иной форме либо тайный сговор, имеющие целью ограничение производства или торговли между несколькими штатами либо с иностранными государствами, настоящим объявляются незаконными». Второй параграф этого закона устанавливает, что «любое лицо, которое попытается или монополизировать, или объединиться, или сговориться с каким-либо лицом либо лицами, чтобы монополизировать какую-нибудь часть производства или торговли между несколькими штатами либо с иностранными государствами, будет считаться виновным в совершении преступления»1.
Закон Клейтона во втором параграфе объявляет вне закона ценовую дискриминацию покупателей, когда такая дискриминация не оправдана разницей в издержках. Третий параграф закона запрещает исключительные или принудительные контракты, в соответствии с которыми производитель продавал бы некий товар покупателю только при условии, что последний приобретает товары у того же самого продавца, а не у его конкурентов. Седьмой параграф запрещает приобретение акций конкурирующих организаций, если это может привести к ослаблению конкуренции, восьмой - формирование «переплетающихся» директоратов, когда руководитель одной фирмы является также членом правления конкурирующей фирмы в крупных корпорациях, вследствие чего было бы уменьшение конкуренции. В 1950 году седьмой параграф Закона Клейтона был дополнен Законом Селлера-Кефовера, который при тех же условиях запретил приобретать не только акции, но и вещественные элементы активов2.
Закон о Федеральной торговой комиссии определят статус этого органа, регулирующего отношения в сфере конкуренции, и наделяет его дополнительными полномочиями расследовать «нечестные методы конкуренции в коммерческой деятельности». В 1938 году к полномочиям комиссии было отнесено также осуществление контроля над «вводящими в заблуждение поступками или действиями в торговле». Комиссия вправе проводить расследования, обращаться в суд с исками в защиту публичных интересов, возбуждать административные дела и выдавать предписания о прекращении нарушений. При неисполнении предписания федеральная комиссия вправе обратиться в суд с заявлением о вынесении судебного решения в форме запрета {injunction)1.
Государственный контроль в рассматриваемой сфере осуществляет также Департамент антитрестовского законодательства Министерства юстиции США {Departament of Justice Antitrast Division), который возглавляет помощник Генерального прокурора США, назначаемый Президентом США с одобрения Сената. Департамент осуществляет расследование слияний, участвует в гражданских процессах, проводит уголовные расследования в случаях наиболее вредоносного ограничения конкуренции (фиксирование цен, раздел рынков и др.) . Как и Министерство юстиции США в целом, Департамент выполняет государственные функции, схожие с функциями российской прокуратуры.
Особое место государственной поддержки конкуренции в общей стратегии правового регулирования рыночных отношений в США подчеркивает тот факт, что в реализацию антимонопольной политики вовлечены не только специализированные органы исполнительной власти, но и Конгресс США, организующий собственные расследования о нарушениях антитрестовского законодательства и инициирующий судебные разбирательства3.
Существуют некоторые исключения из сферы применения вышеназванных законов, например, для картелей конкурирующих организаций, которые создаются в целях экспортной торговли и занимаются исключительно экспортом. Вместе с тем эти объединения должны нотифицировать свои соглашения в Федеральной торговой комиссии для получения специального сертификата. Кроме того, изъятия из общих правил конкуренции для экспортных картелей предоставляются лишь при условии соблюдения этих правил на внутреннем рынке .
Придерживаясь темы настоящей работы, отметим, что в состав антитрестовского законодательства США не входят правовые нормы, касающиеся проблемы влияния хозяйствующих субъектов на решения публичных органов, которые могут ограничить конкуренцию5. Профилактика посягательств на конку 61 ренцию со стороны должностных лиц осуществляется на основании общих правил, регламентирующих прохождение государственной службы.
Примечательно, что в Канаде, являющейся ближайшим соседом США, становление антимонопольного законодательства началось лишь в 70-х годах XX века и приобрело относительно завершенную форму с принятием в 1986 году Закона о проведении расследования случаев объединений, монополий, трестов и слияний. Государственный контроль соблюдения этого закона осуществляет Бюро по вопросам конкуренции {Competition Bureau), входящее в структуру Федерального Министерства промышленности. Подчиняется бюро Директору по проведению расследований {Director of Investigation and Research), которого назначает федеральный кабинет министров1.
Одним из базисных положений антимонопольного регулирования Канады является запрет картелей, нарушение которого карается весьма сурово: вступление в соглашения, огранивающие конкуренцию, влечет наказание в виде лишения свободы сроком на пять лет или штрафа в размере до 10 миллионов долларов, или оба наказания в совокупности. Исключение из этого правила касается только экспортных картелей и лишь при условии обязательства их участников не снижать объемы экспортных поставок и не ограничивать возможности конкурентов вести и расширять экспортные операции2.
Регулирование конкуренции в Российской Федерации: достижение баланса частных и публичных интересов
Проблемы регулирования конкурентных отношений в современной России, связанные с обеспечением баланса частных и публичных интересов, в том или ином аспекте затрагиваются многими исследователями (Анисимов А.В., Бережной И.В., Борисов О.Г., Бурмистрова Т.В., Голубцов В.Г., Дьячкова А.В., Майорова Е.Н., Мартыненко Г.И., Соляная И.В., Фонарева Н.Е., Южанов И.А. и др.). Как справедливо отмечает В.Г. Голубцов, «...определение направлений государственного регулирования, конкретных форм и методов государственного вмешательства в экономику и является на сегодня главной задачей законодателя в части обеспечения баланса публичных и частных интересов при регулировании экономических отношений»1. По мнению И.В. Соляной, которое следует признать обоснованным, под публичным интересом понимаются «...порожденные материальными условиями, отраженные в массовом сознании в виде целей существования социальной общности, обеспеченные правом данного государства, потребности социальной общности» .
По нашему мнению, практические сложности достижения баланса частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере обусловлены, прежде всего, сложностью определения объективно необходимой меры государственного участия в экономических отношениях, когда бы, с одной стороны, государство стимулировало предпринимательство созданием либеральных режимов осуществления деятельности, с другой - не допускало режимы бесконтрольности и безнаказанности для недобросовестных хозяйствующих субъектов.
Как следует из полученных ранее выводов, предпринимательский интерес по определению состоит в получении контроля над рынком с целью максимизации прибыли, в том числе путем устранения конкурентов. Публичный интерес, напротив, состоит в недопустимости монополизации и создании таких условий, при которых бы любой законопослушный гражданин мог беспрепятственно вступить в конкурентную борьбу и способствовать экономическому прогрессу. От фактического соотношения этих показателей и зависит оценка продуктивности того или иного метода управляющего воздействия на рынок.
Основной чертой экономического уклада российского общества в эпоху социализма была домината государственных интересов, что зачастую приводило к известным диспропорциям в системе народного хозяйства и дефициту потребительских товаров. С началом реформ был взят курс на либерализацию предпринимательства и выдвижение в авангард частного экономического интереса, удовлетворение которого на этом этапе осуществлялось практически стихийно. В настоящее время созданы почти все условия для избежания подобных крайностей, в том числе условия для обеспечения баланса частных и публичных интересов, однако ряд проблемных вопросов остается открытым.
Действительно, стимулы к возникновению и развитию конкуренции на рынке возникают при свободном режиме предпринимательства, который не ограничивает его субъектов в накоплении и размещении ресурсов. Вместе с тем при таком режиме возникают и наиболее благоприятные условия для захвата рыночной власти. Либеральный режим предпринимательской деятельности служит на пользу конкуренции только в том случае, когда способствует проникновению на рынок предпринимателей, обладающих имущественной и организационно-управленческой независимостью друг от друга, и только тогда, когда утрата этой независимости строго регламентирована правовыми нормами.
Важнейшее значение имеют гарантии, предусмотренные статьей 8 Конституции РФ, которая отнесена к основам конституционного строя России и в составе других статей главы 1 Конституции составляет первичную нормативную базу для всей системы российского законодательства.
Статья гарантирует единство экономического пространства, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, устанавливает равенство всех форм собственности, обеспечивая тем самым возможность состязательности различных субъектов хозяйствования. Равенство возможностей субъектов рынка, как непременное условие конкуренции, гарантировано также статьей 34 Конституции РФ (каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для законной предпринимательской деятельности). Той же статьей запрещена экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч.2 ст.34 Конституции РФ).
Статья 71 Конституции РФ относит установление правовых основ единого рынка и гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, а статья 74 запрещает устанавливать на территории России таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Данные положения стимулируют активность предпринимателей и межрегиональную конкуренцию, способствуют инвестиционным процессам и эффективности товарооборота.
Примечательно, что взаимосвязь между Законом о конкуренции и вышеназванными конституционными нормами и по содержанию, и по форме получила наиболее полное нормативное выражение только в 2002 году1, когда пункт 2 статьи 1 Закона о конкуренции, определяющий его цели, был дополнен такими созвучными статье 8 Конституции РФ направлениями, как обеспечение:
а) единства экономического пространства;
б) свободного перемещения товаров;
в) поддержки конкуренции;
г) свободы экономической деятельности.
В специальной литературе2 к системе конкурентного права относят не только Закон о конкуренции, но и Федеральный закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях»3 (далее - Закон о естественных монополиях), а также Федеральный закон от 18.07.1995 №108-ФЗ «О рекламе»4 (далее - Закон о рекламе) и Федеральный закон от 23.06.1999 №117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»5 (далее - Закон о защите конкуренции).
Закон о естественных монополиях определяет основы федеральной политики в отношении естественных монополий и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий (статья 1). Его
1 Федеральный закон от 09.10.2002 №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Российская газета. 2002. 12 октября.
2 См.: Конкурентное право ... СЮ.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. №34. Ст.3426.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. №30. Ст.2864.
5 Собрание законодательства РФ. 1999. №26. Ст.3174. взаимосвязи с Законом о конкуренции обусловлены тем, что субъекты естественных монополий по определению занимают доминирующее положение на соответствующих товарных рынках, являясь потенциальными субъектами монополистической деятельности. Статья 3 Закона о естественных монополиях устанавливает, что «естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». Вместе с тем статья 4 закона определяет исчерпывающий перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий, что явно не согласуется с указанным понятием. Как следствие, помимо «легальных», существуют и «локальные» естественные монополии (в основном, это касается сферы жилищно-коммунального хозяйства). Другой недостаток закона - дефиниция естественной монополии не учитывает виды экономической деятельности, которые не связаны с эффектом масштаба, но так же естественно ограничены (захоронение радиоактивных отходов, утилизация бытовых и медицинских отходов, содержание кладбищ и др.).
Предупреждение и пресечение нарушений законодательства, регулирующего конкуренцию на товарных рынках
Причинами неисполнения законов являются: несоответствие их условиям реальной жизни (46%); ослабление исполнительской дисциплины в органах власти (32,7%); отсутствие или слабость контроля (54,4%), коррупция (51,9%); граждане не знают закон (40,1%); граждане не уважают закон (10,6%)1.
Согласимся с мнением В.А. Сиринько, что под эффективностью правоприменительной деятельности следует понимать «наиболее полное и оперативное достижение результатов конкретной правовой нормой, институтом права, отраслью права, по отношению к поставленным целям и задачам, путем издания и реализации правоприменительных актов, при условии неукоснительного соблюдения принципов правоприменения и обеспечения их реального исполнения»2.
Арсенал применяемых антимонопольными органами России административно-правовых методов поддержки и защиты конкуренции достаточно широк, их выбор определяется целями управляющего воздействия и зависит от специфики конкретного направления антимонопольного контроля. К методам предупреждения и пресечения административных ограничений конкуренции относятся: (1) согласование проектов правовых актов; (2) выдача обязательных для исполнения предписаний; (3) оспаривание в судебном порядке правовых актов и соглашений, ограничивающих конкуренцию. При исследовании эффективности этих методов целесообразно раскрыть практические проблемы их применения, в том числе провести детальный анализ наиболее существенных проблем арбитражной практики рассмотрения споров о недействительности предписаний антимонопольных органов. Рассмотрим эти вопросы поэтапно.
С точки зрения оптимизации государственных затрат на работу репрессивных механизмов наиболее продуктивным методом предупреждения административных ограничений конкуренции являются так называемые согласительные процедуры. К таковым, в частности, относятся предварительное согласование с антимонопольными органами проектов решений о предоставлении льгот и преимуществ отдельным субъектам рынка, направление рекомендаций по вопросам развития рынка и конкуренции (п.2 ст.7, ст.ст.11, 12 Закона о конкуренции).
Главным недостатком принципов участия антимонопольных органов в указанном процессе является суть исполняемых при этом функций, которые носят в большей мере просветительский, нежели контрольный характер1.
Кроме того, федеральный законодатель не предусмотрел ни порядок самого согласования, ни порядок предупреждения принятия актов без такого согласования, ни ответственность за уклонение от согласования2.
Согласно статье 12 Закона о конкуренции, антимонопольные органы вправе выдавать органам исполнительной власти и местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений, об отмене или изменении принятых ими актов, а также о расторжении или изменении заключенных ими соглашений, противоречащих антимонопольному законодательству. Таким образом, предписание антимонопольного органа, как основной метод пресечения правонарушений в сфере конкуренции, представляет собой обязательное для исполнения требование совершить определенные действия (расторгнуть договор, изменить правовой акт и др.) либо воздержаться от совершения действий (например, прекратить участие в осуществлении согласованных действий, ограничивающих конкуренцию). Выдача предписаний осуществляется по Правилам рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденным Приказом ФАС России от 02.02.2005 №12 (зарегистрированы в Минюсте России 26.04.2005 №6557).
В юридической литературе и практике встречаются различные точки зрения относительно функций и эффективности такой меры, как предписание. Так, например, Тотьев К.Ю., исследуя функции предписания антимонопольного органа, видит в нем пресекательную, предупредительную, информационную, организационную и фискальную функции1. При рассмотрении предупредительного значения предписания К.Ю. Тотьев считает этот акт санкцией.
На наш взгляд, предписание нельзя признать мерой юридической ответственности, достаточной для обеспечения целей Закона о конкуренции.
Во-первых, определенную ясность в статус предписания антимонопольного органа вносит новый Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ . Теперь уже бесспорно, что предписание не является административным наказанием за правонарушение (согласно ст.3.2 Кодекса). При нарушении запретов, установленных статьями 7, 8 Закона о конкуренции, ответственность в виде административного штрафа может наступить только за неисполнение предписания о прекращении нарушений (ч.2 ст. 19.5), то есть правонарушение против порядка управления, и лишь некоторые деяния, созвучные нарушению этих норм-запретов (ст. 14.9 Кодекса).
Во-вторых, предписание о прекращении нарушений закона неадекватно тем последствиям, которые могут наступить в результате самого правонарушения. Во многих случаях предписание вообще лишено рационального начала, поскольку его исполнение не сдерживает от дальнейших противоправных действий. Например, если по предписанию отменяется правовой акт, то оно формально считается исполненным даже в том случае, если правонарушитель следом издает аналогичный акт, отличающийся лишь реквизитами. Оснований для наложения административного штрафа нет (обозначенный в предписании акт отменен, значит, предписание исполнено), есть основания только для выдачи еще одного предписания. И так до бесконечности. Вряд ли это может обеспечить надлежащее соблюдение императивных требований законодательства.
В-третьих, существенные признаки предписания, как требования совершить определенные действия (либо воздержаться от них), относят данную меру к средствам пресечения, в основном, длящихся правонарушений.
Критическая оценка предписаний антимонопольных органов прослеживается в работах многих авторов. Так, Т.Г. Даурова отмечает недостаточность санкций к правонарушителям, чья вина «заключается не в непочтительном отношении к антимонопольным органам, а в непосредственном посягательстве на конкуренцию, в ущемлении интересов субъектов рынка»1. Близкую точку зрения относительно предписаний высказывает Н.Ш. Цуканова2.
Учитывая вышеизложенные проблемы, антимонопольные органы при выявлении ограничивающих конкуренцию правовых актов практикуют непосредственное обращение в суд с заявлением о недействительности этих актов (либо признании их недействующими) на основании статьи 12 Закона о конкуренции. Практика показывает, что ответ на вопрос о подведомственности дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, остается неоднозначным.
Согласно Информационному письму Президиума ВАС РФ от 02.07.1997 №16 «О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов»3, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано путем предъявления исков только в суды общей юрисдикции.
