Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации Куделич Макар Игоревич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Понятие и содержание системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации

1. Оптовый рынок электроэнергии как объект государственного регулирования

2. Понятие системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии

3. Содержание системы государственного регулирования оптового рынка электрической энергии в Российской Федерации и в зарубежных странах

Глава 2. Основные направления совершенствования системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии

1. Нормативно-правовая база и перспективы создания конкурентного оптового рынка электроэнергии

2. Развитие системы органов государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в условиях реформирования электроэнергетической отрасли и реформы государственного управления

3. Правовые и организационные проблемы системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии и основные направления их решения

Заключение 153

Использованная литература 158

• Оптовый рынок электроэнергии как объект государственного регулирования
• Понятие системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии
• Нормативно-правовая база и перспективы создания конкурентного оптового рынка электроэнергии
• Развитие системы органов государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в условиях реформирования электроэнергетической отрасли и реформы государственного управления

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией - основа поступательного развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Вместе с тем, текущее состояние отрасли объективно не позволяет делать оптимистические прогнозы. По оценкам специалистов1, в настоящее время электроэнергетика России находится в глубоком финансово-экономическом кризисе, выражающемся, прежде всего, в том, что сектор не в состоянии мобилизовать средства для поддержания существующих ресурсов в надлежащем техническом состоянии, а тем более привлечь средства для их модернизации и развития.

Обобщающей характеристикой данной ситуации может служить анализ, подготовленный в 2001 г. ныне преобразованной Федеральной энергетической комиссией России: «В период, когда большая часть экономики осваивала новые, рыночные методы хозяйствования, приспосабливалась к функционированию в условиях открытой конкуренции, динамично меняющегося спроса, вынуждена была искать более совершенные методы мотивации менеджмента и работников предприятий для повышения своей эффективности, снижения производственных издержек, в электроэнергетике и газовой промышленности были практически законсервированы структура, формы и принципы управления, сформированные во времена административной экономики. В отличие от общепринятой практики контроля за издержками, принятой в секторах конкурентного рынка, менеджмент подавляющего большинства энерго- и газовых предприятий практически не занимается осознанной экономией и оптимизацией собственных издержек, поиском резервов для максимизации

эффективности использования привлекаемых ресурсов, требуя от органов ценового регулирования включения в регулируемые цены (тарифы) всех, в том числе избыточных и неоправданных, расходов. Результаты этого - не только неуклонное ухудшение большинства ключевых технико-экономических показателей (неоправданный рост численности персонала, снижение эффективности использования топлива, рост транспортных потерь, неоптимальные режимы работы оборудования, финансирование неэффективных, непрофильных видов деятельности) и связанное с этим растущее ценовое давление на регулирующие органы и потребителей, но, главное, отсутствие достаточной массы прибыли для финансирования программ производственного развития, привлечения заемного капитала для финансирования инвестиционного процесса»2.

В таких условиях, важнейшим становится вопрос о привлечении инвестиций в отрасль, которая, к сожалению, не способна мобилизовать собственные средства. Одним из главных источников инвестиций могут быть средства негосударственного сектора, которые будут привлечены в энергетику только при условии существования прозрачной и стабильной среды хозяйствования предприятий, которая стимулировала бы их к повышению эффективности их деятельности, включая снижение издержек и повышение прибыли. Для создания такой среды необходимо перейти на современные рыночные отношения, призванные не только изменить структуру сложившихся финансовых отношений в секторе, но и создать стимулы к изменению подхода работников к своей деятельности и таким образом реализовать огромный потенциал кадровых ресурсов.

Международный опыт показывает, что переход к рыночным принципам функционирования в электроэнергетике3 создает реальную связь между эффективностью хозяйственной деятельности и размером прибыли, искореняя затратные тенденции в электроэнергетике, что ведет к существенному росту заинтересованности инвесторов во вложении средств в этот сектор.

Фундаментальные проблемы электроэнергетики Российской Федерации, наметившиеся в восьмидесятые годы и получившие развитие в последующий период, до настоящего времени не нашли своего разрешения. На фоне общеэкономического спада продолжала снижаться энергоэффективность экономики, произошло резкое падение объемов инвестиций и замедление воспроизводственных процессов в электроэнергетике.

Дальнейшее нарастание указанных проблем приведет к невозможности удовлетворения растущего спроса на электроэнергию, а следовательно, к торможению экономического роста.

Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без кардинального изменения сложившейся системы экономических отношений, системы государственного регулирования в отрасли и безотлагательного проведения структурной реформы электроэнергетики. Основным элементом таких преобразований согласно Основным направлениям реформирования электроэнергетики Российской Федерации (далее - Основные направления), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 526 от 11 июля 2001 , станет преобразование существующего федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии за счет

трансформации существующей системы хозяйственных отношений в электроэнергетике и создания системы свободного коммерческого взаимодействия участников рынка, действующих по установленным правилам функционирования рынка.

Данный подход (с некоторыми временными ограничениями, о которых пойдет речь в работе) получил свое законодательное закрепление в Федеральных законах от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»5 и № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»6.

Представляется, что реализация подобных мер должна проводиться при условии детального изучения правовых вопросов организации оптовой торговли электроэнергией, прежде всего в рамках аспекта государственного регулирования такой организации и международного опыта построения оптовых рынков электроэнергии.

Перспективы развития Федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и будущего конкурентного оптового рынка электроэнергии (мощности) (КОР) во многом зависят от усиления государственного регулирования электроэнергетики на общенациональном уровне именно в переходный период реформирования отрасли.

Как показывает международный опыт7, свободное коммерческое взаимодействие сторон в правоотношении, да еще в случае, когда его

объектом выступает электроэнергия, требует не уменьшения, а увеличения государственного регулирования, однако при условии изменения его форм и механизмов. Именно поэтому большой научный и практический интерес представляет выявление основных направлений совершенствования системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии исходя из анализа действующей системы государственного регулирования на федеральном оптовом рынке электроэнергии (мощности) и новых форм организации торговых отношений, установленных Федеральным законом

о

«Об электроэнергетике» .

Эффективному развитию конкуренции на ФОРЭМ во многом способно помешать отсутствие четкой нормативно закрепленной системы государственного регулирования оптового рьшка электроэнергии, а также недостаточная изученность сферы оптового оборота энергии с научной точки зрения. Анализ отечественной доктрины и практики показал неразработанность понятийного аппарата, отсутствие системного подхода и научной методологии обоснования характера и степени государственного регулирования оптового оборота энергии в Российской Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что правовые проблемы государственного регулирования оптового оборота электроэнергии требуют всестороннего научного изучения, а сама организация оптового рынка электроэнергии - дальнейшего совершенствования. Эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, круг и характер рассматриваемых вопросов.

Отсутствие методологической базы и недостаточность методических разработок проблем государственного регулирования оптового оборота электроэнергии и возможность практического применения результатов

В настоящей работе государственное регулирование рассматривается прежде всего в аспектах административно- и финансово-правового регулирования.

исследования при внесении изменений и дополнений в федеральные законы о реформировании электроэнергетики9, а также при разработке проектов подзаконных актов, принимаемых в развитие данных федеральных законов, также придают исследованию актуальность.

Степень научной разработанности проблемы. Современный период развития науки административного права характеризуется наличием некоторых ранее опубликованных исследований в основном посвященных государственному регулированию энергоснабжения потребителей и предприятий (СМ. Корнеев, Б.М. Сейнароев, А.М. Шафир, В.В. Витрянский).

Здесь и далее под федеральными законами о реформировании электроэнергетики понимаются федеральные законы от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»// Российская газета, N 60, 01.04.2003; № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» // Российская газета, N 59, 29.03.2003; № 37-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета, N 59, 29.03.2003; № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»// Российская газета, N 59, 29.03.2003; № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях»// Российская газета, N 59, 29.03.2003 и Федеральный закон от 5 апреля 2003 года № 41-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об энергосбережении»// Российская газета, N 67, 09.04.2003.

Вместе с тем, в условиях совмещения всех видов деятельности в отрасли (вертикальной интеграции энергокомпаний) большинство исследователей не выходили за рамки подбора общепризнанных правовых конструкций для обоснования оборота энергии с участием юридических лиц, совмещающих производство, передачу, сбыт и транспортировку энергии (энергоснабжающих организаций). С учетом специфики энергии как особой разновидности товара (или "особого свойства материи"10), особое внимание уделялось вопросам розничного сбыта энергии и снабжения энергией предприятий. Теоретические споры и по сей день ведутся в плоскости определения правовой природы энергии и, как следствие оснований к выделению договора снабжения энергией в самостоятельный вид договора.

В настоящее время отсутствуют комплексные монографические работы по тематике оптового оборота энергии, имеются лишь разрозненные диссертационные исследования (например: Александров Д.Ю. Формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии в России. Состояние и перспективы развития; Магомедов Ш. Т. Формирование и развитие оптового рынка электроэнергии в России; Габриелян О.В. Совершенствование экономического механизма формирования тарифов на оптовом и потребительском рынках электроэнергии. На примере АО "Мосэнерго"; Хузмиев И.К. Управление процессами регулирования естественных монополий в сфере электроэнергетики и т.д.), касающиеся отдельных вопросов государственного регулирования в сфере оптового оборота электроэнергии без учета тенденций к реформированию энергетики и реализации мероприятий административной реформы.

Такому положению вещей легко найти объяснение: электроэнергетика несмотря на социально-экономическую значимость отрасли, до 2003 г. не

имела специального отраслевого законодательного регулирования11. В

условиях тотальной государственной собственности на энергопредприятия,

регулирование оборота энергии строилось на основе безусловного

выполнения директив профильного Министерства энергетики СССР. После

проведенной в начале 90-х годов приватизации, административно-командная

система сменилась корпоративными механизмами "холдингового"

регулирования энергоснабжения через Российской акционерное общество

энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО

"ЕЭС России") и государственный концерн "Росэнергоатом". Даже

образование в 1995 г. Федерального общероссийского оптового рынка

электроэнергии (мощности) не обратило на себя достаточного внимания

научной юридической общественности. Только с началом процессов

реформирования электроэнергетики законодатель обратился к вопросам

организации функционирования оптового рынка электрической энергии,

торговой системы оптового рынка электрической энергии, порядка

ценообразования на оптовом рынке, статуса субъектов рынка, проблемам

Разрозненное, а зачастую противоречивое правовое регулирование, содержащееся в Федеральных законах «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»// Российская газета, N 78, 20.04.1995; «О естественных монополиях»// Российская газета, N 164, 24.08.1995; Об энергосбережении// Российская газета, N 68, 10.04.1996 и ряде других актов не формировало системной правовой базы в отрасли.

12 Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.; постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. N 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)» // СЗ РФ. 1996. N 30. Ст. 3654.

саморегулирования участников торговли и государственного регулирования оптового оборота электроэнергии13.

Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблематики сущности и направлений государственного регулирования в сфере снабжения потребителей электрической и тепловой энергией, нельзя при этом не отметить, что необходимо обобщить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-правовой ситуации и появления нового отраслевого законодательства. Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в дальнейшей разработке.

Предметом исследования являются методология, методический инструментарий, факторы, закономерности и тенденции развития государственного регулирования оптовой торговли электроэнергией в. условиях реформирования электроэнергетики в Российской Федерации и реализации мероприятий административной реформы, а также процессы формирования отраслевого энергетического законодательства в Российской Федерации. К предмету исследования также относятся федеральные законы, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к сфере оптового оборота электроэнергии, теоретические разработки в данной области, материалы правоприменительной практики. Вопросы реформирования электроэнергетики Российской Федерации и реформы органов государственного управления в целом затрагиваются в связи с рассмотрением темы диссертации, не составляя непосредственного предмета диссертационного исследования.

Объектом исследования являются правовые и организационные проблемы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации, а также оценка возможных перспектив их решения в

том числе в связи с проведением реструктуризации электроэнергетики Российской Федерации.

Цели исследования. Целью диссертационного исследования является развитие теоретических, методологических и методических подходов к организации системы государственного регулирования оптового оборота электроэнергии и обоснование практических рекомендаций по ее совершенствованию в процессе реформирования электроэнергетики Российской Федерации.

Задачи исследования. Достижение указанной цели потребовало решения следующих основных задач:

проведения всестороннего комплексного научного анализа оптового рынка электроэнергии как объекта правового регулирования;

выявления и рассмотрения признаков оптового рынка электроэнергии, имеющих правовое значение;

проведения сравнительного анализа становления и развития оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации и за рубежом;

выявления понятия и рассмотрения содержания системы государственного регулирования оптового рынка электрической энергии в Российской Федерации;

проведения анализа нормативно-правовой базы и перспектив создания конкурентного оптового рынка электроэнергии (КОР);

проведения анализа развития системы органов государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в условиях реформирования электроэнергетической отрасли и реформы государственного управления;

выявления правовых и организационных проблем системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии, а также разработки основных направлений их решения.

Теоретические и методические основы диссертационного исследования. Теоретическую основу исследования составили работы теоре тиков права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, И.А. Галагана, Ю.А. Дмитриева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.С. Явича и других ученых.

Важную роль при выполнении работы сыграли научные труды представителей науки административного права: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, П.Т. Василенкова, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, И.Д. Левина, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, СМ. Петрова, Л.Л. Попова, И.П. Трайнина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова.

Научные исследования указанных авторов помогли изучить и объяснить особенности государственного регулирования, его преимущества и недостатки, спрогнозировать направления совершенствования правового регулирования рассматриваемого явления.

В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов: Р. А. Макконелла, Р. Брюса, П.А. Синютина, О.В. Коломейченко, В.Н. Ворожейкина С.Ф. Серегиной и проч.

Автором обобщено и проанализировано федеральное законодательство, акты федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного регулирования ФОРЭМ, а также законодательство субъектов РФ в сфере электроэнергетики. (Архангельская, Вологодская, Мурманская, Ленинградская, Калининградская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург и другие).

Специальное внимание уделено публикациям в периодической печати представителей руководства электроэнергетического сектора страны.

Использовались материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные РАО "ЕЭС России", Федеральной и региональных энергетических комиссий, ЗАО "ЦДР ФОРЭМ", ОАО "Системный оператор - ПДУ ЕЭС России", ОАО "Федеральная сетевая компания", НП "Администратор торговой системы оптового рынка

электроэнергии". Таким образом, эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, субъектов и организаторов функционирования ФОРЭМ. Это обуславливает достоверность диссертационного исследования.

Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертационной работы заключается в постановке, теоретическом обосновании и решении ряда вопросов совершенствования системной методологии, концепции и методического инструментария государственного регулирования в сфере оптового оборота электроэнергии. Впервые в работе предпринята попытка всестороннего исследования понятия и содержания государственного регулирования оптового рынка электроэнергии и его организационно-правовых проблем в новых социально-экономических условиях реформирования электроэнергетики Российской Федерации и реализации мероприятий административной реформы.

Значение научного исследования системы государственного регулирования оптового рынка особенно очевидно в переходный период реформирования, который сейчас переживает электроэнергетика, когда правовые нормы регулирования новых рыночных принципов хозяйствования еще не сформированы или отсутствует практика их применения, а ранее действовавшие нормативно-правовые акты либо утратили силу либо не способны в полной мере отвечать новым условиям.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Вывод о том, что специфика оптового рынка электроэнергии как объекта административно-правового регулирования, проявляющаяся в том, что государство выступает в отношениях по оптовому обороту электрической энергии и как субъект регулирования и как крупнейший хозяйствующий субъект, должна видоизмениться лишь с учетом установленного снижения

доли государственной собственности в организациях конкурентных сфер электроэнергетики (генерация и сбыт электроэнергии) и пропорционального увеличения доли государственной собственности в организациях,

осуществляющих естественно-монопольную деятельность (передача электроэнергии и диспетчерское управление).

2. Вывод о том, что переход от административно-хозяйственной системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии к рыночной предполагает не отмену, а замену прямого государственного регулирования на разнообразные косвенные регуляторы.

3. Вывод о необходимости разграничении понятий федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и конкурентного оптового рьшка (КОР) как научных и правовых категорий на основе следующих выявленных различий в их административно-правовом регулировании:

- различие в способах и формах антимонопольного надзора и контроля в отношении федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и конкурентного оптового рынка (КОР);

- различие в подходах законодателя к нормативно-правовому регулированию и субъектному составу федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и конкурентного оптового рынка (КОР);

- юридическое прекращение понятия федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и сохранение понятия конкурентного оптового рынка (КОР) после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики;

- различие в объеме и содержании полномочий Правительства РФ и иных органов государственного регулирования в отношении федерального (общероссийского) оптового рынка электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ) и конкурентного оптового рынка (КОР).

4. Вывод о необходимости нормативного закрепления в Федеральном законе «Об электроэнергетике» за субъектами оперативно-диспетчерского управления (ОДУ) статуса государственных органов или государственных учреждений, а за самими диспетчерами статуса государственных служащих.

5. Вывод о необходимости совершенствования действующей системы доступа крупных потребителей на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ), на основе следующих критериев, которым должен соответствовать сравнительный расчет социально-экономического эффекта для региона, в котором осуществляет свою деятельность заявитель, от вывода его на ФОРЭМ:

- допустимый уровень процентного изменения доходной части регионального и местного бюджетов в результате вывода потребителя на ФОРЭМ;

- допустимый размер недополученной прибыли энергоснабжающей организации, которая ранее снабжала данного потребителя электрической энергией;

- формализованные пределы негативного воздействия на социально-экономическое положение соответствующего региона в результате вывода потребителя на ФОРЭМ.

6. На основе анализа характера деятельности НП «Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии» (АТС) предлагается нормативное закрепление в Федеральном законе «О естественных монополиях» естественно-монопольного характера деятельности администратора торговой системы.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются общефилософский метод познания объективной реальности. Кроме того, в ходе работы над диссертацией применялись методы логического, сравнительно-правового, системно-структурного анализа, анализа документов и статистических данных по тематике исследования. Автор опирался на труды

по теории познания, общей теории государства и права, социологии, по отраслевым правовым наукам.

Исходной теоретической базой работы явились труды советских и российских ученых в области общей теории права, конституционного, административного, гражданского права, посвященные вопросам государственного регулирования экономических отношений.

Выводы диссертации основываются также на официально опубликованных статистических данных о работе ФОРЭМ14, материалах судебной практики и других опубликованных материалах.

Теоретическая значимость работы. Диссертационное исследование является одним из первых в Российской Федерации юридико-правовых исследований вопросов государственного регулирования оптовой торговли электроэнергией в условиях начатых структурных преобразований в электроэнергетической отрасли экономики и реализации административной реформы. Кроме того, впервые комплексное исследование посвящено организации и функционированию системы органов государственного регулирования, в настоящее время осуществляющей государственное управление отношениями, складывающимися на ФОРЭМ, а в перспективе и на конкурентном оптовом рынке (КОР). Диссертационное исследование вносит определенный вклад в анализ и освещение в настоящее время мало изученных в российской юридической науке проблем государственного регулирования оптового рынка электроэнергии. При этом, диссертационное исследование, содержащиеся в нем выводы позволяют наметить некоторые перспективные направления развития и совершенствования государственного регулирования оптовой торговли электроэнергией, а также направления будущих научных исследований. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в процессе нормотворческой, научной и учебной деятельности.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы направлены на использование в законотворческой деятельности при совершенствовании законодательства об электроэнергетике Российской Федерации. Кроме того, результаты работы могут быть полезны для практических работников органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность в сфере оптового оборота электроэнергии и электроэнергетики в целом.

Теоретические положения и обобщения могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних образовательных учреждениях, а также служить базой для дальнейших исследований и разработки проблем организации, функционирования и государственного регулирования системы оптовой торговли электроэнергией в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Автор апробировал диссертационные идеи:

1) в подготовленных им в процессе деятельности в РАО «ЕЭС России» заключениях на проекты законодательных и нормативно-правовых актов по вопросам организации, функционирования и государственного регулирования оптового рынка электроэнергии и электроэнергетики в целом;

2) при участии в разработке федеральных законов о реформировании электроэнергетики и при участии в написании комментария к ним15;

3) в выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в апреле 2002 г. и ноябре 2003 г. в Москве, в сентябре 2002 г. в Иркутске;

4) в лекциях, прочитанных в мае-сентябре 2003 г. в Институте корпоративного управления в г. Москве;

5) при участии в подготовке проектов подзаконных нормативно-правовых актов по вопросам реформирования электроэнергетики Российской Федерации.

Содержание диссертации и опубликованных на ее основе работ обсуждалось в апреле 2002 г. на научно-практической конференции «Государственность и государственная служба в России: пути развития», проходившей в Российской академии государственной службы при Президенте РФ в г. Москве, на Третьей Международной конференции "Энергетическая кооперация в Северо-восточной Азии: предпосылки, условия, направления", проходившей в сентябре 2002 г. в Иркутске16, на научно-практической конференции студентов и аспирантов Московского гуманитарного университета в ноябре 2003 г.

Кроме того, в процессе работы над диссертационным исследованием автором опубликованы 7 работ по проблематике реформирования электроэнергетики и государственного регулирования Федерального оптового рынка электроэнергии (мощности).

Структура работы. Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы. Диссертация изложена на 184 страницах машинописного текста, содержит 3 таблицы. Библиография содержит 251 наименование.

Оптовый рынок электроэнергии как объект государственного регулирования

Анализ сущности оптового рынка электроэнергии необходимо начинать, по мнению автора, с определения более общего понятия рынка. Проблематика рынка весьма основательно исследуется экономическими науками. Однако среди экономистов не сложилось единого подхода к толкованию сути и содержания рынка. Его понимают как способ организации общественного производства, как способ поведения хозяйствующих субъектов, как способ мышления, как механизм регулирования спроса и предложения, как совокупность потенциальных и реальных покупателей и др.17 Признается, что понятие «рынок» характеризует экономические отношения, возникающие, прежде всего, по поводу обмена, а также связанные с ним отношения по производству и распределению материальных благ.

А.П.Овечкин, проведя анализ рынка как правовой категории, определяет его как систему институтов и отношений, возникающих между продавцом и потребителем при совершении разнообразных сделок с целью удовлетворения их потребностей .

Как справедливо отмечает С.А.Паращук1 , не все экономические понятия, даже в ряде случаев употребляющиеся в нормативных правовых актах, имеют правовое значение, а лишь те, которые регулируются нормами права. Он предлагает рассматривать рьшок как регулируемую нормами права совокупность общественных отношений, связанных с осуществлением на основе конкуренции предпринимательской деятельности в определенных сферах (областях) производства, продажи или приобретения взаимозаменяемых или идентичных товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации (ее части) либо за ее пределами, хотя бы одно из которых является субъектом предпринимательства . Им предлагается выделять следующие признаки рынка, имеющие правовое значение21: - сфера (область) предпринимательской деятельности (включая оборот); - субъекты рынка; - территория (географические границы) рынка.

На наш взгляд, указанные признаки можно распространить и на оптовый рынок электроэнергии. Отсутствие отдельных правовых признаков отличает определения, предлагаемые экономистами:

Так, В.В.Хлебников определяет конкурентный рынок электроэнергии как рынок, «основанный на принципах свободного ценообразования, предполагающий наличие равноправных участников (продавцов и покупателей), а также развитую инфраструктуру, способствующую совершению и исполнению сделок»22.

П.А.Синютин под рынком электроэнергии предлагает понимать механизм взаимоотношений производителей электрической и тепловой энергии и услуг по обеспечению энергоснабжения — с одной стороны и потребителей энергии и услуг — с другой . Иначе говоря, рынок электроэнергии определяется как сфера купли-продажи энергии и услуг, осуществляемой его субъектами .

Первоначально, определение оптового рынка электроэнергии, было дано законодателем в Федеральном законе «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»25, где было сказано: федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) (ФОРЭМ) - сфера купли-продажи электрической энергии (мощности), осуществляемой его субъектами в пределах Единой энергетической системы России.

В дальнейшем, более развернутое определение было дано в Федеральном законе «Об электроэнергетике» : «Оптовый рынок электрической энергии (мощности) - сфера обращения особого товара -электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом Правительством Российской Федерации. Критерии отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей устанавливаются Правительством Российской Федерации».

На взгляд автора, преимуществом этого определения является выделение наиболее существенных признаков оптового рынка электроэнергии, регулируемых нормами права. Остановимся подробнее на данных признаках, дав их развернутую характеристику.

Сфера (область) предпринимательской деятельности. В процессе энергетического производства можно выделить несколько неразрывно связанных между собой фаз, четко различающихся по своим функциям и задачам.

Понятие системы государственного регулирования оптового рынка электроэнергии

Проблемы государственного регулирования экономических отношений, в том числе в сфере оборота электроэнергии, все более активно обсуждаются в научной литературе40. При этом под государственным регулированием в широком смысле понимается установление государством общих правил поведения участников общественных отношений и в их корректировке в зависимости от изменяющихся условий . В узком смысле государственное регулирование рассматривается как одна из функций государственного управления42.

Государственное регулирование любой хозяйственной деятельности базируется на предписаниях Конституции России, оно «обусловлено необходимостью запщты прав и интересов юридических и физических лиц в сфере предпринимательской деятельности»43.

Многие исследователи справедливо склоняются к тому, что в современных условиях оживления экономики новые конкурентные рынки должны быть главным предметом внимания российских органов антимонопольного регулирования44.

Электроэнергетика является сферой деятельности субъектов естественных монополий, которая до начала приватизации в 1993 г. была отраслью с единым государственным управлением. В настоящее время в систему специализированных субъектов управления в сфере энергоснабжения, входят государственные органы (о которых пойдет речь в следующей Главе), РАО «ЕЭС России» со своими дочерними обществами. Здесь сочетаются государственное и частное управление, поскольку акционерный капитал принадлежит как государству, так и частным акционерам.

Монопольное положение компаний обусловило необходимость введения режима государственного регулирования, определяющего их экономический и правовой статус как компаний общего пользования (PU-public utilities)45. Совершенствование правовых основ государственного регулирования с целью поддержания конкуренции представляется совершенно необходимым в свете развития оптового рынка электроэнергии. К вопросу о целях и задачах государственного регулирования электроэнергетики ученые подходят с различных позиций.

Так, А.С.Некрасов полагает, что целью регулирования является обеспечение государственных интересов на энергетическом рынке, он пишет: «для предотвращения больших рисков должны быть созданы механизмы активного регулирования экономических процессов с целью обеспечения государственных интересов при сохранении условий для развития и совершенствования отраслей энергетического комплекса»46.

Г.П.Кутовой полагает, что «роль государственного регулирования -создать правовую и нормативную базу для гармонизации формирования спроса на энергетические ресурсы с учетом энергосбережения и создать правильную мотивацию для предпринимательской деятельности в сфере производства, передачи и распределения энергии»47.

Как справедливо отмечает Э.В.Талапина, государство выступает в двух основных ролях - как регулирующий субъект, осуществляющий правовое, финансовое и прочее регулирование, и как хозяйствующий субъект, в том числе крупный собственник48.

В сущности, необходимость государственного регулирования электроэнергетики не вызывает сомнений, разногласия наблюдаются в вопросах объема, сферы, пределов государственного вмешательства в деятельность предприятий электроэнергетики, в развитие и функционирование рынка электроэнергетики.

Анализ правовых и организационных проблем государственного регулирования оптовой торговли электроэнергии и реформирования электроэнергетической отрасли будет проведен в следующем разделе диссертационной работы, здесь же остановимся на проблеме перехода от административно-хозяйственной системы управления отраслью к рыночным условиям функционирования. Возникает резонный вопрос: предполагает ли такая постановка проблемы отказ от административного регулирования? Определим свою позицию по этому принципиальному вопросу.

По мнению автора, речь должна идти не об отмене, но об изменении административно-правового регулирования: прямое государственное регулирование должно быть в некоторых случаях заменено разнообразными косвенными регуляторами, как это происходит в экономически развитых странах.

В отношении электроэнергетического комплекса регулирование должно означать прямой или косвенный мониторинг и контроль цен, качества предоставляемых услуг и инвестиционных решений со стороны правительства. Регулирование может распространяться на все сегменты электроэнергетического сектора, но особая необходимость в регулировании существует в тех отраслях электроэнергетической отрасли, где недостаточно эффективно работают конкурентные механизмы, в первую очередь, в таких областях, как передача (распределение) электричества и оперативно-диспетчерское управление .

Нормативно-правовая база и перспективы создания конкурентного оптового рынка электроэнергии

Основу нормативно-правовой базы создания и функционирования ФОРЭМ составляют положения ст. 71 Конституции РФ, которые относят федеральные энергетические системы и ядерную энергетику к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ провозглашает основной принцип государственного регулирования электроэнергетики как одной из основных федеральных электроэнергетических систем -федеральное государственное регулирование.

В этом принципе берут свое начало методы и порядок федерального законодательства в сфере электроэнергетики, на этом положении базируется система тарифного регулирования в отрасли, данный принцип находит свое отражение и применительно к ФОРЭМ.

Принципиальное значение для регулирования вопросов электроэнергетики в целом и федерального оптового рынка электроэнергии в частности имеют федеральные законы о реформировании электроэнергетики, Кодекс РФ об административных правонарушениях , Гражданский кодекс РФ81, Указы Президента РФ № 923 от 15.08.1992 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации» , N 1012 от 2 июля 1996 г. «О гарантиях безопасного и устойчивого функционирования атомной энергетики Российской Федерации»83 и др.).

Среди актов Правительства РФ , следует выделить Постановление № 793 от 12 июля 1996 г. «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)» , № 526 от 11.07.2001 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» , № 643 от 24.10.2003 г. «О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода»86 и др.

И, наконец, едва ли не решающую роль играют подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в конкретных сферах электроэнергетики и ФОРЭМ. Имеются ввиду нормативно-правовые акты Министерства энергетики РФ, Федеральной энергетической комиссии РФ и т.п.87 В связи с особым характером отношений, складывающихся на ФОРЭМ, необходимо принимать в расчет и действующее антимонопольное законодательство.

В начале анализа обозначенной системы нормативно-правового регулирования ФОРЭМ необходимо остановиться на наиболее значимых и неоднозначных положениях указанных и связанных с ними нормативно-правовых актов.

Как уже отмечалось, федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии и мощности (ФОРЭМ) был образован, а его понятие закреплено в Федеральном законе «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»88. Вместе с тем, с появлением в правовом поле Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в действующем законодательстве России было закреплено понятие оптового рынка электроэнергии, отличное от понятия ФОРЭМ. Новое определение ФЗ «Об электроэнергетике» было продублировано в новой редакции Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» от 07.07.200389 Несмотря на то, что такая ситуация существования двух формальных определений оптового рынка электроэнергии продлилась чуть более трех месяцев, она, как представляется, требует отдельного анализа.

Логика реформирования электроэнергетики, по мнению автора, должна исходить из поступательности преобразований на оптовом рынке, что и находило свое подтверждение в первоначальной позиции законодателя: определение ФОРЭМ в Федеральном законе «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» отличалось от определения "оптового рынка" в ФЗ «Об электроэнергетике» ровно в той степени, в которой можно говорить о том, что сегодняшний ФОРЭМ и будущий конкурентный оптовый рынок суть не одни и те же понятия. Соотношение понятия ФОРЭМ и оптового рынка представляет, по нашему мнению, не только научный, но и практический интерес.

Первое определение, представленное в таблице ограничивает понятие ФОРЭМ системой договорных отношений множества его участников (субъектов), связанных между собой единством технологического процесса производства, передачи, распределения и потребления электроэнергии в Единой энергетической системе России (ЕЭС России), а также оказанием сопутствующих этим процессам услуг. В свою очередь, второе и, в еще большей степени, третье нормативные определения, как уже было отмечено в Главе 1 настоящей работы, характеризуются большей конкретикой и отражают в понятии ФОРЭМ следующие аспекты государственного регулирования:

- купля-продажа электроэнергии осуществляется не только в рамках договоров купли-продажи, но может быть опосредована и иными договорными конструкциями;

- обращение электрической энергии на оптовом рынке означает ее обращение на всей территории России, в рамках единого экономического пространства, которое в данном случае совпадает с рамками Единой энергетической системы;

- для участия в оптовом рынке необходимо соответствовать критериям, установленным для получения статуса субъекта оптового рынка и соблюдать правила оптового рынка, утверждаемые Правительством РФ.

На основе данного сопоставления можно сделать вывод, что новое определение имеет перед первым ряд преимуществ. С этой точки зрения, приведенные определения лишь дополняют друг друга, не составляя при этом основы для терминологического и, соответственно, последующего практического (применительного) их разграничения. Не оспаривая данного вывода, позволим себе не согласиться с преждевременным ( на наш взгляд) смешением в законодательстве данных двух терминов.

Именно поэтому, в основу настоящего исследований кладется факт необходимости смысловой дифференциации понятия ФОРЭМ и конкурентный оптовый рынок (КОР). В связи с этим, прежде всего, заметим, что ФОРЭМ - рынок переходного периода, продолжительность существования и функционирования которого зависит от сроков вступления в силу правил оптового рынка электрической энергии. Согласно ст. 47 Федерального закона «Об электроэнергетике» установленные законом правила и требования в отношении создания и функционирования торговой системы оптового рынка (статьи 32, 34 и 35 указанного Закона) вступают в силу одновременно с правилами оптового рынка, утверждаемыми Правительством РФ не ранее 1 июля 2005 г.90 С того же момента утрачивает силу Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ».

Развитие системы органов государственного регулирования оптового рынка электроэнергии в условиях реформирования электроэнергетической отрасли и реформы государственного управления

Рассматривая вопросы системы органов регулирования ФОРЭМ и конкурентного оптового рынка, необходимо остановиться на краткой характеристике реализуемой в настоящее время реформы системы государственного регулирования в отрасли.

Функционировавшая до вступления в силу Указа Президента РФ № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»5 система органов регулирования, была ориентирована прежде всего на ФОРЭМ в его дореформенном (то есть до создания сектора свободной торговли) состоянии. Вместе с тем, новая структура и система органов регулирования электроэнергетики в целом и оптового рынка в частности, формируется не только в рамках реализации административной реформы, но и в свете ее последующей работы на полностью либерализованном конкурентном оптовом рынке. Иными словами, новые регулирующие органы должны создаваться и реформироваться «с прицелом» на регулирование не ФОРЭМ, но конкурентного оптового рынка.

В таких условиях представляется оправданным выделить два этапа в создании системы органов регулирования оптового рынка: А) Первый этап — создание органов регулирования ФОРЭМ. Б) Второй этап — модернизация и реформирование системы органов регулирования ФОРЭМ.

Представляется, что содержание мероприятий второго этапа в части модернизации органов регулирования должно учитывать перспективное прекращение ФОРЭМ и создание оптового рынка электроэнергии.

Именно в свете реализации административной реформы и реформирования электроэнергетики ниже будет рассмотрен вопрос об основных органах государственного регулирования ФОРЭМ и оптового рынка и выявлены соответствующие методические подходы к их созданию.

В целях определения теоретической основы рассмотрения данного вопроса, считаем необходимым обратить внимание на основополагающие понятия субъекта и объекта государственного управления в сфере оптового оборота электроэнергии. Именно в отношении них определяются и действуют функции государственного управления ФОРЭМ, которые в конечном итоге выступают наиболее значимым, на наш взгляд, основанием распределения их по правореализующим государственным структурам.

Итак, в качестве субъектов, т.е. непосредственных участников процесса государственного управления в области регулирования оптового рынка электроэнергии на первом этапе создания системы органов регулирования ФОРЭМ выступали: Президент РФ, Правительство РФ, органы федеральной исполнительной власти (федеральные министерства, государственные комитеты, российские агентства, федеральные службы, федеральные комиссии), органы исполнительной власти субъектов РФ, созданные для осуществления управленческой деятельности в рассматриваемой сфере отношений.

В настоящее время, в рамках реализации второго этапа модернизации и реформирования органов регулирования ФОРЭМ, в систему органов регулирования входят: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства).

В схематичном виде систему органов регулирования ФОРЭМ на первом и втором этапе можно представить следующим образом:

В отношении объекта государственного регулирования в контексте оптового рынка следует понимать непосредственно область государственно-властного регулирования, направленную на оптимизацию социально-экономических отношений в сфере оптового оборота электрической энергии. Относительно функций, отметим, что вопрос о функциях государства и государственного управления в науке административного права однозначно не решен96. В связи с этим, для целей настоящей работы примем за основу дефиницию функций государственного управления как «имеющих специальную направленность видов взаимодействия между субъектами и объектами управления, ... обеспечивающих достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления»97 в электроэнергетике. Предполагаем основывать последующую характеристику регулирующих ФОРЭМ государственных органов на классификации функций управления, предложенной Д.Н. Бахрахом98. Так, рассматривая функции управления и отмечая специфику каждой общей функции, по содержанию им выделены три основных группы: 1) функции ориентирования системы: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство; 2) функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения; 3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.). Далее, основываясь на изложенных соображениях, рассмотрим систему органов государственного регулирования отношений в области ФОРЭМ на первом и втором этапе их создания и модернизации. 1. Президент Российской Федерации Без особого преувеличения можно констатировать, что главенствующей фигурой государственного регулирования в сфере электроэнергетики выступает глава государства, гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, - Президент РФ. Именно он определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе, применительно к оптовому рынку электроэнергии". Непосредственно в сфере государственного регулирования ФОРЭМ к полномочиям Президента относится определение основных направлений развития ФОРЭМ, выдачи поручений Правительству РФ в сфере регулирования ФОРЭМ, а также определение особенностей участия в ФОРЭМ отдельных его субъектов.