Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Административный процесс как способ осуществления судебной власти 15
1. Административный процесс: основные модели, виды и структура 15
2. Административный процесс: взгляд сквозь призму института административной юстиции 28
3. Административный процесс как способ осуществления судебной власти 41
4. Административное судопроизводство - процессуально-правовая основа административного процесса 54
ГЛАВА 2. Основные проблемы законодательного регулирования и теоретического развития административного судопроизводства 67
1. Современная практика законодательного регулирования административного судопроизводства: дуализм и основные черты 67
2. Дискуссия о принятии Кодекса административного судопроизводства 78
3. Содержание Кодекса административного судопроизводства 88
4. Направления совершенствования Кодекса административного судопроизводства 101
ГЛАВА 3. Административно-процессуальное право Российской Федерации: предметообразующиеэлементы и система 113
1. Сущность, особенности и направления формирования концепции отрасли административного процессуального права 113
2. Предмет административно-процессуального права 124
3. Методы административно-процессуального права 134
4. Принципы административно-процессуального права 140
5. Система административно-процессуального права 152
6. Правовые источники административно-процессуального права 160
Заключение 169
Нормативные акты 188
Судебная практика 195
Специальная юридическая литература 197
Авторефераты диссертаций и диссертации 220
Приложение 222
- Административный процесс: основные модели, виды и структура
- Современная практика законодательного регулирования административного судопроизводства: дуализм и основные черты
- Сущность, особенности и направления формирования концепции отрасли административного процессуального права
- Правовые источники административно-процессуального права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц, организаций. В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса; коллизионным является и административно-процессуальное законодательство. Административно-процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых правовых наук.
В настоящее время административно-юстиционные отношения регулируются как административно-процессуальными нормами, так и правовыми установлениями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации1 от 14 ноября 2002 г. и Арбитражного процессуального кодекса Рос-сийской Федерации от 24 июля 2002 г. Поэтому совершенствование правового регулирования административно-процессуальных отношений и развитие административного процесса находится в неразрывной связи с институтами административной юстиции и административного судопроизводства. В течение многих лет в стране обсуждается идея формирования новой модели административной юстиции, в соответствии с которой административно-процессуальную деятельность (или административное судопроизводство) осуществляли бы специальные суды - административные суды. Полностью признавая данную идею как приоритетную, можно констатировать, что уже
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ (ред. 26 дек. 2005 г.): [принят Гос. Думой 23 окт. 2002 г. : одобрен Советом Федерации 30 окт. 2002 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46, - Ст. 4532; 2003. - № 27 (ч.І). - Ст. 2700; № 30. - Ст. 3101;2004.-№5.-Ст.403;№9.-Ст. 831; №24.-Ст. 2335;№31.-Ст. 3230;№45.-Ст. 4377; 2005.-№ 1 (ч. 1). - Ст. 20; № 30 (ч. 1). - Ст. 3104; 2006. - № 1. - Ст. 8; № 3. - Ст. 337; № 45. - Ст. 4738.
" Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. 27 дек. 2005 г.) : [принят Гос. Думой 14 июня 2002 г. : одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г.] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012; 2004. -№31.- Ст. 3216; Ст. 3282: № 45. - Ст. 4377; 2005. -№ 14. -Ст. 1210; №48. -Ст. 3123; 2006. -№ 1. - Ст. 8.
4 сегодня в России сформировались политические, организационно-экономические, теоретические и правовые основания для практической реализации данной идеи, т.е. для учреждения административных судов, осуществляющих административное судопроизводство. На этой основе в будущем возможно и формирование в правовой системе страны по-новому понимаемого и структурированного административного процессуального права.
Степень научной разработанности темы исследования. В течение многих десятилетий, как в советские годы, так и в постсоветское время, ученые уделяли весьма значительное внимание проблемам и развитию административного процесса и административного процессуального права. В российской административно-правовой науке сформировалось несколько точек зрения на сущность, систему и структуру административного процесса. Основными концепциями административного процесса можно считать управленческую, административно-юрисдикционную и судебную. Очевидно, возможно предположить развитие теории административного процесса в современных условиях, используя при этом основные положения административно-процессуальной теории, созданной известными в стране учеными-административистами. Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России. Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать формальному разделению специализации в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в процессе. Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая профессионализм судей и качество рассмотрения публично-правовых споров, способна усовершенствовать организацию и функционирование судебной власти и повысить ее эффективность. На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о необходимости переосмысления вопроса о сущности административного
5 процесса и административно-процессуального права.
Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, складывающихся как в процессе судебного обжалования гражданами действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц, так и порядок оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов в судах Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты функционирования институтов административного судопроизводства и административного процесса в современный период, их содержательная и нормативная основа, целевое назначение, существующие проблемы эффективной реализации конституционного права на обращение в суд, перспективы дальнейшего развития и формирования административного процессуального права.
Цели и задачи исследования. Основными целями диссертации являются исследование материального и процессуального аспектов административной юстиции и выработка административно-юстиционной модели административного процессуального права как формирующейся самостоятельной отрасли российского права.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
установить основные модели административного процесса, выработанные современной наукой, и выявить их соответствие общему развитию правовой системы Российской Федерации как правового демократического государства;
обосновать представление об административном процессе как составляющей административной юстиции, являющейся формой практического существования последней;
определить параметры и основные характеристики административного процесса как способа осуществления судебной власти;
рассмотреть административное судопроизводство как процессуально-правовую основу административного процесса и привести систему обоснования целесообразности именно такой модели развития административного процесса;
выявить особенности, основные черты и дуалистические проблемы современной практики законодательного регулирования административного судопроизводства;
проанализировать дискуссию о принятии специального процессуального акта об административном судопроизводстве - Кодексе административного судопроизводства (КАС)1;
определить содержательную основу КАС и проанализировать качество правового регулирования содержащихся в данном законопроекте отношений;
рассмотреть сущность, особенности и направления формирования концепции отрасли административного процессуального права;
выявить основные предметообразующие элементы административного процессуального права и раскрыть их содержание, для чего определить его предмет, методы, принципы, систему и правовые источники.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, диалектический материализм, системно-структурный анализ и синтез, метод толкования, юридическое моделирование, формально-юридический метод. Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы.
Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области административной юстиции, теории юридического процесса и правосудия, общей теории права, конституционного права
Здесь и далее по тексту Кодекс административного судопроизводства обозначается сокращенно -КАС.
7 (конституционной юстиции), административного права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения. Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких отечественных ученых-административистов, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса и административно-процессуального права, как: Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.Т. Боннер, И.А. Галаган, А.Д. Градовский, В.Ф. Дерюжинский, А.А. Дёмин, А.И. Елистратов, В.М. Жуйков, М.Д. Загряцков, O.K. Застрожная, А.Б. Зеленцов, А.Ф. Клейнман, В.Л. Кобалевский, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, Н.И. Лазаревский, В.А. Лория, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.И. Радченко, В.И. Ремнев, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, К, Эк-штайн, В.Ф. Яковлев.
Общетеоретической основой исследования являются работы таких ученых, как С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, О.Э. Лейст, А.В. Малько, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, В.Н. Протасов, В.А. Рязановский.
Нормативную базу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации , федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В работе осуществлен анализ двух проектов законодательных актов -Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства.
' Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. : ред. от 14 окт. 2005 г. // Российская г,т5. -№ 237. - 1993. - 25 дек.; № 7. - 1996. - 13 янв; № 31. - 1996. - 15 февр.; № 111. - 2001. - 14 июня; № 151. -2003. - 30 июля; № 62. - 2004. - 26 марта; № 234. - 2005. - 19 окт.
Эмпирическая база исследования представлена: 1) данными, полученными в результате изучения и обобщения рассмотренных судами Воронежской области 85 дел по жалобам на действия должностных лиц, коллегиальных органов власти, управлений и общественных организаций; 2) судебной практикой судов общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных правоотношений; 3) данными, полученными в результате изучения и обобщения рассмотренных Арбитражным судом Воронежской области ПО дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц; 4) статистическими данными Воронежского областного суда за 2006 г. и Арбитражного суда Воронежской области за 2003-2007 г.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка представить в качестве содержания административного процессуального права административное судопроизводство, т.е. показать современную модель административной юстиции, основанной на понимании административного процесса как деятельности судей по осуществлению административного правосудия и рассмотрению ими соответствующих категорий административных дел. Новизна заключается в формулировании выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию российского административного процессуального законодательства.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
1) раскрывается содержание спорных и имеющих сегодня множественное толкование таких базовых для всей правовой науки институтов, как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство»; устанавливается соотношение этих понятий и соответствие их структуры и дальнейшего развития стандартам современного правового государства; показывается юридическая значимость данных юри-
дических конструкций в обеспечении правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций посредством использования института административного правосудия;
обосновывается положение, согласно которому в качестве основной формы административной юстиции может рассматриваться административное правосудие как способ разрешения административно-правовых споров посредством специального вида юридического процесса - административного процесса;
доказывается, что административный процесс должен рассматриваться в самом «узком» своем понимании, а именно - как способ осуществления судебной власти при разрешении публичных споров физических и юридических лиц с субъектами государственного администрирования, т. е. содержание административного процесса должно определяться как административное правосудие;
делается вывод, что административный судебный (административ-но-юстиционный) процесс должен получить в будущем специальное административно-процессуальное регулирование, соответствующее специфике административно-спорных отношений и особому механизму их правового урегулирования. В связи с этим в диссертации приводится система представлений о необходимости формирования самостоятельного кодифицированного акта в области административного судопроизводства и выявляется предмет его регулирования - порядок защиты в специализированных (административных) судах прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) властенаделенных субъектов публичного права;
приводится детальный комментарий нормативных положений проекта Кодекса административного судопроизводства, основанный на проверке соответствия предлагаемых нормативных установлений нормам Конституции Российской Федерации, подписанных и ратифицированных Российской
Федерацией международных правовых актов, федеральных конституционных законов, федеральных законов, в целях улучшения указанного законопроекта и вынесения его на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации;
формулируется положение о том, что в целях качественного регулирования административного процесса кодифицированный акт должен содержать легальное определение базовых категорий, входящих в систему административного судопроизводства, дефиниции которых не только необходимо привести в законе, но и нужно выделить в отдельные статьи, исключающие различные варианты толкования. Предлагаются определения, например, таких понятий, как заявитель (административный истец), административный ответчик, административный иск (заявление), административное судопроизводство, административное дело, административный спор;
доказывается, что установленная в проекте КАС форма обращения в административный суд в целях защиты нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан в виде жалобы не способствует развитию концепции административного процесса, соответствующей современным представлениям о формах правовой защиты субъективных публичных прав граждан от незаконных действий (решений) органов публичной власти и их должностных лиц. В административном судопроизводстве лицо должно отстаивать свое право именно посредством иска, а не жалобы, поскольку правовая природа судопроизводства по делам данной категории имеет отчетливо выраженный исковой характер;
выявляются существенные проблемы проекта КАС и предлагаются варианты их решения в целях придания акту качеств, позволяющих подготовить проект к результативному обсуждению и принятию. В частности, обосновываются:
- неточность применяемых формулировок: например, в ст. 5 проекта КАС устанавливается категория арбитражного судопроизводства, которая не
11 предусматривается ни Конституцией Российской Федерации, ни самим Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в котором используется только такая юридическая конструкция, как «судопроизводство в арбитражных судах». Поэтому нецелесообразно включать в текст проекта КАС термин «арбитражное судопроизводство»;
вопросы процессуального представительства: например, в ч. 5 ст. 33 проекта КАС устанавливается, что «суд может допросить в качестве свидетеля гражданина, участвующего в деле и ведущего его через своего представителя», что противоречит, по крайней мере, двум правилам судебного процесса;
особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел: например, ст. 18 законопроекта предусматривает двадцать категорий дел, причем все они имеют свою специфику. Однако последний раздел проекта КАС определяет специфику только шести категорий. Считаем, что раздел VI проекта КАС должен быть существенно расширен. Предлагаемые в ст. 18 категории дел должны быть сгруппированы в соответствии с особенностями и общностью процедур их рассмотрения, а процесс их судебного разрешения должен подлежать всесторонней детализации;
- отсутствие в проекте КАС должной процедуры разрешения материальных (имущественных) требований: поскольку ст. 128 законопроекта устанавливает правомочие суда обязать административного ответчика устранить нарушение прав в форме: запрета осуществлять оспоренное действие; приказа осуществлять требуемое действие; приказа о принятии соответствующего ненормативного акта; в случаях, предусмотренных законом, - приказа о компенсации морального вреда, причиненного заявителю, то представляется необходимым разрешение требований о возмещении материального вреда, причиненного незаконными актами органов публичной власти, включить в компетенцию административного суда;
9) приводится обоснование необходимости формирования администра-
12 тивного процессуального права как самостоятельной отрасли российского права, основанное на следующих фактических обстоятельствах:
во-первых, на практике сложилась система отношений по разрешению административно-правовых споров граждан или организаций с публичной властью посредством обжалования действий (бездействия) или решений органов публичной власти и их должностных лиц, а также путем оспаривания в судах нормативных или ненормативных правовых актов;
во-вторых, данные отношения имеют нормативную основу в виде группы норм, рассредоточенных в зависимости от субъекта обращения в ГПК РФ и АПК РФ;
в-третьих, такое правовое регулирование не является эффективным, поскольку не отражает специфики публично-правового спора, а, наоборот, «подгоняет» данную категорию споров в рамки гражданского судопроизводства;
в-четвертых, отечественная правовая система имеет соответствующий юридический инструментарий для обозначения судебного порядка разрешения публично-правовых споров, поскольку на конституционном уровне предусмотрена конструкция «административное судопроизводство»;
в-пятых, разработаны и внесены для обсуждения в Государственную Думу Федерального Собрания два законопроекта: Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекс административного судопроизводства;
в-шестых, практика рассмотрения административных (публично-правовых) споров судами общей юрисдикции и арбитражными судами выявляет коллизии, неточности и низкое юридическое качество правовой регламентации механизма разрешения административно-правовых конфликтов посредством процессуальных норм ГПК РФ и АПК РФ;
доказывается, что в современный период для реализации конституционно-правовых норм об административном судопроизводстве, а также для повышения значимости и эффективности административного правосудия необходимо формирование административного процессуального права в качестве самостоятельной отрасли судебного процессуального права;
предлагаются основные параметры научной основы формирующейся отрасли права - административного процессуального права, выявляются ее предметообразующие элементы, для чего в диссертации приводятся и обосновываются главные положения о предмете отрасли административно-процессуального права, методе правового регулирования, принципах, системе и правовых источниках.
Научно-практическое значение исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения развивают и конкретизируют теорию современной административной юстиции, позволяют унифицировать представления об административном процессе и сформировать наиболее оптимальную модель правового регулирования административного правосудия, обладающую характеристиками, соответствующими юридической системе правового демократического государства.
Практическая значимость исследования сводится к возможности использовать сформулированные предложения по трем направлениям:
- при формировании отвечающей современным требованиям нормативной основы в целях непосредственной реализации конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. В частности, сделанные выводы могут быть полезны как для улучшения принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», так и для совершенствования правовых норм, содержащихся в проекте Кодекса административного судопроизводства;
для совершенствования и модификации правового регулирования гражданского и арбитражного процессов, а также производства по делам об административных правонарушениях;
в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административный процесс», «Административная юстиция», «Административные правовые акты», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов. Диссертационная работа в значительной степени восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате в анализируемой области правового регулирования, и предлагаемые автором определения административной юстиции, административного судопроизводства и административного процесса могут найти применение при преподавании указанных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в научных сборниках и специализированной периодической печати, а также использовались при выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, перечня научной литературы и правовых актов, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
Административный процесс: основные модели, виды и структура
Проблематика административного процесса и в юридической практике, и в правоведческой науке уже на протяжении столетия занимает одну из самых сложно определяемых позиций. По данной тематике высказываются различные мнения, предлагаются порой принципиально противоречивые концепции. Такое положение обуславливает и медленное развитие административно-процессуального права, и «зависание» регулирующих законопроектов, и многовариантность толкования данного блока административно-правовых вопросов в процессе юридической деятельности, что приводит к большому числу негативных явлений в сфере реализации множества административно-процессуальных отношений.
История развития вопросов теории административного процесса в значительной мере предопределена историей развития самой науки административного права, но в еще большей степени - сложным развитием российской государственности. Можно утверждать, что понимание сущности административного процесса видоизменялось на протяжении предыдущего века с той же периодичностью, что и политико-социальная парадигма развития нашего государства. Этот вывод подтверждается анализом многочисленных работ ученых-административистов и правоприменительной практики1. Так, например, появление в отечественной юриспруденции категории «административный процесс» было непосредственно связано с необходимостью демократических преобразований в XIX - начале XX в., основной задачей которых являлось «недопущение идей революционных на российскую почву»1. То есть демократические преобразования предлагалось ограничить реформированием отдельных сфер и институтов. Именно в этих целях, в рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы, предусматривалось создание административных судов с собственной формой их функционирования - административным судопроизводством (административным процессом), поскольку прогрессивными деятелями того периода в качестве аргументации для введения административных судов указывалось, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов2. Таким образом, административный процесс отождествлялся с судопроизводством и не получил в этом качестве соответствующего развития в силу того, что практически административные суды так и не стали функционировать.
Однако, как показывает тщательный анализ эволюции институтов (в том числе и правовых) российской государственности , административный процесс в силу объективных причин и условий с течением времени наполнился иным, отнюдь не только (и не столько) судебным содержанием. Решающим моментом в этом отношении можно считать восстановление с 1938 г. в университетах СССР учебного курса административного права, но развитие социалистического строя, не предполагавшего конфликтов самих трудящихся с властью этих же трудящихся, предопределило иные подходы к дальнейшему формированию административного процесса. Уже в 40-е гг. сло 17 жилась достаточно разработанная концепция, согласно которой «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс» .
Более широкое определение предмета административного процесса было предложено А.Е. Луневым, полагающим, что «административный процесс всегда имеет место там, где применяются нормы материального административного права, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов»2.
Тем не менее говорить о том, что максимально расширенное понятие административного процесса стало основной концепцией в науке административного права, - было бы неверно. Научный поиск второй половины XX в. определил, что дать однозначное определение административно-процессуальной деятельности весьма затруднительно, поскольку эта деятельность невероятно разнообразна и по сферам реализации, и по субъектам, и по целевому назначению, и по собственным основополагающим принципам и пр. Некоторое обобщение сформировавшемуся множеству административно-процессуальных концепций сделал Е.В. Додин, сведя их все, абстрагируясь при этом от «частностей и деталей суждений, ... к трем группам:
а) суждения ... о том, что процесс представляет собой совокупность определенных процессуальных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность;
б) суждения ... о том, что административный процесс есть порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления;
в) суждения ... о том, что административный процесс есть регламенти рованная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» .
Современная практика законодательного регулирования административного судопроизводства: дуализм и основные черты
Как было сказано в предыдущей главе проводимого исследования, административное судопроизводство в современный период является достаточно сложной, лишенной единообразного понимания юридико-практической категорией. Сложности концептуального определения административного судопроизводства неизбежно отражаются и в модели его правового регулирования. То есть в сфере нормативной регламентации сегодня сложилась ситуация, когда отдельные институты административной юстиции получили достаточно автономное правовое оформление, которое не только не определяет регулируемые институты как административное судопроизводство, но в некоторых случаях является коллизионным и противоречивым, не отражающим (или отражающим не в должной мере) специфику разрешения публично-правовых споров.
Термин «дуализм» при определении сущности законодательного регулирования является в определенной степени условным. Дуализм, означающий двойственность, здесь характеризует сразу несколько аспектов. Во-первых, возможность наполнения термина "административное судопроизводство", исходя из прямого толкования действующих норм права, представляется достаточно сложной и противоречивой. Уже отмечалось, что существующая конституционная коллизия с отнесением административно-процессуального законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов при определении административного судопроизводства наряду с консти 68 туционным, гражданским и уголовным видами судопроизводства в исключительное ведение РФ, препятствует выработке концепции административного судопроизводства.
Во-вторых, как дуализм законодательного регулирования можно рассматривать и регулирование вопросов обжалования такими принципиально различными актами? как КоАП РФ и судебно-процессуальные кодексы -ГПК РФ и АПК РФ1.
В-третьих, дуалистичен сам процесс рассмотрения жалобы на функционирование публичной администрации, который сегодня регулируется исходя из разделения всех субъектов жалобы на две категории - лица, обладающие особым административно-правовом статусом и разрешающие споры в сфере экономико-хозяйственного сектора (обращаются в арбитражные суды), и иные лица, отстаивающие свои права, свободы и законные интересы неэкономического характера.
Как нам представляется, названные сложности законодательного регулирования напрямую связаны с отсутствием научной концепции административной юстиции и административного судопроизводства как ее непосредственного выражения. Более того, можно утверждать, что «практический» дуализм предопределен дуализмом теоретических представлений об административной юстиции, и прежде всего отсутствием единства в определении административной юстиции, а именно: как судебного порядка разрешения и как административно-правового спора. К сожалению, все еще достаточно распространенной является концепция, согласно которой в понятие административной юстиции включается не только судебный, но и административный порядок разрешения возникшего спорного отношения. Эта позиция была определена Д.М. Чечотом еще в 1973 г. и имеет сегодня своих сторонников. В частности, ученый обосновывал, что органами административной юстиции являются «юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров»1, что включает в содержание административной юстиции деятельность не только специальных административных судов, но и деятельность судов общей юрисдикции, а также квазисудебных органов.
Аналогичного мнения придерживается и М.С. Студеникина, которая, выделяя специфические признаки административной юстиции, определяет такие необходимые составляющие, как:
1) рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);
2) рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре выступает орган исполнительной власти;
3) гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т. е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);
4) рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами2.
Однако такой подход к раскрытию содержания понятия «административная юстиция» нам представляется несколько нелогичным. Как справедливо в этой же работе отметила М.С. Студеникина, сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия - «администрация» и «правосудие».
Очевидным является и то, что чем больше в правовой системе наличествует способов и средств защиты публичных прав, тем эффективнее управ 70 ленческий механизм в целом. Но еще менее обоснованным является их объединение в единую категорию, поскольку специфических отличий они имеют больше, чем сходных, особенно с процедурно-процессуальной стороны. Например, практически невозможно, да и нецелесообразно, порядок административного рассмотрения жалоб утяжелять более формализованной процедурой, характерной для судебного рассмотрения жалоб (заявлений), т. е. можно утверждать, что формирование общего вида юридического процесса (производства) в данном случае невозможно.
Другой аспект теоретического дуализма концепции административной юстиции, предопределяющий двойственность толкования административного судопроизводства, связан со стремлением ученых рассматривать деятельность, осуществляемую судами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, как судопроизводственную1. Мы уже отмечали неправомерность такого подхода в предыдущей части работы. В подавляющем большинстве административно-деликтных дел спор о праве вообще не ведется, а обосновывается факт правонарушения и необходимость его пресечения и наказания виновного. По формальным признакам (деятельность суда), безусловно, это можно рассматривать как административное судопроизводство. Однако данный вид судопроизводства имеет настолько серьезные отличия от состязательных - гражданского и уголовного, что представляется в определенном смысле недоразвитым. Еще раз подчеркнем, что не следует, стремясь к излишней формализации, определять данный вид процессуальной деятельности как судопроизводство. В юридической доктрине и практике сложилась устойчивая терминология - производство по делам об административных правонарушениях, которое находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Что же касается административно-тяжебных дел, то для них не выработано унифицированной терминологии, однако включение админист 71 ративного судопроизводства в исключительное ведение Российской Федерации позволяет говорить о том, что именно эту часть следует легально определить как административное судопроизводство. Здесь хотелось бы привести мнение Никифорова М.В., который отмечает, что «проблемы административного судопроизводства в нашей стране в силу исторических, и не только, причин абсолютным большинством воспринимаются как проблемы производства по делам об административных правонарушениях. Переломить ситуацию в одночасье невозможно, поэтому следует хотя бы готовить почву для зарождения современного уровня понимания административного судопроизводства, адекватного правовому (а не полицейскому) государству» .
Сущность, особенности и направления формирования концепции отрасли административного процессуального права
Приступая к рассмотрению вопроса об административно-процессуальном праве, нужно сказать, что данный вопрос занимает в юридической науке до сих пор неопределенное место. Несмотря на то, что уже в 60-х г. прошлого столетия были предложены определенные концепции административно-процессуальной теории, должного развития они не имеют вплоть до настоящего времени. Связано это не только со сложным пониманием административного процесса, но и с отсутствием единого общего юридического подхода к вопросу о предмете правового регулирования.
Так, отмечая единство предмета правового регулирования, профессор В.Д. Сорокин писал: «... в любых ситуациях право неизменно фигурировало как целостность, ...однако, когда заходила речь о том, что и как регулирует право, разговор неизбежно переходил на иной уровень, а именно: отраслевой»1. Мы поддерживаем точку зрения о социально-правовой среде (волевых общественных отношениях) как об общем предмете правового регулирования и согласны, что отношения, регулируемые правом, могут быть соответствующим образом классифицированы, а классификация предмета правового регулирования должна соответствовать реальной дифференциации общественных отношений, которые подвергаются юридическому опосредованию. «Такая классификация раскры 114 вает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование самостоятельных отраслей права» .
Общей теорией права достаточно объемно разработано понятие отрасли права и предложены основные критерии отнесения той или иной совокупности институтов к правовой категории «отрасль права». Причем следует отметить определенное единодушие ученых-правоведов при определении этого вопроса: отрасль права - это такая группа норм, которая регулирует определенный комплекс общественных отношений. Регулирование таких отношений осуществляется специфическими приемами и методами . То есть можно утверждать, что отрасль права призвана осуществить функцию регулятора определенной части социально-правовой системы. Поскольку же система является динамической и непрерывно развивающейся, то формирование нового блока общественных отношений влечет за собой необходимость формирования и новой совокупности правовых установлений (правовых норм).
Обосновывая данное утверждение, можем констатировать, что содержание понятия «отрасль права» остается неизменным при его определении через меньшую по своему объему (по сравнению с отраслью) совокупность норм - правовой институт. «Правовые институты, находясь в тесной взаимосвязи, образуют качественно новый компонент системы права - отрасль права. Под отраслью права понимается совокупность взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную обширную область, сферу общественных отношений» .
На основе данной общеправовой теории можно достаточно объективно определить сущность такого правового образования, как «административный процесс»4. Отношения, составляющие предмет административной процессуальной деятельности, получили свое развитие недавно и все еще находятся на стадии своего формирования. Но в своей основе они достаточно определены и имеют правовое регулирование посредством Конституции Российской Федерации, Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и соответствующих разделов Гражданского процессуального кодекса, Арбитражного процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях. То есть можно наблюдать, как содержательное изменение единого предмета правового регулирования - социально-правовой среды - порождает необходимость в создании определенного регулятивного инструментария, которым и являются правовые нормы, образующие в своей совокупности правовые институты.
Таким образом, можно утверждать, что административный процесс безусловно представляет собой самостоятельную отрасль российского права. Но данное утверждение требует оговорок. Во-первых, отрасль, находящуюся на стадии своего становления и формирования, а во-вторых, отрасль,-требующую своего скорейшего развития в силу двух основополагающих причин:
- определения своего содержания на конституционном уровне - административное судопроизводство;
- реального развития административно-юстиционных отношений, получивших свое точечное нормативное регулирование в различных правовых актах.
В теории права выделяются три главных основания для выделения самостоятельной правовой отрасли: предмет правового регулирования, метод и наличие обособленной нормативной базы, причем определяющим признается предмет правового регулирования. Как было показано ранее, административный процесс обладает своим предметом регулирования, своими методами такого регулирования (о чем речь пойдет далее) и неуклонно развивающейся нормативной базой. Поэтому логично сделать вывод о том, что система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере судебной административно-процессуальной деятельности при разрешении административных дел по спорам о субъективных публичных правах, образует административно-процессуальное право.
Административно-процессуальное право - это часть публичного права. В теории права существует концепция об объединении процессуальных отраслей в единую отрасль публичного права - процессуальное право. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что включение процессуальных норм в тексты статутных и тематических законов не исключает необходимости постепенного формирования общей отрасли - процессуального права, которой присущи свой объект и методы регулирования, специфические нормы, «стадийные» правоотношения, возникающие на последовательно сменяющих друг друга фазах процесса1. В рамках процессуального права можно выделить четыре разновидности процессуального законодательства, основанных на положениях Конституции РФ: конституционное, административное, гражданское и уголовное. «Преимущественно эти отрасли служат осуществлению судебной власти в соответствии со статьей 118 Конституции РФ, но они могут включать и процедуры, свойственные деятельности других органов. Не все названные отрасли развиты равномерно, особенно это касается административно-процессуального законодательства. Сейчас управленческие коллизии и споры попадают в орбиту и конституционных, и арбитражных судов, хотя формирование системы административной юстиции могло бы изменить разграничительные линии» .
Правовые источники административно-процессуального права
Говоря об источниках административно-процессуального права, прежде всего следует еще раз обратить внимание на незавершенность формирования правовой базы. Однако действующее законодательство в определенной мере уже позволяет определить «зачатки» самостоятельной отрасли в системе российского права и рассматривать его в качестве источника правовой этой развивающейся отрасли.
Между тем мы считаем, что целесообразно говорить не только о действующих нормах, но и о предполагаемых, то есть о нормах законопроектов, направленных на регулирование отношений в сфере административного судопроизводства. То есть, мы будем говорить о реально существующей системе источников и о перспективах ее развития.
Основным источником административного процессуального права является Конституция РФ, устанавливающая целый ряд положений на которых основывается данная отрасль:
во-первых, положение ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, закрепляющее административное судопроизводство, является фактором, обусловившим необходимость формирования отрасли административного процессуального права, а положение ч. 1 ст. 72 определяет самостоятельность административно-процессуального законодательства;
во-вторых, положения Конституции предопределяют систему принципов административного процессуального права и как общеправового регулятора - в ст. 2, 3, 6, 7, 10 и др., и как способа осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства - в ст. 19, 22, 26, 32, 47, 118- 123 и др..
Безусловно, данный источник будет присущ административному процессуальному права и в случае дальнейшего развития отрасли на основе нового законодательства. Это же относится и к такому виду источников как международные акты, которые имеют приоритетное значение на территории Российской Федерации (в случае их подписания и ратификации). Например, Европейская конвенция об осуществлении прав детей1, подписанная Российской Федерацией, устанавливает такие базовые начала административного судопроизводства, которые обязательны для суда в случае участия в процессе детей, а именно: ребенок имеет право быть информированным и выражать свое мнение в процессе судопроизводства, в целях чего ему «должны быть предоставлены права, о предоставлении которых он сам может ходатайствовать:
a) получать всю необходимую информацию;
b) быть проконсультированным и выражать свое мнение;
c) быть информированным о возможных последствиях, связанных с этим мнением, и о возможных последствиях любого решения».
Ребенок имеет возможность получить дополнительные специальные права о назначении специального представителя:
«а) права обратиться с ходатайством об оказании им соответствующим лицом, которого дети выбирают самостоятельно, помощи, чтобы выразить свое мнение;
b) права обратиться лично, либо через других лиц, либо через другие органы с ходатайством о назначении независимого представителя, в соответствующих случаях - адвоката;
c) права обратиться с ходатайством о назначении своего собственного представителя;
d) права осуществлять полностью или частично правомочия стороны в таком судопроизводстве».
Значит, Конституция Российской Федерации и соответствующие международные акты являются основными, причем, достаточно стабильными источниками административного процессуального права. К источникам административного процессуального права следует отнести и Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»1. Решения Конституционного Суда обязательны на всей территории России для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 Закона). Решение Конституционного Суда о признании закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, служит основанием для пересмотра этого дела компетентным органом в обычном порядке (ч.2 ст. 100).
Другая группа источников представлена судебным законодательством, которое регламентирует общие вопросы судебной системы и судопроизводства:
D во-первых, сюда относится Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»2, ст. 26 которого устанавливает возможность создания специализированных судов по рассмотрению административных дел, а также судоустройственное законодательство - Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации»3, Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации»4, регламентирует функционирование судов при рассмотрении публично-правовых споров;
