Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления 14
1.1. Понятие и виды высших должностных лиц местного самоуправления 14
1.2. Генезис правового положения высших должностных лиц местного самоуправления 45
1.3. Государственное регулирование полномочий и деятельности высших должностных лиц местного самоуправления 74
Глава 2. Виды административно-правовых полномочий высших должностных лиц местного самоуправления 104
2.1. Наделение органов и высших должностных лиц местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 104
2.2. Административно-правовые полномочия высших должностных лиц местного самоуправления в экономической сфере 129
2.3. Административно-правовые полномочия высших должностных лиц местного самоуправления в информационной сфере 146
Заключение 164
Библиографический список использованной литературы 172
- Понятие и виды высших должностных лиц местного самоуправления
- Генезис правового положения высших должностных лиц местного самоуправления
- Наделение органов и высших должностных лиц местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Административно-правовые полномочия высших должностных лиц местного самоуправления в экономической сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция РФ провозгласила местное самоуправление как новый для отечественной истории вид публичного управления. Появились новые система управления, структура органов местного управления, вид публичной службы — муниципальная служба, а также высшие должностные лица местного самоуправления. Поэтому главным вопросом оптимизации деятельности высших должностных лиц местного самоуправления является четкое определение их прав, обязанностей и ответственности, а также реформирование правоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.
Высшие должностные лица местного самоуправления возглавляют муниципальные образования, органы местного самоуправления и от их деятельности напрямую зависят благосостояние и защищенность населения. Следовательно, от того, насколько правильно по существу и точно по определению будут установлены полномочия тех или иных высших должностных лиц местного самоуправления, зависят эффективность, четкость и слаженность деятельности самого органа, управляемого данным лицом, а также определяется роль исследуемых должностных лиц в выполнении функций единой системы публичной власти, очерчиваются пределы, формы и методы его деятельности. Слабая правовая регламентация полномочий высших должностных лиц местного самоуправления, напротив, ведет к дублированию функций этих лиц и органов местного самоуправления, попыткам замены территориальных связей управлением через искусственно созданные структуры.
В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования административно-правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления с целью выявления тенденций развития данного института, определения
4 комплекса проблем административно-правового статуса данных лиц и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.
Особую актуальность данной теме придает также то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей административно-правовой статус высших должностных лиц местного самоуправления.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который действует с 1 января 2006 г., по-прежнему остается достаточно много спорных, неразрешенных вопросов в правовом регулировании административно-правового статуса главы муниципального образования. В частности это связано с переносом времени вступления в силу указанного Федерального закона на 1 января 2009 г. , притом, что уже большинство нормативно-правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований приведены в соответствие с ним. Нормативно-правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, определяющие особенности административно-правового статуса данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу и не всегда являются действенными. В результате нарушается стабильность положения высших должностных лиц местного самоуправления, снижается эффективность их практической деятельности.
Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает особую актуальность в современных условиях развития Российского государства и, в частности, местного самоуправления.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. №40, ст. 3822; 2009. №48,
ст. 5733.
2 См.: Федеральный закон от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2005. № 42, ст. 4216.
Степень разработанности темы. В юридической науке комплексного
исследования административно-правового статуса высших должностных лиц
местного самоуправления не проводилось, однако различные аспекты
анализируемой проблемы рассматриваются в работах отечественных и
зарубежных авторов по истории и теории государства и права, зарубежного и
отечественного конституционного права, административного права,
муниципального права, государственного управления и местного
самоуправления. В их числе можно отметить работы С.А. Авакьяна,
А.В. Агибалова, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, М. Гетманской, Н.И. Ерохина,
А.В. Колесникова, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, A.M. Кононова,
А.Н. Костюкова, Ю.П. Кузякина, В.В. Маклакова, Г. Райло, Б.В. Российского,
С.Г. Соловьева, А.Т. Тертышного, Е.С. Шугриной, СЕ. Чаянова,
послужившие источниками данного исследования.
Кроме того, на формирование теоретических положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды авторов, занимавшихся изучением общих вопросов организации местного самоуправления в Российской Федерации и внесших определенный вклад в разработку правовых основ статуса высших должностных лиц местного самоуправления. Среди них необходимо отметить работы А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Ю.Н. Мильшина, Л.А. Окунькова, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.З. Фейгина, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования — на основе общетеоретических положений юридической науки обобщить отечественный и зарубежный опыт; проанализировать существующую практику; осмыслить и обосновать основные теоретические положения административно-правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления; определить актуальные прикладные проблемы, касающиеся
статуса указанных должностных лиц; наметить возможные направления по разрешению рассматриваемых проблем.
Достижение указанной цели связано с решением следующих теоретических и научно-практических задач диссертационного исследования:
сравнительно-правовое исследование теоретических источников, норм Конституции РФ, федерального, регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование административно-правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления;
проведение комплексного анализа административно-правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;
раскрытие механизма взаимодействия государственной власти и высших должностных лиц местного самоуправления, в том числе в вопросах делегирования государственных полномочий;
характеристика проблемных аспектов административно-правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления и поиск возможных путей их решения;
рассмотрение административно-правовых полномочий высших должностных лиц в информационной и финансовых сферах;
выявление характерных черт и особенностей моделей организации местного самоуправления, а также определение места высших должностных лиц в современной системе органов местного самоуправления;
обоснование механизма ответственности высших должностных лиц местного самоуправления, в том числе административной ответственности;
определение перспектив развития, а также условий и основных направлений совершенствования административно-правового регулирования статуса высших должностных лиц местного самоуправления в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования административно-правового
7 статуса высших должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые нормы, закрепляющие административно-правовой статус высших должностных лиц местного самоуправления, а также научно-теоретические и практические вопросы, определяющие административно-правовой статус главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования.
Методологическую основу исследования составляют как
общенаучные, так и специальные правовые методы познания.
Общенаучными явились общелогические (анализ, синтез), сравнительный,
системный, исторический, междисциплинарный методы исследования. Среди
специальных использовались формально-юридический, метод анализа
философской и юридической литературы (документальный метод),
сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-
прогностический методы научного анализа.
Так, например, сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования деятельности высших должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, а также при сравнении статуса данных должностных лиц в различных субъектах и муниципальных образованиях; теоретико-прогностический метод — в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления.
Применение разного рода методологических подходов к изучению нормативных актов и правовой литературы способствовало решению поставленных в исследовании задач.
Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по теории и истории
8 государства и права, конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, а' таюке материалов по теории и практике организации местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах.
Эмпирической базой работы послужили положения Конституции РФ, нормативно-правовых актов федеральных органов, относящихся к различным отраслям российского права; законодательство субъектов РФ; правовые акты ряда муниципальных образований; постановления и определения Конституционного и Верховного судов РФ, посвященные вопросам правового обеспечения и реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых в российском муниципальном праве (после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») комплексное исследование правового статуса высших должностных лиц местного самоуправления на общетеоретическом уровне. Кроме того, в диссертации обобщены некоторые практические данные, проанализированы научные взгляды отдельных ученых по исследуемой теме. Настоящая работа направлена на решение теоретических и практических вопросов в обеспечении прав граждан на осуществление местного самоуправления. Диссертантом в развитие теоретических положений ряда ученых сформулировано и изложено свое видение существующих проблем статуса высших должностных лиц местного самоуправления.
В процессе написания работы был сформулирован ряд положений, содержащих научную новизну, выносимых на защиту:
1. В работе представлено следующее определение (понятие) высшего должностного лица местного самоуправления: высшее должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, занимающее муниципальную должность или должность, или высшую
9 должность муниципальной службы, устанавливаемую конституциями, уставами, законами субъектов РФ, наделенное собственными исполнительно-распорядительными полномочиями для непосредственного принятия решений по вопросам местного значения и (или) для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, в том числе и действующее вне этих органов, в отношении которого устанавливается ответственность перед государством в виде отрешении от должности.
Основным характерным признаком понятия «высшее должностное лицо местного самоуправления» является наличие собственных исполнительно-распорядительных полномочий для непосредственного принятия решений по вопросам местного значения и (или) для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления.
Приводится классификация высших должностных лиц местного самоуправления в зависимости от способа замещения высшей должности местного самоуправления:
а) высшее должностное лицо местного самоуправления, избираемое в
результате муниципальных выборов либо представительным органом
муниципального образования из своего состава — глава муниципального
образования;
б) высшее должностное лицо местного самоуправления, замещающее
должность по конкурсу (служащий по контракту), на срок полномочий,
определяемый уставом муниципального образования — глава
муниципальной администрации.
4. В целях введения дополнительных механизмов защиты публичных
прав и интересов граждан от незаконных актов глав муниципальных
образований предлагается закрепить институт временного приостановления в
судебном порядке действия правового акта главы муниципального
образования до рассмотрения судом вопроса о законности этого акта.
5. В целях эффективного регулирования взаимодействия органов
государственной власти и высших должностных лиц местного
самоуправления необходимо законодательно закрепить:
учет мнения высших должностных лиц местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы муниципальных образований;
право глав муниципального образования совместно с главой исполнительной власти субъекта РФ образовывать Совет глав муниципальных образований;
возможность создания на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.
В целях упорядочения практики избрания по конкурсу глав местной администрации необходимо, по нашему мнению, дополнить ч. 5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» абзацем следующего содержания: «Решения конкурсной комиссии принимаются простым большинством голосов от установленной численности членов конкурсной комиссии».
По мнению автора диссертационного исследования, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо внести дополнительные нормы:
а) определяющие содержание понятий «делегированные полномочия»,
«делегированные предметы ведения», «наделение полномочиями», «передача
полномочий», «передача предметов ведения»;
б) предусматривающие процедуру заключения соглашения между
органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными
лицами местного самоуправления о возможности и условиях наделения
последних отдельными государственными полномочиями, предшествующую изданию закона о таком наделении.
8. Часть 6.1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» дополнить п. 3 следующего содержания: «Закон субъекта
Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного
самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации,
переданными для осуществления органам государственной власти субъекта
Российской Федерации, также должен содержать положения...
3) поэтапный порядок мер, принимаемых при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, который включает в себя ревизию фактически осуществляемых органами местного самоуправления, но не переданных в установленном порядке государственных полномочий, установление объемов и сроков компенсации средств местных бюджетов, использованных на их финансирование, а также методическое обеспечение органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих, которые будут заниматься осуществлением переданных органам местного самоуправления государственных полномочий субъекта Российской Федерации».
9. Автор считает необходимым законодательно закрепить право на
формирование программ информационного обеспечения на основе
выявления и обобщения информационных потребностей пользователей
информации, которые должны содержать прогнозируемые долгосрочные,
среднесрочные, краткосрочные и оперативные требования к содержанию,
виду, объему, источникам, регламенту и порядку предоставления
необходимой пользователям информации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость данного диссертационного исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку одной из важных и пока
12 недостаточно изученных тем правовой науки муниципального права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут быть положены в основу дальнейших исследований в сфере местного самоуправления, способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции местного самоуправления. Разработанные рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, ее субъектов, так и на уровне муниципальных образований и учтены в процессе дальнейшего совершенствования практической деятельности глав муниципальных образований и глав администраций муниципальных образований. Положения и выводы диссертации также могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курсов конституционного (государственного) права Российской Федерации, истории государства и права и муниципального права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права.
Кроме того, они изложены в подготовленных автором и опубликованных научных статьях, а также в докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях; апробированы в практической деятельности муниципального образования Татищевского района Саратовской области, в частности при разработке Устава Татищевского муниципального района Саратовской области от 22 декабря 1996 г., при внесении в него изменений в 2006 г., а также в процессе реализации деятельности органов местного самоуправления Татищевского муниципального района Саратовской области.
Одно из предложений автора получило поддержку в Саратовской областной Думе: была внесена законодательная инициатива в Государственную Думу Федерального Собрания РФ от имени Саратовской областной Думы об изменении ч.5 ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структура и объем работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили его структуру. Работы состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
Понятие и виды высших должностных лиц местного самоуправления
В отечественном административном и муниципальном праве понятие «должностное лицо» сформировалось в условиях кардинальных изменений политического курса государства и законодательства. В советской юридической литературе Ц.А. Ямпольская впервые высказала мнение, согласно которому «должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов» . Однако предложенное определение вызывало споры в научных кругах. Например, Ю.А. Петров считал, что «...юридически значимые действия в определенном смысле осуществляют все государственные и общественные служащие. Само по себе выполнение трудовых функций техническими исполнителями не может не вызвать тех или иных правовых последствий. Так, невыполнение задания в установленный срок или недоброкачественное выполнение задания порождает ответственность перед руководителем.
С другой стороны, образцовое исполнение обязанностей техническим исполнителем, как правило, влечет его поощрение в юридически установленном порядке. Поэтому признак «право на совершение юридически значимых действий» неточно выражает социальное содержание тех прав, о которых идет речь в определении Ц.А. ЯмпольскоюГ. Согласно вышеприведенному мнению к должностным лицам предлагалось относить всех служащих, в той или иной мере осуществляющих управление как людьми, так и вещами. Таким образом, по ее мнению, к должностным лицам могут быть отнесены не только руководители и специалисты, но и отдельные технические исполнители (кладовщик, сторож).
Данная точка зрения неоднократно справедливо критиковалась в советской юридической литературе. А.Т. Усольцев считал, что тот, кто управляет только вещами, непосредственно отвечает лишь за собственные технические операции, но не за деятельность других лиц. Если же понимать управление вещами как совершение юридически значимых действий по изменению правового статуса материальных объектов, то данная категория полностью описывается в определении Ц.А. Ямпольской. Поэтому следует признать, что должностное лицо может иметь и чаще всего имеет полномочия по управлению вещами, однако определяющим фактором это быть не может .
Помимо изложенных определений, должностными лицами, по мнению И.Н. Пахомова, являлись все государственные служащие — носители государственно-властных полномочий . А.Т. Усольцев выделял две категории государственных служащих: должностные лица и обслуживающий персонал и подчеркивал, что в данном случае деление проводится на основе материального, а не правового признака, и что в рамках предложенной классификации служащие различаются в зависимости как раз таки от их роли в осуществлении функций по реализации компетенции соответствующих органов аппарата государственного управления3.
Возникновение в нашей стране нового вида публичного управления — местного самоуправления — привнесло в конституционное и административное законодательство существенные дополнения. Появилась новая система управления, структура органов местного управления, новый вид публичной службы — муниципальная служба, а также должностные лица местного самоуправления.
Рассматривая проблемы правового статуса должностного лица, СЕ. Чаннов дает следующее определение исследуемому понятию: должностное лицо — это служащий, занимающий свою должность в органе управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющий организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенный специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающимися в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия, и несущий в связи с этим повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данная формулировка представляется автором универсальной, поскольку отражает характерные признаки должностного лица органов государственного и муниципального управления .
Авторский коллектив ученых Саратовской государственной академии права считает бесспорным и общим для всех отраслей права элементом характеристики понятия должностного лица наличие у него организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных полномочий2.
В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд факторов. Так, К.П. Засов, анализируя общие подходы к понятию «должностное лицо», отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к данному понятию, компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут1.
Однако в современном законодательстве все-таки установилось определение должностного лица. Так, в Уголовном кодексе РФ (далее — УК РФ) в примечании к ст. 285 под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". В свою очередь, в Кодексе об административных правонарушениях РФ в примечании к ст. 2.4 под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 13.25, 14.24, 15.17-15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29-15.31, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 настоящего Кодекса, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена конкурсной, аукционной, котировочной или единой комиссии, созданной государственным или муниципальным заказчиком, уполномоченным органом, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.29—7.32 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное .
Генезис правового положения высших должностных лиц местного самоуправления
Правовой статус главы муниципального образования имеет свое нормативное выражение как на федеральном, так на региональном и муниципальном уровнях. Исследование правовых основ статуса данного должностного лица на уровне федерального законодательства объективно предполагает изучение регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов в плане определения места главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
В действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» правовой статус главы муниципального образования изложен очень кратко. Законы субъектов РФ, а тем более уставы муниципальных образований должны определять место и роль данного должностного лица достаточно подробно, причем в разных субъектах и муниципальных образованиях они не одинаковы.
В целом система местного самоуправления в России характеризуется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Как уже о тмечалоісь;-вГэтби" системе выделяются три основных элемента: глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти нашей страны разделены на самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные. Зачатки принципа разделения властей появились еще в античных республиках, когда люди осознали, что коллективное управление не эффективно, а единоличное таит в себе угрозу для демократии.
Таким образом, принцип разделения властей направлен на ограничение власти, препятствование ее концентрации в одних руках, взаимное сдерживание и уравновешивание для достижения максимальной эффективности государственной власти. Но зададимся вопросом: насколько оправдано применение этого принципа в отношении органов местного самоуправления?
В Федеральном законе № 131-ФЗ не говорится о необходимости использовать принцип разделения властей на муниципальном уровне. По этому поводу высказываются различные точки зрения.
Некоторые авторы считают нецелесообразным применять принцип разделения властей на муниципальном уровне1. Е.Панина пишет: «...Разделение властей должно доходить только до уровня субъекта
Федерации. Дальше земство, которому будут свойственны и представительные, и исполнительные функции»1. Е.С. Шугрина отмечает, что «принцип разделения властей предусмотрен только по отношению к органам государственной власти. Введение механизмов сдержек и противовесов, необходимых на федеральном уровне, только усложнило бы, по ее мнению, работу органов местного самоуправления и затрудняло бы оперативное принятие любых, даже самых незначительных, решений»2.
Однако сторонников принципа разделения властей на муниципальном уровне не меньше, чем противников. Так, Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный считают, что при формировании структуры органов местного самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей при первичном положении представительного органа и подотчетности ему органа исполнительного3.
М.В. Демидов понимает принцип разделения властей на уровне местного самоуправления как разграничение полномочий между представительными и исполнительными властями или же как «разделение труда» между ними .
Попытаемся оценить противоречивость взглядов. Да, действительно, выделить три ветви власти на местном уровне в чистом виде просто невозможно. Взаимоотношения органов местного самоуправления и судебной власти на местах несколько отличаются от взаимоотношений ветвей власти на федеральном уровне — ведь суды представляют собой органы государственной власти и не относятся к системе местного самоуправления.
Законодатель с учреждением в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ в качестве обязательных представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) пытается на местном уровне установить принцип разделения властей. Однако возникает закономерный вопрос: а можно ли установить принцип разделения властей в рамках одной власти? Дело в том, что в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление уже признается одной из форм власти.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя, но следует также отметить, что на эффективность организации муниципальной власти вряд ли может повлиять рациональное разграничение ее функций между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами.
Конечно, такая степень организационного разделения, которая присуща государственной власти, на муниципальном уровне нецелесообразна. Система органов местного самоуправления должна быть устроена более компактно, функции ее органов — более тесно переплетены, тем более, что задачи, стоящие перед местным самоуправлением, по своему характеру конкретнее задач, стоящих перед государством. Но их распределение, препятствующее сосредоточению власти у одного органа и обеспечивающее эффективность управления, необходимо. Б.Н. Топорнин справедливо отмечает, что в местном самоуправлении нецелесообразно применение принципа разделения властей, хотя здесь допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма .
Наделение органов и высших должностных лиц местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
В конституционном праве делегирование полномочий используется в сфере взаимоотношений исполнительных органов государственной власти. Конституция РФ в ч. 2 и 3 ст.78 предусматривает возможность взаимной передачи части полномочий по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Здесь делегирование полномочий определяется как «основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением ».
В муниципальном праве термин «делегирование полномочий» нашел широкое применение при толковании ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусматривающей наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Большинство ученых-правоведов отождествляют понятия «наделение государственными полномочиями» и «делегирование государственных полномочий», употребляя их как синонимы.
Другая группа авторов при толковании ч.2 ст. 132 Конституции РФ используют только термины «наделение» и «передача», относя понятие «делегирование» к сфере перераспределения полномочий исключительно между государственными органами исполнительной власти1.
Многие ученые полагают, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться в форме делегирования и передачи, причем под делегированием понимают предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единожды, на определенный срок или бессрочно, а под передачей — способ урегулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления .
Однако при таком толковании термина «передача» теряется смысл понятия «государственные полномочия», поскольку после принятия соответствующего закона эти полномочия будут включены в сферу компетенции местного самоуправления. Оно (толкование) либо не корректно, либо вообще не может быть употреблено в контексте государственных полномочий органов местного самоуправления.
Существует мнение, что в научной лексике было бы уместнее обозначать это явление термином «инкорпорация» (включение в свой состав, присоединение). Предлагается следующее определение понятия инкорпорированных государственных полномочий: это полномочия, исключенные из компетенции государственных органов в соответствии с действующим законодательством и переданные в компетенцию органов местного самоуправления .
Данные полномочия являются, прежде всего, способом объективации государственных функций, а уже потом полномочиями их конкретных носителей. Можно передать государственные полномочия органам местного самоуправления, общественным организациям либо иным субъектам права, но нельзя вывести их таким способом из сферы государственных интересов и - режима-функционирования государственных органов. И хотя формально после того, как государственные полномочия инкорпорированы в компетенцию органов местного самоуправления и государственные органы уже не могут осуществлять управленческую деятельность в этой сфере, сам режим реализации таких полномочий не может в целом отличаться от режима осуществления полномочий государственных органов при отправлении однородных функций.
Таким образом, речь идет о таком способе включения государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления, при котором не требуется специального механизма передачи: федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления. В этой связи уместно заметить, что в России передача большинства соответствующих, государственных полномочий органам местного самоуправления произошла «де-факто», как результат замены системы местных государственных органов в лице городских, районных, районных в городах, сельских и поселковых Советов народных депутатов и их исполкомов на соответствующие органы местного самоуправления, без передачи каких-либо материальных и финансовых средств, необходимых на их осуществление. Но если высшие должностные лица и органы местного самоуправления изначально возникают с «отдельными государственными полномочиями», реализация которых подконтрольна государству, то это, скорее, местные органы государственной власти.
В данном случае передачу государственных полномочий в ведение муниципальных образований следует отличать от делегирования этих полномочий государственными органами высшим должностным лицам местного самоуправления и муниципальным органам власти: если в первом случае происходит расширение перечня вопросов ведения муниципального — образования—на постоянной и безусловной основе (как правило, путем принятия закона субъекта РФ об отнесении вопроса, находившегося в ведении его органов, к вопросам местного значения), то во втором случае расширяется лишь компетенция отдельных муниципальных органов и высших должностных лиц местного самоуправления. При делегировании государственных полномочий делегированный вопрос передается в ведение муниципальному органу на временной основе, с условиями сохранения установленного государством порядка его разрешения и контроля со стороны государства.
Следует заметить, что в п. 4 ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления употребляется термин «делегирование полномочий». Процесс делегирования полномочий в трактовке Европейской хартии местного самоуправления рассматривается как процесс, при котором возможно согласование решений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Не случайно хартия устанавливает, ч что при делегировании таких полномочий должны соблюдаться, насколько это возможно, условия, необходимые органам местного самоуправления для адаптации этих полномочий к местным условиям.
В Конституции РФ употребляется термин «наделение государственными полномочиями», в связи с чем трактовка конституционной формулы, на наш взгляд, лежит несколько в иной плоскости. В норме ч. 2 ст. 132 Конституции РФ заложено, скорее, императивное начало относительно порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, получившее развитие в федеральном законодательстве. В контексте данной нормы Конституции РФ возможность наделения законом отдельными государственными полномочиями воспринимается как альтернатива возможности оформления этой процедуры договором или соглашением между органами государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003- г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также установил, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Федерации, исключив возможность наделения иными нормативными правовыми актами.
Административно-правовые полномочия высших должностных лиц местного самоуправления в экономической сфере
Закрепленные в Конституции России принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получили дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно было обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия.
Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования является функцией, направленной на формирование долго- и среднесрочной политики развития муниципального образования. На необходимость осуществления данной функции указывалось __ в Федеральном законе Л 995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, где устанавливались предметы ведения местного самоуправления, к которым среди прочих относились самостоятельное управление муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы, а также комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (пп. 2-А ст. 6). Глава 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» содержит 14 статей, среди них о местных бюджетах (ст. 35), о доходах и расходах местных бюджетов (ст. 36), об обеспечении минимальных местных бюджетов (ст. 37), о финансировании отдельных государственных полномочий (ст. 38) и местных налогах и сборах (ст. 39), о муниципальных внебюджетных фондах (ст. 41), об участии органов местного самоуправления в кредитных отношениях (ст. 42). Эти положения были развиты и в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» , где нормы базового федерального закона «превращались» в более развернутые главы о формировании и исполнении местных бюджетов, об участии органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях. Однако «остались» в стороне нормы о внебюджетных фондах, о финансировании передаваемых государственных полномочий, которым посвящен специальные законы субъектов РФ. Нормы о местных налогах и сборах получили развитие в виде отсылок к другим федеральным законам.
Раскрыть эти нормы, конкретизировать их — задача законодательства субъектов Федерации и, конечно же, уставов муниципальных образований. Важнейшими законами субъектов РФ, определяющими элементы компетенции органов местного самоуправления, стали статутные законы о местном самоуправлении субъектов Федерации. Их подготовка и принятие начались задолго до того, как был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исходя из Конституции РФ и своих конституций, многие субъекты Федерации издали свои законы, регулировавшие экономические отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления. К сожалению, вряд ли можно считать приемлемыми все закрепленные в тот период варианты функционирования местного самоуправления. Так, законодательными актами ряда субъектов Федерации местные бюджеты определялись как составная часть единой бюджетной системы (финансовых ресурсов) субъекта Федерации, управление которой осуществляют органы государственной власти субъекта Федерации ] (Иркутская, Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Пермская области). В Новгородской области предусматривалось формирование доходов бюджета области наряду с другими источниками за счет местных налогов, устанавливаемых органами местного самоуправления. В Оренбургской области право устанавливать местные налоги и сборы предусмотрено только для органов местного самоуправления районов и городов областного подчинения.
Некоторые из законов субъектов РФ по сути лишь повторяют то, что сказано о вопросах местного значения в Конституции РФ (Устав Курганской области). В уставах Ленинградской и Пермской областей — и того менее. И уж совсем выхолощен смысл рассматриваемого понятия в Уставе Новгородской области: «...Компетенция органов местного самоуправления предполагает их достаточную административную независимость, наделение необходимыми для реализации своих прав полномочиями». Эта формула малосодержательна, поскольку не дает никакого представления о мере независимости, определение которой составляет суть правового регулирования. Кроме того, непонятно, что значит «наделение для реализации прав полномочиями»? Права и есть составная часть полномочий. Наделять правами для реализации прав?
Предпочтительнее иная, более обстоятельная характеристика вопросов - местного значения, данная в уставах Иркутской, Свердловской, Тамбовской областей и Ставропольского края. Так, в Уставе Ставропольского края главное внимание уделяется именно тем вопросам местного значения, которые относятся к финансово-экономической сфере (органы местного самоуправления вправе создавать финансово-кредитные учреждения, регулировать цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, решать вопросы использования местных природных ресурсов и др.)- Причем речь идет не столько о круге вопросов как таковых, сколько о совокупности конкретных полномочий, признанных достаточно важными для того, чтобы закрепить их в главном правовом документе края, области.
Объем дел, которыми призваны заниматься органы местного самоуправления согласно уставам Свердловской и Иркутской областей, весьма широк: здесь и комплексное социально-экономическое развитие территории, и рациональное использование земель местного сообщества, и жилищно-коммунальное хозяйство, и благоустройство территории, и охрана окружающей природной среды, и социальная поддержка населения, и многое другое. Разница лишь в том, что полномочия, связанные с решением финансово-экономических вопросов, в Уставе Иркутской области регулируются отдельными статьями, а в Уставе Свердловской области они изложены в статье о компетенции органов самоуправления, что представляется более логичным.
Опыт законотворчества субъектов РФ по закреплению финансово-экономических основ местного самоуправления, а также финансовых и экономических полномочий муниципальных органов доказывает, насколько разнообразными могут быть подходы к регламентации этого важнейшего политического института.
В целом за период реформ в Российской Федерации было принято большое количество нормативно-правовых актов, которые, к сожалению, представляют-собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к созданию эффективно работающего механизма решения вопросов местного значения. Однако этот первый опыт регулирования компетенции органов местного самоуправления чрезвычайно ценен не только с исторической точки зрения. Он сослужил полезную службу при подготовке Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показав не только как нужно, но и как не нужно регламентировать местное самоуправление, если придерживаться требований Конституции РФ.
Муниципальное образование каждого типа — поселение, муниципальный район, городской округ — решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.
