Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Управление государственной собственностью как административно-правовой институт 11
1. Понятие, функции и предмет административно-правового института управления государственной собственностью 11
2. Административно-правовой институт управления государственной собственностью в системе права 43
3. Структура административно-правового института управления государственной собственностью 65
4. Источники административно-правового института управления государственной собственностью 96
Глава II. Управление государственной собственностью как административно-процессуальная деятельность 110
1. Административно-правовой статус субъектов управления государственной собственностью 110
2. Понятие и виды административно-процессуальной деятельности в сфере управления государственной собственностью 138
3. Административные акты в сфере управления государственной собственностью: общие черты и классификация 176
Библиография
- Понятие, функции и предмет административно-правового института управления государственной собственностью
- Административно-правовой институт управления государственной собственностью в системе права
- Административно-правовой статус субъектов управления государственной собственностью
- Понятие и виды административно-процессуальной деятельности в сфере управления государственной собственностью
Введение к работе
Актуальность работы. Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Исторический опыт демонстрирует, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами (так называемая командно-административная система) и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела (концепция «государства - ночного сторожа»). Однако публичная собственность является непременным спутником любой государственности, а ее масштаб, в целом, отражает объем и характер возложенных на государство функций и задач.
Наличие государственного имущества с необходимостью требует управления им; при этом управление данным имуществом превращается в самостоятельное направление публичной деятельности, которое традиционно обеспечивается органами исполнительной власти. Статья 114 Конституции РФ прямо закрепила управление федеральной собственностью среди полномочий высшего исполнительного органа государственной власти. Управление региональным имуществом, как правило, относится к сфере компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ. Данные обстоятельства обусловливают определяющее значение именно отрасли административного права в регулировании соответствующих отношений.
Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствуют о развитии в рамках системы административного права института управления государственной собственностью. В связи с этим приобретают особую актуальность вопросы точного выявления предмета данного института, его структуры, источников, взаимодействия норм этого института с нормативными предписаниями других институтов административного права, а также с нормами других отраслей, прежде всего, - конституционного и гражданского права. Современные реалии требуют формирования эффективных административно-правовых механизмов осуществления права государственной собственности, обеспечивающих решение трех основных проблем: (1) установление системы субъектов управления государственным имуществом и наделение их необходимой компетенцией (полномочиями); (2) четкая регламентация процедурно-процессуальной формы (порядка) и юридических инструментов реализации правомочий собственника субъектами, управляющими государственным имуществом; (3) эффективное и гарантированное решение публичных задач и обеспечение публичных интересов при осуществлении права публичной собственности.
К сожалению, современная отечественная юридическая наука пока еще не предложила необходимых и достаточных правовых средств для решения трех вышеобозначенных проблем, и на законодательном уровне до настоящего времени не сложилось целостной концепции публично-правового регулирования сферы управления государственным имуществом.
Кроме того, необходимо теоретическое осмысление конкретных механизмов функционирования государственной собственности в современных социально-экономических условиях, а также совершенствование действующего законодательства в связи с проведением в России административной реформы. Как известно, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004г. №3141 определил управление государственным имуществом в качестве одной из основных функций федеральных органов исполнительной власти. Данная функция трактуется как осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Для осуществления этой функции, наряду с функцией по оказанию государственных услуг, предусмотрена специальная разновидность федеральных органов исполнительной власти - федеральные агентства. В том же направлении осуществляется административная реформа и на уровне субъектов РФ.
Думается, это лишь начало длинного пути совершенствования управления государственным имуществом, предполагающего в будущем процессуализацию данной деятельности и унификацию правовых форм ее осуществления, что требует принятия целого пакета законодательных актов. В итоге, управление государственной собственностью должно окончательно оформиться в качестве важной функции органов исполнительной власти, которая, хотя и обладает самостоятельностью, однако не может быть исключена из общего публично-правового режима функционирования исполнительной власти.
Основной целью диссертационной работы является комплексное теоретическое осмысление проблем управления государственной собственностью на основе достижений административно-правовой науки и теории административно-процессуальной деятельности. Реализация целей диссертационной работы предполагает также подготовку отдельных предложений по совершенствованию действующего законодательства об управлении государственным имуществом.
Степень научной разработанности темы. Среди монографических работ советского периода особо выделяется коллективное исследование, специально посвященное анализируемой теме, проведенное Ю.М. Козловым, В.А. Юсуповым, В.Д. Резвых, Н.И. Побежимовой2. За последние годы отдельные вопросы административно-правового регулирования в сфере управления государственной собственностью рассматривались в диссертационных исследованиях А.В. Дягилева, А.С. Матненко, в статьях Б.Б. Хангельдыева и ряда других авторов. Проблемы управления муниципальной собственностью освещались в диссертациях Т.П. Георгиевой, А.А. Шишкина, а конституционные основы управления государственной и муниципальной собственностью - в работах В.Я. Мустафина, А.А. Лепехина и некоторых других ученых. Существенный вклад в разработку рассматриваемой темы был внесен Э.В. Талапиной, монографическая работа которой носит межотраслевой характер3.
Тем не менее, можно утверждать, что целостная административно-правовая концепция управления публичным имуществом пока еще не сформировалась. В настоящей диссертации впервые комплексно исследуется управление государственной собственностью с точки зрения формирования соответствующего самостоятельного административно-правового института и специфической административно-процессуальной деятельности.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых в области административного права, процесса и науки социального управления (А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенев, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, В.Н. Петухов, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, А. Рождественский, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская), а также в области теории государства и права (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, Г. Еллинек, Ф.Ф. Кокошин, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, С.А. Муромцев, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, P.O. Халфина, Л.С. Явич).
При проведении исследования были использованы концепции, подходы и выводы, содержащиеся в работах по гражданскому праву, конституционному праву и междисциплинарных работах, посвященных общим вопросам публичной собственности и участию государства в имущественных отношениях (М.М. Агарков, В.К. Андреев, О.Г. Барткова, B.C. Белых, М.И. Брагинский, Э.Х. Браева, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, В.Г. Голубцов, Л.И. Дембо, В.А. Дозорцев, Н.Л. Дювернуа, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, А.В. Карасе, СМ. Корнеев, К.П. Кряжевских, В.Д. Мазаев, Д.В. Петров, Э.Г. Полонский, Д.В. Пятков, А.А. Собчак, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, А.К. Юрченко, В.Ф. Яковлев, B.C. Якушев), а также в работах хозяйственно-правовой направленности (З.М. Заменгоф, В.К. Мамутов, В.В. Лаптев).
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является система философских знаний, формулирующих основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни. Диссертант стремился использовать весь комплекс методов научного познания и опирался на фундаментальные положения теории систем, социального управления, общей теории государства и права. При решении поставленных задач были использованы формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод системно-структурного анализа. При изучении тенденций развития учения об управлении государственной собственностью и его законодательном закреплении применялся историко-правовой метод. Автором исследована правотворческая деятельность (на примере Государственной Думы РФ), практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов РФ по спорам в сфере управления государственной собственностью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения и механизм правового регулирования в сфере управления государственной собственностью. Предметом исследования выступают системообразующие признаки административно-правового института управления государственной собственностью, нормативные правовые акты, регламентирующие управление государственным имуществом, судебно-арбитражная практика в дан ной сфере, а также правовой статус субъектов управления и процесс управления государственной собственностью.
Научная новизна диссертационного исследования. На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение новизна исследования:
1. Управление государственной собственностью является самостоятельным административно-правовым институтом, системообразующими признаками которого выступают функции и предмет правового регулирования.
Содержательной (внешней) функцией правового института является осуществление права государственной собственности в публичных интересах - материальное обеспечение «неденежным» государственным имуществом публичных задач, функций и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Предмет правового института составляют обусловленные его функцией общественные отношения по осуществлению и обеспечению осуществления права государственной собственности в публичных интересах, складывающиеся в сфере реализации исполнительной власти, подчиненные административно-правовому режиму регулирования и имеющие организационно-имущественный характер.
Публично-правовое регулирование соответствующих отношений обусловлено природой государственной собственности и ее целевым назначением, в связи с чем Российская Федерации и субъекты РФ должны сохранять в собственности и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций по предметам ведения федерального и регионального значения.
Управление государственной собственностью как административно-правовой институт представляет собой относительно обособленную в рамках административного права совокупность правовых норм, которые дифференцированы и объединены в следующие ассоциации, приобретающие признаки суб-инститов: (1) основы управления государственной собственностью; (2) планирование управления государственной собственностью; (3) процедуры непосредственной реализации правомочий собственника государственного имущества; (4) учет и контроль за использованием государственного имущества.
Административно-правовой институт управления государственной собственностью входит в комплексный институт права государственной собственности, в пределах которого административно-правовые нормы активно взаимодействуют с конституционными, гражданскими, финансово-правовыми нормами, а также нормами иной отраслевой принадлежности.
Правовой институт управления государственной собственностью в рамках системы административного права относится к особенной части. Вместе с тем, рассматриваемый институт обладает определенной спецификой: многие его нормы взаимодействуют с большинством других институтов особенной части административного права (управление в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, внутренних дел и т.д.), проникают в другие институты особенной части ввиду того, что государственная собственность выступает материальной и экономической основой выполнения публичных функций государства и его органов. Следовательно, управление государственной собственностью всегда сопутствует и является составной частью управления в других сферах.
Субъектами управления государственной собственностью, по общему правилу, являются государственные органы исполнительной власти. Управление государственным имуществом составляет одну из основных функций органов государственной администрации и предполагает закрепление в составе их компетенции конкретных материальных и процессуальных полномочий (прав и обязанностей), необходимых для осуществления права государственной собственности в публичных интересах.
Следует исключить, как не соответствующую принципу разделения властей, возможность непосредственной реализации правомочий собственника представительными (законодательными) органами, поскольку такие действия являются правоприменительными и составляют прерогативу исполнительной власти. Напротив, издание плановых актов об управлении государственной собственностью целесообразно возложить на представительные органы власти.
7. Управление государственной собственностью как административно- процессуальная (правоприменительная) деятельность представляет собой осуществление в установленном порядке компетентными органами государственной администрации правомочий собственника в отношении государственного имущества в публичных интересах путем издания актов планирования и административных актов индивидуального характера. В тех случаях, когда Российская Федерация или субъекты РФ являются собственниками имущества организаций (государственных унитарных предприятий и учреждений) либо участниками организаций (хозяйственных обществ и товариществ и некоторых других), управление государственной собственно стью охватывает управление не только имуществом (вещами), но и указанными выше юридическими лицами как коллективными субъектами административного права.
В работе обосновывается перспектива формирования единого процесса управления государственной собственностью в целях,материального (имущественного) обеспечения публичных функций государства. Данный процесс, который по своему охвату выходит за рамки осуществления права государственной собственности, должен состоять из следующих основных стадий: (1) прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ, выявление и закрепление публичных функций (интересов), которые должны быть обеспечены «неденежным» государственным имуществом; (2) планирование управления едиными фондами федерального и регионального имущества на определенный период времени; (3) непосредственное осуществление правомочий собственника путем издания индивидуальных административных актов и их исполнения; (4) контроль за управлением и осуществлением правомочий собственника в публичных интересах.
8. Индивидуальный административный акт служит важнейшим средством-(инструментом) осуществления правомочий собственника и выступает: (1) либо достаточным юридическим фактом, влекущим имущественные последствия, (2) либо необходимым элементом сложного юридического состава, наряду с гражданско-правовой сделкой. Издание индивидуального административного акта происходит в рамках общего публично-правового режима функционирования исполнительной власти и является реализацией органами государственной администрации возложенной на них функции по управлению государственным имуществом.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Полученные в результате проведенного исследования данные могут быть использованы,при подготовке учебно-методических материалов по курсу «Административное право», специальным курсам в системе высших и средних специальных юридических учебных заведений, а также при подготовке научно-практического комментария к законодательству об управлении государственной собственностью. Сформулированные в процессе исследования предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы при подготовке изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, разработке новых законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам управления государственным имуществом.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии (УрГЮА). Основные положения работы внедрены в учебный процесс в рамках лекционного курса «Административно-правовые основы управления публичной собственностью» финансово-правовой специализации Института права и предпринимательства УрГЮА. Результаты диссертационного исследования, был и также использованы при разработке Закона Свердловской области «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» от 14.06.2005 г. № 52-03. Научные положения, содержащиеся в диссертации, обсуждались при участии автора в работе научно-практических конференций и нашли отражение в публикациях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, подразделенных на семь параграфов, и библиографии. Структура работы обусловлена целью исследования.
Понятие, функции и предмет административно-правового института управления государственной собственностью
1. Системообразующие признаки правового института управления государственной собственностью. Административное право регулирует широкую сферу общественных отношений, что предполагает систематизацию административно-правовых норм в различные институты4. Правовой институт занимает особое место в системе права, является основой отрасли права и «представляет собой первичную правовую общность»5.
В юридической литературе приводится достаточно много определений правового института, по разному характеризующих единую суть данного явления. Традиционно под правовым институтом понимается «сравнительно небольшая,, устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений»6. Другие авторы подчеркивают, что институт - это основанная на законе совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенное, обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение (типизированное отношение), а также связанные с ним производные отношения7.
Выделяются материальный и юридический признаки, позволяющие говорить о наличии правового института. Материальным признаком правового института является наличие относительно самостоятельного по своему содержанию и последствиям общественного отношения. Юридический признак предполагает закрепление общественного отношения в нормах права различного уровня8. Иными словами, первый признак касается предмета регулирования, а второй - самой правовой материи9.
Таким образом, основу для выделения правового института, в нашем случае - института управления государственной собственностью, необходимо искать в относительно обособленном предмете правового регулирования. Ведущая роль предмета регулирования как системообразующего признака отрасли права признается не всеми учеными. Наряду с предметом регулирования в качестве таких признаков называются метод правового регулирования, юридический режим правового регулирования, сочетание предмета и метода регулирования, функциональный признак и т.д.10. Формирование правовых институтов подобными дискуссиями, как правило, не сопровождается, поскольку правовое регулирование в рамках института осуществляется общеотраслевым методом (в рамках общеотраслевого режима), и институт вырастает на основе определенной разновидности общественных отношений, то есть по предметному признаку11. При этом предмету каждого административно-правового института, по мнению А.П. Коренева, соответствует определенная сфера или отрасль управления 12.
Вместе с тем, правовой институт должен обладать полнотой правового регулирования и может включать в себя дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и иные нормы права, которые в комплексе содержат все аспекты правового регулирования соответствующей группы общественных отношений, вследствие чего правовой институт является уникальным, выполняет только ему присущие функции и не дублируется иными компонентами системы права13. Иными словами, предметный критерий для обособления правового института, необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с функциональным, поскольку изначально именно уникальная, собственная функция правового института позволяет строго очертить круг соответствующих ей отношений, объединить правовые нормы, задействованные в выполнении функции правового института и исключить отношения и нормы иной предметно-функциональной принадлежности. В этой связи И.Л. Бачило делает совершенно обоснованный вывод о том, что институт права регулирует наиболее устойчивые и функционально однородные отношения14.
2. Функции правового института управления государственной собственностью. Активная роль права выражается в его функциях, то есть направлениях правового воздействия, выражающих роль права в организации (упорядочении) общественных отношений15. В литературе функции права, как правило, рассматриваются в двух аспектах, и с учетом этого выделяются социально-политические и специально-юридические функции права16. Первые выступают к. праву как внешние и сводятся к функциям государства (политическая, социальная, экономическая, экологическая и т.п.), а вторые - как внутренние (прикладные) и рассматриваются в рамках самого права (регулятивная и охранительная).
2.1. Организация правовой материи осуществляется исходя из внешних, содержательных функций права (функций государства), поскольку именно они выражают социальную ценность права и способны группировать позитивные нормы, объединенные определенной социальной задачей, стоящей перед государством. Сказанное позволяет выявить у каждого относительно самостоятельного правового образования его функцию, которая заключает в себе социальную ценность, магистральную, системообразующую идею и желаемый для государства результат правового регулирования.
По нашему мнению, искомая внешняя (содержательная) функция правового института управления государственной собственностью заключается в материальном обеспечении неденежным государственным имуществом публичных задач, функций и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам ведения федерального и регионального значения. Данный вывод основывается на следующем.
Административно-правовой институт управления государственной собственностью в системе права
Взаимосвязях с другими подразделениями правовой системы правовой институт представляет собой системно-целостное, нерасчленяемое образование, единую правовую общность". Такие взаимосвязи правового института развиваются в двух направлениях: во-первых, с другими отраслями российского права и составляющими их институтами (межотраслевое взаимодействие), и, во-вторых, с внутриотраслевыми образованиями в рамках административного права (внутриотраслевое взаимодействие).
1. Взаимодействие с другими отраслями российского права (комплексный правовой институт государственной собственности). Тесное взаимодействие отдельных групп нормативных предписаний определенной отрасли с нормами других отраслей нередко приводит к формированию комплексных меж- отраслевых образований, что является проявлением удвоения структуры права100. И действительно, обоснование в пользу выделения самостоятельного административно-правового института управления государственной собственностью, в первую очередь, наталкиваются на необходимость его соотнесения с уже сложившимся институтом права государственной собственности, который достаточно подробно исследовался как в советский период101, так и в последние годы102.
Управление государственной собственностью в научной литературе, как правило, освещается не в рамках одноименного административно-правового института, а с позиции правового института государственной собственности в целом, которому придается комплексный (межотраслевой) характер103. При этом управление государственным имуществом рассматривается в качестве административно-правового аспекта комплексного межотраслевого института государственной собственности.
Вопросы существования (формирования) самостоятельного правового института управления государственной собственностью, его предмета, структуры, места в системе права поднимаются лишь в единичных исследованиях. Так, А.В. Матненко в своем диссертационной работе защищает положение о том, что «совокупность норм, регулирующих управление государственной собственностью субъекта РФ, образует собой административно-правовой институт»104. Б.Б. Хан-гельдыев говорит об «институте управления федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ в административном праве»105. Другие ученые лишь в общем плане обращают внимание на существование института управления государственной собственностью и необходимость его разграничения со смежными гражданско-правовыми нормами106.
Представляется, проблема соотношения указанных выше правовых образований может быть разрешена следующим образом. Комплексный институт права государственной собственности, регулируя соответствующие отношения наиболее полным образом, включает нормы различной отраслевой принадлежности. Безусловно, к данной группе норм должны быть отнесены и административно-правовые нормы, регламентирующие управление государственным имуществом. Вместе с тем, комплексный межотраслевой институт не относятся к первичной структуре права, а характеризуют удвоение структуры права и предполагают возможность разделения входящих в него норм по отдельным отраслям. При наличии необходимых системообразующих факторов такие группы норм вполне могут образовывать самостоятельные правовые институты отраслевого порядка. Вопрос о наличии института управления государственной собственностью, таким образом, должен разрешаться на отраслевом уровне. Выделение данного административно-правового института не препятствует его вхождению в рамках вторичной структуры права в более крупное межотраслевое комплексное образование - институт права государственной собственности.
Предложенный подход позволяет вполне адекватно разрешить проблему соотношения и взаимодействия административно-правового института управления государственной собственностью с нормами и образованиями гражданско-правовой, конституционно-правовой и иной отраслевой принадлежности, в той или иной степени регулирующими отношения государственной собственности. Уровень такого взаимодействия настолько велик, что привел, как это указывалось выше, к образованию комплексного правового института государственной собственности в порядке удвоения системы права.
Взаимодействие с конституционно-правовыми нормами. В литературе отмечается укрепление позиции о первенстве конституционного права в правовом оформлении экономических отношений собственности107, подчеркивается ведущая, стержневая роль конституционно-правовых норм в рамках межотраслевого института права собственности108. В отношении частной формы собственности конституционное право, в первую очередь, выполняет закрепительную и охранительную функции, рассматривает частную собственность в аспекте прав и свобод человека и гражданина, устанавливает конституционный принцип признания и защиты частной собственности (ч.2 ст.8, ст.ст.35, 36 Конституции РФ). В отношении публичной собственности конституционное право имеет (или, по крайней мере, должно иметь) несравнимо большее значение. Помимо признания государственной формы собственности и гарантий ее защиты, здесь должна закладываться модель правового регулирования соответствующих отношений, устанавливаться цели (публичные интересы) существования публичной собственности, в общем виде намечаться порядок реализации правомочий собственника.
Напомним, что Конституция РФ признает и защищает государственную форму собственности, наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8), федеральную государственную собственность и управление ею относит к предметам федерального ведения (п.«д» ст.71), разграничение государственной собственности причисляет к совместному ведению РФ и ее субъектов (подп.«г» п.1 CT.72), уполномочивает Правительство РФ на управление федеральной собственностью (подп.«г» п.1 СТ.114). Между тем, как отмечает В.Д. Мазаев, в Конституции России не были обозначены основные цели существования публичной собственности, ее роль в социальном демократическом государстве с рыночной экономикой, не установлены основные субъекты, объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления и ориентиры эффективности ее использования109.
Административно-правовой статус субъектов управления государственной собственностью
В современной литературе, посвященной управлению государственной собственностью, данный вопрос также затрагивается280. Надо заметить, что работы последних лет в этой части в большей степени связаны с изложением и анализом статутных актов о соответствующих органах исполнительной власти, что заметно снижает их актуальность. Проведенная административная реформа самым существенным образом видоизменила- систему органов управления федеральным имуществом. В субъектах РФ постепенно осуществляется региональная административная реформа. Данные обстоятельства требуют адекватного научного осмысления нововведений и их критического анализа.
Рассмотрение субъектов управления государственной собственностью должно производиться на основе существующей общей методологической базы, однако, по всей видимости, с учетом специфики соответствующих административно-правовых отношений, поскольку в них, помимо исполнительной власти, реализуются полномочия публичного собственника. Изучение субъектов именно в рамках второй главы диссертации позволит, как нам кажется, остановиться не только на статике отношений управления государственным имуществом, но и на их динамике, развитии, где административные органы выступают в качестве «активных центров» - субъектов административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности, реализующих свою компетенцию.
Вопрос о субъектах управления государственным имуществом является одним из центральных, поскольку публичный собственник является специфическим коллективным образованием - «союзом». Г.Еллинек писал: «...каждый союз нуждается в единой воле. Этой волей может быть только воля человеческих индивидов. Индивид, воля которого считается волею союза, должен быть рассматриваем - поскольку отношения касаются союза - как орудие воли союза, как орган союза»281. Рассмотрение субъектов управления государственной собственностью представляет собой изучение правового положения тех государственных (как правило, административных) органов, волеизъявление которых признается волеизъявлением самой Российской Федерации или субъектов РФ, направленным на реализацию правомочий собственника.
Детальное исследование данного вопроса с учетом выводов, сделанных в первой главе диссертации, позволяет сформулировать следующие основные положения, характеризующие субъектов управления публичным имуществом:
1) Полномочиями по управлению государственной собственностью обладают государственные органы исполнительной власти (далее - органы государственной администрации, административные органы). Этот вывод, казалось бы, очевиден, если управление государственным имуществом рассматривать в качестве реализации правомочий собственника, при том в аспекте административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности, поскольку именно административные органы разрешают индивидуальные дела на основе норм права и принимают соответствующие решения в отношении конкретных объектов государственной собственности.
Однако в литературе встречается и иная точка зрения. Так, А.В. Дягилев в своем диссертационном исследовании делает вывод о том, что полномочия Федерального Собрания РФ по управлению федеральным имуществом выражаются в законодательном закреплении норм, регулирующих управление объектами федеральной собственности282. Равным образом, в рамках управления собственностью автор рассматривает издание Президентом РФ нормативных актов в этой сфере, определение им структуры органов исполнительной власти, а также деятельность «президентских структур»283. Более того, по мнению А.В. Дягилева, определенные функции в сфере управления федеральным имуществом возлагаются и на органы судебной власти, поскольку «именно решения, постановления и определения арбитражных судов и судов общей юрисдикции нередко являются последней инстанцией в решении судьбы управления федеральной собственности»284. И.В. Ершова в своей докторской диссертации в систему органов управления государственным имуществом также включает Федеральное Собрание РФ и Президента РФ, подтверждая свои доводы аналогичными примерами. Сюда же автор относит и Счетную палату РФ, которая осуществляет финансовый контроль в рассматриваемой сфере285.
Изложенные мнения, по всей видимости, являются следствием уже рассмотренного нами ранее «широкого подхода» к пониманию управления, который позволяет включить в содержание данной категории и законодательное регулирование, и правосудие. Допущенная методологическая ошибка необоснованно расширяет систему субъектов управления государственным имуществом, размывает юридическое содержание управления, что наиболее отчетливо проявляется именно в русле административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности. Разве Федеральное Собрание РФ путем издания правовых норм или судебный орган при постановлении судебного решения осуществляет правомочия собственника? Однозначно ответ должен быть отрицательным. Законодательные органы нельзя причислить к субъектам управления и при проведении ими финансового контроля за использованием государственного имущества, поскольку в данном случае имеет место не реализация правомочий собственника, а конституционно-правовой, контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере управления публичной собственностью286.
Управление государственной собственностью относится к сфере исполнительной власти, а потому его субъектами могут быть исключительно административные органы (государственная администрация). Более того, следует добавить, что статус указанных органов в качестве субъектов управления проявляется только при реализации правомочий собственника, т.е. в рамках правоприменительной деятельности, но не при осуществлении иных функций (в частности, нормотворчества). Законодательные органы, в свою очередь, призваны нормативно регулировать, закладывать модель управления как будущей деятельности административных органов. Из этого важнейшего принципа имеются следующие исключения, которые вполне объяснимы спецификой отдельных отношений в рамках исследуемого правового института либо публично-правовым статусом некоторых субъектов: 1) законодательные органы вправе осуществлять планирование управления государственным имуществом, поскольку это не предполагает непосредственное осуществление полномочий собственника и является важнейшим этапом в определении направлений использования публичного имущества; 2) субъектами управления государственным имуществом могут выступать органы (должностные лица), которые не относятся к исполнительной ветви государственной власти, однако осуществляют отдельные правоприменительные полномочия в данной сфере (Президент РФ и некоторые др.).
Понятие и виды административно-процессуальной деятельности в сфере управления государственной собственностью
1. Понятие административно-процессуальной деятельности в сфере управления государственной собственностью. В отечественной правовой доктрине не сложилось единого подхода к пониманию административного процесса, административных процедур и административно-процессуального права354. Нередко исследование административного процесса ограничивается рассмотрением юрисдикционной, охранительной деятельности исполнительных органов власти («узкий подход»). Однако все больше утверждается концепция, в соответствии с которой под административным процессом понимается как охранительная, так и позитивная деятельность органов публичной администрации по реализации своей компетенции («широкий подход»).
Независимо от этого, категория административно-процессуальной (административно-процедурной) деятельности употребляется и признается абсолютным большинством ученых, и содержание данного понятия трактуется достаточно единообразно, не вызывая таких дискуссий, как административный процесс или административно-процессуальное право. По мнению Ю.М. Козлова, с фактической стороны деятельность по управлению тождественна процессуальной, любые управленческие действия являются процессуальными355. Д.Н. Бахрах делает вывод, что все виды административного процесса можно объединить единым названием - административно-процессуальная деятельность356. Таким образом, административно-процессуальная деятельность как система фактических дейст- вий органов исполнительной власти в пределах правоотношений объективно существует, независимо от того рассматривать ли такую деятельность в рамках административной процедуры, производства или процесса.
Административно-процессуальная деятельность не является единой по своему содержанию и подразделяется в административно-правовой науке на правотворческую и правоприменительную. Правоприменительная деятельность, в свою очередь, включает правонаделительную (оперативно-распорядительную) деятельность и юрисдикционную (правоохранительную) деятельность357.
В теории права под правоприменением понимают властную деятельность компетентных органов, направленную на реализацию норм права358; форму реализации права, результатом которой является вынесение управленческих решений (индивидуальных юридических предписаний от имени государства)359; властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел и в результате которой в ткань правовой системы включаются индивидуальные предписания360. По мнению А.С. Пиголкина, применение права необходимо там, где правоотношение, с учетом его сложности и важности с точки зрения решения задач, стоящих перед властью, может и должно быть создано лишь по решению органа, олицетворяющего государственную власть, или где правоотношение должно пройти контроль со стороны государства в лице его властных органов»361. По словам В.А. Юсупова, процесс применения права охватывает все направления деятельности исполнительно-распорядительных органов, которые активно вмешиваются в ход развития общественных отношений362.
Очевидно, что управление государственной собственностью (в подавляющей своей массе), как и другая позитивная деятельность органов исполнительной власти, представляет собой оперативно-исполнительную форму применения права с помощью индивидуальных актов363. В данном случае имеет место применение диспозиции нормы, а не ее санкции364. Использование введенного в научный оборот термина «правонаделительная деятельность» представляется равнозначным, однако нецелесообразным в данной ситуации, поскольку не в полной мере отражает содержание исследуемой категории. Управление государственной собственностью не всегда связано с наделением правами каких-либо субъектов, но всегда представляет собой распорядительную реализацию правомочий собственника. Лишь в рамках планирования управления государственным имуществом присутствуют отдельные вкрапления правотворчества; еще реже встречается охранительная деятельность (например, изъятие у учреждения используемого не по назначению имущества в результате проведенных контрольных мероприятий).
Управление государственной собственностью отвечает всем признакам административно-процессуальной (правоприменительной) деятельности: (1) это деятельность административных органов, обладающих властными полномочиями; (2) она направлена на применение диспозиций материальных норм; (3) осуществляется в процедурно-процессуальной форме, которая регламентируется административно-процессуальными (административно-процедурными) нормами; (4) реализуется в рамках административно-процессуальных (административно-процедурных) отношений; (5) представлена последовательно совершаемыми субъектами публичного права действиями и т.д.
С учетом изложенного, а также выводов, сформулированных в предыдущей главе диссертации, управление государственной собственностью необходимо определить в качестве деятельности (системы предписанных или дозволенных в строго ограниченных рамках действий) уполномоченных административных органов, которая направлена на осуществление в установленной процессуально-процедурной форме права государственной собственности в публичных интересах путем издания актов планирования и административных актов индивидуального характера. Помимо этого, административные органы осуществляют контрольную и учетную деятельность в сфере управления государственным имуществом, которая также носит административно-процессуальный характер и направлена на обеспечение осуществления права собственности в публичных интересах.
Из приведенного, казалось бы, очевидного определения следует чрезвычайно важный вывод. Право частной собственности реализуется путем использования субъективного права на основе частного (гражданского) законодательства, а право государственной собственности в особой форме -путем правоприменения на основе норм публичного (административного) законодательства. Материальные нормы, закрепляющие публичные интересы и цели использования государственного имущества, а также нормы, содержащие предписанные способы или ограничивающие установленными рамками дозволенные способы реализации правомочий собственника, носят общий характер и не способны выступить достаточным инструментом в механизме правового регулирования. Посредством правоприменения обеспечивается поднормативное регулирование - осуществляется индивидуализация конкретного объекта государственной собственности и соответствующего общественно значимого интереса в использовании государственного имущества.
2. Виды административно-процессуальной деятельности в сфере управления государственной собственностью. Управление государственным имуществом, несмотря на качественное единство, объединяет чрезвычайно разноплановую деятельность административных органов и предполагает дифференциацию соответствующих процедур. В связи с этим в правоприменительной практике уже давно и вполне определенно разграничивают различные производства; выражающие ту или иную специализацию правоприменительной деятельности . В литературе под «административным производством» понимается, как правило, нормативно урегулированный порядок совершения комплекса процессуальных действий, обеспечивающий рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.
