Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-правовые вопросы исследования процесса приватизации в России и проблема защиты публичных интересов 14
1 Процесс приватизации как объект правового регулирования 14
2 Метод правового регулирования приватизационного процесса 30
3 Понятие публичного интереса и механизма его реализации 35
Глава 2 Развитие законодательства о приватизации в контексте эволюции публичных интересов: отечественный и зарубежный опыт 46
1 История приватизации в России и эволюция публичных интересов 46
2 Административно-правовые механизмы приватизационного процесса в зарубежных странах 61
Глава 3 Механизмы реализации публичных интересов в приватизационном процессе на современном этапе 97
1 Разработка и утверждения программы приватизации 97
2 Принятие решения об условиях приватизации 105
3 Исполнение решения об условиях приватизации 118
4 Подведение итогов приватизации 171
Заключение 178
Список использованной литературы 187
- Процесс приватизации как объект правового регулирования
- Метод правового регулирования приватизационного процесса
- История приватизации в России и эволюция публичных интересов
- Разработка и утверждения программы приватизации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начавшаяся в восьмидесятые
годы прошлого века приватизация государственного и муниципального
имущества объективно проходила и проходит как одно из наиболее
значимых системно-институциональных преобразований по
разгосударствлению экономики нашей страны.
При передаче государственного имущества в частную собственность публичные интересы далеко не всегда реализовывались наилучшим образом, однако основная цель, ради достижения которой начиналась приватизация, достигнута. В короткий период времени созданы новые рыночные институты, возник класс частных предпринимателей, большая часть внутреннего валового продукта производится негосударственным сектором экономики, развивается рынок ценных бумаг. В современных условиях, когда связанные с приватизацией институциональные глобальные преобразования в экономике завершены, существовавшие в начале процесса разгосударствления публичные интересы перестали быть актуальными. Вместе с тем пока рано говорить о завершении приватизации: в государственной и муниципальной собственности все еще находится значительное количество имущественных объектов, не используемых для реализации публично-властных функций. Дальнейшая приватизация должна избавить государственные и муниципальные органы от выполнения несвойственных им функций и позволить направить аккумулированные в непрофильных активах материальные средства на решение стоящих перед органами власти задач.
Административно-правовые механизмы, действующие в процессе приватизации, должны способствовать реализации новых, актуальных на сегодняшний день интересов общества и государства. Необходимость совершенствования этих механизмов, повышения их транспарентности и коррупционной устойчивости обусловила актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы в научной литературе.
Практическая значимость вопросов приватизации для экономической сферы общественных отношений обусловливает наличие интереса к этой теме у ученых-экономистов, которые изучают приватизацию как экономически значимое явление (А.А. Алпатов, С.Я. Веселовский, В.А. Виноградов, В.И. Кошкин, А.Д. Радыгин, Э. Савас).
В юридической литературе подробно рассматривались некоторые
аспекты приватизации. Интерес представляют диссертационные
исследования гражданско-правовых аспектов приватизации
государственного и муниципального имущества, выполненные А.В. Богушевичем, В.М. Игнатовым, И.С. Петровым, Е.А. Тяпкиной, Е.К. Дубец и СВ. Новиковой. В рамках диссертационных работ И.А. Соколовой и Д.В. Скворцова были исследованы вопросы, связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением законодательства в сфере приватизации со стороны правоохранительных органов.
Общетеоретическое исследование методологии приватизационного процесса содержится в работе Н.М. Коршунова «Приватизационный процесс Российской Федерации. Методология правового регулирования»1.
Представляют интерес работы, связанные с отдельными правомочиями собственников предприятий, возникших в результате приватизации, а также вопросы признания недействительными совершенных в процессе приватизации сделок. В литературе подробно освещались общественные отношения в сфере приватизации отдельных видов имущества, в том числе приватизации земельных участков и объектов жилого фонда.
Несмотря на высокий интерес исследователей к теме приватизации и наличие большого количества работ, рассматривающих приватизацию в различных аспектах - как экономическое, правовое и социальное явление -некоторые вопросы и в настоящее время остаются недостаточно
1 Коршунов Н.М.Приватизационный процесс Российской Федерации: Методология правового регулирования. Дис. докт. юрид. наук: 12.00.03 -М., 1998-292 с.
исследованными. В частности, не получили необходимого освещения административно-правовые механизмы реализации публичных интересов в процессе приватизации. Едва ли не единственным значительным исследованием в этой сфере стала работа Б.В. Удова . В указанной работе было обосновано понятие приватизации как объекта административно-правового регулирования. В то же время, исследование Б.В. Удова не лишено ряда пробелов и недостатков, самым существенным из которых является отсутствие достаточной проработки процесса приватизации как единого управленческого процесса с характерными сменяющими друг друга в определенном порядке стадиями. Как следствие, Б.В. Удов в своей работе не использовал методологическую и теоретическую базу, разработанную в науке для анализа юридических процессов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование действующих в рамках приватизационного процесса административно-правовых механизмов реализации публичных интересов, выявление проблем нормативно-правового регулирования и юридической практики в этой области, а также разработка и теоретическое обоснование практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
разработать понятие приватизационного процесса как процесса управления отчуждением государственного и муниципального имущества в частную собственность;
проанализировать эволюцию публичных интересов в сфере приватизации с начала разгосударствления российской экономики и до настоящего времени;
2 Удов Б.В. Административно-правовое регулирование отношений приватизации в Российской Федерации Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14 -М., 2006-219 с.
выявить наиболее актуальные публичные интересы при проведении приватизации на современном этапе;
исследовать опыт зарубежных стран по реализации наиболее актуальных для России на современном этапе публичных интересов с целью совершенствования отечественных административно-правовых механизмов реализации публичных интересов;
раскрыть управление приватизацией как единый процесс, выделить его стадии и проанализировать действующие на каждой из этих стадий механизмы реализации публичных интересов;
разработать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования управления приватизацией в Российской Федерации;
проанализировать установленные законом способы приватизации государственного и муниципального имущества;
выявить способы приватизации, которые в большей степени позволяют добиться реализации публичных интересов, и обозначить способы приватизации, от использования которых следует отказаться;
предложить конкретные усовершенствования отдельных административно-правовых механизмов в приватизационном процессе;
Объект диссертационного исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе приватизационного процесса. В рамках данного исследования приватизационный процесс (процесс приватизации) понимается как организованная в определенном порядке деятельность органов власти, а также, в предусмотренных законодательством случаях — иных уполномоченных органами власти субъектов, по управлению
отчуждением государственного и муниципального имущества в собственность физических или юридических лиц.
В связи с тем, что на муниципальном уровне и уровне субъектов Российской Федерации указанные общественные отношения, в основном, строятся по тем же принципам, что и на федеральном уровне, в настоящей работе подробно рассматриваются общественные отношения, возникающие в сфере приватизации федерального имущества. К исследованию процесса приватизации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне ввиду ограниченности объема настоящей работы автор обращается лишь для иллюстрации отдельных тезисов.
Предмет диссертационного исследования. Предметом
диссертационного исследования являются правовые нормы, устанавливающие административно-правовые механизмы регулирования и управления приватизацией государственного и муниципального имущества в контексте реализации публичных интересов. При этом в качестве предмета исследования взяты исключительно те правовые нормы, которые регламентируют общественные отношения по управлению приватизацией, являющиеся объектом регулирования Федерального закона № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года (далее по тексту: «Закон о приватизации») и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.
Под административно-правовыми механизмами реализации публичных интересов понимаются системы правовых средств административно-правового характера, организованные в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения публичных интересов.
Таким образом, из предмета исследования исключены правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере приватизации земли и природных ресурсов, объектов государственного и муниципального жилищного фонда и др. Такое сужение предмета исследования обусловлено
3 ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ// "Собрание законодательства РФ", 28.01.2002, № 4, ст. 251
тем, что публичные интересы, ради достижения которых проводится отчуждение социально-значимых объектов, указанных в п. 2 ст. 3 Закона о приватизации, существенно отличаются от публичных интересов, реализуемых при приватизации иного государственного и муниципального имущества.
Также не являются предметом исследования гражданско-правовые способы защиты публичных интересов, в частности, установление сервитутов и обременении приватизируемого имущества в интересах общества и государства.
Методологическая основа исследования. В диссертационном
исследовании были использованы современные методы познания:
общенаучные (системный, формально-логический, структурно-
функциональный, сравнительный, исторический) частнонаучные (историко-правовой, метод сравнительного правоведения, формально-юридический метод) и другие. Их комплексное применение позволило проанализировать сущность приватизационного процесса и действие административно-правовых механизмов защиты публичных интересов в ходе приватизации.
Теоретическая основа работы. Теоретическую основу работы
составляют достижения отечественной теории права и отраслевых правовых
наук, а также представления ученых-правоведов зарубежных стран. Важное
теоретическое значение для положений и выводов настоящей диссертации
имели работы отечественных административистов: А.Б. Агапова,
А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, А.А. Демина,
Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, Н.М. Лавровой, В.И. Новоселова,
Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина,
Ю.А. Тихомирова, М.А. Штатиной, В.А. Юсупова и других.
Значительное влияние на исследование оказали работы специалистов в области общей теории права: С.С. Алексеева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова.
При освещении отдельных аспектов темы использовались работы специалистов отраслевых юридических наук: B.C. Белых, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, А.А. Гольцблата, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СИ. Комарицкого, О.М. Крапивина, СИ. Петрова, К.Ю. Ратникова, И.А. Соколовой, Е.А. Тяпкиной, В.В. Чубарова, A.M. Эрделевского и других, а также труды дореволюционных российских юристов: А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Е.В. Пасека, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича.
Весьма важную роль для положений и выводов настоящей диссертации сыграли труды зарубежных правоведов: Г. Брэбана, Ж. Веделя, П.М. Го дме (Франция), Р. Иеринга, Г. Кельзена, И. Рихтера, Г.Ф. Шупперта (Германия), Д. Галлигана (Великобритания), Д. де Норонья Гойос (Бразилия).
Эмпирическая основа работы. Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества, Постановления Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации»4, Постановления Правительства РФ от 14.02.2006 г.№ 87 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества»5, Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества»6, Постановления Правительства РФ об утверждении отдельных способов приватизации имущества и другие нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере приватизации.
При написании работы проанализированы материалы судебной практики, использованы разработанные Российским фондом федерального имущества методические указания по организации отдельных способов
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 34. ст. 3305
5 Собрание законодательства РФ, 20.02.2006, № 8, ст. 923
6 Собрание законодательства РФ", 30.12.2002, № 52 (2 ч.), ст. 522
приватизации и публикуемые РФФИ итоги продаж, отражающие практику применения этим учреждением приватизационного законодательства. В качестве элемента эмпирической основы исследования выступает также практический опыт автора по участию в приватизации государственного имущества.
Научная новизна работы. Диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правового регулирования правоотношений в сфере приватизации государственного и муниципального имущества и первым опытом рассмотрения правового регулирования этих отношений в контексте защиты публичных интересов.
В отличие от предыдущих работ, так или иначе связанных с приватизацией, объектом настоящего исследования является не сама приватизация, а процесс управления приватизацией государственного и муниципального имущества (управленческий приватизационный процесс). При таком новом концептуальном подходе в качестве цели приватизационного процесса рассматривается реализация публичных интересов. Данная цель достигается посредством устанавливаемых в этой сфере правовых механизмов, прежде всего механизмов административно-правового характера.
В работе впервые исследуется эволюция публичных интересов, в соответствии с которыми должна строиться деятельность по управлению приватизацией и анализируются публичные интересы в сфере приватизации, существующие на современном этапе.
Исходя из необходимости защиты текущих публичных интересов, автором даются рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования.
Элементом новизны являются результаты анализа опыта правового регулирования процесса управления приватизацией в зарубежных странах -Бразилии, Египте, Казахстане, Чили и Украине.
Положения, выносимые на защиту:
Приватизационный процесс (процесс приватизации) представляет собой разновидность управленческого процесса и состоит из четырех стадий: разработки и утверждения программы приватизации, принятия решения об условиях приватизации, исполнения решения об условиях приватизации, подведения итогов приватизации. Несмотря на то, что на стадии исполнения решения об условиях приватизации имущества присутствуют отдельные гражданско-правовые элементы, данное обстоятельство не отменяет в целом административно-правового характера приватизационного процесса.
По мере продвижения реформ по разгосударствлению экономики Российской Федерации происходила эволюция публичных интересов. Если в начале пути по разгосударствлению экономики основным публичным интересом, ради достижения которого проводилась приватизация, был безболезненный переход к новому экономическому строю, то на современном этапе, когда разгосударствление, в общем, состоялось, первостепенное значение приобретает проблема разумного управления государственным и муниципальным имуществом, а также обеспечения должных финансовых поступлений.
Предпродажная подготовка приватизируемого предприятия должна предусматривать не только его акционирование и оценку, но и, в случае необходимости, административно-правовой механизм по организации антикризисного управления и мер, направленных на привлечение частных инвестиций. В качестве такого механизма следует использовать концессионные соглашения, для чего необходимо распространить понятие объекта концессионных соглашений на государственные и муниципальные предприятия, предназначенные к приватизации.
В целях приватизации неликвидных активов, торги по продаже которых были признаны несостоявшимися ввиду отсутствия претендентов, необходимо использовать административно-правовой механизм размещения заказа на выполнение работ по поиску покупателя,
заинтересованного в приобретении неликвидных активов и оказание консультационных услуг в ходе предпродажной подготовки данных активов к повторным торгам.
Следует устранить существующие в законодательстве ограничения на применение такого способа приватизации как продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг.
Необходимо совершенствование механизмов финансового контроля над приватизацией, как со стороны Федерального Собрания, так и со стороны Счетной палаты РФ. Разработанный уполномоченными органами исполнительной власти прогнозный план (программа) приватизации должен утверждаться Федеральным Собранием вместе с принятием закона о бюджете, с применением используемых в бюджетном процессе процедур.
Следует оптимизировать процедуры приватизационного процесса в целях сокращения непрямых издержек инвесторов: установить ограничения на размер задатка и сократить предельный срок, в течение которого задаток может удерживаться до заключения приватизационной сделки, а также уменьшить непропорционально высокие неустойки. Данные меры позволят увеличить доходы от приватизации.
Актуальные на современном этапе развития российского общества публичные интересы обуславливают необходимость совершенствования административно-правовых механизмов приватизационного процесса таким образом, чтобы исключить применение таких неэффективных в их современном виде способов приватизации, как продажа имущества посредством публичного предложения, продажа имущества без объявления цены и продажа по результатам доверительного управления.
Теоретическая значимость. Теоретическая значимость работы состоит в выработке нового подхода к исследованию управления приватизацией, разработке понятия приватизационного процесса, его
объекта, субъектов и стадий. Предложенный подход позволяет рассмотреть совокупность всех управленческих отношений в сфере приватизации как единую систему управленческого приватизационного процесса.
Практическая значимость. Практическая значимость определяется направленностью исследования на совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере приватизации, в целях наиболее полной реализации актуальных публичных интересов. Выводы автора могут быть использованы в целях совершенствования административно-правовых механизмов приватизационного процесса и в правоприменительной практике, учитываться при подготовке учебных материалов и пособий, а также научных исследований по административному праву.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора. Результаты исследования активно применялись в практической деятельности автора в ходе работы по консультированию и представлению интересов претендентов на приобретение государственного и муниципального имущества.
Структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
(
Процесс приватизации как объект правового регулирования
Государственное имущество периодически отчуждалось в пользу частных лиц с момента разделения государственной и частной собственности, однако термин «приватизация» впервые появился в специальной литературе лишь в 1976 году. Термин был впервые использован американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Ризон Фоундейшн». Истоки понятия восходят к 1969 г., когда П. Друкером в книге «Век прерывания традиций» было употреблено слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их бывшим владельцам. В словаре «Webster» понятие «приватизация» впервые появилось в издании 1983 г. и интерпретировалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную»7."
В современном словаре «Merriam-Webster Online Dictionary» понятие приватизации применительно к бизнесу или производству толкуется как процесс изменения публичного собственника или контролирующего субъекта с публичного на частного8.
Действующий Закон о приватизации государственного и муниципального имущества определяет приватизацию как «возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц».
Как совершенно справедливо отмечает Е.А. Тяпкина9, процитированное определение допускает двоякое толкование термина «приватизация». Следует различать приватизацию как процесс и как правовой результат.
Приватизация как результат - изменение собственника имущества, находившегося ранее в государственной и муниципальной собственности. Это - результат исполнения решений органов власти и совершенных на их основе сделок, направленных на отчуждение государственного и муниципального имущества в частную собственность физических и юридических лиц.
Приватизация как процесс, по Е.А. Тяпкиной - это совокупность мероприятий административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит в частную собственность.
Более развернутое определение приватизационного процесса дает Н.М. Коршунов10. Он предлагает рассматривать приватизацию по модели процедурного типа, допускающей использование категорий процесса для анализа структурной перестройки отношений государственной и муниципальной собственности. Приватизация как объект правового регулирования рассматривается Н.М. Коршуновым как приватизационный процесс, т.е. регулируемая законом деятельность уполномоченных государственных органов и других лиц по передаче государственной и муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц.
Б.В. Удов модифицирует определение Н.М. Коршунова, и рассматривает приватизацию как процесс возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащего государству или муниципальным образованиям имущества и объектов интеллектуальной собственности в целях обеспечения публичных интересов11
Как видно, новацией Б.В. Удова является добавление к определению Н.М. Коршунова декларативной фразы про необходимость защиты публичных интересов при проведении приватизации и фразы про возможность приватизации объектов интеллектуальной собственности. Отметим, что действующий закон о приватизации не предусматривает возможности отчуждения интеллектуальной собственности в порядке приватизации. Речь в законе идет о приватизации государственного и муниципального имущества, но не имущественных прав. Включение в определение приватизационного процесса признака направленности на защиту публичных интересов на наш взгляд, является неоправданным. В самом деле, процесс передачи имущества от публичного субъекта к частному с формально-юридической точки зрения является приватизацией независимо от того, были ли реализованы в результате этого процесса публичные интересы. Кроме того, в понимании Н.М. Коршунова и Б.В. Удова покупатели приватизируемого имущества являются равноправными субъектами приватизации.
Метод правового регулирования приватизационного процесса
Исследователи правового регулирования приватизации сходятся во мнении, что правоотношения в сфере отчуждения государственного и муниципального регулируются посредством как частно-правовых, так и публичноправовых методов.24 Введенное в настоящей работе понятие приватизационного процесса - процесса управления приватизацией -позволяет выделить из всего комплекса приватизационных правоотношений отношения, регулирование которых осуществляется преимущественно посредством публично-правовых методов.
На протяжении всего приватизационного процесса действия органов государственной власти и Российского фонда федерального имущества, как специализированного государственного учреждения, уполномоченного действовать от имени государства в этой сфере, находятся в жестких рамках административного регулирования. Основными методами правового регулирования приватизационного процесса выступают метод субординации и властного приказа, а также метод предписания и регламентации. Любое действие субъектов административного права — публичных органов должно соответствовать строгим рамкам законодательства и принятым вышестоящим органом исполнительной власти решениям.
Большинство субъектов, вовлеченных в процесс управления приватизацией, находятся в отношениях субординации. Так Министерство экономического развития и торговли РФ подотчетно Правительству РФ,
Министерству в свою очередь подотчетно Росимущество, а Росимуществу подчинен РФФИ. Принимаемые на первых двух стадиях приватизационного процесса документы - Прогнозный план (Программа) приватизации и Решение об условиях приватизации носят обязательный характер для нижестоящих субъектов приватизационного процесса и могут быть рассмотрены в качестве властного приказа.
При осуществлении распорядительных полномочий субъекты осуществляющие управление в сфере приватизации не вправе действовать произвольно, их деятельность подчинена многочисленным регламентирующим нормам и осуществляется в рамках административно-правовых механизмов, существующих на каждой из стадий приватизационного процесса. Ни один из субъектов приватизационного процесса не вправе отклониться от предписанного регламентирующими нормами образа действий. В отличие от частных субъектов, занимающихся отчуждением имущества, субъекты приватизационного процесса не свободны в выборе способа приватизации, установлении начальных цен на приватизируемое имущество, выборе приватизируемого имущества и др.
Частные лица, вступающие в правоотношения с публичными субъектами приватизационного процесса на стадии исполнения решения об условиях приватизации в качестве претендентов на покупку имущества, становятся участниками приватизационного процесса лишь посредством безоговорочного согласия с предлагаемыми продавцом условиями приватизации. Даже в случае, когда на стадии исполнения решения об условиях приватизации проводятся приватизационные торги, они проводятся с некоторыми отличиями от торгов неприватизационных. Одним из отличий является то, что акцептуемые частным лицом условия участия в торгах установлены не произвольным решением продавца имущества, а обусловлены предыдущими стадиями приватизационного процесса и нормами административного права. Таким образом, регулирование действий продавца по установлению правил торгов осуществляется на основе императивного, а не диспозитивного метода. Практическое существенное отличие правового положения претендента на покупку приватизируемого имущества от участника «частных» торгов заключается в том, что акцептовавший условия приватизационных торгов претендент не вправе оспаривать какие-либо положения приватизационной сделки на основании пункта 2 статьи 428 ГК РФ, ввиду отсутствия у него возможности участвовать в определении таких условий.
Регулирование приватизационных правоотношений, возникающих на стадии исполнения решения об условиях приватизации, осуществляется с применением характерных для гражданского права методов, в частности, метода автономии и равенства субъектов - участников приватизационных торгов, а также автономии и равенства субъектов приватизационной сделки. Мы солидарны с Д.Н. Бахрахом, который приводит приватизационную сделку в качестве типичного примера административного договора комбинированного типа. Под административным договором Д.Н. Бахрахом понимается «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»
История приватизации в России и эволюция публичных интересов
Первым нормативным актом, регулирующим отношения по отчуждению государственного имущества в собственность частных лиц стали Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 г.40.
Статья 10 названного документа не только предоставляла арендаторам право выкупа арендованного государственного имущества, но и определяла порядок расчета суммы денежных средств, которые арендатор должен был заплатить за получаемое в собственность имущество. Фактически, речь шла о продаже имущества арендатору. Выкуп осуществлялся путем внесения арендатором всей причитающейся ему арендной платы со стоимости сданного на полный амортизационный срок имущества, а также путем возмещения ему арендных платежей с остаточной стоимости имущества, аренда которого согласно договору прекращена до завершения амортизационного срока. Таким образом, собственник выкупаемого имущества единовременно получал доход, не меньший, чем в случае продолжения арендных отношений. Это свидетельствует об изначальной установке законодателя на возмездность приватизационных сделок и соразмерность получаемых государством денежных средств стоимости выкупаемого имущества. В соответствии с пунктом третьим той же статьи средства от выкупа имущества государственного предприятия перечислялись напрямую в соответствующий бюджет.
Термин «приватизация» сам по себе был впервые использован в Законе РСФСР от 31.10.90 № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»41. Затем понятие «приватизация» было раскрыто в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 года «О "собственности в РСФСР»35, в соответствии со статей 25 которого (Приватизация государственного и муниципального имущества) предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий.
Первым правовым актом, определяющим понятие приватизации и системно регулирующим правовые основы разгосударствления и приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности в СССР стал Закон СССР от 01.07.1991 № 2278-1 «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий»42. Закон определял приватизацию как приобретение в собственность граждан и созданных ими юридических лиц предприятий, находящихся в государственной собственности, и принадлежащих государству акций (паев) акционерных обществ, других хозяйственных обществ и товариществ. Преамбула закона в качестве целей его принятия выделяла нижеследующие: преодоление монополии государственной собственности; обеспечение гражданам реальной возможности становиться собственниками средств и продуктов общественного производства на основе многообразия форм собственности; создание условий для свободной предпринимательской деятельности, формирования эффективной, социально ориентированной рыночной экономики.
Можно сказать, что вышеуказанные цели на момент принятия закона были также и теми целями приватизации, которые на тот момент признавались законодателем в качестве основных публичных интересов. Согласно статье 19 Закона, вырученные от разгосударствления и приватизации средства направляются в первую очередь на покрытие долгов приватизируемого предприятия, если при оценке его стоимость не уменьшена на величину имеющейся у предприятия задолженности. Как видно, во время принятия этого закона, приватизация еще не рассматривалась законодателем как сколько-нибудь важный источник увеличения доходной части бюджета. В качестве основных субъектов приватизации закон рассматривал трудовые коллективы предприятий, создавая для них ряд преимуществ перед прочими инвесторами. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона устанавливал, что члены трудового коллектива государственного предприятия, включая пенсионеров, ранее проработавших на данном предприятии не менее 7 лет, а также лиц, имеющих право в соответствии с законодательством возвратиться на прежнее место работы на данном предприятии, если законодательством не установлено иное, имеют преимущественное право на приобретение акций (паев) этого предприятия по сравнению с другими субъектами, а граждане и группы граждан СССР - по сравнению с юридическими лицами и иностранными покупателями.
Разработка и утверждения программы приватизации
Приватизационный процесс носит плановый характер. В соответствии со статьей 7 Закона о приватизации, Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества. Прогнозный план (программа) содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В прогнозном плане (программе) указываются характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемые сроки приватизации. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обычно устанавливается сходный порядок76.
Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий. Акции открытого акционерного общества "Газпром", Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России", а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом федеральные государственные унитарные предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона. Механизм разработки программы приватизации закреплен, главным образом, в Правилах разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества утвержденых Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. №617.
Разработка программы осуществляется в соответствии с: основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом Российской Федерации; принятыми Президентом Российской Федерации решениями в сфере приватизации федерального имущества; принятыми Правительством Российской Федерации программами социально-экономического развития Российской Федерации; задачами приватизации, определенными Правительством Российской Федерации при подведении итогов приватизации федерального имущества за предыдущий год.
Программа приватизации разрабатывается ежегодно, в несколько этапов.
На первом этапе Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) принимает предложения от всех заинтересованных лиц, включая органы государственной власти, о приватизации федерального имущества. Поступившие до 1 апреля предложения рассматриваются и направляются в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в соответствующих отраслях экономики (сферах управления) для подготовки обоснования целесообразности или нецелесообразности приватизации федерального имущества. Не позднее 1 мая отраслевые органы исполнительной власти должны рассмотреть предложения и направить в Росимущество обоснованное заключение о целесообразности приватизации того или иного имущественного объекта. В этот же срок органы исполнительной власти и Российский фонд федерального имущества могут направить в Росимущество собственные обоснованные предложения по приватизации. Получив всю необходимую информацию, Росимущество обрабатывает ее, проводит согласительные совещания с Министерством финансов, Министерством экономического развития и торговли, Федеральной антимонопольной службой и РФФИ, и готовит собственные заключения о целесообразности или нецелесообразности приватизации каждого конкретного объекта. Не позднее 15 июля проект программы приватизации должен быть представлен в Правительство Российской Федерации. Такой сложный механизм согласования программы приватизации с отраслевыми органами исполнительной власти обеспечивает реализацию публичных интересов в сфере управления различными отраслями российской экономики.
Проект программы приватизации должен состоять из двух разделов. Первый раздел программы содержит направления государственной политики в сфере приватизации, задачи приватизации федерального имущества в очередном году, прогноз влияния приватизации на структурные изменения в экономике, в том числе в соответствующих отраслях экономики (сферах управления), и прогноз поступления в федеральный бюджет полученных от продажи федерального имущества денежных средств.
